1. We wniosku z 23 listopada 2017 r. Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie niezgodności:

„1) art. 9 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 554 ze zm. [; dalej: p.w.k.k.]) rozumianego w ten sposób, że mimo określenia w tym przepisie terminu rozpoczęcia biegu przedawnienia umyślnych przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu, wolności lub wymiarowi sprawiedliwości, zagrożonych karą pozbawienia wolności powyżej 3 lat i nieprzekraczającą 5 lat, popełnionych przez funkcjonariuszy publicznych – w okresie od 1 stycznia 1944 r. do 31 grudnia 1989 r. – w czasie lub w związku z pełnieniem ich funkcji, nie było możliwe ściganie tych przestępstw już od dnia wejścia w życie zakwestionowanego przepisu, gdyż do przedawnienia czynów doszło na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 13, poz. 94 ze zm. [; dalej: k.k. z 1969 r.])

a) z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm. [; dalej: ustawa konstytucyjna z 1992 r.]),

a ponadto:

b) w odniesieniu do wyżej określonych przestępstw obejmujących swoimi znamionami zadawanie jakiejkolwiek osobie ostrego bólu lub cierpienia, fizycznego bądź psychicznego, w celu uzyskania od niej lub od osoby trzeciej informacji lub wyznania, w celu ukarania jej za czyn popełniony przez nią lub osobę trzecią albo o którego dokonanie była ona podejrzana, a także w celu zastraszenia lub wywarcia nacisku na nią lub trzecią osobę albo w jakimkolwiek innym celu wynikającym z wszelkiej formy dyskryminacji również z art. 40 Konstytucji RP, art. 7 zdanie 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167 [; dalej: MPPOiP]), z art. 3 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 184 ze zm. [; dalej: EKPC]) oraz z art. 2 ust. 1, art. 4 i art. 13 zdanie 1 Konwencji z dnia 10 grudnia 1984 r. w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania (Dz. U. z 1989 r. Nr 63, poz. 378);

2) art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1575 [; dalej: ustawa o IPN]) rozumianego w ten sposób, że mimo określenia w tym przepisie terminu rozpoczęcia biegu przedawnienia zbrodni komunistycznych, w rozumieniu art. 2 tej ustawy, niebędących zbrodniami wojennymi lub zbrodniami przeciwko ludzkości, zagrożonych karą pozbawienia wolności nieprzekraczającą 3 lat, nie stanowi on samodzielnej podstawy normatywnej do ustalenia terminu przedawnienia tych zbrodni, a do ich przedawnienia doszło na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 lipca 1932 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 60, poz. 571 ze zm.) oraz ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 13, poz. 94 ze zm.)

a) z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP,

a ponadto:

b) w odniesieniu do wyżej określonych przestępstw obejmujących swoimi znamionami zadawanie jakiejkolwiek osobie ostrego bólu lub cierpienia, fizycznego bądź psychicznego, w celu uzyskania od niej lub od osoby trzeciej informacji lub wyznania, w celu ukarania jej za czyn popełniony przez nią lub osobę trzecią albo o którego dokonanie była ona podejrzana, a także w celu zastraszenia lub wywarcia nacisku na nią lub trzecią osobę albo w jakimkolwiek innym celu wynikającym z wszelkiej formy dyskryminacji – również z art. 40 Konstytucji RP, art. 7 zdanie 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), z art. 3 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 184 ze zm.) oraz z art. 2 ust. 1, art. 4 i art. 13 zdanie 1 Konwencji z dnia 10 grudnia 1984 r. w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania (Dz. U. z 1989 r. Nr 63, poz. 378 [; dalej: Konwencja z 1984 r.])”.

1.1. Uzasadniając swoje stanowisko, Prokurator Generalny wskazał, że zgodnie z art. 9 § 1 p.w.k.k., bieg terminu przedawnienia umyślnych przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu, wolności lub wymiarowi sprawiedliwości, zagrożonych karą pozbawienia wolności powyżej 3 lat, popełnionych przez funkcjonariuszy publicznych – w okresie od 1 stycznia 1944 r. do 31 grudnia 1989 r. – w czasie lub w związku z pełnieniem ich funkcji, rozpoczyna się od 1 stycznia 1990 r. Art. 4 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444; dalej: k.k.) nie ma w takich wypadkach zastosowania. Stosownie do treści art. 4 ust. 1a ustawy o IPN, bieg terminu przedawnienia zbrodni komunistycznych, w rozumieniu art. 2, niebędących zbrodniami wojennymi lub zbrodniami przeciwko ludzkości, rozpoczyna się od 1 sierpnia 1990 r. Karalność tych zbrodni ustaje po 40 latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa, oraz po 30 latach, gdy czyn stanowi inną zbrodnię komunistyczną. Art. 4 § 1 k.k. nie stosuje się (w pierwotnym brzmieniu termin początkowy biegu przedawnienia przypadał na 1 stycznia 1990 r., zaś okresy przedawnienia wynosiły w przypadku zabójstwa 30 lat, a pozostałych zbrodni komunistycznych – 20 lat). Jak zaznaczył Prokurator Generalny, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą zapoczątkowaną w uchwale Sądu Najwyższego z 25 maja 2010 r. (sygn. akt I KZP 5/10), art. 4 ust. 1a ustawy o IPN nie stanowi samodzielnej podstawy normatywnej do ustalania terminu przedawnienia karalności zbrodni komunistycznych, a przy jego ustalaniu konieczne jest uwzględnienie przepisów regulujących przedawnienie karalności przestępstw zawartych w przepisach k.k. z 1969 r., k.k. oraz p.w.k.k.

1.2. Prokurator Generalny stwierdził, że taki pogląd można uznać za zgodny z zasadami konstytucyjnymi jedynie w zakresie, w jakim dotyczy przestępstw, co do których art. 108 § 2 k.k. z 1969 r. i art. 9 § 1 p.w.k.k. wprowadziły nowe terminy początkowe biegu okresu przedawnienia (w przypadku k.k. z 1969 r. zagrożone karą przekraczającą 5 lat pozbawienia wolności, zaś w przypadku p.w.k.k. – zagrożone karą przekraczającą 3 lata pozbawienia wolności). W ocenie Prokuratora Generalnego, przyjęta w orzecznictwie teza nie uwzględnia faktu braku określenia początkowego terminu biegu przedawnienia do przestępstw o zagrożeniu karą poniżej 5 oraz poniżej 3 lat pozbawienia wolności, czyniąc tym samym skarżone przepisy niezgodne z wzorcami.

1.3. Zdaniem Prokuratora Generalnego, tak ukształtowana wykładnia powoduje naruszenie prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, ponieważ wyklucza sądową ochronę naruszonych wolności i praw oraz pozbawia jednostkę prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z tych samych względów zaskarżona wykładnia jest niezgodna również z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej z 1992 r.

1.4. Ponadto, zdaniem Prokuratora Generalnego, objęte wnioskiem przepisy w znaczeniu nadanym im przez powszechnie utrwaloną wykładnię pozwalają na uniknięcie odpowiedzialności za czyny stanowiące tortury w rozumieniu art. 40 Konstytucji, a także art. 3 EKPC oraz art. 7 MPPOiP. Prokurator Generalny wskazał również, że ustanowienie kar za przestępstwa związane ze stosowaniem tortur oraz zapewnienie osobie twierdzącej, że została poddana torturom prawa do złożenia skargi do właściwych organów oraz do szybkiego i bezstronnego jej załatwienia jest wymagane przez Konwencję z 1984 r.

2. W piśmie z 12 lutego 2019 r. Marszałek Sejmu przedstawił stanowisko identyczne z żądaniem wyrażonym we wniosku Prokuratora Generalnego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. We wniosku złożonym przez Prokuratora Generalnego zaskarżone zostały przepisy dotyczące możliwości pociągania do odpowiedzialności karnej za czyny popełnione przez funkcjonariuszy państwa komunistycznego. Z tego względu, w pierwszej kolejności Trybunał dokonał koniecznych ustaleń w zakresie ich treści, w tym w szczególności wzajemnego stosunku norm wyrażonych w art. 9 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 554, ze zm.; dalej: p.w.k.k.) oraz art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575, obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 177; dalej: ustawa o IPN).

1.1. Pierwsza regulacja, której przedmiotem była odpowiedzialność karna osób odpowiedzialnych za nadużycia państwa komunistycznego, została uchwalona jako ustawa z dnia 4 kwietnia 1991 r. o zmianie ustawy o Głównej Komisji Badania Zbrodni Hitlerowskich w Polsce – Instytucie Pamięci Narodowej (Dz. U. Nr 45, poz. 195) i stanowiła nowelizację ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o Głównej Komisji Badania Zbrodni Hitlerowskich w Polsce – Instytucie Pamięci Narodowej (Dz. U. Nr 21, poz. 98; dalej: ustawa z 6 kwietnia 1984 r.). Wprowadziła ona definicję zbrodni stalinowskiej jako „przestępstwa na szkodę jednostek lub grup ludności, popełnione w okresie do 31 grudnia 1956 r. przez władze państwa komunistycznego albo przez nie inspirowane lub tolerowane” (art. 2a ustawy z 6 kwietnia 1984 r.). Zbrodnie te, obok zbrodni hitlerowskich, wojennych lub przeciwko ludzkości, miały nie ulegać przedawnieniu (art. 2b ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r.). Ustawa z 6 kwietnia 1984 r. została uchylona art. 72 ustawy o IPN.

1.2. Kolejnym przepisem, który regulował kwestię możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności karnej za nadużycia popełnione w czasie komunizmu, był art. 108 ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 13, poz. 94, ze zm.; dalej: k.k. z 1969 r.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 12 lipca 1995 r. o zmianie Kodeksu karnego, Kodeksu karnego wykonawczego oraz o podwyższeniu dolnych i górnych granic grzywien i nawiązek w prawie karnym (Dz. U. Nr 95, poz. 475) od 20 listopada 1995 r. Zgodnie z § 2 tego przepisu, „[b]ieg terminu przedawnienia umyślnych przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu, wolności lub wymiarowi sprawiedliwości, zagrożonych karą pozbawienia wolności powyżej 3 lat, popełnionych przez funkcjonariuszy publicznych – w okresie od 1 stycznia 1944 r. do 31 grudnia 1989 r. – w czasie lub w związku z pełnieniem ich funkcji, rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 1990 r. (…)”. Art. 2 § 1 (czyli przewidujący stosowanie przepisów względniejszych dla sprawcy, analogicznie do obecnego art. 4 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny [Dz. U. z 2020 r. poz. 1444; dalej: k.k.]) nie miał w takich wypadkach zastosowania.

1.3. Powyższa regulacja obowiązywała do czasu wejścia w życie k.k. Ustawodawca nie zadecydował wprawdzie o przeniesieniu do nowej regulacji kodeksowej wskazanego już przepisu i umieszczenia go wraz z innymi normami dotyczącymi przedawnienia karalności. Nie znaczy to jednak, że norma o tożsamej treści nie została umieszczona w innym akcie prawnym. Art. 9 § 1 p.w.k.k. powtarzał treść art. 108 § 2 k.k. z 1969 r. Tym samym norma, zgodnie z którą bieg terminu przedawnienia rozpoczynał się dopiero z dniem 1 stycznia 1990 r., zachowała moc obowiązującą. Przepis ten formalnie nie został uchylony i nadal obowiązuje.

1.4. Jednocześnie, 19 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa o IPN. W jej art. 2 ust. 1 zdefiniowana została nowa kategoria czynów określonych mianem zbrodni komunistycznych. W pierwotnym brzmieniu przepisu były to „czyny popełnione przez funkcjonariuszy państwa komunistycznego w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 31 grudnia 1989 r., polegające na stosowaniu represji lub innych form naruszania praw człowieka wobec jednostek lub grup ludności bądź w związku z ich stosowaniem, stanowiące przestępstwa według polskiej ustawy karnej obowiązującej w czasie ich popełnienia”. Przepis ten był następnie modyfikowany w ten sposób, że zakres temporalny popełnienia zbrodni komunistycznej objął czyny popełnione od 8 listopada 1917 r. Według obecnego brzmienia przepisu, „[z]brodniami komunistycznymi są również czyny popełnione przez tych funkcjonariuszy w okresie, o którym mowa w zdaniu poprzedzającym, zawierające znamiona czynów zabronionych określonych w art. 187, 193 lub 194 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 lipca 1932 r. – Kodeks karny albo art. 265 § 1, art. 266 § 1, 2 lub 4 lub art. 267 ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. – Kodeks karny, dokonane przeciwko dokumentom w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2141) na szkodę osób, których te dokumenty dotyczą”. Z kolei art. 2 ust. 2 ustawy o IPN definiuje pojęcie funkcjonariusza państwa komunistycznego. W świetle tego przepisu, funkcjonariusz państwa komunistycznego to „funkcjonariusz publiczny, a także osoba, która podlegała ochronie równej ochronie funkcjonariusza publicznego, w szczególności funkcjonariusz państwowy oraz osoba pełniąca funkcję kierowniczą w organie statutowym partii komunistycznych”.

1.5. Z powyższego wynika, że zakresy przedmiotowe regulacji zawartych w art. 9 § 1 p.w.k.k. oraz art. 2 ustawy o IPN są wprawdzie zbliżone, ale nie tożsame. Definicja zawarta w ustawie o IPN jest szersza niż zakres przestępstw określony w art. 9 § 1 p.w.k.k., ale nie obejmuje wszystkich czynów zabronionych, jakie mogą mieścić się w hipotezie tego przepisu (np. przestępstw przeciwko wymiarowi sprawiedliwości). Nie można zatem mówić o stosunku specjalności, który umożliwiłby zastosowanie reguł kolizyjnych (lex specialis, lex posterior).

W początkowym kształcie, ustawa o IPN w kwestii biegu terminu przedawnienia zbrodni komunistycznych polegała wyłącznie na regulacji kodeksowej i powtarzała termin rozpoczęcia biegu przedawnienia wprowadzony w przywołanych już art. 108 § 2 k.k. z 1969 r. oraz art. 9 § 1 p.w.k.k. Jednakże ustawą z dnia 9 kwietnia 1999 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 38, poz. 360) do treści ustawy o IPN wprowadzono art. 4 ust. 1a. Zgodnie z jego pierwotnym brzmieniem, „[b]ieg terminu przedawnienia zbrodni komunistycznych, w rozumieniu art. 2, nie będących zbrodniami wojennymi lub zbrodniami przeciwko ludzkości, rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 1990 r. Karalność tych zbrodni ustaje po 30 latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa, oraz po 20 latach, gdy czyn stanowi inną zbrodnię komunistyczną. Przepisu art. 4 § 1 Kodeksu karnego nie stosuje się”. Powyższy przepis w zacytowanym kształcie obowiązywał do 2007 r., kiedy ponownie określono termin początkowy biegu przedawnienia zbrodni komunistycznych na 1 sierpnia 1990 r. oraz wydłużono okresy przedawnienia do 40 lat w przypadku zbrodni zabójstwa oraz 30 lat w przypadku innych czynów.

2. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, Trybunał Konstytucyjny w każdym stadium postępowania jest obowiązany badać, czy nie zachodzą negatywne przesłanki procesowe, skutkujące obligatoryjnym umorzeniem postępowania.

2.1. W niniejszej sprawie Prokurator Generalny domagał się stwierdzenia, że art. 9 § 1 p.w.k.k. oraz art. 4 ust. 1a ustawy o IPN w znaczeniu nadanym przez powszechnie przyjętą wykładnię, w zakresie wskazanym we wniosku, naruszają prawo do sądu wyrażone w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji, a także zakaz stosowania tortur z art. 40 Konstytucji oraz wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego.

2.2. W kontekście tak skonstruowanych zarzutów, Trybunał w pierwszej kolejności stwierdził, że art. 4 ust. 1a ustawy o IPN został uchylony na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. poz. 1273; dalej: ustawa zmieniająca). Jednocześnie w art. 2 ustawy zmieniającej wskazano, że „[d]o zbrodni, do których miał zastosowanie art. 4 ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.” Ustawa zmieniająca została podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej 16 lipca 2020 r. i weszła w życie 31 lipca 2020 r. W świetle powyższego, Trybunał stwierdził, że wskazany przez wnioskodawcę przepis utracił moc obowiązującą i został w całości zastąpiony nową regulacją.

2.2.1. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) Trybunał na posiedzeniu niejawnym wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Jednocześnie, zgodnie z ust. 3 przywołanego artykułu, „Trybunał nie umarza postępowania z przyczyny, o której mowa w ust. 1 pkt 4, jeżeli wydanie orzeczenia w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw”. Wykładnia obu tych przepisów budzi pewne kontrowersje, jednakże zostały one w bardzo szczegółowy sposób omówione przez Trybunał przy okazji rozpoznawania sprawy o sygn. K 22/16 (postanowienie z 28 stycznia 2020 r., OTK ZU A/2020, poz. 9). W niniejszej sprawie wystarczające będzie zatem skrótowe przypomnienie przedstawionych tam wniosków. Dokonując analizy dotychczasowego orzecznictwa, Trybunał wyraził przekonanie, że w obowiązującym stanie prawnym, tj. po wejściu w życie u.o.t.p.TK, dopuszczalne jest „badanie przepisu, który utracił moc obowiązującą, ale tylko gdy jest to konieczne do ochrony praw i wolności konstytucyjnych oraz gdy postępowanie jest wszczęte wyłącznie skargą konstytucyjną”. Trybunał może zatem dokonywać oceny norm prawnych derogowanych z systemu tylko, jeżeli mogą być nadal stosowane – choćby jedynie retrospektywnie. Jak podkreślono, „nie można badać, nawet w trybie kontroli abstrakcyjnej (wszczynanej wnioskiem), z punktu widzenia ochrony praw i wolności konstytucyjnych, przepisu pozbawionego mocy prawnej, który nie jest zarazem stosowany przez organy władzy (sądy, organy administracji)”. Jednocześnie w treści postanowienia wskazano, że „kontroli Trybunału podlegają także przepisy pozbawione całkowicie mocy obowiązywania, z których nie wynikają normy, ale które jednak nadal podlegały retrospektywnemu stosowaniu co najmniej w indywidualnej sprawie, w której zapadło rozstrzygnięcie, będące podstawą skargi konstytucyjnej”.

2.2.2. W świetle powyższej argumentacji Trybunał doszedł do przekonania, że zakwestionowany przez wnioskodawcę art. 4 ust. 1a ustawy o IPN nie tylko został uchylony, a więc pozbawiony mocy obowiązującej na przyszłość, ale również – o czym stanowi wprost art. 2 ustawy zmieniającej – nie ma możliwości zastosowania go do spraw będących w toku. Tym samym Trybunał uznał, że nawet uwzględniając najszersze możliwe rozumienie pojęcia obowiązywania normy prawnej, nie jest możliwe uznanie, by objęty wnioskiem przepis mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a tym samym – powodować potencjalne naruszenie konstytucyjnych praw i obowiązków.

Mając na uwadze powyższe, postępowanie w zakresie art. 4 ust. 1a ustawy o IPN należało umorzyć, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 4 u.o.t.p.TK.

2.3. Kolejny z zarzutów sformułowanych we wniosku Prokuratora Generalnego dotyczył art. 9 § 1 p.w.k.k. „rozumianego w ten sposób, że mimo określenia w tym przepisie terminu rozpoczęcia biegu przedawnienia umyślnych przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu, wolności lub wymiarowi sprawiedliwości, zagrożonych karą pozbawienia wolności powyżej 3 lat i nieprzekraczającą 5 lat, popełnionych przez funkcjonariuszy publicznych – w okresie od 1 stycznia 1944 r. do 31 grudnia 1989 r. – w czasie lub w związku z pełnieniem ich funkcji, nie było możliwe ściganie tych przestępstw już od dnia wejścia w życie zakwestionowanego przepisu, gdyż do przedawnienia czynów doszło na podstawie przepisów [k.k. z 1969 r.]”.

2.3.1. Nie wdając się w kwestię analizy zgodności skarżonej normy z przedstawionymi wzorcami, w kontekście literalnego brzmienia regulacji omówionych szczegółowo w punkcie 1 cz. II uzasadnienia niniejszego orzeczenia, trudno uznać, aby ustawa o IPN mogła stanowić wyłączną podstawę dla ustalania terminów przedawnienia w sposób, jakiego życzyłby sobie wnioskodawca. Należy w tym zakresie przyznać, że z perspektywy tak kształtującego się stanu prawnego słuszna jest wykładnia przedstawiona przez Sąd Najwyższy w uchwale z 25 maja 2010 r., sygn. akt I KZP 5/10 (Lex nr 578085), zgodnie z którą art. 4 ust. 1a ustawy o IPN nie stanowi samodzielnej podstawy normatywnej ustalenia terminu przedawnienia zbrodni komunistycznych określonych w art. 2 ust. 1 tej ustawy, a przy ustalaniu tym konieczne jest uwzględnienie przepisów regulujących przedawnienie karalności zawartych w k.k. z 1969 r., obecnie obowiązującym k.k. i p.w.k.k. Z tych samych powodów trudno jest uznać, by taką samodzielną podstawę dla ustalania terminu przedawnienia stanowił art. 9 § 1 p.w.k.k. czy jego poprzednik w postaci art. 108 § 2 k.k. z 1969 r. Przepisy te zostały wprowadzone na skutek uznania przez ustawodawcę, że w okresie do 31 grudnia 1989 r. skuteczne dochodzenie uprawnień związanych z wszczynaniem i prowadzeniem postępowań karnych przeciwko wskazanym kategoriom osób było w znacznym stopniu utrudnione. Sama długość terminu przedawnienia nie uległa jednak zmianie w stosunku do regulacji kodeksowej – aktualność zachowywały zatem terminy wskazane w art. 105 k.k. z 1969 r., z zastrzeżeniem, że terminy tam przewidziane ulegały wydłużeniu w razie wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego przed ich przedawnieniem (stosownie do art. 106 k.k. z 1969 r.).

Należy w tym miejscu przypomnieć, że ustawodawca w ramach realizowanej polityki karnej ma uprawnienie do określenia długości terminu przedawnienia, a nawet przyjęcia, że niektóre przestępstwa nie przedawniają się w ogóle. Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału w sposób jednoznaczny wskazuje, że przedawnienie nie stanowi prawa podmiotowego sprawcy i nie może on oczekiwać, że upływ określonego znanego mu z góry czasu spowoduje niemożność pociągnięcia go do odpowiedzialności. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 maja 2004 r. (sygn. SK 44/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 46), przedawnienie nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym, i teoretycznie, gdyby ustawodawca nie przewidział tej instytucji, nie można byłoby twierdzić, że jakieś konstytucyjne prawa i wolności obywatelskie zostały w ten sposób naruszone. Termin przedawnienia uwarunkowany jest kwestiami polityki karnej i nie został wprowadzony dla ochrony interesów potencjalnego sprawcy, w szczególności zaś nie po to, by premiować jego działania zmierzające do unikania odpowiedzialności karnej. Nastąpienie przedawnienia nie jest ekspektatywą dla sprawcy i z jego terminu nie wynikają dla niego żadne prawa – dopóki przedawnienie nie nastąpi. Obywatel nie może oczekiwać korzyści, które mogłyby dla niego wynikać w związku z naruszeniem prawa ze względu na taką, a nie inną politykę karną państwa.

Pogląd ten znajduje potwierdzenie również w późniejszych orzeczeniach Trybunału. W wyroku z 15 października 2008 r. (sygn. P 32/06, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 138) Trybunał wskazał jednakże, że w ramach potencjalnych modyfikacji okresu przedawnienia rozróżnić należy „dwie możliwe, odmienne sytuacje, a mianowicie: w pierwszej – dochodzi do przedłużenia lub skrócenia okresu przedawnienia karalności określonych czynów zabronionych przez ustawę, gdy dotychczasowy okres przedawnienia jeszcze nie upłynął, a sąd korzysta ze swych kompetencji w ramach czasowych, wyznaczonych przez ustawę regulującą przedawnienie; w drugiej sytuacji natomiast, gdy już upłynął okres przedawnienia dla danego czynu kwalifikowanego jako przestępstwo, w sprawie którego toczy się postępowanie karne, a ustawodawca decyduje o ponownym wprowadzeniu karalności, mamy do czynienia, w danej sprawie, ze swoistym przywróceniem karalności, a nie z przedłużeniem okresu przedawnienia. Ocena konstytucyjna obydwu sytuacji, z punktu widzenia zgodności z zasadą ochrony zaufania, z której wypływa generalny zakaz retroaktywności regulacji prawnej pogarszającej sytuację prawną jednostki oraz związanej z nią zasady ochrony praw nabytych – jest odmienna. Zmiany ustawodawcze, polegające na przedłużeniu okresu przedawnienia, w sytuacji gdy okres przedawnienia dotyczący czynu zabronionego przez ustawę, w sprawie którego toczy się postępowanie karne, jeszcze nie upłynął – nie naruszają zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasady ochrony praw nabytych, chociaż niewątpliwie pogarszają sytuację prawną oskarżonego. Natomiast w drugiej sytuacji – rezultatem zmian ustawodawczych byłoby uchylenie skutków przedawnienia i przywrócenie karalności określonych zachowań, co naruszałyby wspomniane zasady, wynikające z konstrukcji państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji”.

Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje przyjmowany w doktrynie pogląd, że „retroaktywnie działające przedłużenie okresów przedawnienia podlega ocenie w perspektywie zasady państwa prawnego, nie jest jednak związane z naruszeniem praw nabytych, ani ochroną zaufania w zakresie regulacji określających karalność czynu zabronionego. Z tych też względów nie są one objęte zakresem zastosowania gwarancyjnej zasady lex severior poenali retro non agit”. Natomiast „ustawa wprowadzająca ponowną karalność czynu zabronionego, pomimo upływu terminu przedawnienia, jest więc z tego powodu niedopuszczalna i narusza zasadę ochrony zaufania oraz wynikający z niej zakaz retroaktywności. Jest to bowiem sytuacja retroaktywności dotycząca zamkniętych stanów faktycznych, wykazująca podobieństwo do wprowadzenia z mocą wsteczną karalności określonych zachowań” (W. Wróbel, Zmiana normatywna i zasady intertemporalne w prawie karnym, Kraków 2003, s. 538).

Na tle powyższych uregulowań należy jednak wyszczególnić przypadek, w którym dochodzenie odpowiedzialności było niemożliwe z powodu sposobu funkcjonowania aparatu państwowego. Jak podkreśla się w doktrynie, w okresie przed 1990 r. państwo mogło, ale nie chciało dochodzić odpowiedzialności za czyny popełnione przez funkcjonariuszy działających na jego rzecz. Nie wstrzymało to co prawda biegu terminu przedawnienia, niemniej uzasadniało decyzję demokratycznego ustawodawcy o pominięciu skutków owego przedawnienia jako uprawnienia niegodziwie nabytego (tak też W. Wróbel, dz. cyt., s. 544). Również Trybunał w swoim orzecznictwie przyznawał, że dopuszczalne jest ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy jest to konieczne dla „usunięcia bezkarności sprawców zbrodni, popełnianych pod protektoratem państwa totalitarnego” (wyrok z 6 lipca 1999 r., sygn. P 2/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 103).

Taka regulacja stanowi podstawę przyjęcia, że bieg terminu przedawnienia spoczywał przed datą wskazaną w przepisie. Nie ma przy tym znaczenia rezygnacja przez ustawodawcę z użycia samego pojęcia „spoczywania”. Ustawodawca zastosował inną technikę legislacyjną. Zamiast posłużenia się typowym zwrotem określił początkowy moment biegu terminu przedawnienia konkretną datą kalendarzową. Decyzja ustawodawcy o wprowadzeniu badanego unormowania implikuje doktrynalną konieczność włączenia go do systemu karnoprawnego uregulowania przedawnienia, a odpowiada ono istocie instytucji spoczywania biegu przedawnienia.

Ze względu na wyjątkowy charakter tej konstrukcji, ustawodawca nie mógł określić terminu rozpoczęcia biegu przedawnienia w sposób dowolny. Jego dokładne określenie jest oznaką, że w ocenie ustawodawcy wraz z zakończeniem komunizmu zakończyła się również niemożność dochodzenia sprawiedliwości na drodze sądowej. Jednocześnie zdecydował również, że czyny te nie są na tyle poważne, aby należało wyłączyć również bieg ich przedawnienia, ani – przynajmniej w tamtym okresie – aby wymagały odrębnej regulacji w zakresie długości trwania okresu przedawnienia. Nie ma przy tym podstaw by uznać – jak życzyłby sobie tego wnioskodawca – że termin początkowy biegu przedawnienia, chociaż został przez ustawodawcę wyraźnie określony, to jednak nie został przez niego określony w stosunku do pewnego zakresu czynów. Ustawodawca, wprowadzając takie unormowania, dysponował pełną swobodą w zakresie wyboru, co do których czynów chce określić na nowo termin rozpoczęcia biegu przedawnienia, a także w zakresie długości jego trwania. Nic nie stało na przeszkodzie, by ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie terminów odmiennych, niż te wynikające z art. 105 i art. 106 k.k. z 1969 r.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zarzuty wnioskodawcy wobec art. 9 § 1 p.w.k.k. kierowane są nie tyle do sposobu określenia terminu początkowego biegu przedawnienia tych czynów, ile do długości jego trwania przez to, że w momencie wprowadzenia poprzedniej regulacji (art. 108 § 2 k.k. z 1969 r.) nakazywała ona ustalenie okresu przedawnienia w oparciu o obowiązujące przepisy ogólne (art. 105 i art. 106 k.k. z 1969 r.). Jak zatem widać, w tym względzie przez długi czas ustawodawca opierał się na obowiązujących regulacjach kodeksowych i dopiero z czasem, z bliżej nieokreślonych przyczyn, decydował się na wprowadzenie nowych okresów, następnie zaś na ich ciągłe wydłużanie oraz ostatecznie – uznanie, że zbrodnie komunistyczne nie przedawniają się w ogóle. Na marginesie przypomnieć w tym miejscu należy po raz kolejny, że pojęcie „zbrodni komunistycznej” nie jest zakresowo tożsame z czynami, o których mowa w art. 9 § 1 p.w.k.k.

2.3.2. Z powyższych względów Trybunał zmuszony był uznać, że wnioskodawca, w kontekście przedstawionego przez niego uzasadnienia, w sposób niepoprawny wskazał przedmiot kontroli. Wnioskodawca kwestionuje art. 9 § 1 p.w.k.k. przede wszystkim z uwagi na jego korelację z art. 105 § 1 pkt 3 k.k. z 1969 r. – który wprawdzie został uchylony, ale w świetle orzecznictwa sądów powszechnych, w szczególności zaś przywołanej już uchwały SN o sygn. akt I KZP 5/10 – nadal odnosi retroaktywny skutek prawny jako podstawa do określenia nastąpienia przedawnienia, będąca przyczyną odmowy wszczęcia lub umorzenia postępowania karnego. Tymczasem, przepis, na podstawie którego ustalano długość okresu przedawnienia, a tym samym będący powodem, dla którego w momencie ustalenia daty początkowej biegu terminu przedawnienia czynów określonych w art. 108 § 2 k.k. z 1969 r. i następnie art. 9 § 1 p.w.k.k., pozostał poza zakresem zaskarżenia określonym przez wnioskodawcę. Samo wskazanie, że wnioskodawca obejmuje treścią pisma inicjującego postępowanie nie określony zakres funkcjonowania przepisu, ale jego „rozumienie”, jak gdyby była to co najwyżej jedna z możliwych, a nie jedyna realizowana wykładnia tej normy, mogłoby zostać skorygowane w ramach obowiązującej w postępowaniu przed Trybunałem reguły falsa demonstratio non nocet. Należy jednak mieć na uwadze, że w postępowaniu przed Trybunałem kluczowe znaczenie przyznaje się zasadzie skargowości, a odstępstwa od tej reguły stanowić mogą jedynie wyjątek.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat procesowych granic swojej kognicji i przypominał, że „bada akt ustawodawczy tylko w części wskazanej przez wnioskodawcę w tym sensie, że przedmiotem badania czyni kwestionowaną przez wnioskodawcę treść normatywną wyrażoną wprost w przepisach tego aktu lub z przepisów tych wynikającą, co do której odnosi się zarzut niekonstytucyjności podniesiony przez wnioskodawcę. (...) W europejskiej kulturze prawnej ugruntowana jest zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której decydujące znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie” (orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52; zob. też wyrok z 16 czerwca 1999 r., sygn. P 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98). Trybunał bada akt normatywny tylko w części wskazanej przez wnioskodawcę, w tym sensie, że przedmiotem badania czyni kwestionowaną przez wnioskodawcę treść normatywną przepisu (zob. wyrok z 20 grudnia 2007 r., sygn. P 39/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 161).

Trybunał Konstytucyjny wskazywał wielokrotnie, że prawidłowe uzasadnienie zarzutów wymaga „nie tylko wskazania przepisu Konstytucji mającego stanowić wzorzec kontroli, ale także powołania przekonujących argumentów wskazujących na niezgodność treści przepisu kwestionowanego z treścią normy wyrażonej w przepisie konstytucyjnym. Zakłada to istnienie relacji łączącej treść tych przepisów. Merytoryczne rozpoznanie sprawy uzależnione jest nie tylko od precyzyjnego oznaczenia przez wnioskodawców wzorców konstytucyjnych, ale i zgodnej z orzecznictwem konstytucyjnym ich interpretacji oraz odpowiedniego (adekwatnego) przyporządkowania do przedmiotu kontroli” (postanowienie z 1 kwietnia 2014 r., sygn. K 42/12, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 43, zob. również wyrok z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 125).

Wnioskodawca w niniejszej sprawie formułuje wprawdzie argumentację konstytucyjną, jednakże nie odnosi się ona do normy dającej się samodzielnie wyinterpretować z przepisu stanowiącego przedmiot zaskarżenia.

2.3.3. Stosownie do treści art. 47 ust. 1 pkt 4 u.o.t.p.TK, wniosek złożony przez podmiot, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji (czyli między innymi przez Prokuratora Generalnego), zawiera określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części. Ponadto pkt 6 tego przepisu nakazuje wnioskodawcy uzasadnienie wniosku. Uzasadnienie takie musi zawierać przywołanie treści kwestionowanego wnioskiem przepisu wraz z jego wykładnią; przywołanie treści wzorców kontroli wraz z ich wykładnią; określenie problemu konstytucyjnego i zarzutu niekonstytucyjności oraz wskazanie argumentów lub dowodów na poparcie zarzutu niekonstytucyjności (zgodnie z art. 47 ust. 2 u.o.t.p.TK).

Wskazane wyżej unormowania nie pozwalają na przyjęcie, że przedstawiony w niniejszej sprawie wniosek spełniał zacytowane wymogi formalne dotyczące przedstawienia zakresu zaskarżenia oraz uzasadnienia niekonstytucyjności oznaczonej normy prawnej. Trybunał dostrzegł brak zgodności pomiędzy treścią normy wskazanej przez wnioskodawcę jako przedmiot kontroli a przepisem, z którego ta norma miałaby zostać wyprowadzona. Jak już zaznaczono, w ocenie Trybunału, wnioskodawca w istocie podnosi zarzuty, które nie dotyczą określenia terminu początkowego biegu przedawnienia przestępstw popełnionych przez funkcjonariuszy reżimu komunistycznego, ale wyłącznie tego, że okres ten zakończył się wcześniej z uwagi na stosowanie ogólnej regulacji dotyczącej długości okresu przedawnienia. Normy o takim brzmieniu nie da się jednak w żaden sposób wyprowadzić z zaskarżonego przepisu.

Uznanie, że Trybunał byłby uprawniony do zmodyfikowania zakresu zaskarżenia i zbadania zgodności z Konstytucją normy prawnej, która nie wywodzi się wprost ze wskazanych we wniosku przepisów, stanowiłoby przekroczenie uprawnień, jakie wynikają z reguły falsa demonstratio non nocet, i tym samym godziło bezpośrednio w tak rozumianą zasadę skargowości.

Wobec tego Trybunał uznał, że również orzekanie w zakresie zarzutów stawianych wobec art. 9 § 1 p.w.k.k. byłoby na gruncie niniejszego wniosku niedopuszczalne. Z powyższych względów, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK postępowanie należało umorzyć.