Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o zbadanie zgodności z art. 18 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej przepisów: art. 24 ust. 3b zdanie drugie oraz art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99; zm. Dz. U. z 1987 r. Nr 21, poz. 124 i z 1988 r. Nr 24, poz. 170), zwanej dalej ustawą z 1985 r.

W ocenie wnioskodawcy przepis art. 24 ust. 3b zdanie drugie tej ustawy, wyłączając roszczenia właścicieli mienia osobistego z tytułu zmniejszenia jego wartości na skutek decyzji administracyjnej, pozostaje w rażącej kolizji z gwarantowaną konstytucyjnie ochroną własności osobistej obywateli. Natomiast unormowanie zawarte w art. 90 ust. 2 ustawy w części dotyczącej donów jednorodzinnych i działek budowlanych przejętych przed dniem 5 kwietnia 1958 r. przez Państwo oraz małych domów mieszkalnych i lokali stanowiących odrębną własność w domach wielkomieszkaniowych - zdaniem Prezesa NSA - rażąco odbiega od dyspozycji art. 18 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

Powyższe stanowisko wnioskodawca uzasadnił następująco.

W myśl art. 24 ust. 3b zdanie drugie powołanej ustawy, w związku ze zmianą wielkości udziałów w domu wielomieszkaniowym, właścicielom lokali nie przysługuje roszczenie z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotu ich prawa. Stosownie do art. 10 ustawy z 1985 r. i art. 234 kodeksu cywilnego, współużytkowanie gruntu nabyte wraz z lokalem w domu wielomieszkaniowym stanowi mienie osobiste i tym samym jest przedmiotem własności osobistej w rozumieniu art. 18 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Za własność osobistą uznać należy również - zgodnie z treścią art. 136 w związku z art. 132 § 1 i art. 134 kodeksu cywilnego - wszelkie części domu i inne urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i stanowią przedmiot ich współwłasności. Według art. 18 Konstytucji Polska Rzeczypospolita Ludowa poręcza całkowitą ochronę własności osobistej obywateli. Z powyższego zestawienia przepisów, Prezes NSA wyprowadził wniosek, że art. 24 ust. 3b zdanie drugie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (wyłączając roszczenia właścicieli mienia osobistego z tytułu umniejszenia wskutek decyzji administracyjnej wartości tego mienia) pozostaje w niezgodności z gwarantowaną w Konstytucji ochroną własności osobistej obywateli.

Przystępując do oceny unormowania zawartego w art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r., Prezes NSA wyraził następujący pogląd.

Zgodnie z art. 90 ust. 2 w związku z art. 89 ust. 1, 2 i 5 tej ustawy wygasły z dniem jej wejścia w życie prawa do odszkodowania za mienie nieruchome stanowiące przedmiot własności osobistej, objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), jeśli poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni zostali przed dniem 5 kwietnia 1958 r. pozbawieni faktycznej możliwości władania tym mieniem.

Skoro art. 18 Konstytucji PRL dotyczy ochrony własności osobistej w konstytucyjno-prawnym znaczeniu pojęcia "własność", to odnosi się to również do wierzytelności, o ile mają one charakter mienia osobistego osób fizycznych w rozumieniu art. 44 kodeksu cywilnego, co wyklucza możliwość przyjęcia, że wierzytelności, o których mowa w art. 9 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 5 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie korzystają z ochrony wynikającej z art. 18 Konstytucji.

Ustawodawca - w ocenie wnioskodawcy - regulując w 1985 r. całokształt problematyki zwrotu mienia nierolniczego, przejętego we władanie państwa w trybie przepisów o przymusowym zarządzie państwowym lub bez podstawy prawnej, ustalił w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) zasadę, iż w przypadku niemożliwości zwrotu dotychczasowym właścicielom domów jednorodzinnych, działek budowlanych albo innego mienia stanowiącego własność osobistą, należy przyznać im odszkodowanie. Ustawa ta nie miała jednak zastosowania do nieruchomości stanowiących własność osobistą, a położonych na obszarze, objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., gdyż wyłączała spod swej mocy mienie objęte przepisami szczególnymi (art. 17 in fine).

Powołana w kwestionowanym art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. data 5 kwietnia 1958 r. nawiązuje do dnia wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). W myśl art. 50 ust. 2 tej ustawy jej przepisy należało stosować odpowiednio do domów jednorodzinnych oraz jednej działki budowlanej, przejętej na własność Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r., który to przepis nie miał mocy wstecznej.

Z tego względu kwestia odszkodowań za domy jednorodzinne i jedyne działki budowlane, przejęte przed jej wejściem w życie pozostawała nadał w sferze obowiązywania dekretu z dnia 26 października 1945 r., zwłaszcza, że Rada Ministrów nie wykonała upoważnienia do wydania rozporządzenia, przewidzianego w art. 50 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o możliwości stosowania przepisów tej ustawy również w odniesieniu do domów jednorodzinnych i jedynych działek budowlanych - przejętych na własność państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że powołany art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie obejmował małych domów mieszkalnych i lokali, stanowiących odrębną własność w domach wielomieszkaniowych. Ostatecznie z analizy powołanych przepisów wyprowadził wniosek, że data 5 kwietnia 1958 r. nie wiąże się z nieodpłatnym wywłaszczeniem jakichkolwiek dóbr osobistych, ani też z wygaśnięciem jakichkolwiek zobowiązań cywilno-prawnych bądź administracyjno-prawnych.

Prokurator Generalny Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej ustosunkowując się do wniosku stwierdził, że przepisy art. 24 ust. 3b zdanie drugie oraz art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. nie pozostają w zgodności z art. 18 Konstytucji PRL.

W ocenie Prokuratora Generalnego PRL, uregulowanie zawarte w art. 24 ust. 3b powołanej ustawy, pozbawiające właścicieli lokali roszczenia z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotu ich prawa nasuwa istotne zastrzeżenia co do jego zgodności z art. 18 Konstytucji PRL. Przepis ten poręcza bowiem całkowitą ochronę oraz prawo dziedziczenia własności osobistej obywateli, a własność tę stanowi również w myśl art. 10 ustawy z 1985 r. współużytkowanie gruntu nabyte wraz z lokalem, w domu wielomieszkaniowym. Wprawdzie Konstytucja nie określa pojęcia własności osobistej, jednakże z zestawienia jej art. 18 z przepisami dotyczącymi własności społecznej (art. 5 pkt 4 i art. 16 Konstytucji) oraz z przepisami dotyczącymi własności indywidualnej (art. 15 i 17 Konstytucji) wynika, że w rozumieniu Konstytucji własnością osobistą jest wszelka własność przedmiotów osobistego spożycia, przysługująca jednostce (osobie fizycznej), bez względu na to, z jakich stosunków ta forma własności się wywodzi. Zasada ta znalazła odzwierciedlenie w przepisach kodeksu cywilnego, zwłaszcza w art. 133 § 1 i 136 kc.

Zdaniem Prokuratora Generalnego PRL, na tle uregulowań zawartych w wymienionych wyżej przepisach, przy uwzględnieniu z treści art. 10 ustawy z 1985 r. w związku z art. 234 kc (według którego do oddania terenu państwowego w użytkowanie wieczyste stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości) za uzasadnione uznać należy stanowisko wnioskodawcy, że przepis art. 24 ust. 3b zdanie drugie powołanej wyżej ustawy (w brzmieniu ustalonym przepisem art. 7 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe) pozostaje w rażącej kolizji z gwarantowaną konstytucyjnie ochroną 7 własności osobistej.

Rozważając kwestię zgodności z art. 18 Konstytucji PRL postanowień zawartych w art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r., Prokurator Generalny PRL stwierdził, że w dekrecie z 1945 r. zostało przewidziane takie samo odszkodowanie zarówno za utratę budynków stanowiących własność indywidualną (domów czynszowych) jak i przeznaczonych do osobistego zaspokojenia potrzeb właścicieli i ich bliskich. W związku z tym należy przyjąć, że art. 89 ust. 1 ustawy z 1985 r. pozbawił byłych właścicieli prawa do odszkodowania za utratę ich mienia. Z kolei w art. 89 ust. 2 tejże ustawy została przyznana byłym właścicielom domów jednorodzinnych i obiektów podobnych, możliwość odzyskania własności budynków wraz z użytkowaniem wieczystym, a więc uzyskania ekwiwalentu bardziej korzystnego, aniżeli ten, na jaki mogli liczyć dotychczas w postaci odszkodowania w papierach wartościowych. Kontynuując ten wywód, Prokurator Generalny stwierdził, że jest jednak pewna kategoria właścicieli obiektów wchodzących w skład własności osobistej, którzy nie mogli uzyskać tej korzystnej rekompensaty, choć mogli liczyć na odszkodowanie przewidziane w art. 9 dekretu z 1945 r. Dotyczy to właścicieli domów jednorodzinnych (i obiektów im podobnych), których grunty już dawno straciły dotychczasowy charakter mienia osobistego, bowiem przepis art. 89 ust. 2 nie przewiduje (odmiennie niż art. 7 ust. 4 ustawy 4 dekretu z 26 października 1945 r.) możliwości uzyskania w takich wypadkach obiektów zamiennych. Z tego też względu Prokurator Generalny PRL uznał za uzasadnione stanowisko Prezesa NSA, że przepis art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. rażąco odbiega od dyspozycji art. 18 Konstytucji PRL.

Prokurator Generalny PRL uznał za trafne twierdzenie wniosku, że ustawodawca regulując w 1958 r. całokształt problematyki zwrotu mienia nierolniczego, przejętego we władanie Państwa w trybie przepisów o przymusowym zarządzie państwowym lub bez podstawy prawnej w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) ustalił zasadę, iż w przypadku niemożności zwrotu dotychczasowym właścicielom ich domów jednorodzinnych, działek budowlanych albo innego mienia stanowiącego własność osobistą należy przyznać odszkodowanie. Ustawa ta nie miała jednak zastosowania do nieruchomości stanowiących własność osobistą, położonych na obszarze m. st. Warszawy, objętych dekretem z dnia 26 października 1945 r., gdyż wyłączyła spod swej mocy mienie objęte przepisami szczególnymi (art. 17 in fine).

Prokurator Generalny PRL podzielił również pogląd wnioskodawcy, że art. 18 Konstytucji PRL dotyczy ochrony własności osobistej w konstytucyjno-prawnym znaczeniu terminu "własność", a więc również wierzytelności, o ile mają one charakter mienia osobistego osób fizycznych w rozumieniu art. 44 kodeksu cywilnego oraz że brak jest przesłanek do przyjęcia, iż wierzytelności, o których mowa w art. 9 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 5 wymienionego dekretu z 1945 r. nie korzystają z ochrony, wynikającej z art. 18 Konstytucji.

Na rozprawie w dniu 31 maja 1989 r. przedstawiciel Prezesa NSA uściślił oznaczenie kwestionowanego przepisu art. 24 ust. 3b na art. 24 ust. 5 wobec ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 74 z 1989 r.). Jednocześnie poparł wcześniej złożony wniosek na piśmie o cofnięciu żądania w części dotyczącej art. 90 ust. 2 wymienionej ustawy ze względu na przewidywane zmiany ustawy w przedmiotowym zakresie.

Trybunał Konstytucyjny wniosku tego nie uwzględnił, uznając cofnięcie za bezskuteczne w świetle przepisów o postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, a zwłaszcza w świetle art. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98 z późn. zm.), który nie przewiduje umorzenia postępowania wskutek cofnięcia wniosku.

Przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymując w pełni żądanie wniosku zmienił jednak jego uzasadnienie w odniesieniu do treści art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. twierdząc, że unormowanie art. 90 ust. 2 narusza nie tylko art. 18, lecz również i art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL. Zdaniem jego istota sprawy sprowadza się do pozbawienia w art. 89 ust. 1 ustawy z 1985 r. uprawnień do odszkodowań z powołanego dekretu z 1945 r. i do przyznania na nowo w art. 90 ust. 2 odszkodowania, określonej grupie byłych właścicieli w ustalonych warunkach, a mianowicie tym, których dom jednorodzinny przeszedł na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz co do działki, która przed dniem wejścia w życie omawianego dekretu z 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Rozwiązanie to narusza zasadę równego traktowania obywateli, wynikającą z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL. Kwestionowany przepis różnicuje bowiem, bez żadnego uzasadnienia, uprawnionych do uzyskania odszkodowania z dekretu z 1945 r. za przejęte przez Państwo mienie osobiste. Czyni to w zależności od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pomijając jednocześnie sytuacje faktyczne powstałe na tle unormowań, zawartych w art. 7 dekretu z 1945 r. i uchwały Nr 11 rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w użytkowanie. Przepisy te umożliwiały, - zdaniem przedstawiciela wnioskodawcy - składanie wniosków o przyznanie wieczystego użytkowania i tylko nie złożenie wniosku w terminie lub nie uwzględnienie go powodowało przejęcie z mocy prawa budynku na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie Państwa.

Przedstawiciel wnioskodawcy twierdził, że również odszkodowanie przewidziane w art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. za wywłaszczony dom jednorodzinny oraz działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne na warunkach przewidzianych w tym przepisie ustawy z 1985 r. (a więc za własność osobistą obywateli), jest mniej korzystne od odszkodowania przewidzianego w art. 53 ust. 2 w związku z art. 10 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który przewidywał takie odszkodowanie jak za wywłaszczone mienie indywidualne, to jest działkę zamienną lub rekompensatę pieniężną. Unormowanie to jest również mniej korzystne dla właścicieli mienia osobistego w porównaniu do unormowania, zawartego w art. 90 ust. 1 ustawy z 1985 r., który przewiduje przyznanie za gospodarstwo rolne objęte dekretem nieruchomość zamienną (art. 90 ust. 1 w związku z art. 65 ustawy z 1985 r.) lub odszkodowanie pieniężne i to pomimo szczególnych gwarancji, wynikających z art. 18 Konstytucji PRL dla własności osobistej. Pominięcie tych gwarancji w art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. uzasadnia wniosek o stwierdzenie niezgodności tych przepisów z art. 18 Konstytucji PRL.

Prokurator Generalny w stanowisku wyrażonym na rozprawie podzielił poglądy przedstawione przez przedstawiciela Prezesa NSA co do treści art. 24 ust. 5 i art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. Ponadto uznał, że unormowanie zawarte w art. 90 ust. 2 narusza zasadę praworządności, wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji PRL, poprzez zróżnicowanie uprawnień tej samej grupy właścicieli mienia osobistego.

Sejm PRL zajął stanowisko w sprawie na rozprawie. Przyznał, że wywody kwestionujące prawidłowość unormowań zawartych w art. 24 ust. 5 i art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. przedstawione przez wnioskodawcę i Prokuratora Generalnego PRL są przekonywujące. Przedstawiciel Sejmu podał, że zostały podjęte prace nad nowym prawidłowym i kompleksowym rozwiązaniem kwestii odszkodowań za przyjęte tzw. grunty warszawskie.

Według informacji przedstawiciele Sejmu PRL, przepis art. 24 ust. 4 i 45 wprowadzony do ustawy z 1985 r. dopiero nowelą z 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy prawo lokalowe, miał zaspokoić potrzeby grupy obywateli oczekującej na mieszkanie. Podkreślił, że w pierwszej fazie prac legislacyjnych nie podnoszono nawet kwestii nieprawidłowości, zawartych w art. 24 ust. 5 zdanie drugie. Dopiero w końcowej fazie prac nad projektem tego przepisu przedstawiciel Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił uwagę na niekonstytucyjność unormowania, zawartego w wymienionym przepisie. Ostatecznie przeważyły za przyjęciem kwestionowanego rozwiązania z art. 24 ust. 5 ustawy z 1985 r. względy społeczne, pomimo zastrzeżeń prawnych.

Na podstawie tekstów aktów prawnych i po przeprowadzeniu rozprawy Trybunał Konstytucyjny ustalił, co następuje.

Dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przejęto z dniem wejścia w życie dekretu "wszelkie grunty, położone na obszarze m. st. Warszawy na własność gminy m. st. Warszawy" (art. 1). Jednocześnie w art. 7 tego dekretu przyznano poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym możliwość złożenia w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntów przez gminę, wniosków o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub zabudowy (obecnie prawa wieczystego użytkowania) gruntów, których uprzednio byli właścicielami. Dla właścicieli, którzy z takiego prawa z jakichkolwiek przyczyn nie skorzystali, przewidziane zostało odszkodowanie w miejskich papierach wartościowych, które miały zostać emitowane według zasad określonych w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Odbudowy (art. 9). Rozporządzenie takie jednak nie zostało wydane, w związku z czym złożone wnioski o odszkodowania nie zostały dotychczas przez organy administracyjne rozpatrzone

Według art. 5 powołanego dekretu z 1945 r. budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na przejętych gruntach miały pozostawać własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Jeśli chodzi o urzeczywistnienie zasady odszkodowania wynikającej z art. 9 dekretu z 1945 r., to została ona zrealizowana tylko w odniesieniu do niektórych kategorii nieruchomości, wymienionych w art. 53 (przedtem art. 50) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Zgodnie z jego postanowieniami przepisy ustawy wywłaszczeniowej dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa pozbawieni zostaną użytkowania tych gruntów po dniu wejścia w życie ustawy tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Podobna zasada została przyjęta w odniesieniu do odszkodowania za domy jednorodzinne i jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły bądź przejdą po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej, na własność Państwa na podstawie dekretu z 1945 r. Stosownie do art. 53 ust. 3 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Rada Ministrów mogła w drodze rozporządzenia rozciągnąć zasady odszkodowania przewidziane w tej ustawie do domów jednorodzinnych oraz jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przed dniem 5 kwietnia 1958 r. przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu z 1945 r. Nie wydanie rozporządzenia stało się przeszkodą do rozpatrzenia i uwzględnienia wniosków o odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty z mocy art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

Należy podkreślić, że uchwalą nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w użytkowanie wieczyste (M. P. Nr 6, poz. 18) umożliwiono dodatkowo składanie wniosków, przewidzianych w art. 7 dekretu z 1945 r. do dnia 31 lipca 1965 r.

Zagadnienie odszkodowań za przejęte przez Państwo grunty, na terenie m. st. Warszawy reguluje również ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99), ale w sensie niekorzystnym dla byłych właścicieli nieruchomości, ponieważ pozbawia ich uprawnienia do odszkodowań za wymieniona grunty.

Według art. 89 ust. 1 wymienionej ustawy wygasły z dniem jej wejścia w życie prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 1 ust. 4 i 5 art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Ustawa powyższa przewidziała w ust. 2 art. 89 możliwość przyznania prawa użytkowania wieczystego i zwrotu budynków jednorodzinnych (lokali stanowiących odrębną własność i in.) poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym, o ile złożą w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. odpowiednie wnioski, z tym że na rzecz osoby fizycznej może być dokonany zwrot tylko jednej nieruchomości (ust. 3). Nie dotyczy to jednakie tych gruntów, które zostały oddane w wieczyste użytkowanie osobom innym niż byli właściciele oraz gruntów oddanych w użytkowanie (ust. 5). Równocześnie w art. 90 ustawy powtórzono przyjęte w art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 i. Nr 11, poz. 79) zasady ustalania odszkodowania za niektóre nieruchomości. Według jednolitego tekstu treść przepisów art. 24 ust. 5 i 90 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 14, poz. 74 z 14 marca 1989 r.) jest następująca: Art. 24 ust. 5 zawiera unormowanie: "Ostateczna decyzja, o której mowa w ust. 4 stanowi podstawę do dokonania odpowiednich zmian w księdze wieczystej. W związku ze zmianą wielkości udziałów, właścicielom lokali nie przysługuje roszczenie z tytułu zmniejszania wartości przedmiotu ich prawa". Przepis ten pozostaje w ścisłym związku z art. 24 ust. 4, który stanowi: "Po dokonaniu przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy, o których mowa w ust. 3, terenowy organ administracji państwowej w drodze decyzji zmienia odpowiednio wielkość udziałów właścicieli poszczególnych lokali we współwłasności domu oraz we współużytkowaniu gruntu".

Z kwestionowanego we wniosku art. 90 ust. 2 wynika, że "Przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958".

1. Przystępując do rozważania zarzutów dotyczących art. 24 ust. 5 ustawy z 1985 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, co następuje: Postanowienie art. 24 ust. 5 zdanie drugie tej ustawy, że: "w związku ze zmianą wielkości udziałów, właścicielom lokali nie przysługuje roszczenie z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotu ich prawa" łączy się ściśle z sytuacją prawną właścicieli lokali w domach mieszkalnych, do czasu sprzedaży przez Państwo wszystkich lokali znajdujących się w danym domu.

Domem takim z mocy prawa, zarządza zawsze Państwo, za pośrednictwem właściwego organu, jako jeden ze współwłaścicieli (art. 24 ust. 3 ustawy), jednak tylko tak długo, jak długo nie został wyłączony przez współwłaścicieli na podstawie przepisów kodeksu cywilnego (§ 28 rozporz. RM z 16 września 1985 r. Dz. U. Nr 47, poz. 239) w brzmieniu rozporządzenia z 29 listopada 1987 r. (§ 1 pkt 3 - Dz. U. Nr 36, poz. 207 i 1989 r. Nr 14, poz. 75). Jeśli domem wielomieszkaniowym zarządza Państwo to o przebudowie, nadbudowie lub rozbudowie domu decyduje terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw nadzoru budowlanego stopnia podstawowego (art. 24 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy) bez potrzeby uzyskiwania zgody pozostałych współwłaścicieli niewyodrębnionych części domu jako właścicieli odrębnych lokali (w drodze wyjątku od art. 199 kodeksu cywilnego). Ostateczna decyzja terenowego organu administracji państwowej przesądza też o zmianie wielkości udziałów właścicieli poszczególnych lokali we współwłasności domu oraz we współuprawnieniu z tytułu wieczystego użytkowania gruntu (art. 24 ust. 4 i 5 ustawy). Decyzja ta dotyczy rozporządzenia przedmiotem współwłasności domu i współużytkowania wieczystego gruntu. W sytuacji, gdy w tym zakresie wyłączony jest wymóg zgody współuprawnionych (art. 199 zd. 1 kc), to - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - wymieniona decyzja terenowego organu administracji państwowej jest decyzją zbliżoną do wywłaszczenia w rozumieniu art. 50 i nast. ustawy, a ściślej do wywłaszczenia części nieruchomości (art. 50 ust. 3 ustawy) i części przedmiotu wieczystego użytkowania. Przyjmując, że w sytuacji objęcia współwłasnością części domu udziały we współwłasności poszczególnych właścicieli lokali są prawami związanymi z własnością lokali (art. 136 § 2 kc), to unormowanie zawarte w art. 24 ust. 4 ustawy z 1985 r. prowadzące do zmniejszenia udziału w nieruchomości, narusza odrębną własność lokali. To samo dotyczy zmniejszenia udziału we współużytkowaniu wieczystym gruntu, na którym znajdują się budynki i urządzenia, w skład których wchodzą lokale, stanowiące odrębny przedmiot własności (art. 46 § 1 i 235 kc).

Decyzja zatem o zmianie (zmniejszeniu) wielkości udziałów właścicieli poszczególnych lokali we współwłasności domu oraz we współużytkowaniu gruntów (art. 24 ust. 4 ustawy z 1985 r.) stanowi w istocie rzeczy wywłaszczenie z części wskazanych udziałów i tym samym prowadzi do naruszenia prawa własności poszczególnych lokali.

Trybunał Konstytucyjny mając na uwadze powszechnie przyjmowany pogląd w doktrynie stwierdza, że tak odrębna własność lokali mieszkalnych (art. 133 § 1 kc), jak i związane z nią udziały we współwłasności domu (art. 136 w zw. z art. 132 § 1 i art. 134 kc) oraz udziały we współużytkowaniu gruntu (art. 10 ust. 2 z ustawy z 1985 r. w zw. z art. 234 kc) mają charakter własności osobistej w rozumieniu art. 18 Konstytucji PRL. W tych warunkach podejmowanie przez Państwo, jako jednego ze współwłaścicieli domu wielomieszkaniowego, w drodze decyzji administracyjnej kwestii przebudowy, nadbudowy i rozbudowy domu a następnie zmniejszenia udziałów właścicieli we współwłasności domu i we współużytkowaniu gruntu pozostaje w niezgodności zasadą wynikającą z art. 18 Konstytucji, bowiem narusza całkowitą ochronę własności osobistej obywateli.

Należy też podkreślić, że unormowanie zawarte w art. 24 ust. 5 zdanie drugie wprowadzone do ustawy z 1985 r. dopiero nowelą z 16 lipca 1987 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 124 - art. 7 pkt 3b) jako art. 24 ust. 3b zd. 2 stanowi również odejście od zasad obowiązującego prawa wywłaszczeniowego. Z art. 50 i nast. a zwłaszcza z art. 56 ust. 1 i art. 58 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika bowiem, że polskie prawo wywłaszczeniowe oparte jest na zasadzie, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. Zasadę respektowało także prawo wywłaszczeniowe z 1958 r. (Dz. U. Nr 10 z 1974 r. poz. 64) niezależnie przy tym od tego, do jakiej formy własności należała wywłaszczona nieruchomość. Ustalone w art. 24 ust. 5 zd. drugie omawianej ustawy z 1985 r. odstępstwo od zasady, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, jest regulacją wyjątkową i to na niekorzyść właścicieli lokali w domu wielomieszkaniowym zarządzanym przez Państwo.

Jednocześnie, co należy podkreślić, unormowanie to nie znajduje zastosowania, jeśli tylko zarząd właściwej państwowej jednostki organizacyjnej, reprezentującej Państwo jako współwłaściciela, zostanie przez współwłaścicieli wyłączony zgodnie z zasadami kodeksu cywilnego.

Przepis art. 18 Konstytucji PRL poręcza całkowitą ochroną oraz prawo dziedziczenia własności osobistej obywateli. Konstytucja PRL nie określa pojęcia własności osobistej, jednakże z zestawienia jej art. 18 z przepisami dotyczącymi własności społecznej tj. art. 12, art. 16 oraz z przepisami dotyczącymi własności indywidualnej, tj. art. 15 pkt 3 i 17 - wynika, że w rozumieniu ustawy zasadniczej własnością osobistą jest wszelka własność przedmiotów osobistego użytku, przysługująca jednostce, bez względu na to, z jakich stosunków podziału ta forma własności się wywodzi. Zasada ta znalazła odzwierciedlenie w przepisach kodeksu cywilnego (np. art. 133 § 1 i 136).

Reasumując Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że podejmowanie przez Państwo, w sytuacji gdy jest jednym ze współwłaścicieli domu wielomieszkaniowego, w drodze decyzji administracyjnej, najpierw decyzji o przebudowie, nadbudowie i rozbudowie domu, a następnie decyzji o zmianie wielkości udziałów właścicieli we współwłasności domu oraz we współużytkowaniu gruntów, bez odszkodowania, jest ingerencją Państwa w sferę własności osobistej obywateli, która nie może być uznana za zgodną z art. 18 Konstytucji PRL. Przepis ten poręcza bowiem całkowitą ochronę własności osobistej obywateli. Kwestionowany przepis art. 24 ust. 5 zdanie drugie omawianej ustawy wyłączający roszczenia właścicieli mienia osobistego z tytułu jego zmniejszenia wskutek decyzji administracyjnej jest zatem w ocenie Trybunału Konstytucyjnego niezgodny z art. 18 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

2. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. 1 sierpnia 1985 r.) byli właściciele gruntów na terenie m. st. Warszawy utracili tak roszczenia o przyznanie im gruntów zamiennych (art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - Dz. U. Nr 80, poz. 279) jak i roszczenia o odszkodowanie (art. 7 ust. 5 i art. 8 wymienionego dekretu z 1945 r.). Zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1 tej ustawy roszczenia te wygasły a doszło do tego wskutek nie podjęcia przez właściwe organy państwowe stosownych czynności. Byli właściciele nie mogli zrealizować swoich roszczeń z tytułu własności gruntów, które co należy podkreślić - były im przyznane i co pewien czas formalnie potwierdzane np. w wymienionym dekrecie z 1945 r., w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64), a także w uchwale Rady Ministrów nr 11, z 27 stycznia 1965 r. (M. P., poz. 18).

Jeżeli chodzi o przepis art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r., to wprowadza on w miejsce wygasłego z mocy art. 89 ust. 1 prawa do odszkodowania za grunty, które - jak wyżej podano - uprzednio na podstawie art. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. warszawy przeszły na własność gminy, a następnie z mocy art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stały się majątkiem państwowym - ograniczone odszkodowanie.

Jest to odszkodowanie tylko za wywłaszczone nieruchomości takie jak dom jednorodzinny, który przeszedł na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. oraz działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Z tego wynika, że właściciele wyżej wymienionych domów jednorodzinnych i działek, które przejęto przed 5 kwietnia 1558 r. pozbawieni zostali prawa do odszkodowania.

W związku z tym, że roszczeń tych byłych właścicieli żądanie zawarte Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w istocie nie dotyczy, z uwagi na kwestionowanie tylko art. 90 ust. 2 (z pominięciem art. 89 ust. 1) badanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., pozostaje zatem poza przedmiotem sprawy osobny szerszy problem oceny regulacji prawnej zobowiązań państwa z tytułu skomunalizowania a następnie upaństwowienia gruntów warszawskich. W art. 7 wymienionego dekretu z 1945 r. poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym przyznano możliwość złożenia w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntów przez gminę m. st. Warszawy wniosków o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub zabudowy (obecnie - prawa wieczystego użytkowania gruntu). Dla właścicieli, którzy takiego prawa z jakichkolwiek przyczyn nie uzyskali przewidziane zostało odszkodowanie w miejskich papierach wartościowych, które miały być emitowane według zasad określonych w rozporządzeniu wykonawczym (art. 9 dekretu z 1945 r.). Jednakże rozporządzenie takie nie zostało wydane w związku z tym złożone wnioski o odszkodowanie - jak już wspomniano - nie zostały dotychczas rozpatrzone Także nie zostało wydane rozporządzenie wykonawcze przewidziane w art. 53 ust. 3 powołanej ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co stało się następnie przeszkodą do rozpatrzenia wniosków o odszkodowanie tej grupy byłych właścicieli, którzy utracili własność domów jednorodzinnych i działek przed wejściem w życie ustawy z 1958 r.

W tej kwestii Trybunał Konstytucyjny uznał za celowe podjęcie odrębnie przewidzianych prawem czynności zmierzających do wszczęcia postępowania z inicjatywy własnej.

Rozważając treść kwestionowanego art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. a w szczególności zagadnienie zakresu przyznanego odszkodowania, wymienionej w tym przepisie grupie byłych właścicieli domów jednorodzinnych i działek, Trybunał Konstytucyjny stwierdza co następuje:

Przepis art. 90 ust. 2 omawianej ustawy z 1985 r. przyznając prawa do odszkodowania jak za wywłaszczone nieruchomości według tej ustawy, z tytułu przejęcia po dniu 5 kwietnia 1958 r. domu jednorodzinnego na własność Państwa oraz z tytułu pozbawienia byłych właścicieli i ich następców prawnych władania działką przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne na obszarze działania dekretu z 1945 r., - odnosi stan prawny i faktyczny do czasu obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Art. 53 ust. 2 tej ustawy stanowił, że jej przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które po wejściu w życie tej ustawy przejdą na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Art. 10 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywał za wywłaszczoną jedną działkę budowlaną w mieście przeznaczoną pod zabudowę domu jednorodzinnego dostarczenie, na żądanie właściciela, zamiast odszkodowania pieniężnego działki zamiennej na warunkach określonych w tym przepisie. Natomiast art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. przyznaje za przejęty po dniu 5 kwietnia 1958 r. na własność Państwa dom jednorodzinny oraz za działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne tylko odszkodowanie jak za wywłaszczone nieruchomości tj. odszkodowanie pieniężne. Wynika to z zestawienia treści art. 58 z art. 65 omawianej ustawy. Od wejścia w życie ustawy z 1985 r. uprawnienia do uzyskania nieruchomości zamiennej służy bowiem zgodnie z powołanym art. 65 tylko właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne. Art. 58 tej ustawy przewiduje natomiast tylko za wywłaszczone nieruchomości odszkodowania wypłacone przez terenowy organ administracji państwowej z Funduszu Gospodarki Gruntami. Przepis ten pomija prawo nabyte (z mocy art. 53 ust. 2 i art. 10 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymienionej w art. 90 ust. 2 ustawy z 1958 r.) grupy byłych właścicieli, do żądania i uzyskania działki zamiennej. Stanowi to naruszenie zasady całkowitej ochrony i poszanowania praw nabytych zagwarantowanej właścicielom mienia osobistego obywateli w art. 18 Konstytucji PRL. Z opinii biegłego prof. Alfreda Klejna wynika, że realizacja tych roszczeń nie została dotychczas spełniona.

Oceniając to rozwiązanie prawne z punktu widzenia konstytucyjnych zasad ochrony własności osobistej i własności indywidualnej tj. z art. 18 i 17 Konstytucji PRL, Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadziło ono szerszy zakres gwarancji dla własności indywidualnej niż własności osobistej, co nie może być uznane za zasadne w świetle zakresu konstytucyjnej ochrony obu rodzajów własności.

Rozwiązanie to jest również niezgodne z zasadą polskiego prawa wywłaszczeniowego (poczynając od ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i omawianej ustawy z 1958 r.), według którego wywłaszczenia za poszczególne rodzaje nieruchomości następuje tylko za odszkodowaniem uwzględniającym możliwość wyboru przez wywłaszczonego ekwiwalentnego świadczenia przewidzianego prawem.

Prawo własności domku jednorodzinnego i działki pod budowę takiego domku jest prawem osobistym obywateli a jednocześnie prawem rzeczowym bezwzględnym skutecznym erga omnes. Wywłaszczenie z tego prawa przez Państwo na skutek szczególnych potrzeb nie może jednocześnie prowadzić do ograniczenia odszkodowania, czy to w zakresie wysokości kwoty pieniężnej należnej za przejęty obiekt, czy też możliwości uzyskania obiektu zamiennego, o ile istnieją warunki i domaga się tego wywłaszczony właściciel. W piśmiennictwie prawniczym tylko pełne odszkodowanie (kwota pieniężna lub prawo wyboru działki zamiennej) traktowane jest jako przejaw dochowania całkowitej ochrony własności osobistej.

Pozbawienie w art. 90 ust. 2 omawianej ustawy z 1985 r. byłych właścicieli możliwość wyboru formy odszkodowania przez pominięcie przyznanego i nie zrealizowanego prawa do działki zamiennej stanowi naruszenie konstytucyjnej gwarancji poszanowania własności osobistej.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasada całkowitej ochrony własności osobistej (art. 18 Konstytucji PRL), stanowi dyrektywę legislacyjną dla organów stanowiących prawo i dyrektywę interpretacyjną dla organów stosujących prawo. W omawianym kontekście poszanowanie własności osobistej powinno oznaczać jej zachowanie. Pozbawienie właścicieli mienia osobistego możliwości ubiegania się o dostarczenie działki zamiennej stanowi pomniejszenie zakresu ochrony własności osobistej, która według konstytucyjnej zasady ma być całkowita. Należy też stwierdzić, że odszkodowanie pieniężne, choćby pełne, nie rozwiązuje problemu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wywłaszczonego i jego bliskich. Wywłaszczenie własności osobistej bez uwzględnienia wszystkich przyjętych w prawie wywłaszczeniowym formom odszkodowania stanowi zatem naruszenie zasady całkowitej ochrony tej własności.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że wystarczającą podstawą do oceny konstytucyjności art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. stanowi art. 18 Konstytucji PRL, to jest przepis normujący ochronę własności osobistej, a więc materię, której dotyczy kwestionowany przepis. Dlatego też Trybunał uznał za błędną dodatkową ocenę art. 90 ust. 2 ustawy z 1985 r. z punktu widzenia przepisów wskazanych w toku rozprawy przez uczestników postępowania, gdyż nie pozostają one w bezpośrednim związku z zarzutami podniesionymi we wniosku.

Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98) orzekł niezgodność kwestionowanych we wniosku przepisów z art. 18 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.