Na rozprawie 11 stycznia 2024 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że Prokurator Generalny dysponował wystarczającą ilością czasu na zajęcie stanowiska z pełnym uzasadnieniem, nawet w przypadku decyzji o zmianie stanowiska, w związku z powołaniem nowej Rady Ministrów. Mimo to, przedstawił zmienione stanowisko bez uzasadnienia. PG wyznaczył pełnomocnika w sprawie, który wziął udział w rozprawie. TK stwierdził, że wobec powyższego nie istnieją przeszkody formalne dla jej przeprowadzenia.

Uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych. Przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że punktem odniesienia dla określenia większości wymaganej przez Konstytucję dla pociągnięcia Prezesa Narodowego Banku Polskiego (dalej: Prezes NBP) do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu mogłaby być większość przewidziana dla pociągnięcia członka Rady Ministrów do takiej odpowiedzialności i zastosowanie w tej sprawie analogii względem Prezesa NBP, chociaż przyjęcie takiej regulacji ustawowej musiałoby stanowić efekt konsensusu w parlamencie. Minimalnym oczekiwaniem wnioskodawcy, o które wnosi, jest orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu uchwałą podjętą bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Rozważania ogólne.

1.1. Konstytucja reguluje wprost procedurę pociągnięcia organu władzy państwowej do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu (odpowiedzialności konstytucyjnej) tylko w przypadku Prezydenta (postawienie Prezydenta w stan oskarżenia – art. 145 ust. 2 Konstytucji) oraz członków Rady Ministrów (pociągnięcie członka Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu – art. 156 ust. 2 Konstytucji). W przypadku Głowy Państwa kompetencja taka przysługuje Zgromadzeniu Narodowemu decydującemu większością co najmniej dwóch trzecich głosów ustawowej liczby członków Zgromadzenia Narodowego, w przypadku członków Rady Ministrów – Sejmowi większością trzech piątych ustawowej liczby posłów. Regulacja konstytucyjna jest lakoniczna w stosunku do odpowiedzialności konstytucyjnej pozostałych organów władzy państwowej i ogranicza się do ich wskazania w art. 198 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem za naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania, odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu ponoszą: Prezydent Rzeczypospolitej, Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem oraz Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych.

Nie określa m.in. organu kompetentnego do pociągnięcia tych podmiotów do odpowiedzialności konstytucyjnej, z wyjątkiem odpowiedzialności Prezydenta i członków Rady Ministrów. W szczególności, Konstytucja nie stanowi, że to Sejm jest organem kompetentnym do pociągnięcia Prezesa Narodowego Banku Polskiego (dalej: Prezes NBP) do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu.

Bezpośrednie odesłanie do regulacji ustawowej, wyrażone w art. 201 Konstytucji, obejmuje wyłącznie organizację Trybunału Stanu i tryb postępowania przed tym organem. Konieczność ustawowej regulacji procedury pociągnięcia do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu organów wskazanych w art. 198 ust. 1 Konstytucji wynika z konstytucyjnej zasady domniemania materii ustawowej we wszystkich obszarach, które nie zostały konstytucyjnie zastrzeżone dla innego typu źródła prawa. W szczególności, procedura pociągnięcia organu władzy państwowej, wskazanego w art. 198 ust. 1 Konstytucji, do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu nie stanowi części spraw objętych autonomią regulaminową Sejmu. Zgodnie z art. 112 Konstytucji obejmują one jedynie organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu, tryb powoływania i działalności jego organów oraz sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu. Sejm w regulaminie izby nie może przyznać sam sobie kompetencji do podejmowania uchwał w sprawie pociągnięcia organów władzy publicznej do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, ani zdecydować o procedurze poprzedzającej podjęcie takiej uchwały, w szczególności określić większości niezbędnej do podjęcia takiej uchwały. Jest to bowiem w całości materia ustawowa.

W związku z brakiem regulacji konstytucyjnej przesądzającej kompetencję Sejmu do pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, art. 120 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym Sejm podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, jeżeli ustawa lub uchwała Sejmu nie stanowi inaczej, nie może mieć zastosowania do odpowiedzi na pytanie, jaką większością Sejm może pociągnąć Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Milczenie Konstytucji na temat organu kompetentnego do pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu i w konsekwencji przekazanie tego zagadnienia przez ustrojodawcę do obszaru materii ustawowej skutkuje obowiązkiem pełnego uregulowania w ustawie procedury pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności konstytucyjnej, w tym również obowiązkiem określenia w ustawie odpowiedniej większości w przypadku ustawowej regulacji przewidującej w tym wypadku kompetencję Sejmu. Określenie większości niezbędnej do podjęcia uchwały o pociągnięciu Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, w przypadku decyzji o powierzeniu tej kompetencji Sejmowi, należy w całości do materii ustawowej, a regulacja ustawowa musi także w tym aspekcie – co oczywiste – respektować treść Konstytucji w rozumieniu wskazanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wykładnia art. 120 Konstytucji nie może doprowadzić do wniosku sprzecznego z pozostałymi przepisami Konstytucji, a taka sytuacja zaistniałaby w przypadku uznania, jakoby pociągnięcie Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu mogło nastąpić uchwałą Sejmu podjętą zwykłą większością. Ponadto, Sejm nie może określić takiej większości ani w regulaminie Sejmu, ani w innym rodzaju uchwały. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w wyroku z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109), orzekł, iż „[p]od rządami Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. nie można za pomocą uchwał Sejmu zmieniać porządku konstytucyjnego państwa”.

Konstytucja przesądza, że postawienie Prezydenta w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu skutkuje zawieszeniem sprawowania urzędu przez Prezydenta. Nie przewiduje jednak takiego skutku w przypadku podjęcia przez Sejm uchwały o pociągnięciu członka Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, ani w przypadku odpowiedzialności konstytucyjnej innych organów władzy państwowej, wskazanych w art. 198 Konstytucji, w stosunku do których Konstytucja nie przesądza, kto jest władny do podjęcia decyzji o ich pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Dotyczy to również Prezesa NBP, względem którego Konstytucja przesądza możliwość ponoszenia odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu, nie wskazując jednak organu właściwego do podjęcia takiej decyzji. Ponadto, Konstytucja nie stanowi literalnie, że w przypadku pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, zostaje on zawieszony w czynnościach.

1.2. Dalsza regulacja została sprecyzowana w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (Dz. U. z 2022 r. poz. 762; dalej: ustawa). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, „Za naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania, odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu ponoszą:

1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej;

2) Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów;

3) Prezes Narodowego Banku Polskiego;

4) Prezes Najwyższej Izby Kontroli;

5) członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji;

6) osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem;

7) Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych”.

Zgodnie z art. 5 ustawy Sejm jest wyłącznie kompetentny do pociągnięcia osób wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 2-7 ustawy do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Wstępny wniosek o pociągnięcie Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu może złożyć do Marszałka Sejmu Prezydent lub 115 posłów (art. 6 ust. 2 ustawy) albo komisja śledcza powołana na podstawie art. 111 Konstytucji (art. 6 ust. 3 ustawy). Większość niezbędną do postawienia organów wskazanych w art. 1 ust. 1 pkt 2-7 ustawy uregulowano w jej art. 13, zgodnie z którym:

„1a. Uchwałę o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 3-7 oraz ust. 2, Sejm podejmuje bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

1b. Uchwałę o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2, Sejm podejmuje większością 3/5 ustawowej liczby posłów”.

Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy „[u]chwała Sejmu o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu powoduje zawieszenie w czynnościach osoby, której dotyczy”.

2. Częściowe umorzenie postępowania.

Wnioskodawca (grupa posłów) wniósł o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy z art. 42 ust. 3 w związku z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, po drugie, art. 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy w zakresie, w jakim odnosi się do Prezesa NBP, z art. 227 Konstytucji, art. 130 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.; Dz. Urz. UE C 202 z 07.06.2016, s. 47, dalej: TfUE) oraz art. 7 i art. 14 ust. 2 Protokołu nr 4 w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.; Dz. Urz. UE C 202/1 z 07.06.2016, str. 230; dalej: Protokół), po trzecie, art. 13 ust. 1a ustawy w zakresie, w jakim nie przewiduje większości kwalifikowanej w odniesieniu do postawienia w stan oskarżenia Prezesa NBP, z art. 227 Konstytucji, art. 130 TfUE oraz art. 7 i art. 14 ust. 2 Protokołu.

Z pierwszego punktu petitum wniosku wynika, że zdaniem wnioskodawcy niezgodny z konstytucyjnymi wzorcami kontroli jest w całości przepis skutkujący zawieszeniem w czynnościach piastuna organu władzy państwowej pociągniętego uchwałą Sejmu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Ograniczając zatem analizę wyłącznie do petitum wniosku, należy stwierdzić, że w tej części wniosek zmierza do derogacji przepisu skutkującego zawieszeniem w czynnościach z powodu pociągnięcia do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu wszystkich podmiotów (piastunów organów władzy państwowej) wskazanych w art. 1 ust. 1 pkt 2-7 ustawy, czyli Prezesa Rady Ministrów i członków Rady Ministrów, Prezesa NBP (art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy), Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osoby, której Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem i Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych. Jednak grupa posłów przeprowadziła analizę tego przepisu wyłącznie w tej części, w której dotyczy on Prezesa NBP.

Zdaniem wnioskodawcy, zaskarżony przepis nadmiernie ogranicza zakres korzystania przez osobę pociągniętą przez Sejm do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu z konstytucyjnego prawa i zasady domniemania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji – „Każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu”). Wnioskodawca podkreślił, że wzorzec ten „jedynie pośrednio wpływa na sytuację osób, wobec których toczą się postępowania represyjne” (s. 9 wniosku), dlatego konieczne było, zdaniem wnioskodawcy, wskazanie jako wzorca art. 42 ust. 3 Konstytucji w związku z jej art. 60 („Obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach”), z punktu widzenia dopuszczalnych konstytucyjnie naruszeń w zakresie korzystania z obydwu praw konstytucyjnych łącznie (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pomimo trafnego scharakteryzowania zasady domniemania niewinności i zasady równego dostępu obywateli polskich do służby publicznej, wnioskodawca nie zaprezentował przekonywającej argumentacji uzasadniającej adekwatność tych wzorców do oceny art. 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy. Nie wskazał w szczególności, w jakim sensie zawieszenie w czynnościach piastuna organu państwowego pociągniętego uchwałą Sejmu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu miałoby naruszać zasadę domniemania niewinności lub ograniczać prawo równego dostępu do służby publicznej. W związku z tym, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), Trybunał postanowił umorzyć postępowania w części określonej w pkt 1 petitum wniosku, z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

Odnosząc się do drugiego i trzeciego punktu petitum wniosku, grupa posłów wskazała, że podstawowym problemem konstytucyjnym w niniejszej sprawie była kwestia zgodności z Konstytucją normy regulującej zawieszenie w czynnościach Prezesa NBP wskutek jego pociągnięcia do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu uchwałą Sejmu podjętą jedynie bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, w świetle art. 227 Konstytucji, z którego TK wyprowadził zasadę niezależności NBP oraz jego Prezesa. Większość niezbędna do pociągnięcia Prezesa NBP uchwałą Sejmu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu nie gwarantuje, zdaniem wnioskodawcy, niezależności tej instytucji, podobnie jak zawieszenie Prezesa NBP w czynnościach wskutek uchwały podjętej taką większością przez Sejm. Ten ostatni organ władzy publicznej jest wyłaniany przez Naród w procesie stricte politycznym oraz zasadniczo podejmuje decyzje zgodne z programem politycznym większości rządowej, zwłaszcza gdy nie wymagają one szerszego konsensusu, angażującego przynajmniej część opozycji, do uzyskania wyższej niż bezwzględna większości głosów. W treści wniosku znajduje się bogata argumentacja uzasadniająca niezgodność tego stanu rzeczy z wynikającą z art. 227 ust. 1 Konstytucji zasadą niezależności NBP oraz wskazująca, że status Prezesa NBP odgrywa kluczową rolę dla zachowania takiej niezależności, warunkującej skuteczne wykonywanie konstytucyjnych kompetencji NBP.

Wnioskodawca odnosi tę argumentację zarówno do drugiego, jak i trzeciego punktu petitum wniosku, wielokrotnie wskazując na związek problemu zbyt niskiej większości potrzebnej do pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu (sens trzeciego punktu petitum wniosku) z nieadekwatnością zawieszenia w czynnościach Prezesa NBP przez decyzję większości zazwyczaj pokrywającej się z tzw. większością rządową, która udzieliła wotum zaufania Radzie Ministrów i następnie wspiera ją w trakcie procesu legislacyjnego (istota drugiego punktu petitum wniosku).

Ponadto, w trzecim punkcie petitum wniosku nie zakwestionowano całości przepisu, a jedynie art. 13 ust. 1a ustawy w zakresie, w jakim nie przewiduje większości kwalifikowanej w odniesieniu do postawienia w stan oskarżenia Prezesa NBP. Wnioskodawca zestawił większość kwalifikowaną trzech piątych ustawowej liczby posłów, przewidzianą w art. 156 ust. 2 Konstytucji i powtórzoną w art. 13 ust. 1b ustawy dla podjęcia przez Sejm uchwały o pociągnięciu członka Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, z bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, wskazaną w art. 13 ust. 1a ustawy. Jednocześnie wnioskodawca przytoczył fragment uzasadnienia projektu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o Trybunale Stanu (Dz. U. Nr 125, poz. 1372; dalej: ustawa nowelizująca), która w tym samym przepisie, art. 1 pkt 10 lit. b ustawy nowelizującej, dodała ust. 1a i 1b do art. 13 ustawy, dostosowujące, w założeniu projektodawców, przepisy ustawy do przepisów Konstytucji: „Odnośnie Prezydenta i członków Rady Ministrów wielkości te są ustalone w Konstytucji, a odnośnie pozostałych osób proponuje się by do podjęcia uchwały o pociągnięciu do odpowiedzialności wymagane było uzyskanie bezwzględnej większości głosów w Sejmie. Również to rozwiązanie ma na celu odsunięcie podejrzeń o polityczne wykorzystywanie procedury odpowiedzialności konstytucyjnej” (druk sejmowy nr 778, III kadencja).

Zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca zdecydował o niższej większości w przypadku dotyczącym Prezesa NBP, stojąc na stanowisku, że prawdopodobieństwo wykorzystania instytucji odpowiedzialności konstytucyjnej do bieżących celów politycznych jest znacznie mniejsze, niż względem członków Rady Ministrów. W ocenie wnioskodawcy, z art. 227 Konstytucji można w tym wypadku pogodzić tylko wymóg uzyskania większości kwalifikowanej, a regulacja przewidująca pociągnięcie Prezesa NBP do odpowiedzialności konstytucyjnej bezwzględną większością w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów jest z nim sprzeczna. Jedyną większością kwalifikowaną przewidzianą w ustawie, jest większość trzech piątych ustawowej liczby posłów uregulowana w art. 13 ust. 1b ustawy.

Trybunał doszedł do wniosku, że grupa posłów przedstawiła w sposób wyczerpujący uzasadnienie zarzutu niezgodności scharakteryzowanego stanu prawnego ukształtowanego przez ustawę z art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji, ale sposób redakcji punktów 2 i 3 petitum wniosku odbiega od przedmiotu kontroli wskazanego w sposób pośredni w bogatym uzasadnieniu wniosku. Możliwa jest jednak rekonstrukcja tego przedmiotu w oparciu o zasadę falsa demonstratio non nocet.

Ponadto, Trybunał stwierdził, że argumentacja wskazana przez wnioskodawcę nie jest wystarczająca, aby Trybunał Konstytucyjny mógł zbadać zgodność przedmiotu kontroli z art. 227 ust. 4-7 Konstytucji. Konkluzja wnioskodawcy, że zasadę niezależności NBP należy rekonstruować z całości tego artykułu, nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 47 ust. 2 u.o.t.p.TK dla uzasadnienia wniosku. Wobec tego Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, postanowił umorzyć postępowanie w tej części, z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

3. Przedmiot kontroli.

Ugruntowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada falsa demonstratio non nocet nakazuje odczytać przedmiot kontroli zgodnie z intencjami podmiotu uruchamiającego postępowanie przed sądem konstytucyjnym (zob. postanowienia TK z: 26 lutego 2014 r., sygn. K 52/12, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 25 i 7 marca 2017 r., sygn. K 40/13, OTK ZU A/2017, poz. 12 oraz wyrok TK z 12 lipca 2022 r., sygn. SK 13/20, OTK ZU A/2022, poz. 54). „Celem zasady falsa demonstratio non nocet jest niwelowanie nadmiernego aspektu formalnego w trakcie rozstrzygania sprawy. Zasada ta jest stosowana przez Trybunał Konstytucyjny z urzędu z racji istotności toczących się przed nim spraw (por. np. wyroki TK z: 8 lipca 2002 r., sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51; 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10; 27 lipca 2021 r., sygn. K 10/18, OTK ZU A/2021, poz. 64; również postanowienie z 1 lipca 2021 r., sygn. SK 17/16, OTK ZU A/2021, poz. 38). Zastosowanie zasady falsa demonstratio non nocet pozwala «na ingerencję w petitum wniosku (rekonstrukcję wzorców i przedmiotu kontroli) tylko wówczas, gdy nie zostały w nim wiernie oddane zarzuty skutecznie sformułowane (a więc i udowodnione) w uzasadnieniu wniosku (decydujące znaczenie ma bowiem istota sprawy, a nie sposób jej oznaczenia) (…)» (postanowienie TK z 19 października 2021 r., sygn. akt SK 72/20, OTK ZU A/2021, poz. 55)” (wyrok TK o sygn. SK 13/20).

W oparciu o punkty 2 i 3 petitum wniosku i całość argumentacji przedstawionej w jego uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny postanowił zrekonstruować przedmiot kontroli, kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet. W konsekwencji, przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie były: po pierwsze, art. 11 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 13 ust. 1a ustawy w zakresie, w jakim umożliwia zawieszenie w czynnościach Prezesa NBP wskutek podjęcia przez Sejm, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, uchwały o pociągnięciu Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, po drugie, art. 13 ust. 1a ustawy w części, w jakiej odsyła do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy, po trzecie, pominięcie odesłania do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy w treści art. 13 ust. 1b ustawy. Przedmiotem kontroli była zatem jedna norma prawna, jeden przepis poddany kontroli w części, a także kwestia, czy w art. 13 ust. 1b ustawy doszło do pominięcia prawodawczego ściśle powiązanego z treścią normy i przepisu stanowiących przedmiot kontroli. Norma prawna poddana kontroli umożliwiała zawieszenie w czynnościach Prezesa NBP wskutek podjęcia przez Sejm, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, uchwały o pociągnięciu Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Współtworzył ją m.in. przepis prawny w części poddanej kontroli, stanowiący drugi przedmiot kontroli. Art. 13 ust. 1a ustawy, odsyłając do jej art. 1 ust. 1 pkt 3, umożliwiał pociągnięcie Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu w drodze uchwały podjętej przez Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Trybunał zbadał również, czy doszło do pominięcia prawodawczego, poddając kontroli art. 13 ust. 1b ustawy, który nie odsyłając do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy, wyłączał Prezesa NBP z kręgu podmiotów, których pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej wymaga większości kwalifikowanej trzech piątych ustawowej liczby posłów.

Jeszcze w okresie poprzedzającym wejście w życie Konstytucji w orzecznictwie podkreślano, że „Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do orzekania o zaniechaniach ustawodawcy polegających na nie wydaniu aktu ustawodawczego, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych. W przypadku natomiast aktu ustawodawczego wydanego i obowiązującego Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny jego konstytucyjności również z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego co, w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z konstytucją powinien był unormować” (orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52). Stanowisko to znalazło kontynuację w dalszym orzecznictwie po wejściu w życie Konstytucji (zob. wyroki TK z: 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., sygn. K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256; 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216; 10 maja 2004 r., sygn. SK 39/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40; 18 grudnia 2014 r., sygn. K 50/13, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 121 i postanowienie TK z 8 lutego 2017 r., sygn. P 44/15, OTK ZU A/2017, poz. 3).

W wyroku z 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11 (OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119), Trybunał podkreślił, że pominięcie prawodawcze może polegać na nieuwzględnieniu w regulacji prawnej pewnych podmiotów oraz że „w przypadku pominięcia: prawodawca tworzy przepisy prawne, dając wyraz temu, że normuje pewną dziedzinę spraw, lecz czyni to z punktu widzenia Konstytucji wadliwie. Jest przy tym obojętne, czy jego aktywność legislacyjna podjęta jest w następstwie wykonania ciążącego na nim obowiązku uregulowania jakichś spraw, czy też uczynił użytek z kompetencji prawodawczej, ponieważ uznał to za celowe”. Jak bowiem uznał TK w wyroku o sygn. SK 22/01, „o ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, to skoro decyzja taka zostanie już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wymagań konstytucyjnych”.

W wyroku z 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19 (OTK ZU A/2023, poz. 102), Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż „[p]ominięcie prawodawcze polega na tym, że ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie; pominął pewien element regulacji, który powinien być «integralną, funkcjonalną częścią jakiejś normy» (wyrok z 10 maja 2004 r., sygn. SK 39/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40). Trybunał może więc ocenić zgodność ustawy z Konstytucją również pod względem tego, czy w jej przepisach nie brakuje unormowań, których brak może budzić wątpliwości z punktu widzenia zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z 30 września 2014 r., sygn. SK 22/13, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 96 i podane tam orzecznictwo TK)”.

W art. 13 ust. 1b ustawy wskazano, przez odesłanie do art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy, katalog podmiotów, w przypadku których uchwałę o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu podejmuje Sejm większością trzech piątych ustawowej liczby posłów. Zgodnie z treścią tego przepisu są to Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów. Trybunał zbadał, czy pominięcie w art. 13 ust. 1b ustawy odesłania do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy, a tym samym wykluczenie Prezesa NBP z kręgu podmiotów, których pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu wymaga uchwały Sejmu podjętej większością trzech piątych ustawowej liczby posłów, narusza wskazane konstytucyjne wzorce kontroli, zwłaszcza w świetle uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, zgodnie z którym przyjęte w niej rozwiązania, także w odniesieniu do Prezesa NBP, miały na celu „odsunięcie podejrzeń o polityczne wykorzystywanie procedury odpowiedzialności konstytucyjnej” (druk sejmowy nr 778, III kadencja). Trybunał Konstytucyjny zbadał również, czy regulacja zawarta w art. 13 ust. 1a ustawy, określająca, przez odesłanie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy, bezwzględną większość w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów jako właściwą do podjęcia uchwały o pociągnięciu Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, nie wyklucza zaistnienia w art. 13 ust. 1b ustawy pominięcia prawodawczego w rozumieniu ukształtowanym w dotychczasowym orzecznictwie TK (zob. cz. III, pkt 5 uzasadnienia wyroku).

4. Wzorce kontroli.

Z art. 227 ust. 1 Konstytucji wynika zasada niezależności NBP od innych organów władzy publicznej. Zdaniem Trybunału niezależność NBP jest implicite gwarantowana przez ten przepis (podobnie w wyroku TK o sygn. U 4/06). Jest ona niezbędną gwarancją umożliwiającą realizację podstawowych zadań NBP wskazanych w tym przepisie: emisji pieniądza na zasadzie wyłączności, ustalania i realizowania polityki pieniężnej oraz ochrony wartości polskiego pieniądza, m.in. w trakcie wypełniania dwóch pierwszych kompetencji (zob. wyrok TK z 24 listopada 2003 r., sygn. K 26/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 95). „Specyficzna pozycja ustrojowa NBP jako centralnego banku państwa polega z jednej strony na jego niezależności wobec organów państwowych, z drugiej zaś na «apolityczności» tego banku” (wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 141). Trybunał podkreślił ponadto, że „[n]iezależność banku centralnego jest konsekwencją założenia racjonalności ograniczenia ingerencji polityków w działalność tego organu. Postulat ten ma uzasadnienie historyczne, prawnoporównawcze i wynikające z praktycznego doświadczenia wzajemnych relacji władzy politycznej i banku centralnego” (wyrok TK o sygn. U 4/06).

Zgodnie z art. 227 ust. 2 Konstytucji Prezes NBP jest jednym z organów banku. Ochronie tej zasady służy sposób wyboru Prezesa NBP, wymagający współpracy między Prezydentem a Sejmem, a także zasadnicza nieusuwalność organów NBP, czyli Prezesa i Rady Polityki Pieniężnej. Zasada niezależności NBP od innych organów władzy publicznej obejmuje przede wszystkim wymóg zapewnienia niezależności Prezesa NBP, odgrywającego fundamentalną rolę w sprawnej realizacji konstytucyjnych kompetencji NBP. „Określenie kompetencji NBP, jego pozycji oraz zasad współdziałania z właściwymi organami państwa w Konstytucji i ustawie (…), jak również pozycji Prezesa NBP (por. zwłaszcza przesłanki odwołania z funkcji), wskazuje na przyjętą przez ustrojodawcę i w konsekwencji – ustawodawcę konstrukcję gwarantującą niezależność NBP niezbędną dla prawidłowej realizacji jego zadań” (wyrok TK o sygn. U 4/06). Kadencyjność Prezesa NBP, jego wybór przez Sejm na wniosek Prezydenta, na 6 lat, stanowi dodatkową ochronę przed usunięciem Prezesa NBP ze stanowiska, gwarantującą niezależność NBP przed ingerencją większości rządowej w Sejmie. Dlatego w kontekście niniejszej sprawy art. 227 ust. 1 Konstytucji należy postrzegać w związku z art. 227 ust. 2 i art. 227 ust. 3 Konstytucji, gdyż dotyczy ona określonego obszaru statusu prawnego Prezesa NBP sprawującego urząd przez okres kadencji chronionej konstytucyjnie.

„[W] sprawie K 26/03 (…) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jakkolwiek Konstytucja nie formułuje wprost zasady niezależności centralnego banku państwa, to jednak realizowanie przez NBP powierzonych mu konstytucyjnie zadań w dużym stopniu wymaga jego niezależności. W publikacjach z zakresu prawa administracyjnego, konstytucyjnego oraz ekonomii niezależność banku centralnego poddawana jest różnym klasyfikacjom (por. Status banku centralnego: Doświadczenia i perspektywy. Materiały z konferencji zorganizowanej 29 XI 1994 r. przez Komisję Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów oraz Biuro Studiów i Ekspertyz, tom 7 serii „Konferencje i Seminaria”, Warszawa 1995; oraz R. Huterski, Niezależność banku centralnego, Toruń 2000). Niezależność ta bywa rozpatrywana w różnych aspektach. Niezależność finansowa polega na wykluczeniu możliwości wywierania finansowego nacisku na decyzje banku centralnego bądź wyeliminowaniu możliwości finansowania wydatków rządu (deficytu budżetowego) bezpośrednio lub pośrednio z kredytów banku centralnego. Niezależność funkcjonalna jest pojęciem szerszym, gdyż obejmuje również samodzielność w wypełnianiu innych funkcji statutowych banku centralnego. Niezależność instytucjonalna dotyczy przede wszystkim pozycji banku centralnego w systemie organów państwa oraz sposobu powoływania i odwoływania władz banku. Przepisy Konstytucji odnoszące się do Narodowego Banku Polskiego wskazują że ustrojodawca uwzględnił wszystkie trzy wymienione wyżej aspekty niezależności banku centralnego (zob. wyrok z 24 listopada 2003 r., OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 95)” (wyrok o sygn. U 4/06).

Wykładni art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji należy dokonać łącznie z treścią art. 198 Konstytucji, przewidującego odpowiedzialność Prezesa NBP przed Trybunałem Stanu za naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania oraz z treścią art. 156 ust. 2 Konstytucji, stanowiącego, że uchwałę o pociągnięciu członka Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu Sejm podejmuje większością trzech piątych ustawowej liczby posłów. W świetle art. 198 Konstytucji zasada niezależności instytucjonalnej NBP, w tym przede wszystkim zasada niezależności Prezesa NBP od innych organów władzy państwowej, obejmująca zasadę kadencyjności jego urzędu, nie może wykluczyć postawienia Prezesa NBP w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu. Nie sposób jednak pogodzić z nią, ale także z niezależnością funkcjonalną NBP, obejmującą konstytucyjne gwarancje samodzielności w wypełnianiu zadań NBP, regulacji ustawowej przewidującej pociągnięcie Prezesa NBP do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu większością niższą niż większość kwalifikowana przewidziana dla pociągnięcia członka Rady Ministrów do odpowiedzialności konstytucyjnej oraz zawieszenie Prezesa NBP w czynnościach tożsamą większością. Zgodnie z art. 159 ust. 1 w związku z art. 158 ust. 2 i w związku z art. 158 ust. 1 Konstytucji do wyrażenia wotum nieufności ministrowi oraz całej Radzie Ministrów, w tym Prezesowi Rady Ministrów (art. 158 ust. 1 Konstytucji), wystarczy większość ustawowej liczby posłów. Wykładnia systemowa, ale również funkcjonalna art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji wyklucza zatem pociągnięcie Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu oraz zawieszenie w czynnościach Prezesa NBP wskutek jego pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej większością niższą niż większość trzech piątych ustawowej liczby posłów.

Art. 227 Konstytucji podlega w tym aspekcie niewątpliwie regułom interpretacji odchodzącym od dyrektyw wykładni literalnej. Już w wyroku o sygn. K 25/99, stwierdzając zgodność z Konstytucją zarządzeń Prezesa NBP skierowanych do banków komercyjnych, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że „w rozpatrywanych przezeń sprawach odwołuje się on nie tylko do językowych, lecz także do pozajęzykowych metod wykładni, w tym do wykładni funkcjonalnej, czy też do – będącej szczególnym rodzajem tej ostatniej – wykładni celowościowej. Wykładnia funkcjonalna to taki sposób interpretacji tekstu prawnego, w którym bierze się pod uwagę kontekst funkcjonalny. Kontekst ten jest bardzo złożony. W jego skład wchodzą wszystkie fakty (np. ustrój ekonomiczny), reguły pozaprawne i oceny (np. cele prawa), które wpływają na rozumienie tekstu prawnego (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, Ossolineum, s. 68-69). Wykładnia celowościowa jest odmianą wykładni funkcjonalnej, która charakteryzuje się tym, że ustalając znaczenie tekstu prawnego bierze się pod uwagę cele prawa. Stosunkowo szerokie korzystanie z wykładni funkcjonalnej i celowościowej nie może oznaczać jednak, że Trybunał Konstytucyjny posługuje się rozmaitymi metodami wykładni w sposób okazjonalny oraz że zakres i sposoby posługiwania się wykładnią pozajęzykową nie podlegają żadnym ograniczeniom. W państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas – zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda – nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Podobnie ma się rzecz z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językowych, a wykładnia funkcjonalna (celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego z możliwych znaczeń językowych. W obu wypadkach interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni. W pewnych szczególnych sytuacjach rola wykładni funkcjonalnej nie będzie jednak ograniczać się wyłącznie do roli dyrektywy wyboru jednego ze znaczeń językowych, ale może tworzyć swoiste, różne od alternatyw językowych, znaczenie tekstu prawnego. Przyjęcie takiego swoistego znaczenia tekstu prawnego, ustalonego na podstawie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) będzie prowadziło zawsze do wykładni rozszerzającej lub zwężającej. Również w tym wypadku językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego. Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka,

Zaprezentowana wykładnia art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji, skutkująca obowiązkiem ustanowienia minimalnej większości trzech piątych ustawowej liczby posłów w przypadku decyzji ustawodawcy o powierzeniu Sejmowi kompetencji do pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, wynika zwłaszcza z treści art. 227 ust. 3 Konstytucji, przewidującego zasadę kadencyjności tego urzędu, która implikuje konstytucyjną ochronę Prezesa NBP w stopniu wyższym niż przewidziana dla członka Rady Ministrów. Prezesa NBP chroni bowiem przede wszystkim, wsparta zasadą kadencyjności jego urzędu, zasada niezależności NBP od innych organów władzy publicznej, dlatego że „Narodowy Bank Polski odpowiada za wartość polskiego pieniądza” (art. 227 ust. 1 zdanie trzecie Konstytucji); z tego i innych powodów w orzecznictwie TK wspomniano nawet o „niezawisłości NBP także w innych sprawach, niż konstytucyjnie wyznaczone” (wyrok o sygn. U 4/06). Na tej podstawie we wskazanym uprzednio wyroku Trybunał uznał za niedopuszczalne poddanie NBP kontroli sejmowej komisji śledczej, argumentując, że ustawa „statuuje wprawdzie obowiązek Prezesa NBP oraz innych przedstawicieli organów NBP przedstawienia informacji i udzielania wyjaśnień dotyczących polityki pieniężnej i działalności NBP przed Sejmem i Senatem oraz ich komisjami (…), jednak (…) stworzenie ustawowej podstawy do stosowania wobec NBP jednego z pozostających w dyspozycji Sejmu środka kontroli nie prowadzi automatycznie do konkluzji o dopuszczalności stosowania pozostałych środków, zwłaszcza tych o większej intensywności (a takim – w porównaniu z obowiązkiem przedstawiania informacji i udzielania wyjaśnień – z pewnością jest poddanie działalności danego podmiotu kontroli komisji śledczej). Prezes NBP nie ma «immunitetu» w zakresie swej działalności, ale to nie oznacza, że właściwe jest tworzenie wrażenia sytuacji nacisku politycznego; takie wrażenie może mieć negatywny «efekt mrożący» dla realizacji ustawowych kompetencji organów niezawisłych od Sejmu” (wyrok o sygn. U 4/06). Tym bardziej wykładnia art. 227 ust. 1 Konstytucji nie może prowadzić do wniosku, że Prezesa NBP można pociągnąć do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu uchwałą Sejmu podjętą większością niższą od przewidzianej dla pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej członka Rady Ministrów, politycznie odpowiedzialnego przed Sejmem.

5. Ocena przedmiotu z wzorcami kontroli.

Trybunał stwierdził, że z treści ustawy rekonstruowana jest norma prawna skutkująca zawieszeniem Prezesa NBP wskutek podjęcia przez Sejm, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, uchwały o jego pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Ustawa zawiera również dwa przepisy, dodane do niej przez ten sam przepis – art. 1 pkt 10 lit. b ustawy nowelizującej. Pierwszy z nich przewiduje bezwzględną większość w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów dla podmiotów w nim wskazanych (art. 13 ust. 1a ustawy), drugi – większość trzech piątych ustawowej liczby posłów dla wskazanych w nim organów (art. 13 ust. 1b ustawy). Obydwa przepisy odsyłają do art. 1 ust. 1 ustawy, tylko do różnych punktów. Zgodnie z przytoczonym uzasadnieniem projektu ustawy nowelizującej, celem określenia większości potrzebnej do pociągnięcia podmiotów wskazanych w art. 13 ust. 1a i art. 13 ust. 1b ustawy do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu było uniknięcie wykorzystania tej procedury do celów bieżącej polityki. Obydwa przepisy mają tożsamą treść, różnią się jedynie rodzajem uregulowanej większości i katalogiem podmiotów, wskazanych za pomocą odesłania do różnych punktów art. 1 ust. 1 ustawy.

Z konstytucyjną zasadą niezależności NBP powiązaną z ochroną niezależności jego Prezesa, gwarantowaną przez zasadę kadencyjności jego urzędu (art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji), nie można pogodzić rozwiązania przewidującego wymóg bezwzględnej większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów dla pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu uchwałą Sejmu. Jest to bowiem większość, którą Sejm dokonuje wyboru Prezesa Rady Ministrów i członków Rady Ministrów (art. 154 ust. 3 Konstytucji), czy udziela jej wotum zaufania (art. 154 ust. 2), a zatem nie sposób uznać, że wymóg uzyskania takiej większości zapewnia jakąkolwiek niezależność Prezesa NBP od każdorazowej większości rządowej w Sejmie. Przeciwnie, odejście od zasady pozostawienia Prezesa NBP obok bieżących sporów politycznych, stanowiącej dobry obyczaj w dotychczasowej polskiej kulturze politycznej, może potencjalnie uczynić z Prezesa NBP zakładnika większości rządowej w Sejmie. „Prezes NBP nie ma «immunitetu» w zakresie swej działalności, ale to nie oznacza, że właściwe jest tworzenie wrażenia sytuacji nacisku politycznego; takie wrażenie może mieć negatywny «efekt mrożący» dla realizacji ustawowych kompetencji organów niezawisłych od Sejmu” (wyrok TK o sygn. U 4/06). To z kolei uniemożliwia realizację podstawowego zadania NBP, wskazanego w art. 227 ust. 1 zdanie trzecie Konstytucji, w postaci ochrony wartości polskiego pieniądza.

Wszystkie trzy powiązane ze sobą części przedmiotu kontroli naruszają art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji. Z zasady niezależności NBP i ochrony statusu jego Prezesa, gwarantowanej zasadą kadencyjności jego urzędu, wynika obowiązek ustanowienia regulacji ustawowej, która będzie przewidywała w przypadku uchwały Sejmu o pociągnięciu Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu wymóg uzyskania większości kwalifikowanej. Rodzaje większości kwalifikowanej w Sejmie znane Konstytucji to większość dwóch trzecich głosów ustawowej liczby posłów, większość dwóch trzecich w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, większość trzech piątych głosów ustawowej liczby posłów i większość trzech piątych w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jedyną znaną Konstytucji większością kwalifikowaną wymaganą do pociągnięcia uchwałą Sejmu organu władzy państwowej do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu jest większość trzech piątych ustawowej liczby posłów (art. 156 ust. 2 Konstytucji). Ochrona wartości polskiego pieniądza, jako podstawowe zadanie NBP, oraz zasada kadencyjności urzędu Prezesa NBP, jako gwarancja skutecznej realizacji tego celu, skutkują wynikającą z Konstytucji koniecznością wprowadzenia ustawowej regulacji przewidującej, w przypadku przyznania tej kompetencji Sejmowi, pociągnięcie Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu większością co najmniej równą tej, która jest niezbędna do pociągnięcia członka Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu (przewidzianej w art. 156 ust. 2 Konstytucji). Jest to zatem większość trzech piątych ustawowej liczby posłów.

Ustawa przewiduje taką większość kwalifikowaną w art. 13 ust. 1b, który został wprowadzony do ustawy, jednym przepisem (art. 1 pkt 10 lit. b ustawy nowelizującej), wraz z art. 13 ust. 1a ustawy, ustanawiającym bezwzględną większość w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów dla podjęcia uchwały o pociągnięciu Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Trybunał stwierdził, że właśnie wskutek wejścia w życie wskazanego przepisu ustawy nowelizującej, art. 13 ust. 1a i art. 13 ust. 1b ustawy oraz norma rekonstruowana z art. 11 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 13 ust. 1a ustawy naruszały art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji. W treści art. 1 pkt 10 lit. b ustawy nowelizującej to właśnie pominięcie odesłania do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli brak wskazania Prezesa NBP w art. 13 ust. 1b ustawy, przewidującym wymóg większości trzech piątych ustawowej liczby posłów dla podjęcia uchwały o pociągnięciu podmiotów wskazanych w tym artykule do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, spowodowało naruszenie art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji przez wszystkie części składowe przedmiotu kontroli w sprawie zakończonej niniejszym wyrokiem. Również z tego powodu, wszystkie trzy części przedmiotu kontroli pozostają ze sobą w nierozwiązywalnym związku, wynikającym także jednoznacznie z argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę, dlatego Trybunał dokonał powyżej ich łącznej oceny, skutkującej stwierdzeniem ich niekonstytucyjności.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że pominięcie prawodawcze w art. 13 ust. 1b ustawy ma znaczenie fundamentalne dla zaistnienia stanu niezgodności całości przedmiotu kontroli ze wskazanymi konstytucyjnymi wzorcami kontroli. Niekonstytucyjność innych części przedmiotu kontroli jest jedynie konsekwencją tego błędu ustawodawcy. Brak pominięcia prawodawczego w art. 13 ust. 1b ustawy i zastosowanie w jego treści odesłania do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy wykluczyłoby wprowadzenie do niej dwóch pozostałych niekonstytucyjnych norm. W świetle powyższego, ukształtowanie art. 13 ust. 1a ustawy w sposób sprzeczny z Konstytucją, jako konsekwencja pominięcia prawodawczego dokonanego tym samym przepisem ustawy nowelizującej w art. 13 ust. 1b ustawy, nie może stanowić argumentu przesądzającego o braku kognicji TK w zakresie kontroli pominięcia prawodawczego zaistniałego w art. 13 ust. 1b ustawy.

Ustawodawca, kształtując treść art. 13 ust. 1a oraz art. 13 ust. 1b ustawy, zmierzał do zagwarantowania „odsunięci[a] podejrzeń o polityczne wykorzystywanie procedury odpowiedzialności konstytucyjnej” (druk sejmowy nr 778, III kadencja). Cel regulacji nie został spełniony wskutek naruszenia art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji. Gdyby ustawodawca nie dokonał niezgodnego ze wskazanymi konstytucyjnymi wzorcami kontroli pominięcia prawodawczego w treści art. 13 ust. 1b ustawy, nie zdecydowałby się na wprowadzenie, tym samym przepisem ustawy nowelizującej, drugiego przepisu uznanego częściowo za niezgodny z Konstytucją, tj. art. 13 ust. 1a ustawy. Ukształtowanie treści drugiego z przepisów ustawy jest zatem konsekwencją pominięcia prawodawczego.

Niezgodne z konstytucyjnymi wzorcami kontroli uregulowanie w innym miejscu ustawy materii, której brak stwierdzono w przepisie objętym pominięciem prawodawczym, nie może stanowić argumentu dla braku kognicji TK do kontroli niezgodnego z Konstytucją pominięcia prawodawczego (zob. wyroki TK o sygn.: K 37/97, K 37/98, SK 7/00, SK 22/01, SK 39/03, K 50/13 i postanowienie TK o sygn. P 44/15). Decydując o przyznaniu Sejmowi kompetencji do pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, ustawodawca nie mógł, w świetle art. 227 ust. 1-3 Konstytucji, pominąć Prezesa NBP w katalogu podmiotów wskazanych w art. 13 ust. 1b ustawy, których pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu wymaga podjęcia uchwały większością trzech piątych ustawowej liczby posłów. Na tym polega zaistniałe pominięcie prawodawcze (por. wyrok TK o sygn. K 21/11).

Ustawodawca dostrzegł oczywistą konieczność uwzględnienia w treści art. 13 ust. 1b ustawy konsekwencji art. 156 ust. 2 Konstytucji, który przewiduje większość trzech piątych ustawowej liczby posłów dla podjęcia uchwały o pociągnięciu członków Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Dostrzegł również konieczność wprowadzenia ustawowej gwarancji niezależności Prezesa NBP od bieżących sporów politycznych, przyznając mimo to Sejmowi – organowi stricte politycznemu z samej swej natury – kompetencję do pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, w art. 13 ust. 1a ustawy. W przeciwieństwie do przewidzianej w art. 156 ust. 2 Konstytucji odpowiedzialności konstytucyjnej członków Rady Ministrów, Konstytucja nie wskazuje wprost organu, który powinien inicjować procedurę pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej propozycja przyznania Sejmowi kompetencji do inicjowania procedury odpowiedzialności konstytucyjnej Prezesa NBP została zestawiona z przepisem Konstytucji określającym procedurę pociągnięcia członka Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, do czego Konstytucja wprost umocowała Sejm, podejmujący decyzję w drodze uchwały. W przeciwieństwie jednak do statusu Prezesa NBP, Konstytucja przesądza również polityczną odpowiedzialność członków Rady Ministrów przed Sejmem, regulując, że to Sejm może wyrazić Radzie Ministrów lub ministrowi wotum nieufności większością ustawowej liczby posłów (art. 158 i art. 159 Konstytucji), to Sejm odgrywa najistotniejszą rolę w kreacji Rady Ministrów, a także sprawuje nad nią kontrolę. Mimo to, w art. 156 ust. 2 Konstytucji przesądzono, że większość potrzebna do pociągnięcia członka Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu jest większością wyższą niż większość niezbędna do wyrażenia Radzie Ministrów i ministrowi wotum nieufności, które skutkuje ich dymisją.

Ustawodawca zdecydował o przyjęciu wobec Prezesa NBP analogicznej do uregulowanej w art. 156 ust. 2 Konstytucji procedury pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu, przyznając kompetencję temu samemu organowi oraz przyjmując w ustawie tożsamą procedurę rozpoznawania wstępnego wniosku. Podobnie jak w przypadku członków Rady Ministrów zdecydował również o skutku podjęcia uchwały o pociągnięciu Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu w postaci zawieszenia w pełnieniu urzędu, chociaż wyłączył taki skutek względem posłów pociągniętych do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Podobieństwo obydwu procedur jest zatem bezdyskusyjne, podobnie jak nawiązanie regulacji ustawowej do treści art. 156 ust. 2 Konstytucji, przesądzające, jak można wnioskować z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, o decyzji prawodawcy przyznającej Sejmowi kompetencję do pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Ustawodawca zróżnicował obie procedury tylko w zakresie większości niezbędnej do podjęcia stosownej uchwały odnośnie do członków Rady Ministrów i Prezesa NBP, abstrahując od tego, że w art. 156 ust. 2 Konstytucji procedura przyjęta wobec członków Rady Ministrów, a powtórzona względem Prezesa NBP w ustawie w każdym detalu, za wyjątkiem wymaganej większości, przewiduje większość trzech piątych ustawowej liczby posłów i czyniąc to całkowicie dyskrecjonalnie, twierdząc jednak, że będzie to stanowić gwarancję „odsunięcia podejrzeń o polityczne wykorzystywanie procedury odpowiedzialności konstytucyjnej” (druk sejmowy nr 778, III kadencja).

Ustawodawca ma prawo do podmiotowego rozszerzania konstrukcji konstytucyjnych, jeśli nie stoją temu na przeszkodzie pozostałe przepisy Konstytucji. Może również, zainspirowany rozwiązaniami konstytucyjnymi, przyjmować rozwiązania ustawowe analogiczne do przewidzianych w Konstytucji dla innych organów władzy publicznej. Jednak wyeliminowanie istotnej części procedury konstytucyjnej z rozwiązania ustawowego rozszerzającego podmiotowo konstrukcję przyjętą w przepisie konstytucyjnym nie może podważać wewnętrznej logiki podstawowych rozwiązań ustrojowych wyrażonych w treści Konstytucji, która zgodnie z zasadą racjonalnego ustrojodawcy zawiera jedynie luki pozorne, możliwe do wypełnienia w procesie wykładni i przy zastosowaniu reguł inferencyjnych.

Z art. 227 ust. 1-3 Konstytucji wynika konieczność ustawowego uregulowania procedury pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu większością, która wyeliminuje czynienie z Prezesa NBP przedmiotu bieżących sporów politycznych oraz wywieranie na niego nacisku, tak aby NBP mógł skutecznie realizować swoje podstawowe zadanie w postaci ponoszenia realnej odpowiedzialności za wartość polskiego pieniądza. Ustawodawca miał prawo powierzyć Sejmowi decydowanie o pociągnięciu Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Wobec powyższego, jeśli Konstytucja przesądza, że pociągnięcie przez Sejm członka Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu może nastąpić uchwałą podjętą większością trzech piątych ustawowej liczby posłów, to w świetle art. 227 ust. 1-3 Konstytucji nie może pozostawać z nią zgodne rozwiązanie ustawowe przewidujące pociągnięcie przez Sejm Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu uchwałą podjętą przez mniejszą liczbę posłów. Jest ono bowiem konstytucyjnie wadliwe wskutek niepełnej, w świetle wskazanych konstytucyjnych wzorców kontroli, ustawowej regulacji procedury pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu.

Ustawodawca uregulował tę procedurę w sposób niepełny, pomijając istotny element regulacji, który powinien być „integralną, funkcjonalną częścią (…) normy” wyrażonej w art. 13 ust. 1b ustawy (zob. wyroki TK o sygn. SK 39/03 i P 20/19). Nie ulega bowiem wątpliwości, że w świetle relacji między konstytucyjnymi organami państwa wynikającymi z całokształtu Konstytucji niezależność Prezesa NBP od Sejmu jest nieporównywalnie wyższa niż niezależność członków Rady Ministrów od Sejmu w procesie wykonywania kompetencji powierzonych przez Konstytucję i ustawy.

Konsekwencją pominięcia prawodawczego w art. 13 ust. 1b ustawy jest również niezgodność z wzorcami konstytucyjnymi art. 13 ust. 1a ustawy oraz normy przewidującej skutek pociągnięcia Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu bezwzględną większością w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 11 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 13 ust. 1a ustawy w zakresie, w jakim umożliwia zawieszenie w czynnościach Prezesa NBP wskutek podjęcia przez Sejm, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, uchwały o pociągnięciu Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu).

6. Umorzenie części postępowania z powodu zbędności wydania wyroku.

Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności zrekonstruowanego przedmiotu kontroli z art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji. Wobec tego, ocena zgodności przedmiotu kontroli z pozostałymi wzorcami, art. 130 TfUE oraz art. 7 i art. 14 ust. 2 Protokołu, nie skutkowałaby następstwami w postaci ewentualnej derogacji z systemu prawnego przepisu i normy prawnej uznanych wcześniej za niezgodne z art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji, a tym samym nie miałaby wpływu na stwierdzone pominięcie prawodawcze, które również narusza wskazane wzorce konstytucyjne.

Obiter dictum, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że już w 2006 r. w wyroku o sygn. U 4/06, w stanie prawnym poprzedzającym reformę instytucjonalną Wspólnoty Europejskiej przez ustanowienie w jej miejsce Unii Europejskiej, stwierdził, że „[z]asady niezależności banku centralnego i minimalny poziom jej gwarancji określone zostały także w aktach prawnych Wspólnoty Europejskiej [dzisiaj Unii Europejskiej], które obecnie stanowią element krajowego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej (por. zwłaszcza art. 108 i art. 109 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (tekst skonsolidowany Dz. Urz. WE C 325 z 24.12.2002, s. 1-181) oraz art. 7 Protokołu w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego). Zasady te wiążą wszystkie organy państwa polskiego, w tym izby ustawodawcze, nakładając zarówno obowiązek stanowienia prawa służącego ich realizacji, jak i obowiązek przeciwdziałania próbom ich podważania (w drodze ustawowej czy jakiejkolwiek innej formie działania organów władzy publicznej)”. Treść regulacji obecnie funkcjonująca w ramach prawa pierwotnego Unii Europejskiej wskazuje, że powyższe konkluzje Trybunału Konstytucyjnego zachowują, co do istoty, aktualność także w obowiązującym stanie prawnym.

Wzorce konstytucyjne, jako położone wyżej w hierarchii systemu źródeł prawa Rzeczypospolitej Polskiej niż prawo Unii Europejskiej, zostały uwzględnione przez Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności i okazały się wystarczające, także w świetle zasady ekonomiki procesowej. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, postanowił umorzyć postępowanie w zakresie oceny przedmiotu kontroli z art. 130 TfUE oraz art. 7 i art. 14 ust. 2 Protokołu, ze względu na zbędność wydania wyroku.

7. Skutki wyroku.

Jako że wyrok dotyczy przepisów ustawy przyznającej Sejmowi określone kompetencje, przede wszystkim do realizacji wyroku zobowiązany jest Sejm, który nie może postępować w sposób niweczący treść i sens orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, i to zarówno realizując funkcję prawodawczą, jak i wykonując inne kompetencje powierzone przez Konstytucję i ustawy.

Powszechnie obowiązujący charakter każdego orzeczenia TK skutkuje wynikającym z art. 190 ust. 1 Konstytucji zakazem stosowania normy prawnej uznanej przez TK za naruszającą konstytucyjny wzorzec kontroli, nawet jeśli wyrok nie skutkuje pełną i literalną derogacją przepisu, stanowiącego, zdaniem Trybunału, jeden z substratów niezbędnych do jej rekonstrukcji. Podobnie, na gruncie Konstytucji, stosowanie przez Sejm przepisu ustawy dotkniętego sprzecznym z Konstytucją pominięciem prawodawczym, nie tylko w trakcie realizacji funkcji ustawodawczej, prowadzi do naruszenia Konstytucji, podważając w tym obszarze jej najwyższą moc prawną. Sejm powinien zatem powstrzymać się przed rozpatrzeniem każdorazowo złożonego wstępnego wniosku o pociągnięcie Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, do czasu wykonania niniejszego wyroku w drodze ustawy.

Na ustawodawcy spoczywa również obowiązek dostosowania stanu prawnego do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym zakresie jest on zobowiązany do korekty odesłań zawartych w przepisach ustawy uznanych w części za niezgodne z konstytucyjnymi wzorcami kontroli.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.