1. W piśmie z 29 marca 2021 r. Prezes Rady Ministrów (dalej: wnioskodawca) wniósł o zbadanie zgodności:

a) art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.; dalej: TUE), rozumianego w ten sposób, że uprawnia lub zobowiązuje organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji lub nakazuje stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji,

b) art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, rozumianego w ten sposób, że ze względu na zapewnienie skutecznej ochrony prawnej organ stosujący prawo jest uprawniony lub zobowiązany stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, w tym stosować przepis, który na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą jako niezgodny z ustawą zasadniczą, z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 91 ust. 2, art. 90 ust. 1, art. 178 ust. 1 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji,

c) art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2 TUE, rozumianego jako uprawniający sąd do przeprowadzenia kontroli niezawisłości sędziów powołanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz kontroli uchwały Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: KRS) dotyczącej wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta RP o mianowanie sędziego, z art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2, art. 144 ust. 3 pkt 17 oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji.

1.1. Wnioskodawca podniósł, że do tej pory zaskarżone normy nie były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, zarówno podczas oceny Traktatu dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864; dalej: Traktat akcesyjny) jak i Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzony w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569; dalej: Traktat z Lizbony). Wskazał, że rozumienie wykreowanych norm objętych wnioskiem, zostało ukształtowane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), m.in. w orzeczeniach z: 24 czerwca 2019 r. w sprawie C-573/17, Popławski (ECLI:EU:C:2019:530, pkt 54) i przywołanym tam orzecznictwie; 2 marca 2021 r. w sprawie C-824/18, A.B. i inni (ECLI:EU:C:2021:153, pkt 148, 167); 19 listopada 2019 r. w sprawie C-585/18, C-624/18 i C-625/18, A.K. i inni (ECLI:EU:C:2019:982, pkt 75 i 171); 27 lutego 2018 r. w sprawie C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (ECLI:EU:C:2018:117, pkt 35) i przywołanym tam orzecznictwie; 15 stycznia 2013 r. w sprawie C-416/10, Jozef Križan i in. (ECLI:EU:C:2013:8, pkt 70); 28 marca 2017 r. w sprawie C-72/15, PJSC Rosneft Oil Company (ECLI: EU:C:2017:236, pkt 73) i przywołanym tam orzecznictwie; 24 czerwca 2019 r. w sprawie C-619/18 Komisja Europejska p. Rzeczypospolitej Polskiej (ECLI:EU:C:2019:531, pkt 58); 16 maja 2017 r. w sprawie C-682/15, Berlioz Investment Fund S.A. (ECLI:EU:C:2017:373, pkt 44); 14 czerwca 2017 r. w sprawie C-685/15, Online Games Handels GmbH i in., (ECLI:EU:C:2017:452, pkt 54); 5 listopada 2019 r. w sprawie C-192/18, Komisja Europejska p. Rzeczypospolitej Polskiej (ECLI:EU:C:2019:924, pkt 102); 26 lutego 2013 r. w sprawie C-617/10, Åklagaren (ECLI:EU:C:2013:105, pkt 19-23, 44-46); 26 lutego 2013 r. w sprawie C-399/11, Stefano Melloni (ECLI:EU:C:2013:107, pkt 58-64).

Tym samym w ocenie wnioskodawcy istnieje konieczność weryfikacji przez Trybunał Konstytucyjny tak wykreowanych norm, w celu potwierdzenia lub wykluczenia ich zgodności z ustawą zasadniczą.

1.2. Wnioskodawca w pierwszej kolejności stwierdził, że przedmiot kontroli odnosi się do art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE. Zauważył, że przepis ten, jak wskazuje się w doktrynie, w związku ze swoim umiejscowieniem, na czele przepisów zamieszczonych w Tytule I „Postanowienia wspólne”, otwiera porządek prawny Unii Europejskiej (dalej także: UE, Unia) na pojęcie zasad, a więc norm prawnych traktowanych nie jako zero-jedynkowe reguły, lecz wybory optymalizacyjne wskazujące kierunki rozstrzygnięć, które mogą być urzeczywistnione w większym lub mniejszym stopniu. W związku z tym wywiódł, że art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE, który konstytuuje UE, będącą unią prawną, wskazując wspólne cele, których osiągnięciu służyć ma przekazanie odpowiednich kompetencji na rzecz UE, staje się podstawową kotwicą normatywną wszelkich zasad prawa unijnego.

Wnioskodawca podniósł, że norma wyprowadzana z art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, wyrażona w punkcie 1 petitum wniosku, tj. zasada pierwszeństwa prawa UE przed całym prawem jej państw członkowskich, w ustalonym przez TSUE znaczeniu, wraz z zasadą lojalnej współpracy, uprawnia lub zobowiązuje organy państw członkowskich UE do odstępowania od zastosowania przepisów krajowych, w tym Konstytucji.

Wnioskodawca wskazał, że przyjęcie szerokiego rozumienia zasady pierwszeństwa prawa europejskiego i zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE budzi wątpliwości, ze względu na brak jednoznacznego określenia granic kompetencji podmiotów stosujących prawo do podejmowania rozstrzygnięć w materii wykładni przepisów krajowych o randze konstytucyjnej. Uznał, że braku jednoznacznego określenia granic kompetencji podmiotów stosujących prawo do rozstrzygania w zakresie wykładni przepisów konstytucyjnych nie da się pogodzić z art. 7 Konstytucji. Wnioskodawca zaznaczył, że art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji stanowi wyjątek od określonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji zasady związania sędziego ustawą.

Według wnioskodawcy, stosowanie zasady pierwszeństwa prawa europejskiego i zasady lojalnej współpracy jest możliwe w sytuacjach, w których ustaw nie da się pogodzić z prawem pierwotnym lub wtórnym UE. Art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji nie pozwala na jego rozszerzającą wykładnię, a tym samym intencją ustawodawcy konstytucyjnego było jednoznaczne wykluczenie stosowania pierwszeństwa prawa UE względem norm konstytucyjnych. Dlatego, w ocenie wnioskodawcy, przyznanie sądom uprawnienia bądź nałożenie obowiązku odstąpienia od stosowania Konstytucji narusza jej art. 178 ust. 1, który stanowi, że sędziowie podlegają Konstytucji oraz ustawom.

W ocenie wnioskodawcy, art. 91 ust. 2 Konstytucji wyznacza granicę stosowania zasady pierwszeństwa prawa pierwotnego UE, adekwatnej tylko w przypadkach jego kolizji z ustawami. W świetle wskazanego przez wnioskodawcę orzecznictwa Trybunału, z art. 90 ust. 1 Konstytucji wynika, że istnieje obszar kompetencji, które nie mogą zostać przekazane organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu. Należy do nich upoważnienie do stanowienia aktów normatywnych lub decyzji sprzecznych z Konstytucją (por. wyrok TK z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49). Zakres kompetencji, które nie mogą podlegać przekazaniu wyznaczają wartości, na których opiera się Konstytucja oraz jej naczelne zasady, czyli tożsamość konstytucyjna (por. wyrok TK z 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 108). Następnie wnioskodawca podkreślił, że w oparciu o przedstawiony standard konstytucyjny, nie jest dopuszczalne wprowadzenie wyjątku od zasady nadrzędności Konstytucji również wtedy, gdy dokonuje się próby poszukiwania jego uzasadnienia w prawie międzynarodowym. Zdaniem wnioskodawcy powyższe powody uzasadniają stwierdzenie, że przyznanie pierwszeństwa prawu UE w razie kolizji z normami rangi konstytucyjnej, byłoby niezgodne z art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji.

1.3. W punkcie 2 petitum wniosku wnioskodawca wskazał problem konstytucyjny, jakim jest wyprowadzona przez TSUE z art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE dyrektywa zapewnienia przez organy władzy skutecznej ochrony sądowej (prawnej), która w znaczeniu nadanym przez TSUE pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji. Zwracając uwagę na dorobek orzeczniczy TSUE podkreślił, że kreuje on normę, według której organy władzy państwowej mogą: po pierwsze zastosować przepis ustawy, który utracił moc obowiązującą w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego, po drugie, odstąpić od stosowania obowiązujących przepisów ustaw i zastosować przepisy uchylone przez ustawodawcę, po trzecie, podjąć działania, które pozostają w sprzeczności z ustawą zasadniczą.

Wnioskodawca zaznaczył, że w świetle zasady wyrażonej w art. 8 ust. 1 Konstytucji, powyższa wykładnia nie może oznaczać pierwszeństwa umowy międzynarodowej przed Konstytucją. Reguła ta dotyczy zarówno traktatów ustanawiających i regulujących funkcjonowanie UE, jak też norm prawnych wyinterpretowanych z ich treści przez TSUE. W ocenie wnioskodawcy, „przepis art. 19 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 4 ust. 3 TUE należy odczytywać z poszanowaniem norm konstytucyjnych, a więc stosując wykładnię prokonstytucyjną. Zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji nie może zostać uznana za zrealizowaną, gdy – ta[k] jak ma to miejsce w przedmiotowym przypadku – norma prawna wprost nakazuje stosować prawo w sposób niezgodny z Konstytucją RP”.

Wnioskodawca zwrócił uwagę, że prawotwórcza wykładnia art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE narusza wynikającą z art. 90 ust. 1 Konstytucji zasadę przekazywania organizacji międzynarodowej, w tym ponadnarodowej, jaką jest UE, kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Stwierdził, że TSUE, orzekając ultra vires, wykroczył poza zakres kompetencji przekazanych UE przez Rzeczpospolitą Polską w oparciu o art. 90 ust. 1 Konstytucji. Utworzył zupełnie nowe kompetencje niektórym organom władzy państwowej, w tym zwłaszcza sądom, zarówno w aspekcie formalnoprawnym, poprzez wykreowanie zaskarżonej normy prawnej, jak i w ujęciu materialnym, odnoszącym się do treści normatywnej wyinterpretowanej z zaskarżonych przepisów TUE.

Wnioskodawca przytoczył fragment wyroku TK o sygn. K 32/09, zgodnie z którym „[p]rzekazanie kompetencji jest podstawową konsekwencją procesu integracji europejskiej, mającą oparcie (…) w postanowieniach ustawy zasadniczej i w sposób bezpośrednio wyrażonej woli Narodu”. Zauważył, że konsekwencją takiego stanowiska jest art. 5 ust. 2 TUE, wyrażający zasadę przyznania, zgodnie z którą UE działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Pozostałe kompetencje należą natomiast do państw członkowskich. Zakres powierzenia wykonywania UE kompetencji w niektórych sprawach wyznacza treść traktatów oraz wzorzec konstytucyjny określający granice cedowania na organizację międzynarodową niektórych kompetencji organów władzy państwowej (przede wszystkim art. 90 ust. 1 Konstytucji).

Analizując treść zasady zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej, wnioskodawca doszedł do przekonania, że zakazuje ona samodzielnego rozszerzania kompetencji przez organizację lub organ, któremu powierzono wykonywanie kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. W związku z powyższym, stwierdził, że „[a]naliza zakresu umocowania traktatowego TSUE (…) w kontekście art. 90 ust. 1 Konstytucji i zasady zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej, prowadzi do wniosku, że umocowanie to nie może obejmować «kompetencji prawotwórczych» – i to zarówno w zakresie prawa UE, jak i prawa Państw Członkowskich – rozumianych jako uprawnienie do takiej interpretacji postanowień Traktatów, która prowadzi do rozszerzenia zakresu kompetencji przyznanych Unii przez Państwo Członkowskie i modyfikowania determinowanych konstytucyjnie kompetencji poszczególnych organów Państw Członkowskich. Pozbawione podstaw prawnych pozostaje zatem stosowanie przez TSUE wykładni prawotwórczej, której rezultatem jest w istocie rzeczy wykreowanie nowych norm prawnych podważających podstawy porządku konstytucyjnego Państwa Członkowskiego, zwłaszcza w sposób, który ogranicza jego suwerenność”.

Wnioskodawca stwierdził, że TSUE nie ma także kompetencji derogacyjnych względem aktów normatywnych państw członkowskich. Ponadto wskazał, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie podlega bezpośredniemu stosowaniu, nie stanowi źródła kompetencji UE i nie zawiera upoważnienia dla TSUE do kształtowania środków ochrony prawnej w poszczególnych państwach członkowskich – ani bezpośredniego, ani pośredniego, przez powierzenie kompetencji organom stosującym prawo. Według wnioskodawcy, TSUE wykreował dla siebie „kompetencję do tworzenia kompetencji”, skutkującą przyznawaniem organom państw członkowskich UE nowych kompetencji, których realizacja wiąże się z naruszeniem porządku konstytucyjnego, w tym kompetencji w zakresie kontroli konstytucyjności prawa. Zdaniem wnioskodawcy, niezgodność zakwestionowanej normy prawnej z art. 90 ust. 1 Konstytucji przejawia się również w jej treści. Powierzenie nowych kompetencji nieuprawnionym konstytucyjnie organom władzy państwowej stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę, w której w sposób szczególny manifestuje się suwerenność państwa. „Kompetencje te dotyczą bowiem bezpośrednio stanowienia reguł konstytucyjnych i kontroli ich przestrzegania”. Wskazany proces skutkuje zakwestionowaniem naczelnych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej: nadrzędności Konstytucji i praworządności. Wprowadza reguły o mocy prawnej de facto wyższej niż przepisy Konstytucji oraz podważa skuteczność instytucji kontroli konstytucyjności prawa. W ocenie wnioskodawcy, zakwestionowana norma „przyznaje organom władz państwowych Rzeczypospolitej Polskiej – przede wszystkim sądom – kompetencje, do dysponowania którymi Unia Europejska nie jest uprawniona, ponieważ znajdują się one poza zakresem skutecznego przekazania zgodnie z art. 90 ust. 1 Konstytucji RP”.

Wnioskodawca utrzymuje, że norma prawna ukształtowana przez TSUE, która zwalnia organy stosujące prawo z obowiązku respektowania mocy powszechnie obowiązującej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, stoi w oczywistej sprzeczności z art. 190 ust. 1 Konstytucji. Analizując wyrok TSUE w sprawie C-824/18, wnioskodawca wskazał wynikającą z niego konieczność pominięcia skutków wyroku TK z 25 marca 2019 r., sygn. K 12/18 (OTK ZU A/2019, poz. 17), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 44 ust. 1a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 84) jest niezgodny z art. 184 Konstytucji.

Wnioskodawca zaznaczył, że wykładnia dokonana przez TSUE, zobowiązująca organ władzy państwowej do stosowania przepisów, które utraciły moc obowiązującą w skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w sposób rażący narusza wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę legalizmu, gdyż zmusza organy krajowe do podejmowania czynności bez żadnej obowiązującej podstawy prawnej oraz nadaje sądowi uprawnienie, którego nie zna Konstytucja, w postaci badania niezawisłości i niezależności KRS. Jego zdaniem, zasada legalizmu wymaga istnienia jednoznacznych i precyzyjnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego w każdym wypadku, gdy organ podejmuje określoną aktywność. Podsumowując argumentację uzasadniającą niezgodność kwestionowanej normy z art. 7 Konstytucji, wnioskodawca doszedł do przekonania, że w wyroku w sprawie C-824/18 TSUE: po pierwsze, zobowiązał NSA do prowadzenia postępowania na podstawie przepisu uchylonego wcześniej przez TK, po drugie, de facto, nadał kompetencję NSA do przeprowadzenia postępowania w zakresie badania niezależności i niezawisłości KRS, bez żadnego umocowania w przepisach prawa i po trzecie, zobowiązał NSA do dokonania arbitralnej oceny niezawisłości i niezależności konstytucyjnego organu państwa, jakim jest KRS.

Wnioskodawca zauważył, że zakwestionowana norma w zakresie, w jakim odnosi się do sądów krajowych, powinna być rozpatrywana również w kontekście wzorca kontroli zrekonstruowanego z art. 178 ust. 1 Konstytucji, tj. z zasady podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom, z której sędziów nie może „zwolnić” norma prawa UE. Zdaniem wnioskodawcy, istnieje również konieczność skonfrontowania zakwestionowanej normy z zasadą pewności prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji. W jego ocenie, „hierarchiczny porządek systemu prawa powszechnie obowiązującego, oparty na zasadzie nadrzędności Konstytucji, stanowi jedną z gwarancji bezpieczeństwa prawnego jednostki. Z jednej bowiem strony, stwarza – z uwzględnieniem roli Trybunału Konstytucyjnego w procesie hierarchicznej kontroli norm – przestrzeń dla stosowania reguły kolizyjnej lex superior derogat legi inferiori, a z drugiej zapewnia poszanowanie wolności i praw zagwarantowanych w ustawie zasadniczej. Tymczasem zakwestionowana norma prawa Unii Europejskiej, która uzurpując sobie pierwszeństwo stosowania (a konsekwentnie więc i obowiązywania) przed regulacjami konstytucyjnymi, prowadzi do destabilizacji – swego rodzaju «rozchwiania» – hierarchii źródeł prawa, godzi wprost w bezpieczeństwo prawne i zasadę pewności prawa. Stwarza bowiem stan niepewności po stronie jednostek co do obowiązywania określonych przepisów (norm) oraz zasad ich stosowania przez właściwe organy”. W ocenie wnioskodawcy, kwestionowana norma narusza także zasadę pewności prawa również wskutek braku precyzji i niedookreśloności jej treści. Wskazał, że przepisy prawa UE nie precyzują szczegółowych, konkretnych rozwiązań prawnych, które należy wdrożyć, aby ochronę prawną można było uznać za skuteczną.

1.4. W punkcie 3 petitum wniosku wnioskodawca zakwestionował art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2 TUE. Wskazał, że norma wynikająca z zestawienia powyższych przepisów narusza art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2, art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 186 ust. 1 Konstytucji, poprzez nadanie sądowi, w drodze działalności orzeczniczej TSUE, uprawnienia, nieznanego polskiej Konstytucji, które wkracza w zakres kompetencji KRS i Prezydenta. Przy czym, w ocenie wnioskodawcy, pierwszoplanowe znaczenie związane jest z naruszeniem art. 144 ust. 3 pkt 17 oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji.

Wnioskodawca podkreślił, że formalny sposób wydawania aktów urzędowych przez Prezydenta jest wewnętrznym aspektem funkcjonowania systemu najwyższych organów władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, do którego prawo UE nie odnosi się w żaden sposób. Zwrócił uwagę, na treść art. 4 ust. 2 TUE, z którego wynika zasada poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich wraz z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi. Wywiódł, że jedynym ograniczeniem dla wykonywania prerogatyw przez Prezydenta są przepisy samej Konstytucji. Ponadto stwierdził, że w związku z brakiem zobowiązania Prezydenta do uzasadniania decyzji podejmowanych w ramach wydawania aktów urzędowych wymienionych w art. 144 ust. 3 Konstytucji, praktycznie niemożliwe jest przeprowadzenie ich materialnej kontroli, której nie można by postawić zarzutu arbitralności. Wnioskodawca wskazał, że nadanie uprawnienia NSA i pozostałym sądom do badania niezależności i niezawisłości innych sędziów, na podstawie „normy (treści normatywnej)” wykreowanej w wyniku wykładni przepisów prawa pierwotnego UE, de facto przenosi konstytucyjną kompetencję KRS na sądy, co pozostaje, w jego ocenie, w sprzeczności z art. 186 ust. 1 Konstytucji, regulującym pozycję ustrojową KRS, zwłaszcza z konstytucyjną zasadą jej niezależności.

Część uzasadnienia wniosku została poświęcona niezgodności powołanej normy z art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, w związku z art. 90 ust. 1 i w związku z art. 91 ust. 2 Konstytucji. Wnioskodawca stanął na stanowisku, że kwestionowana norma jest sprzeczna z zasadą nadrzędności Konstytucji, rozpatrywaną w kontekście konstytucyjnych zasad: bezpośredniości stosowania ustawy zasadniczej, przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach a także prymatu niektórych umów międzynarodowych przed ustawami. Wywiódł, że Konstytucja nie przewiduje kontroli wykonywania prerogatyw Prezydenta przez żaden podmiot. Akt prawny umiejscowiony poniżej Konstytucji w hierarchii źródeł prawa, który przewiduje inne rozwiązanie w zakresie weryfikacji prawidłowości powołania do sprawowania urzędu sędziego, narusza więc przepisy Konstytucji, wkraczając w kompetencje Prezydenta i KRS (art. 144 ust. 3 pkt 17 oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji). Wnioskodawca podkreślił, że zasada nadrzędności Konstytucji obejmuje również filar systemu prawa, na który składa się pierwotne i pochodne prawo UE, zaś umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą wyrażoną w ustawie, lub referendum ogólnokrajowym, mają – w świetle art. 91 ust. 2 Konstytucji – pierwszeństwo przed ustawami, ale nie przed Konstytucją. „W żadnym zatem wypadku treści normatywne wynikające z umowy międzynarodowej, zwłaszcza wyinterpretowane przez instytucję międzynarodową działającą ultra vires lub wykładane w sposób prowadzący do rezultatu sprzecznego z rzeczywistą treścią traktatu, nie mogą naruszać przepisów Konstytucji. Wkroczenie organu lub organizacji międzynarodowej w kompetencje organów państwowych w niektórych sprawach, w tym wynikające z ustawy zasadniczej, jest wprawdzie konstytucyjnie dopuszczalne, lecz (…) nie dotyczy wszystkich spraw [lecz spraw wyraźnie przekazanych]. Przepis art. 90 ust. 1 Konstytucji RP, wyznaczający granice przekazania Unii Europejskiej kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach, nie daje podstaw do tworzenia przez TSUE – poprzez prawotwórczą wykładnię Traktatów – norm prawnych, które modyfikowałyby przyjęte w Konstytucji RP rozwiązania ustrojowe dotyczące wymiaru sprawiedliwości”. Wreszcie wnioskodawca zauważył, że żadna z umów międzynarodowych, które ratyfikowała Rzeczpospolita Polska, nie przewiduje takiego rodzaju transferu kompetencji. Organizacja wymiaru sprawiedliwości oraz procedura powoływania sędziów nie należą do kompetencji, które na mocy traktatów zostały przekazane UE. Na koniec wskazał, że przepisy regulujące konstytucyjny zespół kompetencji i wzajemnych relacji między Prezydentem a KRS w procesie mianowania sędziów podlegają bezpośredniemu stosowaniu. Zatem ingerencja w konstytucyjnie zdeterminowany proces powoływania sędziów prowadzi do uszczuplenia zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji, naruszając tym samym art. 8 ust. 2 Konstytucji.

2. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO lub Rzecznik) pismem z 17 maja 2021 r. zgłosił udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, wnosząc, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), o jego umorzenie z uwagi na zbędność orzekania. W ocenie RPO, Trybunał Konstytucyjny, jako sąd krajowy w rozumieniu art. 267 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2; dalej: TFUE), którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego (polskiego), jest zobowiązany do skierowania do TSUE pytania prejudycjalnego odnoszącego się do przedstawionych przez wnioskodawcę zarzutów.

Rzecznik poinformował, że uzasadnienie stanowiska w sprawie zostanie przesłane do Trybunału Konstytucyjnego w późniejszym terminie.

3. Prokurator Generalny (dalej: PG) 21 czerwca 2021 r. przedstawił stanowisko w sprawie, wnosząc o uznanie, że: a) art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, rozumiane w ten sposób, że uprawniają lub zobowiązują organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji lub nakazują stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, są niezgodne z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2 oraz z art. 178 ust. 1 Konstytucji; b) art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, rozumiane w ten sposób, że ze względu na zapewnienie skutecznej ochrony prawnej organ stosujący prawo jest uprawniony lub zobowiązany stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, w tym stosować przepis, który na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą jako niezgodny z ustawą zasadniczą, są niezgodne z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 91 ust. 2, art. 90 ust. 1, art. 178 ust. 1 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji; c) art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2 TUE, rozumiane w ten sposób, że uprawniają sąd do przeprowadzenia kontroli niezawisłości sędziów powołanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz kontroli uchwały KRS dotyczącej wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta RP o mianowanie sędziego, są niezgodne z art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2, art. 144 ust. 3 pkt 17 oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji.

3.1. Powołując art. 5 TUE, PG stwierdził, że UE i jej organy mają tylko takie kompetencje, które zostały im wyraźnie przyznane w traktatach założycielskich, w wersji aktualnie obowiązującej. Państwa członkowskie pozostają gospodarzami traktatów, zachowując tzw. kompetencje kompetencji, czyli kompetencje do ustalania nowych kompetencji wyłącznie w drodze zmiany traktatów. Dokonując oceny realizacji przez państwo członkowskie obowiązku zapewnienia skutecznej ochrony sądowej, organy UE muszą baczyć, aby obowiązek ten nie oznaczał faktycznego rozszerzenia kompetencji Unii.

W ocenie PG, kluczem do możliwości oceny działalności orzeczniczej TSUE, jako aktów ultra vires, jest wykazanie arbitralności (obiektywnej samowolności) tego organu w wykładni postanowień traktatów. Zastrzegł, że argumenty warunkujące ocenę działań organów UE, jako podejmowanych z przekroczeniem kompetencji wyznaczonych przez TUE i TFUE, w szczególności odmiennej niż ocena dokonana przez TSUE, muszą być odpowiednio doniosłe, gdyż powinny to być sytuacje absolutnie wyjątkowe. Istnieje bowiem konieczność przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązującego prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji) oraz zapewnienia bezpośredniej skuteczności prawa UE, w jednolitym rozumieniu, we wszystkich państwach członkowskich. Jego zdaniem, przedmiotowy wniosek zawiera wspomnianą wyjątkową sytuację, wynikającą z najnowszego orzecznictwa TSUE.

3.2. PG podniósł argumenty świadczące o dowolności, z jaką – w jego ocenie – TSUE podchodzi do przypisywania obowiązków państwom członkowskim, które miałyby na nich ciążyć na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, wskazując, że dotyczy ona zarówno ich szczegółowości jak i materialnego zakresu stosowania tego przepisu. Swoją analizę rozpoczął od wyroku TSUE z 27 lutego 2018 r. w sprawie C-64/16, wskazując, że w polskiej wersji językowej, punkt 29 jego uzasadnienia stanowi: „[t]ytułem wstępu należy zauważyć – odnośnie do materialnego zakresu zastosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE – że postanowienie to dotyczy dziedzin (…) objętych prawem Unii, niezależnie od tego, w jakiej sytuacji państwa członkowskie stosują to prawo, w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty” (s. 40 stanowiska PG). Natomiast w angielskiej wersji językowej tożsamy fragment uzasadnienia wyroku TSUE w sprawie C-64/16 ma następującą treść: „First of all, the Court of Justice points out that as regards the material scope of the second subparagraph of Article 19(1) TEU, that provision relates to «the fields covered by Union law», irrespective of whether the Member States are implementing Union law, within the meaning of Article 51(1) of the Charter” (s. 40-41 stanowiska PG). PG stwierdził, że dosłowne tłumaczenie fragmentu zaprezentowanej powyżej części wyroku w języku angielskim powinno wyglądać następująco: „(…) niezależnie od tego, czy państwa członkowskie wdrażają prawo unijne (…)”, natomiast z języka portugalskiego: „(…) niezależnie od sytuacji, w której Państwa członkowskie stosują to prawo (…)”. Następnie wskazał na przekład tego wyroku z języka niemieckiego i francuskiego, który jego zdaniem prowadzi do rezultatów zbliżonych do przekładu z języka portugalskiego i wersji w języku polskim, przy czym tekst wyroku TSUE jest jednak autentyczny tylko w języku postępowania (portugalskim). Zauważył, że powstała niespójność translacyjna przeniknęła do późniejszego orzecznictwa TSUE, co doprowadziło go do wniosku, iż dla możliwości oceny wywiązania się przez państwo członkowskie z zobowiązania przewidzianego w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie jest konieczne, aby poddawany ocenie sąd faktycznie zajmował się dziedziną objętą prawem UE, lecz wystarczające jest, że sąd ten – w ramach swojej kognicji – mógł rozstrzygnąć kwestie poddawane prawu UE.

Zdaniem PG swoboda, z jaką TSUE wyznacza materialny zakres stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE widoczna jest zwłaszcza w kształtowaniu przesłanek oceny zapewnienia skutecznej ochrony sądowej, w kontekście poszanowania prawa państw członkowskich do decydowania o ustroju sądów zgodnie z ich konstytucjami. Zdaniem PG, TSUE niesłusznie przypisał sobie status „negatywnego prawodawcy” w obszarze organizacji wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich, w tym ustanawianie środków i procedur zapewniających skuteczną kontrolę sądową w dziedzinach objętych prawem UE. Stwierdził, że „[k]ompetencja ta, w odniesieniu do obszaru organizacji wymiaru sprawiedliwości, nie została przewidziana w traktatach i jest to wystarczający, a zarazem najważniejszy powód dla którego przynajmniej niektóre z ostatnich orzeczeń TSUE wydają się być aktami ultra vires”. Następnie PG zwrócił uwagę na sprzeczność jaka zachodzi pomiędzy dotychczasowym dorobkiem orzeczniczym TSUE a twierdzeniem, że „wymagając od państw członkowskich, by dotrzymywały tych zobowiązań (z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE – przyp. aut.), Unia w żaden sposób nie usiłuje sama wykonywać wspomnianej kompetencji ani – w rezultacie i wbrew temu, co utrzymuje Rzeczpospolita Polska – przypisać jej sobie”. Uznał, że w istocie nie ma różnicy między pozytywnym określaniem kształtu rozwiązań z zakresu organizacji wymiaru sprawiedliwości, a eliminowaniem rozwiązań uznanych za niepożądane.

3.3. Powołując się na wyrok TSUE w sprawie C-619/18, PG przyznał, że problem ten zasadniczo nie występował, dopóki TSUE ograniczał się do wyznaczania ogólnych kryteriów, których spełnienie warunkowało danemu państwu skuteczną ochronę sądową. Szczegółowe rozwiązania krajowe są, w ocenie PG, rozstrzygane przez TSUE „przez pryzmat niemających normatywnego umocowania postulatów, rekomendacji czy zaleceń, a jednocześnie oceny te abstrahują od postanowień narodowych konstytucji i komparatystyki ustrojowej”. Mają one charakter normotwórczy i zmierzają do „wykreowania w państwach członkowskich nowego stanu prawnego, poprzez zasadę pierwszeństwa prawa Unii (...)”.

PG stwierdził, że „[n]ajbardziej jaskrawym zobrazowaniem powyższego problemu jest dokonana w postanowieniu tymczasowym TSUE z dnia 8 kwietnia 2020 r. [w sprawie C-791/19 Komisja p. Rzeczypospolitej Polskiej] ocena zmian w ustawie z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa. Trybunał w Luksemburgu stanął bowiem na stanowisku, że «jakkolwiek interwencja KRS w ramach procesu powoływania sędziów może przyczynić się do obiektywizacji tego procesu poprzez zakreślenie marginesu swobody, jakim dysponuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej przy wykonywaniu powierzonej mu prerogatywy, to jednak może być tak wyłącznie pod warunkiem, że sama KRS będzie wystarczająco niezależna od władzy ustawodawczej i wykonawczej (…), a także od Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej»”. Zdaniem PG, pytanie, które należy postawić, dotyczy źródła konieczności takiego ukształtowania rad sądownictwa, które czyni zadość wymogowi sformułowanemu przez TSUE. Obowiązek taki, w ocenie PG, nie znajduje oparcia w normach prawa pierwotnego UE lub konwencji międzynarodowych, a przegląd rozwiązań w innych państwach członkowskich UE wskazuje, że istnieje daleko idąca swoboda regulacyjna w tym zakresie i różnorodność rozwiązań.

PG ocenia, że TSUE – stwierdzając, iż KRS nie spełnia powyższych kryteriów – doprowadził, de facto, do sytuacji, w której kompetencję uregulowaną w art. 188 pkt 1 Konstytucji wykonał samodzielnie organ międzynarodowy lub powierzył tę kompetencję sądom krajowym wykonującym jego orzeczenie prejudycjalne.

3.4. PG podniósł, że najnowsze orzecznictwo TSUE w zakresie prawa pierwotnego UE znacząco odbiega od tego, co było przedmiotem powszechnej zgody państw członkowskich. Dokonanie oceny przez TSUE, czy dana regulacja prawa krajowego w obrębie wymiaru sprawiedliwości jest niezgodna z pierwotnym prawem UE, jest równoważne z normatywnym wyznaczeniem państwu członkowskiemu granic, w jakich może uregulować tę dziedzinę. Uznał, że „[k]onsekwencje takiego podejścia są przecież takie same jak gdyby instytucja Unii Europejskiej przyjęła akt prawny w tym przedmiocie”.

Według PG, organy UE przypisały sobie (negatywną) kompetencję prawodawczą odnoszącą się do organizacji wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich, a nawet organizacji konstytucyjnych organów władzy sądowniczej. „Doszło bowiem w tym wypadku do tej wyjątkowej sytuacji, w której prawodawca unijny dokonał arbitralnej wykładni przepisu prawa pierwotnego Unii, rozszerzając kompetencje tej organizacji w sposób ignorujący wolę Państw Członkowskich wyrażoną w odnośnych procedurach ratyfikacyjnych. (…) W tym stanie rzeczy zastosowanie musi znaleźć przede wszystkim gwarancyjna funkcja art. 90 ust. 1 Konstytucji, który Trybunał Konstytucyjny nazwał «kotwicą normatywną» służącą ochronie suwerenności RP”, wskazaną w wyroku o sygn. K 32/09. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł w nim również związek między koniecznością dochowania trybu określonego w art. 90 ust. 1 Konstytucji a: po pierwsze, spełnieniem wymogów demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji, oraz po drugie, poszanowaniem zasady nadrzędności Konstytucji, o której stanowi art. 8 ust. 1 Konstytucji.

W przekonaniu PG, w analizowanym przypadku doszło do „bezprecedensowego naruszenia zasady kompetencji przyznanych”, w postaci ukształtowania rozumienia przepisów stanowiących przedmiot kontroli, które nie było objęte procedurą przewidzianą w art. 90 ust. 1 Konstytucji. Dlatego zakres normowania przyjęty na ich podstawie przez organy UE nie ma „rzeczywistej podstawy prawnej”, jak tego wymaga art. 7 Konstytucji. „[N]ie może [zatem], w myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji, służyć do pominięcia regulacji ustawowej lub konstytucyjnej, gdyż dodatkowo podważałoby to zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji)”.

Konkludując, PG stwierdził, że wykładnia przyjazna prawu UE nie może skutkować utratą kontroli przez Rzeczpospolitą Polską nad zakresem przekazanych kompetencji, „organizacjom międzynarodowym (...), nawet w odniesieniu do tak zaawansowanego i unikalnego pod względem integracji podmiotu jakim jest Unia Europejska. Z kolei suwerenność narodu, której wspomniane zasady służą, nie jest wartością podlegającą relatywizacji w zależności od niekwestionowanych korzyści, które dla Rzeczpospolitej Polskiej wynikają z członkostwa Unii”.

4. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zajął stanowisko w sprawie pismem z 2 lipca 2021 r. Przywołując stanowisko doktryny oraz wybrane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące jego kognicji do kontroli prawa pierwotnego UE, podzielił stanowisko wnioskodawcy, że wniosek mieści się w kognicji Trybunału Konstytucyjnego, określonej przez art. 188 pkt 1 Konstytucji, ze względu na to, że orzecznictwo TSUE determinuje normatywną treść przepisów TFUE. Prezydent stwierdził, że przystąpienie Polski do UE i związane z tym przekazanie kompetencji nie może oznaczać wyzbycia się suwerenności na rzecz UE, „a granicę transferu kompetencji wyznacza wskazana w preambule do ustawy zasadniczej suwerenność państwa jako wartość narodowa”.

Badając kontekst normatywny art. 19 ust. 1 TUE, Prezydent dokonał analizy zasadniczych ustaleń wynikających z orzeczeń TSUE. Stwierdził, że art. 19 ust. 1 TUE posłużył do wyprowadzenia przez TSUE kompetencji sądu krajowego do oceny, na podstawie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, czy „organ państwa uczestniczący w procesie nominacyjnym sędziów daje wystarczające gwarancje niezależności od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej, zaś jego członkowie (sędziowie) z uwagi na sposób nominowania dają gwarancje niezawisłościˮ. Według Prezydenta, ani prawo pierwotne UE, ani orzecznictwo TSUE nie mogą przyznawać sądom państw członkowskich kompetencji w zakresie tworzenia norm prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym. Stąd też nowy stan prawny mający swoje umocowanie prawne w orzeczeniach TSUE zmierza do zmiany (modyfikacji) treści konstytucyjnej kompetencji Prezydenta poprzez pozbawienie mianowanego sędziego prawa jurysdykcji. Ponadto Prezydent wskazał na brak jasności i precyzji norm ukształtowanych wskutek takiej wykładni przepisów przeprowadzanej przez TSUE.

Prezydent odniósł się do procedury poprzedzającej powoływanie sędziów SN a obowiązującej w okresie od 1 maja 2004 r. do 2 kwietnia 2018 r. Wskazał, że miała ona charakter arbitralny i była sprzeczna z art. 45 i art. 60 Konstytucji, gdyż decyzja o tym, czy dany kandydat na sędziego SN mógł być przedstawiony KRS, uzależniona była od akceptacji urzędujących sędziów SN. Zdaniem Prezydenta, wnioskodawca trafnie zrekonstruował konstytucyjny wzorzec kontrolni w zakresie dotyczącym kompetencji Prezydenta przewidzianej w art. 179 Konstytucji, wskazując „iż art. 144 ust. 3 Konstytucji, zawierający katalog prerogatyw, stanowi jeden z kluczowych przepisów kreujących pozycję ustrojową Prezydenta RP”.

W ocenie Prezydenta brak jest możliwości wzruszenia czy weryfikowania aktu powołania, będącego efektem realizacji wyłącznej prerogatywy Prezydenta, do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego w toku jakiegokolwiek postępowania.

Prezydent uznał, że wnioskodawca w sposób przekonujący uzasadnił zarzut niezgodności normy prawnej wywiedzionej przez TSUE z art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2 TUE z zasadą nadrzędności Konstytucji. Prezydent podkreślił, że postanowienia o powołaniu do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego są aktami stosowania norm konstytucyjnych, a w ich drodze Prezydent wykonuje konstytucyjne uprawnienia. Następstwem umocowania kompetencji Prezydenta bezpośrednio w przepisie Konstytucji jest brak możliwości weryfikowania aktu powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego w toku jakiegokolwiek postępowania. Dlatego w zakresie kompetencji SN lub innych sądów nie mieszczą się kwestie dotyczące kontroli wykonywania przez Prezydenta konstytucyjnych prerogatyw, w szczególności sposobu realizacji i skutków wykonania prerogatywy wynikającej z art. 179 Konstytucji. Przyznanie takich uprawnień jakiemukolwiek organowi władzy publicznej mogłoby nastąpić wyłącznie na mocy normy konstytucyjnej. W świetle powyższego, zdaniem Prezydenta, poważne wątpliwości konstytucyjne budzi sposób rozumienia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE jako przepisu stanowiącego źródło kompetencji sądu krajowego w zakresie kontroli niezawisłości sędziów powołanych w trybie przewidzianym w art. 179 Konstytucji.

Charakteryzując zasadę nadrzędności zawartą w art. 8 ust. 1 Konstytucji, Prezydent przywołał ustalenia doktryny i dotychczasowy dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego. Zwrócił uwagę, że „[c]złonkostwo Polski w Unii Europejskiej zmienia perspektywę patrzenia na zasadę najwyższej mocy prawnej Konstytucji (jej nadrzędności, pierwszeństwa), lecz nie powoduje jej odrzucenia. (...) Przymiot nadrzędności prawa UE nie odnosi się w każdym razie w brzmieniu przepisów prawa traktatowego UE do stosunku tego prawa do Konstytucji. Zasada pierwszeństwa odnosi się do stosowania prawa wspólnotowego, a nie jego obowiązywania. Kompetencja usuwania z obrotu prawnego aktów uznanych za niezgodne z prawem wspólnotowym pozostawiona jest ustawodawcy krajowemu”.

5. Marszałek Sejmu, w imieniu Sejmu, przedłożył stanowisko w sprawie pismem z 9 lipca 2021 r., wnosząc o stwierdzenie, że:

a) art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, rozumiany jako uprawniający lub zobowiązujący polski organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji lub nakazujący stosowanie prawa krajowego w sposób sprzeczny z Konstytucją, jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji;

b) art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, rozumiany w ten sposób, że ze względu na zapewnienie skutecznej ochrony prawnej organ stosujący prawo jest uprawniony lub zobowiązany stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, w tym stosować przepis, który na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą, jest niezgodny z art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 oraz z art. 190 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 91 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji;

c) art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2 TUE, rozumiany jako uprawniający sąd do kontroli niezawisłości sędziów powołanych przez Prezydenta oraz kontroli uchwały KRS w przedmiocie przedstawienia Prezydentowi wniosków w sprawie powołania sędziów, jest niezgodny z art. 8 ust. 1, art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 186 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji.

5.1. Przedstawiając swoje obszerne stanowisko w sprawie, Sejm stwierdził, że istota stawianych zarzutów dotyczy przede wszystkim naruszenia art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 oraz art. 190 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji.

Rezultat wykładni aktów prawa UE dokonanej przez TSUE ma zasadniczo pierwszeństwo przed prawem krajowym, jednakże nie może skutkować, jak uczynił to TSUE w wyroku w sprawie C-824/18, naruszeniem najważniejszego aktu państwa członkowskiego rangi konstytucyjnej. W takim wypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady prymatu konstytucji państwa członkowskiego oraz dialogu, który, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy, powinny prowadzić TSUE i krajowe sądy konstytucyjne, zapewniając efektywne wykonywania praw członkowskich państwa wchodzącego w skład UE.

Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nie została sformułowana w prawie traktatowym, „a sformułował ją TSUE (wcześniej jako: ETS) w swoim orzecznictwie, poczynając od orzeczeń Van Gend en Loos z 1962 r. i Costa przeciwko ENEL z 1964 r. (wyroki ETS w sprawie 26/62 i w sprawie 6/64)”.

Następnie Sejm zwrócił uwagę, że zasada pierwszeństwa dotyczy stosowania prawa wspólnotowego, a nie jego obowiązywania. Zdaniem Sejmu, w przypadku konfliktu norm konstytucyjnych z normami prawa UE, nawet mając na uwadze interpretacyjną przychylność, „otwiera się droga do kwestionowania konstytucyjności normy UE, co w konsekwencji wiąże się z wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny”. Wskazując na status konstytucji państw członkowskich UE, jako suprema lex, uznał, że „prawo unijne wciąż pozostaje prawem sui generis, mającym odrębny charakter zarówno wobec prawa krajowego, jak i wobec klasycznego prawa międzynarodowego”. Uzasadniając powyższe założenie, Sejm przyjął kilka tez: 1) prawu unijnemu zapewnia się pierwszeństwo w stosowaniu, egzekwowalności, co nie oznacza, że staje się ono prawem krajowym, 2) Unia Europejska nie jest federacją, a suwerenne państwa będące jej członkami mają niezależne porządki prawne, 3) sądy konstytucyjne państw członkowskich i TSUE nie pozostają wobec siebie w stosunku nadrzędności i podporządkowania, 4) państwa członkowskie są „panami traktatów”, określając tempo, kierunek i zakres integracji, włącznie z przekazaniem kompetencji.

5.2. Sejm zauważył, że już w sprawie o sygn. K 18/04 Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że „ETS jest wprawdzie uprawnionym, ale nie jedynym depozytariuszem poprawnego rozumienia traktatów. Wykładnia prawa wspólnotowego dokonywana przez ETS powinna mieścić się w zakresie kompetencji i funkcji przyznanych mu przez państwa członkowskie oraz respektować zasadę wzajemnej lojalności instytucji wspólnotowych i instytucji państw członkowskich. Z zasady tej wynika dla ETS powinność przychylności wobec krajowych systemów prawnych, a dla państw członkowskich UE − powinność zachowania najwyższego standardu respektowania norm wspólnotowychˮ.

Ponadto Sejm przytoczył wyrok niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (dalej: FTK) z 5 maja 2020 r., sygn. akt 2 BvR 859/15 oraz orzeczenie rumuńskiego Trybunału Konstytucyjnego z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt 390/2021, w których opowiedziano się „za zasadą najwyższej mocy prawnej konstytucji wprost wskazując, że prawo Unii Europejskiej, w tym prawo pierwotne, ma charakter podporządkowany jeśli idzie o konstytucje krajowe, a pierwszeństwo stosowania prawa unijnego dotyczy wyłącznie poziomu podkonstytucyjnegoˮ. Sejm wskazał, że podejmowanie działań pozostających w sprzeczności z dyrektywnymi postanowieniami Konstytucji kwalifikować należy nie tylko jako naruszenie zasady nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji), ale także jako działanie bez podstawy prawnej (art. 7 Konstytucji).

5.3. Przechodząc do zarzutu naruszenia zasady pewności prawa, Sejm wyjaśnił, że stanowi ona „nie tylko element formalny porządku ustrojowego państwa, lecz także jest realnie przestrzegana. Tym samym w działalności organów państwa nie może być kwestionowana ani podważana najwyższa moc prawna ustawy zasadniczej w krajowym porządku prawnym, w szczególności poprzez niestosowanie Konstytucji czy podejmowania innych działań, które pozostawał[yby] z nią sprzeczne”. W innym przypadku mielibyśmy do czynienia z relatywizacją zarówno zasady nadrzędności Konstytucji, jak i zasady pewności prawa. Podkreślił, że taka sytuacja prowadziłaby do erozji gwarancyjnej funkcji Konstytucji, gdyż w części orzeczeń sądowych przyjmowany byłby prymat obowiązywania polskiej Konstytucji, a w innych np. prawa Unii Europejskiej, choćby pozostawały one w sprzeczności z jej przepisami.

Sejm stwierdził, że przepisy które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu, i co do których nastąpił skutek derogacyjny, nie mogą być przywracane przez orzeczenie organu sądowego o charakterze ponadnarodowym lub międzynarodowym. Wywiódł, że konsekwencją wykreowanej przez TSUE normy zobowiązującej sądy polskie do stosowania prawa w sposób niezgodny z Konstytucją są dalsze jej naruszenia, co prowadzi do swoistego „rozchwiania” porządku prawnego i godzi w zasadę pewności prawa.

5.4. Odnosząc się do kwestii przekazania przez Rzeczpospolitą Polską na rzecz organizacji międzynarodowej lub też organu międzynarodowego kompetencji organów władzy państwowej w „niektórych sprawach” (art. 90 ust. 1 Konstytucji), Sejm poparł stanowisko, że nie jest możliwe przekazanie kompetencji dotyczących „jądra suwerenności”, czyli kwestii związanych z funkcjonowaniem konstytucyjnych organów państwa.

Posługując się tezami zawartymi w orzeczeniach FTK w sprawach o sygn. akt 2 BvR 2134 oraz 2159/92, Sejm zwrócił uwagę na to, że skoro UE nie jest suwerennym państwem, to nie może posiadać kompetencji do określania własnych kompetencji. Na tej podstawie wyprowadził wniosek, że organy UE działają poza powierzonymi im kompetencjami, tj. ultra vires. Następnie przywołał treść orzeczenia FTK w sprawie o sygn. akt 2 BvE 2/08 w którym wprost stwierdzono, że niemiecki organ orzecznictwa konstytucyjnego może dokonać kontroli zgodności każdego traktatu europejskiego z konstytucją Niemiec, w tym zwłaszcza z tzw. zasadami niezmiennymi. W efekcie, Sejm doszedł do przekonania, że każda forma zacieśniania integracji musi mieścić się w granicach przekazywania kompetencji i musi być zgodna z krajową regulacją konstytucyjną. W ocenie Sejmu, „Rzeczpospolita Polska, w trybie określonym w art. 90 ust. 1 Konstytucji, nie wyraziła zgody na takie rozumienie analizowanych postanowień traktatowych, jakie jest dekodowane w najnowszym orzecznictwie TSUE, a więc umożliwiające TSUE przyznanie sądom krajowym prawa do odstąpienia od stosowania niektórych przepisów Konstytucji czy też do działania wbrew postanowieniom Konstytucji”. Sejm w pełni podzielił pogląd wnioskodawcy, że „«[s]zczególna, zagwarantowana konstytucyjnie, moc wyroku Trybunału Konstytucyjnego wywiera skutek wobec wszystkich organów władzy, w tym także sądów. (...) Ukształtowana przez TSUE, na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 4 ust. 3 TUE, norma prawna, która zdejmuje z organów stosujących prawo obowiązek respektowania mocy powszechnej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, stoi zatem w oczywistej sprzeczności z art. 190 ust. 1 Konstytucji»”.

5.5. Analizując zasadę legalizmu zawartą w art. 7 Konstytucji, Sejm doszedł do wniosku, że norma wykreowana w ramach prawotwórczej aktywności orzeczniczej TSUE, nie jest znana polskiemu prawu i nie znajduje zakotwiczenia w prawie traktatowym. Uzasadnia to, jego zdaniem, twierdzenie, że „[n]ie może być uznawana za zgodną z polską Konstytucją podstawę prawną dla działania polskich sądów”.

Sejm omówił obowiązujące w polskim porządku prawnym regulacje dotyczące dopuszczalności poddania sądowej kontroli aktów podejmowanych przez KRS oraz Prezydenta, w procedurze powołania na stanowisko sędziego. Przywołał dotychczasowe orzecznictwo w tym zakresie, m.in. wyroki TK z: 20 kwietnia 2020 r., sygn. U 2/20 (OTK ZU A/2020, poz. 61) oraz 4 marca 2020 r., sygn. P 22/19 (OTK ZU A/2020, poz. 31). Zauważył, że określona w art. 179 Konstytucji kompetencja Prezydenta do powoływania na stanowisko sędziego ma charakter samodzielny. Na tej podstawie wyprowadził wniosek, że sądy nie mogą dokonywać weryfikacji takiej czynności − tak na gruncie prawa polskiego, jak i unijnego − gdyż stanowi to jego wyłączną prerogatywę.

5.6. Badając zarzut naruszenia art. 186 ust. 1 Konstytucji, Sejm wyodrębnił trzy obszary, w których, w ocenie Sejmu, zachodzi niezgodność art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2 TUE z wymienionym wzorcem konstytucyjnymi: 1) kontrola przez sądy uchwał KRS w przedmiocie wystąpienia do Prezydenta o powołanie na stanowisko sędziego; 2) przekazanie sądom uprawnienia do kontrolowania niezależności i niezawisłości innych sędziów; 3) kontrola przez sądy składu KRS.

Zdaniem Sejmu, ustawodawca wprowadził dwa istotne ograniczenia w możliwości zaskarżenia uchwał KRS, po pierwsze, w przypadku ich sprzeczności z prawem, co oznacza, że „kandydat nie może kwestionować oceny spełnienia przez poszczególnych kandydatów kryteriów uwzględnianych przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie powołania na stanowisko sędziego” oraz po drugie, wykluczył możliwość odwołania w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SN. Analizując przyjętą praktykę SN i NSA w tym zakresie, wskazał że kontrola przez NSA uchwał KRS w przedmiocie powołania sędziów SN jest niekonstytucyjna, zaś przez SN dysfunkcjonalna. Podkreślił, że kompetencja KRS − jak wynika z art. 179 Konstytucji − nie jest w żaden sposób ograniczona.

Oceniając zarzut braku możliwości badania przez sądy „niezależności i niezawisłości innych sędziów”, Sejm stwierdził, że pogląd ten jest nietrafny, gdyż Konstytucja wprost przewiduje właściwość (i zarazem wyłączność) sądów w zakresie orzekania o złożeniu sędziego z urzędu, zawieszeniu w urzędowaniu, przeniesieniu do innej siedziby lub na inne stanowisko (art. 180 ust. 2 Konstytucji). Jednakże w ocenie Sejmu niezasadna jest wątpliwość podniesiona przez TSUE co do sposobu kreowania składu KRS, który miałby pozbawiać ją niezależności. W tym względzie Sejm wskazał wyrok TK z 25 marca 2019 r., sygn. K 12/18, w którym stwierdzono, zdaniem Sejmu, że „przyjęty w art. 9a ust. 1 uKRS tryb wyboru członków KRS wywodzących się spośród sędziów jest zgodny ze standardem konstytucyjnym”.

6. Pismem z 13 lipca 2021 r. Rzecznik przedstawił uzasadnienie stanowiska w sprawie. Na wstępie RPO uznał, że wnioskodawca nie powinien inicjować sprawy o sygn. K 3/21, a TK nie powinien jej rozpoznawać, gdyż przepisy TUE są zgodne z Konstytucją, a wymogi UE dotyczące sędziów odpowiadają tożsamym wymogom określonym w Konstytucji. W ocenie RPO, Traktat akcesyjny (zob. wyrok TK o sygn. K 18/04) i Traktat z Lizbony (zob. wyrok TK o sygn. K 32/09) pomyślnie przeszły test konstytucyjności, gdzie wzorcem kontroli był art. 8 ust. 1 Konstytucji, a dotychczas w każdym wypadku Trybunał potwierdzał „brak kolizji konstytucyjnej między prawem europejskim a polskim”. Zdaniem RPO, ewentualny wyrok TK stwierdzający niezgodność przedmiotu wniosku z wzorcami konstytucyjnymi, nie okazałby się skuteczny i byłby „niestosowalny” w świetle prawa UE. „Wszelkie organy krajowe byłyby nadal zobowiązane zapewnić pełną skuteczność prawu Unii, zaś sądy krajowe byłyby zobowiązane odstąpić od orzeczenia TK niezgodnego z prawem unijnym”.

6.1. Rzecznik poddał analizie zasadę nadrzędności Konstytucji w zestawieniu z zasadą pierwszeństwa prawa międzynarodowego. Stwierdził konieczność łącznego postrzegania art. 8 ust. 1 i art. 9 Konstytucji, kładąc nacisk na obowiązek przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską prawa międzynarodowego, z którego wynika zasada dobrej wiary i jej konkretyzacja w zasadzie pacta sunt servanda, a także ustalonego w płaszczyźnie prawa międzynarodowego pierwszeństwa prawa międzynarodowego wobec prawa krajowego. RPO stwierdził wprost, że „[n]a gruncie polskiej Konstytucji, kolejność i bezpośrednie sąsiedztwo art. 8 ust. 1 oraz art. 9 należy interpretować jako ustanowienie zasady i wyjątku od niej. Będąc najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej – w wymiarze (…) [wewnątrzkrajowym], Konstytucja RP nie ma jednak pierwszeństwa przed prawem międzynarodowym – w wymiarze zewnętrznym”. W ocenie RPO, zasada pierwszeństwa prawa UE prowadzi do dalej idących skutków niż zasada pierwszeństwa prawa międzynarodowego. W odróżnieniu od prawa międzynarodowego, szczególne cechy i autonomia prawa UE wyrażają się w tym, że określa ono szczególne zasady jego stosowania w prawie państw członkowskich. RPO podkreślił znaczenie zgody Rzeczypospolitej Polskiej na zasadę pierwszeństwa prawa UE, wyrażonej w chwili akcesji oraz w trakcie udziału Polski w późniejszym formowaniu prawa wtórnego UE. Podniósł, że zasada pierwszeństwa jest podstawową zasadą prawa UE, bazującą na utrwalonym orzecznictwie TSUE, a wcześniej Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (dalej: ETS), przytaczając wyroki ETS z: 15 lipca 1964 r. w sprawie C-6/64, Flaminio Costa p. E.N.E.L. i 17 grudnia 1970 r. w sprawie C-11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH. Zaznaczył, że istnienie i zakres zasady pierwszeństwa znane było władzom polskim w trakcie akcesji do UE. Dodatkowo wyjaśnił różnicę pomiędzy pierwszeństwem stosowania normy a jej nadrzędnością (hierarchiczną wyższością) w systemie źródeł prawa, podkreślając, że prawo UE nie unieważnia niezgodnego z nim prawa krajowego, tylko przesądza o jego nieskuteczności względem UE.

6.2. Poddając analizie rolę TSUE w procesie zapewnienia poszanowania prawa UE, Rzecznik stwierdził, że wątpliwości objęte wnioskiem Prezesa Rady Ministrów Trybunał Konstytucyjny powinien rozwiązać na drodze dialogu i współpracy z TSUE. Zdaniem Rzecznika, w istocie rzeczy, wnioskodawca oczekuje orzeczenia przez TK najpierw o zakresie powołanych przepisów, a w drugiej kolejności – odniesienia ich do polskich norm konstytucyjnych. Skoro dokonywanie wiążącej wykładni prawa UE jest kompetencją TSUE, Trybunał Konstytucyjny powinien wystąpić do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Zdaniem RPO, TK nie jest samodzielnie uprawniony do interpretacji przepisów prawa UE, zwłaszcza w przypadku, gdy jego interpretacja miałaby odbiegać od już ustalonego znaczenia. „W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny jest organem, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa krajowego w rozumieniu art. 267 akapit trzeci TFUE. Skoro tak, to organ taki jest zobowiązany wystąpić do Trybunału Sprawiedliwości, gdy podniesiona została przed nim kwestia dotycząca interpretacji traktatu unijnego, aby uniknąć ryzyka błędnej wykładni prawa Unii”. Przytaczając wyrok TSUE z 4 października 2018 r. w sprawie C-416/17 (błędnie oznaczony w stanowisku jako sprawa C-417/18), Komisja Europejska p. Republice Francuskiej, dotyczący naruszenia przez Francję prawa UE przez zaniechanie wystąpienia przez Radę Stanu (Conseil d’État) z pytaniem prejudycjalnym, RPO przypomniał, że jeżeli nie istnieje żaden środek zaskarżenia wyroku sądu krajowego, to sąd ten jest co do zasady zobowiązany wystąpić do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, zgodnie z art. 267 akapit trzeci TFUE, w sytuacji gdy podniesiona została przed nim kwestia dotycząca interpretacji TFUE. Następnie wskazał, że Trybunał Konstytucyjny występował do TSUE z pytaniem prejudycjalnym w sprawie C-390/15, „uznał się zatem za «organ ostatniej instancji» w rozumieniu art. 267 TFUE, zobowiązany do zainicjowania przewidzianego w nim dialogu sądowego” (s. 9 uzasadnienia stanowiska RPO).

6.3. Rzecznik scharakteryzował kompetencje państw członkowskich i kompetencje UE w sferze wymiaru sprawiedliwości, twierdząc że TSUE nie usiłuje regulować organizacji wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Orzecznictwo TSUE dotyczy natomiast zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE. Pogląd o wyłącznych kompetencjach państwa członkowskiego w odniesieniu do organizacji wymiaru sprawiedliwości, wsparty przez TK w postanowieniu z 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20 (OTK ZU A/2020, poz. 60), jest, zdaniem RPO, nie do utrzymania. „Wbrew stanowisku organów polskich, organizacja wymiaru sprawiedliwości państw nie jest zatem, w świetle zobowiązań unijnych, wyłączną domeną państw członkowskich. Skoro sądy krajowe mają rozstrzygać kwestie dotyczące stosowania lub wykładni prawa Unii, muszą zatem spełniać wymogi instytucjonalnych gwarancji wytyczonych przez unijną zasadę skutecznej ochrony sądowej. Gwarancje te stanowią nieodłączny element sądowej ochrony wszelkich praw, które jednostki wywodzą z prawa Unii. Należą także do istoty zasady rządów prawa, stanowiącej fundament europejskiej przestrzeni prawnej, opartej na wzajemnym zaufaniu i wzajemnym uznawaniu orzeczeń sądowych”.

7. Pismem z 21 września 2021 r. Minister Spraw Zagranicznych zajął stanowisko, w którym poinformował, że popiera wniosek Prezesa Rady Ministrów.

1. Na rozprawie 13 lipca 2021 r. stawili się przedstawiciele: Prezydenta, Sejmu, Prezesa Rady Ministrów, Prokuratora Generalnego oraz Rzecznik Praw Obywatelskich osobiście wraz z dwoma pełnomocnikami. Uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych.

1.1. Przedstawiciel wnioskodawcy, uzasadniając konieczność kontroli zgodności z Konstytucją norm prawnych wynikających z orzecznictwa TSUE, przywołał in extenso stanowisko Krzysztofa Wójtowicza, cytując iż „Trybunał Sprawiedliwości UE jest również związany zasadą przyznania a więc jemu także można postawić zarzut przekroczenia kompetencji, np. (…) nadania normom unijnym treści niezgodnych z Traktatami stanowiącymi podstawę Unii. W przypadku Trybunału nie ma możliwości zweryfikowania tego rodzaju zarzutu w ramach unijnego systemu sądowego zarówno ze względu na brak stosownych procedur jak [i] w konsekwencji zasady nemo iudex in causa sua” (K. Wójtowicz, Sądy konstytucyjne wobec prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2012, s. 98; wypowiedź cytowana na podstawie protokołu rozprawy, podobnie kolejne). W ocenie przedstawiciela Prezesa Rady Ministrów, taka aktywność TSUE może skutkować podważeniem demokratycznej legitymizacji UE, wskutek wykroczenia poza granicę kompetencji powierzonych przez Rzeczpospolitą Polską.

Zdaniem przedstawiciela wnioskodawcy, dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, że pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez sąd w trakcie wydawania orzeczenia stanowi naruszenie zasady nadrzędności wyrażonej w art. 8 ust. 1 Konstytucji, jest art. 8 ust. 2 Konstytucji, który stanowi podstawę stosowania prokonstytucyjnej wykładni prawa. Wywiódł, że „[t]o nie Konstytucja ma być w pierwszej kolejności wykładana w zgodzie z prawem Unii Europejskiej, ale w pierwszej kolejności prawo Unii Europejskiej ma być wykładane w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej”.

Przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że problem prawny w postaci powoływania w orzecznictwie TSUE pierwszeństwa prawa UE przed konstytucją państwa członkowskiego, w kontekście art. 19 TUE, zaistniał po raz pierwszy w wyroku TSUE z 27 lutego 2018 r. w sprawie C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (Stowarzyszenie Zawodowe Sędziów Portugalskich – ASJP) p. Tribunal de Contas (Trybunał Obrachunkowy Portugalii), Lex nr 2447252. „[W] tym orzeczeniu rozpoczęto (…) ścieżkę judykacyjną, orzeczniczą kreującą nowe kompetencje po stronie Trybunału Sprawiedliwości i sądów państw członkowskich”. Uznał, że taka norma prawna nie była znana Rzeczypospolitej Polskiej w trakcie ratyfikacji kolejnych umów międzynarodowych stanowiących podstawę Unii, co uzasadnia potrzebę kontroli jej zgodności z Konstytucją.

1.2. Przedstawiciel Prezydenta podniósł, że akt powołania do pełnienia urzędu sędziego oznacza „podzielenie się również możliwością sprawowania władzy w imieniu suwerena”, co de facto sprowadza się do przekazania „legitymacji do wydania rozstrzygnięć i podejmowania innych czynności, które są kwintesencją wymiaru sprawiedliwości. Prezydent, który uosabia majestat Rzeczypospolitej Polskiej, w imieniu suwerena, jako jego najwyższy przedstawiciel, dzieli się władzą z sędzią, który zostaje mianowany” i otrzymuje prawo jurysdykcji. W ocenie przedstawiciela Prezydenta, nie istnieje możliwość pełnienia urzędu sędziego, bez możliwości wykonywania władzy, do której sędzia został powołany przez Prezydenta.

1.3. Przedstawiciel Sejmu stwierdził, że przedmiotem wniosku Prezesa Rady Ministrów nie jest literalne brzmienie traktatów UE, tylko określona ewolucja rozumienia traktatów w kierunku dopuszczalności decydowania przez TSUE o przyznaniu polskim sądom uprawnienia do kwestionowania przepisów Konstytucji lub weryfikowania prawidłowości powoływania sędziów, wbrew temu, co stanowi Konstytucja, a także wbrew orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego. Zaznaczył, że „[w]prawdzie Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w swym orzecznictwie, co do sposobu rozumienia zasady pierwszeństwa, w szczególności w wyroku z 2005 roku K 18/04 – sprawa traktatu akcesyjnego, jak również w wyroku z 2010 roku K 32/09 w sprawie traktatu z Lizbony, to jednak aktywizm orzecznicy Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu doprowadził do pojawienia się nowego problemu konstytucyjnego, który – zdaniem Sejmu – wymaga rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny. Zmieniło się bowiem rozumienie w orzecznictwie TSUE zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej, które nie jest już takie samo, jakie istniało jeszcze w 2005 czy 2010 roku. Jeżeli pewne rozumienie zasad traktatowych ewoluuje na poziomie interpretacji przez TSUE to tego rodzaju sposób rozumienia prawa pierwotnego w istocie wymyka się spod zakresu kontroli polskich organów państwowych, władzy ustawodawczej, a także władzy wykonawczej”.

W opinii przedstawiciela Sejmu, „[k]onsekwencją wykreowanej przez TSUE normy zobowiązującej sądy polskie do stosowania prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, w szczególności do stosowania przepisów, które na mocy wyroków Trybunału Konstytucyjnego utraciły moc obowiązującą, są dalsze naruszenia Konstytucji związane z wydawaniem przez sądy orzeczeń na wykreowanej przez TSUE podstawie, także bowiem działania sądów będą musiały zostać uznane za naruszające zasadę prymatu Konstytucji w hierarchii źródeł prawa oraz zasadę ostateczności i niepodważalności stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. To z kolei prowadzi do swoistego rozchwiania i chaosu porządku prawnego, godzi w zasadę równości i pewności przede wszystkim prawa (…). W ocenie Sejmu niemożliwy do pogodzenia z art. 90 ust. 1 Konstytucji jest stan prawny, w którym interpretacja pierwotnego prawa Unii Europejskiej dokonana przez TSUE w istotny sposób odbiega od tego, co było przedmiotem zgody państwa polskiego w procesie ratyfikacyjnym. Innymi słowy, Rzeczpospolita Polska w trybie określonym w art. 90 ust. 1 Konstytucji nie wyraziła, ani nie wyraża zgody na takie rozumienie postanowień traktatowych, jakie jest dekodowane w najnowszym orzecznictwie TSUE, a więc umożliwiający TSUE przyznanie sądom krajowym prawa do odstąpienia od stosowania niektórych przepisów [K]onstytucji czy też do działania wbrew postanowieniom polskiej Konstytucji”.

1.4. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego wskazał, że „zainicjowanie niniejszego postępowania przez [P]rezesa Rady Ministrów odczytywać należy w kontekście najnowszego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a precyzyjniej, z nadawaniem przezeń prawu Unii Europejskiej treści, która odbiega od konsensusu państw członkowskich zawartego w traktatach. Nie chodzi przy tym (…) o zwykłe niezadowolenie z orzeczeń, a o ekstraordynaryjne zjawisko, które w dalszej perspektywie może zagrozić funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Każdy proces rozszerzania (…) uprawnień organizacji międzynarodowej, który nie przybiera formy zmiany traktatów, będącej wynikiem świadomej decyzji suwerennych państw staje się bowiem w końcu przeciwskuteczny. Egzemplifikacją tego zjawiska jest właśnie wskazane przez wnioskodawcę najnowsze orzecznictwo Trybunału [S]prawiedliwości, które wyszły daleko poza literę ducha traktatów, dając Unii prawo do ingerowania w ustrój organów wymiaru sprawiedliwości państw członkowskich. (...) [N]awet w obrębie samego Trybunału Sprawiedliwości dostrzega się obecnie, że zasięg art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej wydaje się nieograniczony. (...) konkluzje zawarte w opinii rzecznika generalnego Michała Bobecka, przedstawione w opinii z 23 września 2020 roku w sprawach połączonych C-83/19 i następne. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości bezrefleksyjnie przełożyło się na rodzimą adwokaturę za sprawą działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, a ostatnio także Naczelnego Sądu Administracyjnego, który orzekał niejako o wykonaniu wyroku TSUE w sprawie C-824/18 A.B. i inni. W uzasadnieniu tych orzeczeń potwierdzono zakres zaskarżonych przepisów Traktatu o Unii Europejskiej, jaki stanowi przedmiot kontroli w niniejszej sprawie. I tak, w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2021 roku, a więc już po skierowaniu wniosku w niniejszej sprawie, odnośnie materialnego zakresu stosowania art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej wskazano, iż z przepisu tego wynika, że «kompetencja kształtowania wymiaru sprawiedliwości przez państwa członkowskie nie jest nieograniczona czy wręcz dowolna, albowiem wyraźnie źródło jej ograniczenia wynika z przyjętych zobowiązań traktatowych», jest wyrok w sprawie II GOK 2/18 i powtórzone w późniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Warto również zauważyć na kanwie tego orzeczenia, że pomimo obszernych rozważań na temat charakteru zasady pierwszeństwa prawa unijnego i błędnej konstatacji, że zasada ta nie koliduje z zasadą nadrzędności Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny po pierwsze, pominął normę derogującą przepis z porządku prawnego zrekonstruowaną w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 12/18, po drugie, dokonał samodzielnej i dowolnej oceny regulacji ustawowej z punktu widzenia jej zgodności z art. 45 i art. 78 Konstytucji, po trzecie, przyjął standard oceny Krajowej Rady Sądownictwa wynikający z orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości i dokonał oceny niezależności rady, w tym sposobu wyłaniania składu tego organu, dochodząc do nieuprawnionego wniosku o rzekomym naruszeniu art. 186 i 187 Konstytucji również wbrew wiążącemu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego. Uprawnienie do dokonania powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł właśnie z najnowszego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W tym stanie rzeczy nie może już budzić wątpliwości fakt, że wobec szeregu wyroków wykonujących orzeczenie TSUE, ukształtowano normę w interpretacji, która ma stanowić przedmiot kontroli w niniejszej sprawie”.

Przedstawiciel PG powołał najnowsze orzecznictwo FTK, w którym wprost odniesiono się do art. 19 ust. 1 zdanie drugie TUE wskazując, że swoboda działania, która wiąże się z przydzielaniem zadań na mocy tego przepisu, „kończy się jednak tam, gdzie wykładnia traktatów nie jest już zrozumiała, a zatem jest obiektywnie samowolna. Gdyby TSUE przekroczył te granice, jego działanie nie byłoby uzasadnione w art. 19 ust. 1 zdanie drugie TUE, a jego decyzji w odniesieniu do Niemiec brakowałoby minimum stopnia legitymacji demokratycznej”. Następnie Przedstawiciel PG zauważył, że FTK bazując na swym dotychczasowym orzecznictwie samodzielnie stwierdził niezgodność decyzji Europejskiego Banku Centralnego z prawem pierwotnym Unii i dokonał oceny skutków tej niezgodności na gruncie niemieckiego porządku konstytucyjnego, odmawiając skuteczności tej decyzji w Republice Federalnej Niemiec. Podkreślił, że „[s]ąd konstytucyjny w Karlsruhe podtrzymał stanowisko, że pozostaje właściwym w zakresie oceny czy organy Unii nie wykraczają poza przyznane kompetencje”. Nadmienił, że w sprawie tej FTK odmówił uwzględnienia wyroku TSUE zapadłego na skutek skierowania przez FTK pytania prejudycjalnego, uznając ten wyrok za arbitralny. Oceniając przedmiot wniosku Prezesa Rady Ministrów, przedstawiciel Prokuratora Generalnego podkreślił konieczność wykazania arbitralności wykładni dokonanej przez TSUE, w przypadku uznania jego orzeczeń jako aktów ultra vires. Zauważył, że organ ten w sposób dowolny „podchodzi do przypisywania obowiązków państwom członkowskim na mocy art. 19 [TUE] (...)ˮ.

Zdaniem przedstawiciela PG, wyrok TSUE z 20 kwietnia 2021 r. w sprawie C-896/19, Republika Malty p. Premierowi (Repubblika v. Il-Prim Ministru), „zgodność z prawem UE przepisów konstytucyjnych Malty przyznających premierowi rozstrzygające uprawnienia w procesie powoływania sędziów” (Lex nr 3163088), w którym został złagodzony „wymóg niezależności komisji do spraw powołania sędziów, nie wskazując aby niezależność ta była wyłącznym warunkiem obiektywizacji procesu powołania sędziów”. Zwrócił uwagę, że w wyroku z 9 lipca 2020 r. w sprawie C-272/19, VQ p. Krajowi Związkowemu Hesja (Lex nr 3027775), TSUE ocenił okoliczność kształtowania składu komisji do spraw powołania sędziów pod względem zapewnienia niezawisłości sędziowskiej, stwierdzając, że „ani przewaga liczebna członków komisji wybieranych przez władzę ustawodawczą, ani fakt, że władze ustawodawcze lub wykonawcze uczestniczą w procesie mianowania sędziów, nie generuje wątpliwości co do niezależności sędziego, jeśli po mianowaniu nie podlega żadnej presji i nie otrzymuje instrukcji w ramach wykonywania obowiązków”. Zauważył, że bywały sprawy w orzecznictwie TSUE, w których uznawał za wystarczające, że dla przyjęcia braku wątpliwości co do niezależności sądu od innych władz, wystarczające były zapisy samej konstytucji. Przykładowo podał wyrok z 27 maja 2019 r. w sprawie C-509/18, Minister Sprawiedliwości i Równości (Irlandia) p. PF, „europejski nakaz aresztowania: pojęcie «wydającego nakaz organu sądowego»” (Lex nr 2671254).

W odniesieniu do KRS, przedstawiciel PG zarzucił TSUE nie tylko brak oceny, ale przede wszystkim brak uwzględnienia takich okoliczności jak: 1) niekonstytucyjność – jako przyczyna zakończenia kadencji składu KRS; 2) fakt, że wybrani przez parlament członkowie sędziowskiej części KRS w dalszym ciągu pozostają sędziami z przysługującymi im gwarancjami konstytucyjnymi; 3) fakt, że „wybrani przez parlament członkowie sędziowskiej części [R]ady [(KRS)] zostali powołani na urząd sędziego przez różne osoby, które piastowały w różnym czasie urząd [P]rezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem wywodziły się z różnych środowisk politycznych”.

Przedstawiciel PG wskazał również, że „w najnowszym orzecznictwie wydobyto z pierwotnego prawa Unii treść, która daleko odbiega od tego co było przedmiotem powszechnej zgody państw członkowskich. Unia przypisała sobie negatywną kompetencję prawodawczą, odnosząc się do organizacji wymiaru sprawiedliwości w tym do organizacji konstytucyjnych organów władzy sądowniczej jak np.: w Polsce w odniesieniu do Sądu Najwyższego. Kompetencja ta rodzi zaś kompetencje pochodną, polegającą na przyznaniu [przez] TSUE, organom państwa członkowskiego stosującym prawo, możliwości odstąpienia od stosowania jego uregulowań ustawowych i konstytucyjnych odnoszących się do kształtu i ustroju funkcjonowania konstytucyjnych organów”.

2. Na rozprawie 31 sierpnia 2021 r. stawili się przedstawiciele: Prezydenta, Sejmu, Prezesa Rady Ministrów, Prokuratora Generalnego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. W trakcie rozprawy przedstawiciel Rzecznika złożył wniosek o wyłączenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego Stanisława Piotrowicza z udziału w rozpoznawaniu sprawy o sygn. K 3/21. W związku z powyższym zarządzono przerwę w rozprawie do 22 września 2021 r., a uczestnicy nie składali żadnych oświadczeń.

3. Na rozprawie 22 września 2021 r. stawili się przedstawiciele: Prezydenta, Sejmu, Prezesa Rady Ministrów, Prokuratora Generalnego, Ministra Spraw Zagranicznych oraz Rzecznika Praw Obywatelskich.

3.1. Odpowiadając na pytania sędziów przedstawiciel Rzecznika stwierdził, że „zgodnie z art. 188 [T]rybunał orzeka o zgodności umów międzynarodowych z Konstytucją, a nie norm prawnych jakoby wykreowanych w orzecznictwie sądów międzynarodowych”. Podniósł również, że nieprawdziwy jest argument, jakoby TSUE działał ultra vires, z przekroczeniem swoich kompetencji, wskazując iż: „Unia nie może przyjmować aktów legislacyjnych regulujących organizację sądownictwa. To jest oczywiste. Ale Unia i Trybunał Sprawiedliwości tego nie robią. Wskazują natomiast na pewne elementy, jakie powinny towarzyszyć zapewnieniu zasady skutecznej ochrony sądowej we wszystkich państwach członkowskich, nie tylko w Polsce”.

Przedstawiciel Rzecznika wskazał, że zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed całym krajowym porządkiem prawnym została ukształtowana w latach sześćdziesiątych, a zatem była znana w chwili wyrażenia przez Polskę zgody na związanie się całością acquis communautaire w Traktacie akcesyjnym. Ponadto podkreślił, że „zdecydowana większość przykładów powoływanych w orzecznictwie innych sądów konstytucyjnych innych państw członkowskich dotyczyła spraw pojawiających się w związku z konkretnymi problemami rozpatrywanych spraw, podczas gdy tutaj mamy do czynienia z wnioskiem o charakterze abstrakcyjnym, zakwestionowaniem (...) całego korpusu traktatowego w zakresie ujętym we wniosku i orzecznictwa [T]rybunału w tym zakresie.

3.2. Przedstawiciel Prezydenta zakwestionował argumentację przedstawioną w pisemnym stanowisku Rzecznika, jakoby art. 9 Konstytucji stanowił wyjątek od zasady najwyższej mocy prawnej Konstytucji (art. 8 ust. 1). Argumentem przesądzającym dla przedstawionej konkluzji jest, zdaniem przedstawiciela Prezydenta, systematyka przepisów Konstytucji. Ponadto stwierdził, że przykładem progresywnego uzupełniania treści TUE przez wydane ultra vires orzecznictwo TSUE jest skierowanie zalecenia dokonania przez polskie sądy faktycznej derogacji przepisów Konstytucji oraz „restytuowanie, przywracanie przepisów nieobowiązujących”.

3.3. Przedstawiciel Ministra Spraw Zagranicznych, w świetle treści art. 4 i art. 5 TUE, zaakcentował, że „Unia działa wyłącznie w zakresie kompetencji przyznanych, a wszystkie kompetencje w traktatach nieprzyznane Unii przynależą do państw członkowskich. A jedną z tych kompetencji jest m.in. organizacja wymiaru sprawiedliwości”.

4. Na rozprawie 30 września 2021 r. stawili się przedstawiciele: Prezydenta, Sejmu, Prezesa Rady Ministrów, Prokuratora Generalnego, Ministra Spraw Zagranicznych oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego formułowali pytania do przedstawicieli uczestników postępowania.

4.1. Przedstawiciel Prezesa Rady Ministrów stwierdził, że zasada pierwszeństwa prawa UE przed prawem krajowym nie jest wprost zapisana w art. 1 TUE. Ma rodowód orzeczniczy i wynika – w ujęciu TSUE – z konieczności realizacji celów traktatu i zapewnienia efektywności realizacji celów traktatu w krajowych porządkach prawnych. Art. 1 TUE stanowi o tych celach, precyzując, że umawiające się strony tworzą Unię Europejską dla realizacji wspólnych celów. Kontynuując, przyznał, że TSUE uznaje, iż realizacja wspólnych celów byłaby niemożliwa w jednolitym stopniu przez wszystkie państwa członkowskie, gdyby zasada pierwszeństwa nie była zapewniona. Natomiast oczywiście istnieje napięcie między ewoluującą zasadą pierwszeństwa tak, jak ją rozumie TSUE, a jak ją rozumieją najwyższe sądy krajowe, czy konstytucyjne państw członkowskich. To znaczy, o ile TSUE nadaje tej zasadzie prymat raczej bezwarunkowy, choć zdarzało mu się odstępować od swoich własnych założeń, o tyle sądy konstytucyjne państw członkowskich uznają warunkowy, wycinkowy charakter tej zasady.

Zatem, w ocenie przedstawiciela Prezesa Rady Ministrów, zasadę pierwszeństwa prawa Unii można wywodzić z art. 1 TUE w zakresie, w jakim wskazany przepis stanowi o realizacji wspólnych celów. Przedstawiciel wnioskodawcy przyznał, że nie jest mu znane żadne orzeczenie TSUE wyraźnie wskazujące art. 1 TUE jako podstawę zasady pierwszeństwa prawa UE. Wprost orzecznictwo TSUE wskazuje tę podstawę w treści zasady lojalnej współpracy UE i państw członkowskich (art. 4 ust. 3 TUE). Jednak oprócz wyraźnego wskazania podstawy w art. 4 ust. 3 TUE, TSUE wskazuje jako uzasadnienie zasady pierwszeństwa konieczność zapewnienia wspólnych celów Unii. Właśnie to, w ocenie przedstawiciela Prezesa Rady Ministrów, stanowi iunctim pomiędzy art. 1 TUE a orzecznictwem TSUE, w którym Trybunał akcentuje okoliczność realizacji wspólnych celów, jako legitymizację zasady pierwszeństwa, a ta okoliczność wynika wprost z art. 1 TUE.

4.2. Przedstawiciel RPO oświadczył, że zasada przekazania znajduje zastosowanie w obszarze oddziaływania prawa UE. Z orzecznictwa TSUE wynika ponadto, że państwa członkowskie nie mogą również wykonywać swoich kompetencji wyłącznych w sposób, który naruszałby skuteczność prawa unijnego właśnie przekazanego w ramach kompetencji traktatowych. W wyroku o sygn. K 18/04 Trybunał Konstytucyjny analizował relacje zasady pierwszeństwa w kontekście zarówno art. 90 Konstytucji, dotyczącego zasady przekazania organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach, także w kontekście zapewnienia efektywności art. 8 ust. 1 Konstytucji, czyli zasady nadrzędności Konstytucji. Nie podzielił zastrzeżeń, że zasada pierwszeństwa sama w sobie narusza przepisy Konstytucji, w szczególności narusza zasadę nadrzędności. Trybunał Konstytucyjny rozwijał to stanowisko w kolejnych orzeczeniach: w sprawie Traktatu z Lizbony oraz w sprawie o sygn. SK 45/09, twierdząc że w istocie Rzeczpospolita Polska nie przekazuje suwerenności w niektórych sprawach, ale przekazuje wykonywanie suwerenności w tym zakresie. Oczywiście organizacja międzynarodowa, której powierzone jest wykonywanie takiej suwerenności, może wykonywać ją wyłącznie w granicach przyznania.

Odpowiadając na pytanie o instytucjonalne gwarancje niezawisłości sędziów TSUE, przedstawiciel RPO przyznał, że w TSUE zasiadają sędziowie, którzy pełnią urząd trzecią kadencję, na przykład Prezes TSUE, a samych sędziów TSUE wybierają przedstawiciele rządów państw członkowskich, organów władzy wykonawczej, a nie oni sami. Stwierdził ponadto, że zasady skutecznej ochrony sądowej nie stosuje się do TSUE. Na pytanie, czy sędziowie TSUE, w którym zasiadają osoby, które zajmują już trzecią kadencję z rzędu i zostały powołane przez takie czy inne ciała polityczne, są sędziami, którym przysługuje, w ocenie Rzecznika, przymiot niezawisłości, przedstawiciel RPO odpowiedział, że nie ma żadnych podstaw, w świetle traktatów unijnych oraz zasad rządzących funkcjonowaniem TSUE, aby podważać ich niezależność.

4.3. Przedstawiciel PG, odpowiadając na pytanie o relację między sędziowską niezawisłością a modelem powoływania sędziów, stwierdził, że w świetle dotychczasowych orzeczeń zarówno Europejski Trybunał Praw Człowieka, jak i TSUE, dużą wagę przykładało się przede wszystkim do gwarancji przysługujących sędziemu po jego powołaniu. To był standard, który obowiązywał w orzecznictwie TSUE do dnia wydania wyroku z 19 listopada 2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 (A.K. p. Krajowej Radzie Sądownictwa, w sprawie C-585/18); CP w sprawie C-624/18 i DO w sprawie C-625/18 p. Sądowi Najwyższemu, Lex nr 2741129), czy wyroku TSUE z 2 marca 2021 r. w sprawie C-824/18, A.B. i in. p. Krajowej Radzie Sądownictwa (Lex nr 3125108). Zwracano uwagę na to, że przede wszystkim sędzia ma nie podlegać żadnym presjom, ani faktycznym, ani prawnym już po powołaniu. W wyroku z 9 lipca 2020 r. w sprawie C-272/19, VQ p. Landowi Hesja (Land Hessen) TSUE zaakcentował, że trzeba przede wszystkim przywiązywać uwagę do wszystkich okoliczności, które mają miejsce już po powołaniu sędziego. Przeszłość sędziego, także przeszłość polityczna, nie ma tutaj żadnego znaczenia. I stąd właśnie dziwi, jak ten standard fluktuował w orzeczeniach skierowanych w sprawach polskich, gdzie w pkt. 127 wyroku z 2 marca 2021 r. w sprawie C-824/18 jest wprost napisane, że w tym kontekście stopień niezależności KRS może mieć znaczenie przy dokonywaniu oceny, czy wyłonieni przez nią sędziowie będą w stanie spełnić wymogi niezawisłości i bezstronności. Właśnie to oczekiwanie jest zupełnie niezrozumiałe. W jaki sposób stopień niezależność KRS, pomijając już faktory oceny tego stopnia niezależności, ma wpływ następnie na niezawisłość sędziowską, skoro te przymioty w polskich warunkach ustrojowych wynikają wprost z ustawy zasadniczej i obwarowań dotyczących tego, jak sędzia może być złożony z urzędu, pod jakimi warunkami i dlaczego jest niezawisły. Te wszystkie okoliczności wynikają z prerogatywy Prezydenta jako głowy państwa.

4.4. Przedstawiciel Ministra Spraw Zagranicznych stwierdził, że w świetle art. 4 TUE, Unia szanuje tożsamość narodową, szczególnie w aspekcie politycznym i konstytucyjnym. W świetle art. 4 TUE, to do swobodnej oceny państw członkowskich należy, co jest ich tożsamością konstytucyjną. Stwierdził, że zgodnie z polskim prawem i Konstytucją, jedynym organem do tego uprawnionym jest Trybunał Konstytucyjny. Uznał, że między TSUE a polskim Trybunałem Konstytucyjnym występuje jedna różnica – polski sędzia Trybunału Konstytucyjnego nie ma prawa do reelekcji, w przeciwieństwie do sędziów TSUE. W takim wypadku nie muszą zabiegać, potencjalnie, o przychylność swojego państwa albo polityków, w konsekwencji, nawet jednego polityka, w trakcie swojej działalności orzeczniczej. Tym bardziej Trybunał Konstytucyjny jest właściwy do określania treści polskiej tożsamości konstytucyjnej.

5. Na rozprawie 7 października 2021 r. stawili się przedstawiciele: Prezydenta, Sejmu, Prezesa Rady Ministrów, Prokuratora Generalnego, Ministra Spraw Zagranicznych oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Kolejni sędziowie Trybunału Konstytucyjnego formułowali pytania w sprawie.

5.1. Przedstawiciel wnioskodawcy potwierdził, że warstwa tekstowa TUE nie budzi żadnych wątpliwości i nie jest w żaden sposób kontestowana, gdyż są to postanowienia obowiązujące często wiele dziesięcioleci. „Natomiast ekspansywne orzecznictwo TSUE doprowadziło do nadawania im takiej treści, która jest po prostu (...) nieakceptowalna w świetle polskiego porządku konstytucyjnego”. Stwierdził, że problem przedstawiony we wniosku obejmuje kwestię normatywną oraz związaną z praktyką stosowania prawa. Na pytanie, czy niezawisłość sędziów i KRS oraz sposób jej ukształtowania jest problemem konstytucyjnym, przedstawiciel wnioskodawcy zgodził się z tym, dodając, że został on „wykreowany orzecznictwem TSUE, które podważa te rudymentarne zasady, do których wcześniej doszedł w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, mówiąc chociażby powoływaniu sędziów, o zakresie ich nieusuwalności”. Powziął wątpliwość co do sposobu na przeprowadzenie kontroli niezależności i niezawisłości KRS jako całości czy też poszczególnych jej członków. Przyznał, że Konstytucja takowych środków wprost nie przewiduje, mówi tylko, że organizację i sposób działania KRS określa ustawa.

5.2. Przedstawiciel Rzecznika na pytanie czy art. 9 Konstytucji absolutyzuje zasadę pacta sunt servanda, stwierdził, że polska Konstytucja jest nadrzędna na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, będąc najwyższym aktem prawnym. Powołując się na orzecznictwo TSUE zapoczątkowane w latach sześćdziesiątych ubiegłego stulecia, zauważył, że „nie można przeciwstawić aktom prawa unijnego jednostronnych czynności działań państw – jednostronne działania państwa typu ustawa, konstytucja, inne akty prawne, które godziłyby w porządek unijny, a to dlatego, że jest to wspólnota ponadnarodowa i prawo unijne we wszystkich państwach musi być w taki sam sposób interpretowane, jednolicie i stosowane”. W jego ocenie, UE nie jest związkiem państw, tylko organizacją międzynarodową o charakterze ponadnarodowym. Stąd wyprowadził wniosek, że zasada pierwszeństwa prawa unijnego obejmująca również konstytucję państwa członkowskiego, jest urzeczywistnieniem zasad prawa międzynarodowego (art. 26 i art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów). Dlatego zdaniem przedstawiciela Rzecznika, istota problemu tkwi w „wyznaczeniu pewnej rozsądnej granicy w sytuacji, w której te dwa porządki prawne się zderzają. Wnioskodawca i przedstawiciel MSZ próbują zrobić to, czego właśnie Trybunał Sprawiedliwości i państwa członkowskie chciały uniknąć na początku lat sześćdziesiątych, a mianowicie rozszczepia zobowiązania międzynarodowe państwa członkowskiego w płaszczyźnie międzynarodowej z zobowiązaniami wewnątrz państwa członkowskiego”. Jego zdaniem rozstrzygnięcie tego problemu powinno się odbywać za pomocą reguł kolizyjnych, podobnie jak to miało miejsce w postanowieniu TK o sygn. P 37/05 (OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 177).

5.3. Na koniec rozprawy uczestnicy postępowania zaprezentowali zwięzłe ustne wnioski końcowe, podtrzymując swoje dotychczasowe pisemne stanowiska.

5.3.1. Przedstawiciel wnioskodawcy, odnosząc się pokrótce do zarzutów jakie sformułowano względem treści wniosku, ponownie wskazał: 1) prawidłowe, zdaniem wnioskodawcy, rozumienie art. 19 TUE oraz 2) adresata tego przepisu, którym są, zdaniem wnioskodawcy, państwa członkowskie, nie są nimi natomiast bezpośrednio osoby fizyczne ani osoby prawne. „To do państw członkowskich należy ustanowienie systemu środków prawnych zapewniających skuteczną ochronę sądową i już choćby to jest jednym z argumentów, który by mógł przemawiać przeciwko nadawaniu bezpośredniej skuteczności temu przepisowi”. Odniósł się do twierdzenia Rzecznika w zakresie braku potencjalnej sprzeczności między literalnym brzmieniem art. 19 TUE a polską Konstytucją. Podkreślił, że sprzeczność zachodzi między „ekspansywną wykładnią tego przepisu, [dokonaną] przez TSUE a Konstytucją”.

5.3.2. Przedstawiciel Prezydenta stwierdził, że TUE interpretowany jest w sposób progresywny i prawotwórczy przez TSUE. Zarzucił, że jego interpretacja, skutkuje wyprowadzeniem norm niezgodnych z Konstytucją. Wskazał na treść art. 4 ust. 2 i 3 TUE. Następnie przywołał art. 31 ust. 3 Konstytucji podkreślając, że wymiar sprawiedliwości mieści się w ładzie konstytucyjnym. Postulował rozważenie przez Trybunał możliwości skorzystania z art. 35 u.o.t.p.TK w zakresie wydania postanowienia sygnalizacyjnego odnośnie luki prawnej, która mogłaby być samoistnym przedmiotem zaskarżenia jako swoiste pominięcie prawne dotyczące zaskarżania negatywnych uchwał KRS w odniesieniu do kandydatów na sędziego przy większej liczbie niż jeden kandydat.

5.3.3. Przedstawiciel Sejmu zrekonstruował hipotetyczne brzmienie norm prawa traktatowego w oparciu o zakwestionowane orzecznictwo TSUE. „Jeżeli chodzi o art. 4 ust. 3 zdanie (…) drugie: państwa członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii – i tutaj ten eksces prawotwórczy Trybunału Sprawiedliwości – a w szczególności poprzez umocowanie krajowego organu stosującego prawo do odstąpienia od stosowania konstytucji lub nakazanie stosowania prawa krajowego w sposób sprzeczny z konstytucją. (…) A art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej zdanie drugie: państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem – i znowu ten eksces prawotwórczy TSUE – w szczególności poprzez umocowanie krajowych organów stosujących prawo do stosowania przepisów prawa w sposób niezgodny z konstytucją, w tym stosowania przepisów, które na mocy orzeczeń TK utraciły moc obowiązującą”.

5.3.4. Przedstawiciel Ministra Spraw Zagranicznych zwrócił uwagę na istotę problemu, który sprowadza się do pytania, czy istnieje jednolity standard ochrony w zakresie kreowania, funkcjonowania struktury systemu sądownictwa w całej UE? Powołał przykład immunitetu prawnokarnego polskich sędziów, który jest znacznie wyższy w Polsce niż choćby w Niemczech. W jego ocenie zmiana w sposobie wyboru członków KRS nie doprowadziła do jego obniżenia. Stałoby się tak gdyby interpretować przepisy TUE według oczekiwań TSUE.

5.3.5. Przedstawiciel PG, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, podniósł dodatkowo, że w momencie wejścia Polski do struktur UE krajowa legislacja także nie przewidywała prawa do odwołania się od uchwał KRS w sprawach indywidualnych rekomendacji na stanowiska sędziów, co nie przeszkadzało przyjęciu Polski do UE.

5.3.6. Przedstawiciel Rzecznika wyraził stanowisko, że „Trybunał Sprawiedliwości tak naprawdę zagwarantował istniejące w polskiej Konstytucji prawo do sądu i w żadnym wypadku nie zrobił niczego, co by było z aksjologią naszej Konstytucji sprzeczne w tej sprawie. (…) Skoro należy zapewnić skuteczną ochronę sądową w dziedzinach objętych prawem UE, które to dziedziny zostały wskazane w artykułach 3 do art. 6 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”, to według Rzecznika „nie da się tych dziedzin wskazanych odizolować od art. 19 i twierdzić, że Polska w tym zakresie nie ma żadnych obowiązków wynikających z traktatu i że nie wzięła na siebie tych obowiązków”. Zwrócił uwagę, że granica ultra vires w kontekście prawa unijnego, musi być wyznaczona w sposób rozsądny. Zdaniem Rzecznika dokonując oceny wniosku, nie można powoływać się na orzecznictwo sądów konstytucyjnych innych państw członkowskich, ponieważ przedmiotowe postępowanie „ma nieporównywalne z nimi intencje, przedmiot i potencjalne skutki”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zagadnienia wstępne.

1.1. Dwa przedmioty kontroli.

Prezes Rady Ministrów (dalej także: wnioskodawca) poddał kontroli Trybunału Konstytucyjnego normy wywodzone z przepisów Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.; dalej: TUE) stanowiące zasadniczo dwa różne jakościowo przedmioty kontroli. Przedmiotem zaskarżenia nie są wprost konkretne przepisy prawa pierwotnego Unii Europejskiej (dalej także: UE, Unia), lecz ich rozumienie, wyznaczone wykładnią wskazaną przez wnioskodawcę.

Pierwszy przedmiot kontroli dotyczy art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE – stanowiącego, że: 1) Unia Europejska tworzona jest przez suwerenne państwa, które przekazują na rzecz Unii kompetencje dla osiągnięcia wspólnych celów, 2) TUE wyznacza nowy etap coraz ściślejszego związku między narodami Europy, 3) decyzje w UE podejmowane są przejrzyście i subsydiarnie. Zgodnie z tak ujętą klauzulą integracyjną, podstawą Unii są traktaty, a ich twórcami – konstruktorami UE są suwerenne i równe państwa członkowskie. Integracja europejska odbywa się na warunkach traktatowych w oparciu o powierzenie Unii przez państwa członkowskie niektórych kompetencji państwowych dla osiągania wspólnych celów. Sam proces integracji ma przy tym charakter dynamiczny i otwarty. Sformułowanie, że Traktat „wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy” (marks a new stage in the process of creating an ever closer union) oznacza, że proces integracyjny ma charakter postępujący i otwarty. Takie rozumienie „nowego etapu” (new stage) oraz „coraz ściślejszego związku” (ever closer union) potwierdza również brzmienie preambuły do TUE (motyw czternasty) oraz preambuły do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.; dalej: TFUE – motyw drugi).

Normy wyprowadzane z art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE zostały zaskarżone w związku z rezultatem wykładni art. 4 ust. 3 TUE. Zgodnie z treścią ostatniego ze wskazanych przepisów – wyrażającą zasadę lojalnej (szczerej), wzajemnej współpracy (sincere cooperation), w wykonywaniu zadań traktatowych Unia i państwa członkowskie wzajemnie się szanują i wspomagają, a państwa członkowskie podejmują odpowiednie środki dla zapewnienia wykonania obowiązków wynikających z traktatów oraz z aktów instytucji UE (appropriate measure, general or particular, to ensure fulfilment of the obligations arising out of the Treaties or resulting from the acts of the institutions of the Union), a także ułatwiają wypełnianie zadań przez Unię i powstrzymują się od działań zagrażających celom Unii.

W przypadku pierwszej grupy norm, stanowiących przedmiot kontroli, problem konstytucyjny dotyczy kwestii, czy stale zacieśniający się związek będący polem lojalnej (szczerej) wzajemnej współpracy w ramach UE może prowadzić do odstąpienia od stosowania Konstytucji albo do stosowania przepisów prawa niezgodnie z Konstytucją. Konieczność odpowiedzi na tak sformułowane pytanie wynikała z uzasadnienia wniosku, w którym obszernie omówiono normy odkrywane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), rozszerzające zasady pierwszeństwa i bezpośredniego stosowania prawa Unii względem ustroju polskiego wymiaru sprawiedliwości, dopuszczając w tej dziedzinie stosowanie prawa UE przed Konstytucją, lub w sposób niezgodny z Konstytucją.

Druga grupa norm poddanych kontroli przez Trybunał Konstytucyjny odkrywana jest przez TSUE oraz sądy polskie w treści art. 19 ust. 1 akapit drugi oraz art. 2 TUE. Skutkuje ona przyznaniem polskim sądom (powszechnym, administracyjnym, wojskowym i Sądowi Najwyższemu) szeregu nieznanych wcześniej kompetencji, w szczególności do stosowania prawa z pominięciem przepisów konstytucyjnych i orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz do przeprowadzania kontroli postanowień Prezydenta o powołaniu do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, li tylko z tego względu, że sędzia został nominowany do pełnienia urzędu na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (dalej także: KRS). Drugim skutkiem powyższych norm jest stwierdzenie kompetencji polskich sądów do kontroli uchwał KRS rekomendujących nominacje sędziów Sądu Najwyższego (dalej także: SN), a nawet do stwierdzenia przez sąd krajowy wadliwości procesu nominacji sędziego i w efekcie – kwestionowania statusu sędziego. W uzasadnieniu zarzutu niezgodności wskazanych norm z Konstytucją, Prezes Rady Ministrów wskazał szereg orzeczeń TSUE wydawanych w trybie prejudycjalnym (preliminary ruling) na podstawie art. 267 TFUE, w związku z pytaniami polskich sądów, w sprawach inicjowanych przez polskich sędziów, a dotyczących ich wieku emerytalnego, przeniesienia służbowego sędziów, aktów i trybu nominacji sędziowskich, postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów, zasad wyboru KRS oraz zarzucanej wadliwości jej uchwał rekomendujących kandydatów na sędziów SN.

Punktem wyjścia analizy wniosku Prezesa Rady Ministrów były dotychczasowe orzeczenia TK dotyczące relacji traktatów UE i Konstytucji. W wyroku z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04 (OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49), w sprawie zgodności z wzorcami konstytucyjnymi Traktatu dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864; dalej: Traktat akcesyjny), Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie uznał, że przekazanie UE kompetencji organów władzy państwowej w zakresie, który skutkowałbym tym, iż Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne, stanowiłoby przekroczenie granicy integracji europejskiej. W wyroku z 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09 (OTK ZU nr 9/A/2010 r., poz. 108), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „[k]ompetencje prawodawcze są atrybutem suwerennego państwa. Ta okoliczność, w powiązaniu z dynamicznym charakterem integracji europejskiej, czego skutkiem są zmiany prawa unijnego, zwłaszcza obejmujące zmiany sposobu tworzenia tego prawa, jest źródłem obaw, czy system gwarancji określony i uznany w Państwie Członkowskim za efektywny w danym momencie (np. w momencie przystąpienia do Unii) jest dostatecznie wydolny, aby zabezpieczyć na przyszłość krajowy porządek prawny przed przekroczeniem granic i miary zagrażających suwerenności”, oraz – że „suwerenność Rzeczypospolitej wyraża się w nieprzekazywalnych kompetencjach organów władzy państwowej, stanowiących o tożsamości konstytucyjnej państwa”. Do kompetencji niepodlegających przekazaniu należy w szczególności kształtowanie ustroju Państwa w tym ustroju sądownictwa. W obydwu tych orzeczeniach, potwierdzających konstytucyjność Traktatu akcesyjnego oraz Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569; dalej: Traktat z Lizbony), Trybunał Konstytucyjny stanął zatem na stanowisku, że granicą ścisłego związku państw członkowskich UE, zachodzącego w ramach istniejących traktatów, jest zachowanie przez Rzeczpospolitą Polską suwerenności. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podzielił w pełni powyższe stanowisko, obecne w uzasadnieniach wcześniejszych orzeczeń, dając temu wyraz po raz pierwszy w sentencji wyroku.

Stwierdzając zgodność Traktatu akcesyjnego z Konstytucją w wyroku o sygn. K 18/04 i przewidując możliwość zmian treści prawa UE obowiązującego w momencie akcesji Polski do Unii, w tym ewolucji jej zasad i zakresu funkcjonowania, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że kompetencje przekazane przez państwa członkowskie zapewniają wpływ tych państw na działania i decyzje podejmowane w ramach całego systemu instytucjonalnego UE, w oparciu o jakąkolwiek normę jej systemu prawnego. W ówczesnej ocenie TK, granice kompetencji przekazanych miały stanowić „istotną gwarancję prawidłowości i akceptowalności systemu prawa Unii Europejskiej” na podstawie założenia, że „zmiany w rozważanym zakresie nie będą mogły nastąpić mimo sprzeciwu któregokolwiek z państw” (wyrok TK o sygn. K 18/04).

W wyroku o sygn. K 32/09, Trybunał uznając zgodność Traktatu z Lizbony z wzorcami konstytucyjnymi antycypował uznanie w przyszłości swojej właściwości do oceny zgodności z wzorcami konstytucyjnymi norm traktatów stanowiących podstawę działania UE. W tym samym wyroku TK stwierdził, że „każdorazowa zmiana mechanizmu unijnego wymaga (…) sprawdzenia pozostającego z nim w korelacji sytemu mechanizmów i gwarancji w prawie krajowym. Kontrola konstytucyjności zapewnia taką właśnie weryfikację, co potwierdza praktyka europejskich trybunałów i sądów konstytucyjnych”.

Przyczyną, dla której Trybunał Konstytucyjny zmuszony był po raz kolejny orzekać w sprawie zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej, jest nowo zaistniały stan rzeczy, mający miejsce w rezultacie ekspansji normotwórczej wykładni przepisów traktatów dokonywanej przez TSUE, wkraczającej w obszar ustroju polskiego sądownictwa. Taka sytuacja nie miała miejsca przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony. Konieczne stało się zatem potwierdzenie przez TK aktualności jego wcześniejszych orzeczeń dotyczących konstytucyjnych granic udziału Rzeczypospolitej Polskiej w coraz ściślejszym związku państw członkowskich UE, o którym stanowi art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE, w rozumieniu ukształtowanym przez orzecznictwo TSUE z ostatnich lat. Orzekając w sprawach o sygn. K 18/04 oraz K 32/09, Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając dynamiczną ewolucję prawa UE, nie mógł bowiem przewidywać, że normotwórcze orzecznictwo TSUE obejmie kwestie ustroju polskiego sądownictwa, w szczególności zagadnienie inwestytury polskich sędziów. W nawiązaniu do powyższego, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie zdecydował o ogólnym charakterze treści wyrażonej w punkcie 1 sentencji wyroku, w celu rozstrzygnięcia – w granicach wyznaczonych materią wniosku – o zasadniczej relacji zachodzącej między normami wyprowadzanymi z prawa UE a normami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w punkcie drugim i trzecim sentencji Trybunał orzekł o niezgodności z konstytucyjnymi wzorcami kontroli norm o większym stopniu szczegółowości, odkrywanych przez TSUE, a dotyczących szeroko pojętej oceny procedury powoływania polskich sędziów i jej skutków prawnych.

1.2. Kognicja Trybunału Konstytucyjnego w zakresie kontroli prawa pierwotnego Unii Europejskiej.

TUE jest umową międzynarodową, stanowiącą część prawa międzynarodowego wiążącego Rzeczpospolitą Polską. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji, TK orzeka w sprawach zgodności umów międzynarodowych z Konstytucją, a przyznana Trybunałowi kompetencja do orzekania w tych sprawach nie różnicuje wskazanych uprawnień TK w zależności od trybu wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej. TUE został ratyfikowany i opublikowany w Dzienniku Ustaw wraz z Traktatem akcesyjnym. W wyroku o sygn. K 18/04 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że „[w]ażność referendum w sprawie Traktatu akcesyjnego została stwierdzona przez Sąd Najwyższy uchwałą z 16 lipca 2003 r. Dochowane zostały warunki, przewidziane w art. 90 ust. 3 Konstytucji, do ratyfikacji Traktatu jako umowy międzynarodowej, w wyniku której nastąpiło przekazanie kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach Wspólnotom Europejskim i Unii Europejskiej. Dotyczy to także integralnych części Traktatu akcesyjnego, tj. Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej [zob. Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864; dalej: Akt dotyczący warunków przystąpienia), stanowiący integralną część Traktatu akcesyjnego] oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, Aktu końcowego konferencji w Atenach z 16 kwietnia 2003 r., nadto zaś – unormowań traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu o Unii Europejskiej”.

Po wydaniu wyroku w sprawie Traktatu akcesyjnego (sygn. K 18/04), Trybunał Konstytucyjny ogłosił szereg orzeczeń potwierdzających swoją kognicję do kontroli prawa pierwotnego UE (por. wyroki z: 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09; 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 97; 20 kwietnia 2020 r., sygn. U 2/20, OTK ZU A/2020, poz. 61; 14 lipca 2021 r., sygn. P 7/20, OTK ZU A/2021, poz. 49 oraz postanowienie z 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20, OTK ZU A/2020, poz. 60). Dodatkowo Trybunał podkreślił, że Traktat z Lizbony, zmieniający przepisy TUE, podlegający ratyfikacji w trybie określonym w art. 90 Konstytucji, stanowił już po części przedmiot kontroli Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok o sygn. K 32/09). Tym bardziej więc nie budzi wątpliwości kognicja Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w sprawach zgodności przepisów TUE, aktu zmienianego przez Traktat z Lizbony, z Konstytucją ani status TUE jako ratyfikowanej umowy międzynarodowej. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, TUE może zatem stanowić nie tylko przedmiot, ale również kryterium kontroli dokonywanej przez TK. W wyroku z 20 kwietnia 2020 r., sygn. U 2/20 – stosując art. 188 pkt 3 Konstytucji („Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach: […] zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami”), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uchwała składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r. (sygn. akt BSA I-4110-1/20, OSNKW nr 2/2020, poz. 7) jest niezgodna m.in. z: art. 2 i art. 4 ust. 3 TUE, po raz kolejny potwierdzając tym samym status TUE jako ratyfikowanej umowy międzynarodowej.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji, system źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej charakteryzuje struktura hierarchiczna. Umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą wyrażoną w ustawie, takie jak TUE, zostały umiejscowione poniżej Konstytucji w hierarchii konstytucyjnego systemu źródeł prawa. Konstytucja jest bowiem, co oczywiste, najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, hierarchiczna struktura systemu źródeł prawa implikuje wymóg zgodności z Konstytucją również względem treści ratyfikowanej umowy międzynarodowej, stanowiącej część polskiego systemu źródeł prawa od momentu ratyfikacji i ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Skoro TUE, jak każda umowa międzynarodowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie, stał się częścią polskiego systemu prawnego, z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw i wskutek jego ratyfikacji, a w konsekwencji został umiejscowiony w hierarchii źródeł prawa Rzeczypospolitej Polskiej poniżej Konstytucji, oczywista jest konkluzja, że tak samo jak każda ratyfikowana umowa międzynarodowa, i szerzej – wszystkie części składowe polskiego systemu prawnego, każdy przepis TUE musi spełniać kryterium zgodności z treścią Konstytucji.

1.3. Kontrola prawa Unii Europejskiej przez sądy konstytucyjne państw członkowskich.

Członkostwo państwa w UE skutkuje koniecznością rozwiązywania problemów konstytucyjnych w obszarze relacji między prawem krajowym a prawem unijnym. Kwestia ta wiąże się z granicami otwarcia porządku krajowego na prawo UE, ściśle powiązanymi z potrzebą gwarancji suwerenności Państwa i Narodu. Wskazane zagadnienie stanowiło przedmiot rozważań w uzasadnieniach wyroków TK o sygn. K 32/09 i SK 45/09, w których Trybunał Konstytucyjny dokonał przeglądu orzeczeń europejskich sądów konstytucyjnych w tym zakresie.

Powierzenie UE kompetencji do stanowienia norm prawnych obowiązujących bezpośrednio w państwach członkowskich prowadzi do permanentnej sytuacji kolizyjnej, w której wymagany jest szczególnie przyjazny, wzajemny dialog i respekt. Jest oczywiste, że UE dysponuje wyłącznie kompetencjami przyznanymi przez państwa członkowskie działające na podstawie swoich konstytucji (ustaw zasadniczych). Stąd też UE dokonuje aktywności ultra vires, jeżeli przekracza granice kompetencji przekazanych w traktatach. Naruszenie takie może mieć nie tylko formę prawną rozporządzeń, dyrektyw i decyzji, ale także przyjmować postać orzeczeń TSUE (zob. P. Craig, The ECJ and ultra vires action: a conceptual analysis, Common Market Law Review 2011, nr 48; K. Wójtowicz, Sądy konstytucyjne wobec prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2012; M. Bainczyk, Polski i niemiecki Trybunał Konstytucyjny wobec członkostwa państwa w Unii Europejskiej, Wrocław 2017). System prawno-instytucjonalny UE wyklucza następczą weryfikację orzeczenia TSUE, w sytuacji, w której, w wyniku przekroczenia swoich kompetencji, TSUE nadał normom prawa UE treść niezgodną z traktatami określającymi funkcjonowanie Unii Europejskiej. Nota bene, z perspektywy europejskiej kultury prawnej, potencjalną weryfikację takiego orzeczenia, przeprowadzaną w ramach systemu instytucjonalnego UE, należy wykluczyć również z uwagi na treść zasady nemo iudex in causa sua. Z powyższych powodów, aktywność orzecznicza europejskich sądów konstytucyjnych w scharakteryzowanym obszarze jest naturalna i zrozumiała (por. wyrok TK z 14 lipca 2021 r., sygn. P 7/20, podobnie w postanowieniu niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, dalej: FTK, z 23 czerwca 2021 r., 2 BvR 2216/20, 2 BvR 2217/20).

Zasadniczo w orzeczeniach sądów konstytucyjnych państw członkowskich dominuje stanowisko, że konstytucja stanowi hierarchicznie najwyższe prawo w państwie. Stanowisko takie jest oczywiste, albowiem tylko taki może być sens i cel szczególnego aktu, jakim jest konstytucja każdego suwerennego państwa. Według większości orzeczeń, zasada bezpośredniego skutku oraz zasada pierwszeństwa prawa UE nie mogą naruszać zasady suwerenności państw członkowskich. Suwerenność zaś jest rozumiana jako zachowanie tożsamości konstytucyjnej, zwłaszcza ustroju państwa. Sądy konstytucyjne państw członkowskich uznają za bezskuteczne działanie organów UE ultra vires (istotnie wykraczające poza zakres kompetencji przekazanych oraz zasad subsydiarności i proporcjonalności).

Według FTK (Bundesverfassungsgericht), „[t]raktat o Unii Europejskiej ustanawia związek państw, którego celem jest urzeczywistnianie coraz ściślejszej unii narodów Europy zorganizowanych w państwa, nie ustanawia natomiast jednego państwa, opartego na jakimś jednym – europejskim narodzie państwowym (…). RFN pozostaje członkiem związku państw, którego władza wywodzi się od państw członkowskich (…). Obowiązywanie i stosowanie europejskiego prawa wspólnotowego w Niemczech opiera się na nakazie stosowania zawartym w niemieckiej ustawie wyrażającej zgodę na ratyfikację Traktatu. Niemcy są jednym z «panów traktatów» (Herren der Verträge), swoje związanie z Traktatem zawartym na czas nieokreślony opierają na woli długofalowego członkostwa, które w ostateczności mogłoby jednak zostać zniesione przez akt przeciwny (durch einen gegenläufigen Akt aufheben). Tym samym RFN zachowuje charakter państwa suwerennego z mocy własnego prawa oraz status suwerennej równości z innymi państwami” (wyrok drugiego Senatu FTK z 12 października 1993 r., 2 BvR 2134/92, 2 BvR 2159/92). W wyroku dotyczącym Traktatu z Lizbony, z 30 czerwca 2009 r. (2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR 1022/08, 2 BvR 1259/08, 2 BvR 182/09) niemiecki FTK stwierdził, że Unia Europejska nie ewoluuje w kierunku jakiegoś tworu quasi-państwowego, lecz pozostaje organizacją międzynarodową, posiadającą, co prawda, podmiotowość prawną, ale o charakterze wtórnym, nadaną przez państwa członkowskie oraz posiadającą kompetencje jedynie w zakresie przyznanym jej przez państwa członkowskie (zasada kompetencji powierzonych). Granica przyzwolenia na rozwój Unii leży tam, gdzie państwa członkowskie zaczęłyby tracić swoją państwowość (suwerenność – tożsamość konstytucyjną). Upoważnienie do wykonywania kompetencji ponadnarodowych przez organizację międzynarodową pochodzi od państw członkowskich. To one nieprzerwanie pozostają „panami traktatów”. Pierwszeństwo stosowania (lecz nie obowiązywania) prawa unijnego wywodzone jest z ogólnych zasad prawa i z ustawy zasadniczej (Grundgesetz). FTK rozwinął całą doktrynę kontroli ultra vires wykładni prawa stosowanej w orzecznictwie TSUE. Zarówno kontrola ultra vires, jak również kontrola poszanowania przez organy UE niemieckiej tożsamości konstytucyjnej mogą prowadzić do tego, że prawo unijne zostanie przez FTK uznane za niemające zastosowania na terytorium Republiki Federalnej Niemiec, co miało miejsce w wyroku z 5 maja 2020 r. (2 BvR 859/15 i in.).

Francuska Rada Konstytucyjna w orzeczeniu z 20 grudnia 2007 r. (2008-560 DC), całkowicie potwierdzając najwyższą moc prawną konstytucji w wewnętrznym porządku prawnym, stwierdziła, że „normy konstytucyjne pozwalają Francji na uczestniczenie w tworzeniu i rozwoju stałej organizacji europejskiej (…). Jeśli zobowiązania międzynarodowe zaciągnięte w tym celu zawierają postanowienie sprzeczne z konstytucją (…) lub naruszają podstawowe warunki wykonywania suwerenności narodowej, upoważnienie do ich ratyfikacji wymaga uprzedniej zmiany konstytucji”.

Również według hiszpańskiego Sądu Konstytucyjnego (orzeczenie z 13 grudnia 2004 r., DTC 1/2004), „zasada pierwszeństwa unijnego prawa nie oznacza nadrzędności hierarchicznej i ogranicza się wyraźnie do kompetencji przyznanych Unii Europejskiej. Nie posiada więc ono zasięgu ogólnego, lecz odnosi się jedynie do wyłącznych kompetencji Unii. Ich granice wyznacza zasada przyznania. Pierwszeństwo odnosi się zatem jedynie do kompetencji przekazanych Unii z woli suwerennej państwa”.

Sąd Konstytucyjny Republiki Czeskiej, w uzasadnieniu wyroku z 8 marca 2006 r. (Pl US 50/04), stwierdził podobnie, że „powierzenie wspólnocie części kompetencji organów państwa ma charakter warunkowy. Właściwym podmiotem suwerenności i wynikających z niej kompetencji pozostaje Republika Czeska (…) Gdyby rozwój UE zagrażał istocie suwerenności Republiki Czeskiej albo realizacji istotnych wymagań demokratycznego państwa prawnego, należałoby doprowadzić do tego, aby czeskie organy państwowe mogły znów wykonywać kompetencje przekazane organom wspólnotowymˮ.

W orzeczeniu z 12 lipca 2010 r., 143/2010, Sąd Konstytucyjny Republiki Węgierskiej stwierdził, że postanowienia węgierskiej konstytucji dotyczące członkostwa w Unii Europejskiej nie mogą być interpretowane w sposób pozbawiający znaczenia zasady suwerenności państwowej i demokratycznego państwa prawnego. Zasad tych nie mogą naruszać także ewentualne zmiany postanowień traktatowych.

W identycznym duchu wypowiedział się Sąd Najwyższy Królestwa Danii (wyrok z 6 kwietnia 1998 r., I 361/1997) uznając, że duńska konstytucja nie upoważnia do przekazywania przez Danię organizacji międzynarodowej kompetencji do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z konstytucją. W szczególności, konstytucja zakazuje przekazywania kompetencji w takim zakresie, który oznaczałby, że Dania nie może być uważana za państwo suwerenne i demokratyczne.

1.4. Stosowanie art. 267 TFUE przez TK.

W rozpatrzonej sprawie Trybunał Konstytucyjny nie dostrzegł podstaw do skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE, w trybie art. 267 TFUE.

Dotychczas Trybunał Konstytucyjny zdecydował o przedstawieniu takiego pytania tylko raz, postanowieniem z 7 lipca 2015 r., sygn. K 61/13 (OTK ZU nr 7/A/2015, poz. 103), w sprawie dotyczącej wspólnego systemu podatkowego od wartości dodanej, która niewątpliwie odnosiła się do materii należącej do dziedziny prawa Unii (field covered by union law).

W wyroku z 20 kwietnia 2020 r. o sygn. U 2/20, Trybunał Konstytucyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym sąd krajowy zwraca się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do rozstrzygnięcia o istocie sprawy objętej prawem Unii Europejskiej. „Jak wynika z samego brzmienia art. 267 TFUE, orzeczenie w trybie prejudycjalnym musi być «niezbędne», aby umożliwić sądowi odsyłającemu «wydanie wyroku» w zawisłej przed nim sprawie (zob. podobnie wyrok z dnia 17 lutego 2011 r., Weryński, C-283/09, EU:C:2011:85, pkt 35). (…) W ramach takiej procedury konieczne jest zatem zaistnienie między owym sporem a przepisami prawa Unii, o których wykładnię się zwrócono, łącznika przejawiającego się w tym, że owa wykładnia jest obiektywnie niezbędna z punktu widzenia orzeczenia, jakie ma wydać sąd odsyłający (zob. podobnie postanowienie z dnia 25 maja 1998 r., Nour, C-361/97, EU:C:1998:250, pkt 15 i przytoczone tam orzecznictwo, wyrok TSUE z 26 marca 2020 r., w połączonych sprawach C-558/18 i C-563/18, pkt 45 i 48, Lex nr 2859536)”.

Trybunał stwierdził, że w niniejszej sprawie znaczenie przepisów ukształtowanych przez TSUE w wyrokach przytoczonych przez wnioskodawcę nie wzbudza wątpliwości. Ponadto, żaden z uczestników postępowania, mimo wyraźnego zaproszenia ze strony Trybunału w trakcie rozprawy odbywającej się w różnych dniach, nie przedłożył jakiejkolwiek konkretnej propozycji treści pytania prejudycjalnego w trybie art. 267 TFUE.

Już w wyroku o sygn. K 18/04 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że unormowanie dotyczące pytań prejudycjalnych zawarte w art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (wersja archiwalna Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2; tekst skonsolidowany Dz. Urz. WE C 325 z 24.12.2002, s. 1-184; dalej: TWE) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy z uregulowań konstytucyjnych lub z ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych wynika powinność stosowania przez sądy Rzeczypospolitej Polskiej aktów (przepisów) prawa wspólnotowego. W sprawie rozpatrzonej uzasadnianym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny nie zastosował prawa UE. Istotą wyroku TK jest zgodność norm wskazanych przez wnioskodawcę z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny nie dostrzegł zatem podstaw ani potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w rozpatrzonej sprawie.

1.5. Relacja orzecznictwa TSUE i TK.

Art. 4 ust. 3 TUE dotyczący wzajemnej szczerej współpracy (mutual sincere cooperation) odnosi się również do działalności orzeczniczej TSUE i TK. W szeregu orzeczeń (por. wyroki TK z: 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42; 16 marca 2010 r., sygn. K 24/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 22; 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134; 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04; 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09; 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09; 20 kwietnia 2020 r., sygn. U 2/20; 14 lipca 2021 r., sygn. P 7/20; postanowienia TK z: 19 grudnia 2006 r., sygn. P 37/05, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 177 i 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20) Trybunał Konstytucyjny dostrzegał konieczność dokonywania przyjaznej prawu UE wykładni przepisów prawa krajowego, w szczególności Konstytucji, wyprowadzając ten obowiązek nie tylko z art. 4 ust. 3 TUE, ale również z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stoi na stanowisku obopólnie przyjaznej (wzajemnej) wykładni prawa UE i Konstytucji, co implikuje obowiązki zarówno po stronie TK jak i po stronie TSUE. Wszelkie przypadki kolizji pomiędzy orzecznictwem obydwu organów należy rozwiązywać przy zastosowaniu „wykładni respektującej względną autonomie prawa europejskiego i prawa krajowego”, co wynika z wyraźnego wymogu wzajemności dodanego do zasady lojalności w Traktacie z Lizbony. Stosowaniu takiej obopólnie przyjaznej wykładni powinna sprzyjać zbieżność podstaw aksjologicznych wyrażonych w traktatach i Konstytucji (tak również w sprawie o sygn. K 18/04).

W dotychczasowych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, że wykładnia Konstytucji przyjazna względem prawa europejskiego ma swoje granice. Nie może ona prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisów konstytucyjnych, a w przypadku wystąpienia nieusuwalnej sprzeczności należy uwzględnić zasadę nadrzędności Konstytucji (tak w sprawach o sygn.: K 18/04, SK 45/09, P 7/20). W wyroku o sygn. SK 45/09, TK stwierdził, że Konstytucja zachowuje pierwszeństwo i nadrzędność nad wszystkimi aktami prawnymi obowiązującymi w polskim porządku konstytucyjnym, w tym także nad prawem UE. Taka pozycja Konstytucji wynika z art. 8 ust. 1 Konstytucji i została potwierdzona w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego: „Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że także ze względu na treść art. 8 ust. 1 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany do takiego pojmowania swej pozycji, że w sprawach zasadniczych, o wymiarze ustrojowym zachowa pozycję «sądu ostatniego słowa» w odniesieniu do polskiej Konstytucji. Trybunał Sprawiedliwości i Trybunał Konstytucyjny nie mogą być ustawiane w stosunku do siebie jako sądy konkurujące. Chodzi nie tylko o wyeliminowanie zjawiska dublowania się obu trybunałów czy dwutorowości w zakresie orzekania o tych samych problemach prawnych, ale i dysfunkcjonalności w relacjach unijnego oraz polskiego ładu prawnego. Istotne jest uwzględnianie wskazanej odmienności ról obu Trybunałów”.

W postanowieniu o sygn. P 37/05, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „stan prawny, w którym w odniesieniu do takich samych sytuacji prawnych uznana byłaby właściwość zarówno ETS [obecnie TSUE], jak i TK, rodziłby zagrożenie dwutorowości w zakresie orzekania o treści tych samych przepisów prawa. (...) ETS stoi na straży prawa wspólnotowego i przy swych rozstrzygnięciach nie musi brać pod uwagę standardów wynikających z ładu prawnego poszczególnych państw, w tym też miejsca konstytucji w systemie źródeł prawa wewnętrznego państw członkowskich. Inaczej TK, który ma strzec Konstytucji, będącej, wedle jej art. 8 ust. 1, najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiejˮ. W postanowieniu o sygn. P 37/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił też uwagę na konieczność rozróżnienia, z jednej strony, badania zgodności aktów prawa pochodnego UE z traktatami, czyli prawem pierwotnym Unii Europejskiej, a z drugiej strony, badania ich zgodności z Konstytucją. Organem, który decyduje ostatecznie o zgodności rozporządzeń i dyrektyw europejskich z traktatami, jest TSUE, a o ich zgodności z Konstytucją – TK.

Zadaniem TSUE wyznaczonym w traktatach jest zapewnienie poszanowania prawa w procesie wykładni i stosowaniu traktatów, a także – na wniosek sądów państw członkowskich, wykładnia prawa UE oraz ustalanie ważności aktów jej prawa. Natomiast zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest kontrola zgodności norm obowiązujących w polskim porządku prawnym z Konstytucją. TSUE nie ma kompetencji do przeprowadzania wykładni konstytucji ani ustaw państw członkowskich (por. J. Schwarze, EU-Kommentar, Freiburg, Monachium, Hamburg, Luksemburg 2018, s. 300). W niektórych sprawach TSUE i TK mogą jednak zajmować się wykładnią podobnych zasad prawnych wynikających z traktatów i Konstytucji, tak jak ma to miejsce w przypadku zasad pierwszeństwa oraz bezpośredniego skutku prawa Unii w zderzeniu z zasadami nadrzędności Konstytucji i suwerenności państwa członkowskiego UE. Wówczas szczególnie istotna okazuje się reguła wzajemności, o której stanowi art. 4 ust. 3 TUE, oznaczająca przede wszystkim obowiązek wzajemnego respektowania wyznaczonej właściwości obydwu organów oraz stosowania obopólnie przyjaznej wykładni prawa UE i Konstytucji.

1.6. Normy prawne jako przedmiot kontroli.

Przedmiotem wniosku Prezesa Rady Ministrów są normy prawne zrekonstruowane z przepisów traktatów UE. Trybunał Konstytucyjny przypomniał zatem, że każdy akt prawny składa się z norm, czyli wypowiedzi wyznaczających adresatowi sposób zachowania się w określonych okolicznościach, niezależnie od postaci słownej, w której prawodawca wyraził normy w przepisach. Według zasadniczego założenia teorii wykładni derywacyjnej Macieja Zielińskiego, kreatywnie rozwijającej wcześniejszą koncepcję Zygmunta Ziembińskiego, normy prawne, w odróżnieniu od przepisów prawa stanowiących jednostkę redakcyjną tekstu prawnego, są wyprowadzane (derivatio, derivation) z przepisu prawnego, stanowiąc efekt wykładni przepisów prawa, a każdy z przepisów, nawet prima facie niekontrowersyjny na gruncie lingwistycznym, podlega wykładni (omnia sunt interpretanda – por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012). Na podobnym założeniu opierają się również inne teorie wykładni, w szczególności koncepcja wykładni operacyjnej (por. L. Leszczyński, Wykładnia operatywna (podstawowe właściwości), „Państwo i Prawo” nr 6/2009, s. 11). W nauce prawa wskazano szczególną postać norm, tzn. zasady, wyróżniając je w sensie opisowym (definicyjnym) oraz dyrektywalnym (zob. M. Zieliński, Wykładnia, op. cit.), rozróżniono normy-reguły (rules) oraz normy-zasady (principles), a nawet normy-polityki (por. R. Dworkin, Biorąc prawa poważnie, Warszawa 2021). Zarówno reguły prawne jak i zasady prawne są normami prawnymi (por. R. Alexy, Theorie der juristischen Argumentation, Frankfurt nad Menem 1978). Normy wskazane przez wnioskodawcę, stanowiące przedmiot kontroli TK, powstały w rezultacie orzecznictwa TSUE i nie były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, ani w sprawie dotyczącej Traktatu akcesyjnego, ani Traktatu z Lizbony. W sprawie rozstrzygniętej niniejszym wyrokiem TK, nie zaistniała więc przesłanka obligatoryjnego umorzenia postępowania wyrażona w łacińskiej paremii ne bis in idem.

Ustanowiona w art. 188 Konstytucji (zob. cz. III, pkt 1.2 niniejszego uzasadnienia) kompetencja do kontroli zgodności umów międzynarodowych z Konstytucją nie ogranicza się do kontroli przepisów prawa, czyli podstawowej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego. Trybunał Konstytucyjny jest umocowany również do kontroli norm prawnych, czyli rezultatu wykładni, jeśli ustalone znaczenie przepisu – norma prawna jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym (por. wyroki TK z: 28 października 2003 r. sygn. P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82; 27 października 2010 r., sygn. K 10/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 81; 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 22; 6 grudnia 2011 r., sygn. SK 3/11, OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 113; 14 lutego 2012 r., sygn. P 17/10, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 14 oraz postanowienia TK z: 28 czerwca 2017 r., sygn. SK 20/16, OTK ZU A/2017, poz. 52 i przywołane tam orzecznictwo; 27 marca 2018 r., sygn. P 1/16, OTK ZU A/2018, poz. 15 oraz 9 lutego 2021 r., sygn. P 15/19, OTK ZU A/2021, poz. 7).

W szczególnych przypadkach, ze względu na wagę sprawy oraz pozycję ustrojową sądu, skutkującą znaczeniem ostatecznych orzeczeń TSUE, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Sądu Najwyższego czy Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej także: NSA), przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym może być norma prawna, powstała – nawet de facto – w rezultacie pojedynczej wypowiedzi orzeczniczej. Decydujące znaczenie przypisać należy skutkowi takiego ostatecznego orzeczenia sądu najwyższej rangi, a nie ilości wypowiedzi orzeczniczych o normie prawnej stanowiącej następnie przedmiot kontroli TK.

1.7. Kontrola konstytucyjności norm tworzonych przez TSUE w procesie wykładni traktatów.

Kontrola zgodności z Konstytucją norm odpowiednio rekonstruowanych lub tworzonych przez TSUE, w oparciu o przepisy traktatów, lub takich których istnienie zostało jedynie uzasadnione przez TSUE określonymi przepisami traktatów i w przypadku których nie sposób stwierdzić, że są rezultatem wykładni przepisów w tradycyjnym rozumieniu, nie stanowi, sama w sobie, procesu wykładni prawa UE dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. Sprowadza się ona wyłącznie do ustalenia i odtworzenia wykładni, lub procesu myślowego nazwanego wykładnią w orzeczeniu, przeprowadzonej przez TSUE, tego w jaki sposób i w jakich granicach wykładnia została dokonana, następnie – do ustalenia, czy rezultat wykładni ma charakter i znaczenie normotwórcze, a jeśli tak, to czy pozostaje on w zgodzie z Konstytucją. Co oczywiste, częścią kontroli przeprowadzanej przez TK jest analiza orzecznictwa TSUE, która jednak nie ma na celu jego wartościowania czy też kwestionowania, lecz służy ustaleniu treści relewantnego orzecznictwa TSUE, nawet jeżeli jest ona kontrowersyjna. Trybunał Konstytucyjny uznaje i szanuje wyjątkową rolę TSUE polegającą na zapewnieniu poszanowania prawa w procesie wykładni traktatów oraz przeprowadzaniu wyłącznej wykładni prawa UE, w ramach procedur uregulowanych w traktacie. Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny poddał kontroli poszczególne przepisy TUE każdorazowo w określonym zakresie, odpowiadającym treści normy zrekonstruowanej lub stworzonej w orzecznictwie TSUE (tzw. wyrok zakresowy), nie podzielając stanowiska wnioskodawcy o potrzebie kontroli każdego z zaskarżonych przepisów TUE rozumianego w określony sposób (tzw. wyrok interpretacyjny). Dostrzegając konwencjonalną granicę, między kontrolą przepisu prawa w określonym rozumieniu i w określonym zakresie, Trybunał Konstytucyjny podkreślił raz jeszcze, że w sprawie zakończonej niniejszym wyrokiem przedmiotem kontroli zgodności z Konstytucją nie jest dowolny rezultat wykładni przepisów TUE przeprowadzonej przez TSUE, lecz wyłącznie rezultat skutkujący rekonstrukcją lub stworzeniem norm prawnych wynikających, zdaniem TSUE, z przepisów TUE lub norm, których istnienie zostało w ten sposób uzasadnione w jego orzecznictwie; przedmiot kontroli stanowiły normy prawne a nie wykładnia przepisów prawnych.

Jeżeli dokonywana przez TSUE wykładnia wskazuje powinność określonego działania lub zaniechania, tworząc generalne i abstrakcyjne nakazy lub zakazy odnoszące się do obowiązywania i stosowania w Rzeczypospolitej Polskiej przepisów rangi konstytucyjnej, rozumiane przez niektóre polskie sądy jako uchylenie zasady nadrzędności Konstytucji, lub jako przyzwolenie do odstąpienia od stosowania norm konstytucyjnych na rzecz stosowania norm wynikających z orzecznictwa TSUE, wówczas aktualizującym się każdorazowo obowiązkiem Trybunału Konstytucyjnego, wynikającym wprost z art. 8 ust. 1 Konstytucji, jest rekonstrukcja takiej wykładni i w przypadku stwierdzenia, że wykazuje ona, de facto, skutek normotwórczy – orzekanie w przepisanym trybie o zgodności lub niezgodności rezultatu takiej wykładni (normy prawnej) z Konstytucją.

W wyroku o sygn. K 18/04 TK stwierdził, że „[w]ykładnia prawa wspólnotowego, dokonywana przez ETS, winna mieścić się w zakresie funkcji i kompetencji przekazanych przez państwa członkowskie na rzecz Wspólnot. Powinna też korelować z zasadą subsydiarności, determinującą działania instytucji wspólnotowo-unijnych. Wykładnia ta winna być ponadto oparta na założeniu wzajemnej lojalności pomiędzy instytucjami wspólnotowo-unijnymi a państwami członkowskimi. Założenie to generuje – po stronie ETS – powinność przychylności dla krajowych systemów prawnych, po stronie zaś państw członkowskich – powinność najwyższego standardu respektowania norm wspólnotowych”. W wyroku o sygn. K 18/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że państwa członkowskie zachowują prawo do oceny, czy prawodawcze organy wspólnotowe (unijne), wydając określony akt (przepis prawa), działały w ramach kompetencji przekazanych i czy wykonywały swe uprawnienia zgodnie z zasadami subsydiarności i proporcjonalności. Przekroczenie tych ram powoduje, że wydane poza nimi akty (przepisy lub normy) nie są objęte zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego (podobnie w wyroku o sygn. P 7/20).

1.8. Wykładnia prawa UE przeprowadzana przez TSUE.

1.8.1. Status TSUE.

Unia Europejska nie jest państwem, nie istnieje również suweren w postaci narodu europejskiego, a w relacjach między jej instytucjami nie znajduje zastosowania tradycyjna konstrukcja trójpodziału władzy. TSUE jest jedną z instytucji wymienionych w części szóstej tytuł pierwszy w rozdziale pierwszym TFUE (sekcja piąta art. 251 TFUE i n.) obok takich instytucji jak Parlament Europejski, Rada Europejska, Trybunał Obrachunkowy, Europejski Bank Centralny. Sędziowie oraz rzecznicy generalni TSUE, jako osoby o niekwestionowanej niezależności, są mianowani przez rządy państw członkowskich na okres 6 lat i mogą być mianowani ponownie, co jest częstą praktyką. TSUE posiada kompetencję do kształtowania w znacznym zakresie procedury postępowania z wpływającymi do tego organu pismami procesowymi oraz ustalania własnej struktury wewnętrznej, w konsekwencji trybu uchwalania zmian jego statutu i regulaminu, natomiast ustala w praktyce samodzielnie procedurę przekazywania sądom krajowym wykładni prawa UE w ramach art. 267 TFUE. Szczególną rolę w postępowaniu przed TSUE pełnią rzecznicy generalni, których zadaniem jest przedkładanie propozycji orzeczeń „przy zachowaniu całkowitej bezstronności oraz niezależności”. Nieograniczona ilość kadencji oraz sposób powoływania sędziów i rzeczników generalnych TSUE przy decydującej roli organów władzy wykonawczej państw członkowskich, wyjątkowa rola i sposób powoływania rzeczników generalnych, istotny wpływ TSUE na kształtowanie własnej procedury, mogą wzbudzać wątpliwości dotyczące niezawisłości jego sędziów i niezależności TSUE jako sądu w klasycznym rozumieniu, według którego TSUE ocenia sądy krajowe. Dla porównania polska Konstytucja w art. 179 przewiduje powoływanie sędziów na czas nieoznaczony przez Prezydenta jako organ wybierany bezpośrednio, łączący funkcje wykonawcze i prawodawcze, spośród odpowiednio wykwalifikowanych prawników wskazywanych przez organ składający się w większości z sędziów, natomiast art. 180 ust. 1 Konstytucji gwarantuje nieusuwalność sędziów. Z kolei sędziowie Trybunału Konstytucyjnego mogą być powoływani w oparciu o art. 194 ust. 1 Konstytucji tylko na jedną, dziewięcioletnią kadencję. Sędziowie podlegają jednak Konstytucji i ustawom uchwalanym przez władzę ustawodawczą wybieraną przez suwerena, jakim jest Naród. Taka konstrukcja prawna zapewnia, że sędziowie polscy po uzyskaniu nominacji sędziowskich nie muszą zabiegać o względy organów władzy wykonawczej, celem uzyskania ponownej nominacji, zaś dystans wobec władzy ustawodawczej i wykonawczej należy do podstawowych zasad etycznych polskich sędziów.

W wyroku o sygn. K 18/04 Trybunał Konstytucyjny uznał, że ETS jest sądem międzynarodowym. W związku z tym, Trybunał pozostawił poza uzasadnieniem niniejszego wyroku kwestię, w jakim zakresie TSUE wypełnia klasyczne funkcje niezależnego sądu składającego się z niezawisłych sędziów, a w jakim zakresie funkcje jednej z instytucji UE. Niewątpliwie, TSUE powinien wypełniać jednocześnie obie te funkcje, jednak weryfikacja powyższego nie ma znaczenia dla niniejszego wyroku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że TSUE został ustanowiony w traktatach jako organ zobowiązany i uprawniony między innymi do stania na straży poszanowania prawa w procesie wykładni traktatów oraz do ustalania wykładni prawa UE w postępowaniu prejudycjalnym. Zatem istoty zagadnienia nie tworzy kwestia, czy TSUE jest niezależnym sądem złożonym z niezawisłych sędziów, lecz to, czy i w jakim zakresie działa on w granicach powierzonych zadań oraz w granicach kompetencji przekazanych UE przez państwa członkowskie.

1.8.2. Charakter wykładni prawa dokonywanej przez TSUE.

W swoim orzecznictwie TSUE łączy zasady i elementy civil law z common law, zarówno w zakresie wykładni prawa, jak i w zakresie stosowanych procedur (N. Fennelly, Legal Interpretation at the European Court of Justice, „Fordham International Law Journal”, t. 20, Nowy York 1996 s. 656 i n.). Podstawowym traktatowym zadaniem TSUE (art. 19 ust. 1 akapit pierwszy zdanie drugie TUE) jest poszanowanie prawa w procesie wykładni i stosowaniu traktatów (ensuring that in the interpretation and application of the Treaties the law is observed). Zgodnie z art. 19 ust. 3 TUE, do zadań TSUE należy również wykładnia prawa UE (interpretation of union law) przeprowadzana w procedurze pytań prejudycjalnych (preliminary ruling) określonej w art. 267 TFUE (dawny art. 234 TWE). Kompetencje europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (dalej: ETS) zostały uregulowane podobnie również w poprzednich wersjach traktatu. Przepisy prawa pierwotnego UE nie określają reguł ich wykładni, stąd też TSUE każdorazowo decyduje samodzielnie o sposobie jej przeprowadzenia, tworząc przez dziesięciolecia aktywności orzeczniczej swoistą hermeneutykę, odwołującą się wprawdzie do dorobku nauk prawnych, ale opartą na założeniu, że prawo UE, czy szerzej – europejskiej organizacji integracyjnej, jest sui generis odrębnym systemem prawnym, różnym od prawa międzynarodowego publicznego i prawa państw członkowskich, jego fundamentem są oryginalne zasady swoiste tylko dla systemu prawa UE, a wcześniej Wspólnoty Europejskiej (dalej także: WE) i jej poprzedniczki – Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (dalej także: EWG); w konsekwencji, również reguły wykładni prawa UE mają charakter oryginalny, różny od zasad uznanych w pozostałych systemach prawnych, scharakteryzowanych w piśmiennictwie prawniczym, zwłaszcza z zakresu teorii i filozofii prawa, czy jurysprudencji generalnej.

W orzecznictwie TSUE wykładnia językowa nie odgrywa roli pierwszoplanowej, nie znajduje więc zastosowania reguła interpretatio cessat in claris. W piśmiennictwie wskazano, że powyższa zasada wykładni prawa UE wynika z następujących swoistych cech integracji europejskiej: 1) narody europejskie posługują się różnymi językami, 2) występują różne tradycje konstytucyjne, 3) same traktaty regulują bardzo obszerny zakres zagadnień w sposób skondensowany. A zatem TSUE, orzekając w ramach hybrydowego systemu prawnego, wykazującego cechy civil law oraz common law, przeprowadza wykładnię traktatów z uwzględnieniem różnych tożsamości narodowych i konstytucyjnych państw członkowskich oraz respektując mozaikę pojęć wyrażonych leksykalnie niejednorodnie w różnych językach europejskich. Wykładnia celowościowo-funkcjonalna (teleologiczna) została wyraźnie wyeksponowana przez ETS, a później TSUE, jako podstawowa metoda wykładni prawa UE (por. A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Warszawa 2010, s. 344, Wykładnia prawa Unii Europejskiej. System Prawa Unii Europejskiej, t. 3, red. L. Leszczyński, Warszawa 2019; J. Helios, W. Jedlecka, Wykładnia prawa Unii Europejskiej ze stanowiska teorii prawa, Wrocław 2018). ETS stwierdził, że „jeżeli przepis wspólnotowy może być interpretowany na kilka sposobów, pierwszeństwo winien mieć taki sposób, który najlepiej służy zapewnieniu jego efektywności” (wyrok ETS z 24 lutego 2000 r. w sprawie C-434/97, Komisja Europejska p. Republice Francuskiej, EU:C:2000:98; identycznie w wyrokach ETS z: 9 marca 2000 r. w sprawie C-437/97, EKW Wiedeń p. Podatkowej Komisji Odwoławczej w Wiedniu oraz Wein & Co HandelsgmbH (sp. z o.o.) p. Rządowi Górnej Austrii, EU:C:2000:110 oraz 20 czerwca 2002 r. w sprawie C-401/99, Thomsen p. Urzędowi do spraw Obszarów Wiejskich w Husum, EU:C:2002:387).

W rezultacie wykładni traktatów, w orzecznictwie TSUE występują również tezy, które nie odnoszą się do tekstu prawa UE, lecz stanowią, de facto, jego uzupełnienie lub korektę rekonstruującą cel traktatu, który jest odczytywany przez TSUE m.in. w oparciu o zasady ogólne ustanawiane również w orzecznictwie TSUE a wcześniej – ETS. Trybunał luksemburski przyznaje sędziom kompetencje do działalności prawotwórczej również tam, gdzie za danym rozstrzygnięciem przemawiają czynniki wyłącznie prawnopolityczne (por. S. Vogenauer, Die Auslegung von Gesetzen in England und auf dem Kontinent, t. II, Tybinga 2001, s. 1281).

Rzecznik generalny G. F. Mancini w opinii w sprawie C-294/83, Parti écologiste „Les Verts” (Zieloni) p. Parlamentowi Europejskiemu (EU:C:1985:483), stwierdził, że obowiązek ETS polegający na zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni traktatów implikuje działanie ETS ponad językowym brzmieniem traktatów, a nawet kompetencję do poprawiania zasad określających jego uprawnienia w imię powierzonej mu misji. Natomiast według rzecznika generalnego M. P. Maduro, teleologiczna wykładnia prawa UE nie ogranicza się wyłącznie do celów wywodzonych z określonych przepisów traktatowych, lecz dotyczy szczególnego systemowego rozumienia porządku prawnego UE, w którym przenika się wykładnia wielu zasad. Stąd Trybunał w Luksemburgu nie jest związany określeniem celu konkretnego przepisu traktatowego, lecz interpretacją zasad w szerszym kontekście porządku prawnego UE oraz jego celu konstytucyjnego (constitutional telos) – (M. P. Maduro, Interpreting European Law: Judicial Adjudication in a Context of Constitutional Pluralism, „European Journal of Legal Studies” 2007, nr 1, 2). Stosowanie przez TSUE tak szerokiego rozumienia „wykładni” uzasadniane jest potrzebą wypełnienia luk w prawie unijnym oraz wyjątkowością procesu integracji europejskiej. TSUE przyjmuje, że „mechanizmy, które są niezbędne do osiągnięcia celów traktatu, nie muszą mieć w nich wyraźnej podstawy prawnej. Wystarczy, że zostaną uznane za konieczne do osiągnięcia celów UE (…)”. Zasada efektywności sama w sobie „zabezpiecza istotę unijnego porządku prawnego i podstawowe cele integracji (zasada efektywności lub skuteczności systemowej)” – (M. Taborowski, Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczące skuteczności systemu prawa unijnego jako podstawy prawnej dla rozstrzygnięć sądów krajowych, [w:] Rola orzecznictwa w systemie prawa, red. T. Giaro, Warszawa 2016, s. 336). Podkreśla się przy tym, że „jedynym sposobem adaptacji zapisów traktatowych do stale zmieniającej się rzeczywistości jest właśnie interpretacja dynamiczna tych zapisów przez Trybunał [TSUE] (…). Czasami lepiej jest zaakceptować zmiany płynące z orzecznictwa aniżeli przedsiębrać żmudny i długotrwały proces formalnej zmiany Traktatu” (T. Koncewicz, [w:] Wykładnia prawa Unii Europejskiej. System Prawa Unii Europejskiej, t. 3, red. L. Leszczyński, Warszawa 2019, s. 437).

To z ducha traktatów ETS wywiódł pierwszeństwo prawa wspólnotowego przed prawem państwa członkowskiego: ze względu zarówno na brzmienie, jak i „ducha” traktatu, państwa nie mogą uznawać pierwszeństwa przed porządkiem prawnym, jaki przyjęły („the terms and the spirit of the Treaty, make it impossible for the States, as a corollary, to accord precedence to a unilateral and subsequent measure over a legal system accepted by them”) – (wyrok z 15 lipca 1964 r. w sprawie C-6/64, Flaminio Costa p. E.N.E.L, EU:C:1964:66).

W innym kluczowym dla późniejszego orzecznictwa wyroku ETS potwierdził, że odkrywa znaczenie zasad traktatowych, zarówno z tekstu, jak i z „ducha” traktatu („deducing the meaning of the Community rules from the wording and spirit of the Treaty”) – (wyrok z 27 marca 1963 r. w sprawie C-28/62, Da Costa en Schaake NV, Jacob Meijer NV, Hoechst-Holland NV p. Holenderskiemu urzędowi skarbowemu, EU:C:1963:6).

Jednym z pierwszych i najdonioślejszych orzeczeń, w którym ETS wskazał wprost na „ducha” przepisów traktatowych, jako kierunek wykładni, był wyrok z 5 lutego 1963 r. w sprawie C-26/62, van Gend & Loos p. Holenderskiej administracji celnej (EU:C:1963:1). W orzeczeniu tym ETS stwierdził, że odpowiedź na pytanie o bezpośrednią skuteczność traktatów wymaga wzięcia pod uwagę „ducha”, systematyki i brzmienia przepisów traktatowych („To ascertain whether the provisions of an international treaty extend so far in their effects it is necessary to consider the spirit, the general scheme and the wording of those provisions”).

W wyroku z 21 lutego 1973 r. w sprawie C-6/72, Europemballage Corporation and Continental Can Company Inc. (S.A.) p. Komisji (EU:C:1973:22) ETS stwierdził, że dokonując wykładni przepisów traktatowych należy uwzględnić „ducha”, systematykę oraz tekst przepisu („one has to go back to the spirit, general scheme and wording”).

Różne poglądy prawne ETS (później TSUE) zostały wyprowadzone wprost w drodze wnioskowania z „ducha” traktatów. Dla przykładu: „(…) a duty such as the national consumption tax is not incompatible with the spirit and the scheme of Community law”) – (wyrok ETS z 9 czerwca 1992 r. w sprawie C-228/90, Simba SpA i inni p. Ministerstwu Finansów Republiki Włoskiej, EU:C:1992:251).

W ostatnich latach TSUE wnioskuje także z „ducha” własnych orzeczeń stwierdzając na przykład, że zasada zrównania świadczeń, dochodów i okoliczności zgodnie z wolą prawodawcy Unii ma być rozwijana przy jednoczesnym przestrzeganiu istoty i „ducha” orzeczeń sądowych Trybunału („in order that that principle might be developed in keeping with the substance and spirit of the Court’s rulings”) – (wyroki TSUE z: 5 grudnia 2019 r. w połączonych sprawach C-398/18 i C-428/18, Antonio Bocero Torrico, Jörg Paul Konrad Fritz Bode, p. Krajowemu Instytutowi Zabezpieczeń Społecznych i Powszechnej Kasie Zabezpieczeń Społecznych, Hiszpania, EU:C:2019:1050, Lex nr 2746918; 12 marca 2020 r. w sprawie C-769/18, „Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail d’Alsace-Moselle”, p. SJ, Ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, EU:C:2020:203, Lex nr 2872422).

W orzeczeniach TSUE pojęcie „ducha” używane jest autonomicznie, jako różne od litery, brzmienia, istoty, reżimu, celów, funkcji, struktury, systematyki i zasad.

Orzecznictwo TSUE uważane jest za istotny element konstytucjonalizacji UE (H.-J. Blanke, S. Mangiamelli, The Treaty on European Union (TEU). A commentary, Berlin-Heidelberg 2013; J. H. H. Weiler, The Constitution of Europe: Do the new clothes of the Emperor? And other essays on European Integration, Cambridge 1999; K. Lenaerts, Constitutionalism and the Many Faces of Federalism, „American Journal Comparative Law” 1990, t. 38, nr 2, s. 205 i n.), mimo że żaden przepis traktatu nie wyznacza TSUE takiego zadania.

W praktyce sądów polskich orzeczenia TSUE traktowane są jako źródło obowiązującej wykładni prawa UE. Powoływane jest przy tym zarówno orzecznictwo TSUE zapadłe w trybie procedury prejudycjalnej, jak i w innych postępowaniach. Orzecznictwo sądów polskich traktuje orzeczenia TSUE wydane w trybie procedury prejudycjalnej jako wiążące sąd orzekający nie tylko w konkretnej sprawie, w odniesieniu do której zostało wydane, lecz także w sprawach podobnych.

W uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z 16 października 2017 r., sygn. akt I FPS 1/17 (ONSA i WSA nr 1/2018, poz. 1), NSA, powołując się na orzecznictwo TSUE, potwierdził, że „[o]rzeczenia prejudycjalne wywołują również skutki wykraczające poza ramy konkretnego postępowania zawisłego przed sądem krajowym – przedstawiona przez Trybunał Sprawiedliwości wykładnia prawa unijnego wiąże także organy sądowe i administracyjne wszystkich państw członkowskich, orzekające w analogicznych, jak przedstawione w pytaniu prejudycjalnym, stanach faktycznych i prawnych”.

W wyroku z 5 grudnia 2019 r. SN stwierdził, że wykładnia zawarta w wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r. wiąże każdy sąd w Polsce, a także każdy organ władzy państwowej (zob. sygn. akt III PO 7/18, OSNP nr 4/2020 poz. 38).

Natomiast w wyroku z 6 maja 2021 r., sygn. akt II GOK 2/18 (Lex nr 3169817), NSA uznał, że norma zawarta w wyroku TSUE z 2 marca 2021 r. w sprawie C-824/18, A.B. i in. p. Krajowej Radzie Sądownictwa (Lex nr 3125108), pozwala mu uznać swoją właściwość w sprawie rozpatrzenia odwołania od uchwały KRS, mimo że przepis przyznający NSA taką kompetencję został derogowany z systemu prawnego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzając, że jest upoważniony do przeprowadzenia kontroli uchwały KRS „z pozycji uwzględniającej wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej”.

2. Pierwszy przedmiot kontroli.

2.1. Rekonstrukcja przedmiotu kontroli.

Prezes Rady Ministrów w punkcie 1 petitum wniosku zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, rozumianego w ten sposób, że uprawnia lub zobowiązuje organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji lub nakazuje stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE stanowi tzw. klauzulę integracyjną, będącą punktem wyjścia dla wykładni zasad prawa UE również dla rekonstrukcji zasad wyprowadzanych z „ducha” traktatów czy też z natury Unii. Z obszernego uzasadnienia wniosku, a także z pisemnych stanowisk uczestników postępowania oraz wyczerpujących wypowiedzi w trakcie rozprawy, wynika, że przedmiot wniosku nie ogranicza się do zagadnienia nadrzędności Konstytucji w polskim systemie prawnym. Całość przedłożonych Trybunałowi w niniejszym postępowaniu wątpliwości dotyczy tego, czy sposób rozumienia art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, który zakłada w pewnych sytuacjach możliwość utraty przez polską Konstytucję pierwszeństwa obowiązywania i stosowania na rzecz norm powstających w drodze wykładni prawa UE dokonywanej przez jej instytucje, można pogodzić z zasadami polskiej Konstytucji. Na tej podstawie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że właściwym sposobem rozstrzygnięcia punktu 1 petitum wniosku było wskazanie granic, poza którymi rezultatu wykładni prawa UE dokonywanej przez TSUE w ramach „coraz ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy” nie będzie można pogodzić z zasadami Konstytucji.

2.2. Klauzula integracyjna.

Art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE ma następującą treść: „Niniejszym Traktatem Wysokie Umawiające się Strony ustanawiają między sobą Unię Europejską, zwaną dalej «Unią», której Państwa Członkowskie przyznają kompetencje do osiągnięcia ich wspólnych celów. Niniejszy Traktat wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli” („By this Treaty, the High Contracting Parties establish among themselves a European Union, hereinafter called «the Union», on which the Member States confer competences to attain objectives they have in common. This Treaty marks a new stage in the process of creating an ever closer union among the peoples of Europe, in which decisions are taken as openly as possible and as closely as possible to the citizen”).

Nie ulega wątpliwości, że coraz ściślejszy związek (ever closer union) tworzony jest przez równouprawnione i suwerenne państwa, określone w TUE jako wysokie umawiające się strony (high contracting parties). Natomiast akapit drugi w art. 1 TUE, wspólnie z motywem czternastym preambuły TUE oraz motywem drugim preambuły TFUE, stanowiący o nowym etapie coraz ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy, jest częścią TUE od momentu jego wejścia w życie, w wersji podpisanej przez państwa członkowskie EWG 7 lutego 1992 r. w Maastricht, stanowiąc powtórzenie motywu pierwszego preambuły Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą, podpisanego w Rzymie 25 marca 1957 r. (EUR-lex nr 11957E/TXT). Suwerenne państwa – strony traktatu wyraziły zatem zgodę na ewolucję integracji, nie przesądzając jednak tego, w jakim kierunku będzie ona następować, gdyż samo pojęcie „ścisły” może być interpretowane na wiele sposobów. Proklamacja „nowego etapu w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy” konkretyzuje pojęcie UE, którego nie można ująć w kategoriach adekwatnych dla tradycyjnego państwa ani też charakterystycznych dla klasycznego prawa międzynarodowego publicznego (por. Ch. Calliess, Art. 1 (ex-Art. 1 EUV) [Gründung der Europäischen Union; Grundlagen], [w:] EUV/AEUV. Das Verfassungsrecht der Europäischen Union mit Europäischer Grundrechtecharta. Kommentar, Monachium 2016). W piśmiennictwie podkreśla się, że „[d]ruga norma art. 1 lokalizuje Traktat o Unii Europejskiej w perspektywie historycznej rozwoju procesu integracyjnego. Stwierdza ona, nawiązując jednoznacznie do preambuły, iż Traktat «wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy». Oznacza to, że Traktat o Unii Europejskiej nie kończy budowy, nie jest jej zwieńczeniem, lecz jedynie wyznacznikiem nowego etapu. (…) Przepis art. 1 akapit 2 zarazem uzmysławia, że proces integracji polega na tworzeniu «coraz ściślejszego związku», co nadaje mu dynamiczny i postępujący charakter” (C. Mik, Artykuł 1. [Istota Unii Europejskiej], [w:] C. Mik, W. Czapliński, Traktat o Unii Europejskiej. Komentarz, Warszawa 2005, s. 54). W literaturze anglojęzycznej podkreśla się, że sformułowanie „coraz ściślejszego związku” (an ever closer union) z przedrostkiem nieokreślonym, wskazuje na nieokreślony kształt owego coraz ściślejszego związku, który pozostaje otwarty na rozwój w rożnych kierunkach, przy czym za kluczową kwestię jakiejkolwiek ponadnarodowej i ponadpaństwowej struktury uznaje się jej demokratyczną legitymację. W aktualnym stanie UE nie jest ani federacją, ani konfederacją (zob. H.-J. Blanke, S. Mangiameli, The Treaty…). FTK posługuje się terminem „Staatenverbund”, wyrażającym UE jako organizację międzynarodową o charakterze międzyrządowym, posiadającą charakterystyczne cechy, w szczególności stanowiącą podmiot prawny w określonych dziedzinach, czy też wspólnotę polityk dla określonych zadań („The peoples of Europe as basis for an ever closer union” – H.-J. Blanke, S. Mangiamelii, The Treaty…). Idea „coraz ściślejszego związku”, rozumianego jako przenoszenie coraz większej ilości kompetencji na organy ponadnarodowe, musi podlegać łącznej interpretacji z zasadami: przekazania (art. 4 ust. 1 TUE), poszanowania tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich i ich podstawowych funkcji (art. 4 ust. 2 TUE) oraz subsydiarności (art. 5 ust. 1 TUE). Może również dochodzić do kolizji idei „coraz ściślejszego związku” z wymienionymi zasadami TUE.

Do pojęcia „coraz ściślejszego związku” nawiązuje wyrok ETS z 16 czerwca 2005 r. w sprawie C-105/03, postępowanie karne p. Marii Pupino, „dodatkowa ochrona dla małoletnich świadków w postępowaniu karnym, postępowanie karne przeciwko Maria Pupino” (EU:C:2005:386, Lex nr 221647). W opinii rzecznika generalnego Juliane Kokott przedstawionej 11 listopada 2004 r. w powyższej sprawie, stwierdzono, że „(…) Traktat o Unii Europejskiej wyznacza, zgodnie z art. 1 akapit drugi UE, nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy. W tym celu uzupełnia on działania Wspólnoty o dalsze różne aspekty polityki i formy współpracy. Pojęcie «polityki» wskazuje, że Traktat o Unii Europejskiej (…) zawiera nie tylko unormowanie współpracy pomiędzy państwami, lecz również wspólnego wykonywania praw suwerennych na szczeblu Unii” („the Treaty on European Union, as stated in the second paragraph of Article 1, marks a new stage in the process of creating an ever closer union among the peoples of Europe. To that end it supplements the activities of the Community with new policies and forms of cooperation. The term «policies» indicates that, (…), the Treaty on European Union includes not only inter-governmental cooperation, but also joint exercise of sovereignty by the Union”) a ponadto, że „[w]zrastająca integracja wyrażona w sformułowaniu «coraz bliższa współpraca» przejawia się także w modyfikacjach traktatu o Unii Europejskiej” („The increasing degree of integration expressed in the phrase «ever closer cooperation» is also shown by the development of the Treaty on European Union” –EU:C:2004:712, Lex nr 221647).

W opinii nr 2/13 z 18 grudnia 2014 r. w sprawie przystąpienia UE do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Europejska konwencja praw człowieka) TSUE uznał, że „podstawowe cechy charakterystyczne prawa Unii doprowadziły do powstania ustrukturyzowanej sieci zasad, przepisów i wzajemnie zależnych od siebie stosunków prawnych wiążących samą Unię i jej państwa członkowskie, jak również te państwa między sobą, które są obecnie zaangażowane – jak przypomniano w art. 1 akapit drugi TUE – «w proce[s] tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy»” (Lex nr 2163353). Aby zagwarantować zachowanie szczególnych cech i autonomii porządku prawa, o którym mowa, w traktatach ustanowiono system sądowniczy mający na celu zapewnienie spójności i jednolitego charakteru wykładni prawa Unii. W takich ramach do sądów krajowych i Trybunału należy zapewnienie pełnego stosowania prawa Unii we wszystkich państwach członkowskich. W rozumieniu TSUE, sądy i sędziowie państw członkowskich, a także system sądownictwa państw członkowskich stają się nośnikiem stale zacieśniającego się związku (ever closer union), o którym mowa w art. 1 TUE. Taka koncepcja opiera się na przyznaniu sądom krajowym roli sądów unijnych oraz kreowaniu tak zwanej „Unii prawa”, pomimo, że o takiej roli sądów krajowych traktaty milczą (por. P. Kapusta, Sąd krajowy jako sąd unijny, [w:] Zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej w praktyce działania organów władzy publicznej RP, red. M. Jabłoński, S. Jarosz-Żukowska, Wrocław 2015).

2.3. Zasada szczerej, wzajemnej współpracy.

Wnioskodawca wskazał art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, który stanowi, że „[z]godnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii”) – („Pursuant to the principle of sincere cooperation, the Union and the Member States shall, in full mutual respect, assist each other in carrying out tasks which flow from the Treaties. The Member States shall take any appropriate measure, general or particular, to ensure fulfilment of the obligations arising out of the Treaties or resulting from the acts of the institutions of the Union. The Member States shall facilitate the achievement of the Union’s tasks and refrain from any measure which could jeopardise the attainment of the Union’s objectives”) – (Dz. Urz. UE C 202 z 7.6.2016, s. 18).

Termin „lojalna współpraca” pojawił się w polskim tekście TUE jako odpowiednik francuskiego „coopération loyale” (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569, s. 15162). W wyrazie „sincere”, zastosowanym w tekście angielskim art. 4 ust. 3 TUE, chodzi natomiast bardziej o szczerość, niż lojalność współpracy, gdyż znaczenie terminu „loyaltyˮ w języku angielskim bliższe jest raczej wiernej podległości, ale taka relacja nie odpowiada podstawowym założeniom UE. Słowo „szczerość” koresponduje też w większym stopniu z wymogiem wzajemności wyraźnie sformułowanym w przepisie TUE, a także jednoznacznie zaprzecza nieszczerości, która może przejawiać się na przykład w nadużywaniu uprawnień czy też w pozorności przedsięwzięć. Trybunał Konstytucyjny traktuje wymóg szczerej wzajemności jako podstawowe założenie zasady ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE. Warunek wzajemności pojawił się w tekście TUE w wersji ustanowionej Traktatem z Lizbony, wcześniej art. 10 TWE zawierający podobne obowiązki państw członkowskich nie formułował wprost wymogu wzajemności, lecz stanowił wyłącznie o lojalnym wykonywaniu obowiązków przez państwa członkowskie (por. H.-J. Blanke, S. Mangiameli, The Treaty…, s. 234). Zgodnie z zasadą szczerej wzajemnej współpracy, państwa członkowskie podejmują odpowiednie środki służące realizacji zobowiązań wynikających z traktatów lub aktów instytucji UE oraz ułatwiają wykonywanie jej zadań. W odniesieniu do organów UE z wymogu wzajemności wynikać musi respektowanie podstawowych interesów państw członkowskich, wykluczając nieuprawnione poszerzanie unijnych kompetencji ze szkodą dla legislacyjnych i administracyjnych kompetencji państwa członkowskiego (por. red. R. Geiger, D.-E. Khan, M. Kotzur, European Union Treaties, Monachium 2015).

Niewątpliwie aktami instytucji Unii, o których stanowi art. 4 ust 3 TUE, są także orzeczenia TSUE. Według zasady lojalnej współpracy jak również utrwalonej w orzecznictwie TSUE zasady bezpośredniego skutku, orzeczenia TSUE w dziedzinach należących do prawa Unii, wydawane w postępowaniu prejudycjalnym (preliminary ruling) podlegają bezpośredniemu wykonaniu przez organy państwa członkowskiego, w szczególności przez sądy (por. wyrok o sygn. P 7/20, cz. III, pkt 4). W tym samym wyroku TK zauważył również, że granice zasady szczerej wzajemnej współpracy wyznaczają, w szczególności: zasada kompetencji przekazanych, uregulowana w art. 4 ust. 1 TUE („Zgodnie z artykułem 5 wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich”) oraz art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze TUE („Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania”). Wykonywanie tych kompetencji może natomiast odbywać się wyłącznie na warunkach wynikających z zasad: wzajemności i poszanowania tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich, określonych w art. 4 ust. 2 TUE („Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego”) oraz w zgodzie z zasadą pomocniczości (subsydiarności) i proporcjonalności, wynikającą z art. 5 ust. 1 zdanie drugie TUE („Wykonywanie tych kompetencji podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności”). Z zasady szczerej współpracy wynikają zatem wzajemne obowiązki – z jednej strony państw członkowskich, a z drugiej strony Unii Europejskiej. W sferze orzecznictwa TSUE oraz sądów konstytucyjnych państw członkowskich obowiązki te powinny polegać przede wszystkim na wzajemnym uwzględnianiu właściwości (por. wyżej cz. III, pkt 1.5).

2.4. Zasada pierwszeństwa prawa UE.

Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego (później i obecnie – prawa UE) została wyprowadzona przez ETS (później przez TSUE) z „ducha” traktatów (por. wyrok z 15 lipca 1964 r. w sprawie C-6/64, pkt 10) i podlegała stosowaniu w orzecznictwie ETS również w okresie poprzedzającym wejście w życie Traktatu z Lizbony, który współkształtował aktualną treść przepisów stanowiących przedmiot wniosku Prezesa Rady Ministrów. ETS powtarzał i rozwijał tę zasadę w kolejnych orzeczeniach (zob. wyroki ETS z: 5 lutego 1963 r. w sprawie C-26/62; 15 lipca 1964 r. w sprawie C-6/64; 9 marca 1978 r. w sprawie C-106/77, Państwowa Administracja Finansowa [Republika Włoska] p. Simmenthal SpA., EU:C:1978:49 i 19 czerwca 1990 r. w sprawie C-213/89, Królowa p. Sekretarzowi Stanu ds. Transportu [Wielka Brytania], z urzędu: Factortame Ltd. i in., EU:C:1990:257). Przytoczone orzeczenia dotyczą bezpośredniego skutku oraz pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego przez organy państw członkowskich w obszarze polityki celnej, podatków, opłat administracyjnych itp., a więc kompetencji, których przekazanie na rzecz europejskiej organizacji integracyjnej, przynajmniej co do zasady, nie budzi wątpliwości, gdyż stanowiły one podstawowe obszary integracji w ramach EWG. Z art. 4 ust. 3 zdanie drugie TUE wywodzi się w orzecznictwie TSUE zasadę pierwszeństwa prawa UE przed prawem państw członkowskich (również przed ich konstytucjami) w dziedzinach objętych prawem unijnym (in the fields covered by union law). Uznaje się bowiem, że zapewnienie stosowania prawa unijnego na terytorium państwa członkowskiego wymaga usunięcia wszelkich barier celem osiągnięcia bezpośredniego skutku (l’effet utile).

W trakcie prac nad Konstytucją podkreślano, że treść aktualnie obowiązującego art. 91 Konstytucji antycypuje oczekiwane wówczas członkostwo Polski w UE i ma na celu zapewnienie stosowania zasady lojalnej współpracy. W art. 91 ust. 2 Konstytucji postanowiono, że „[u]mowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową”, a w art. 91 ust. 3 Konstytucja stanowi, iż „[j]eżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami”.

Zasada pierwszeństwa nie została wyrażona w żadnym przepisie prawa pierwotnego UE a wcześniej WE i EWG. Wprawdzie, w art. I-6 Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (Dz. Urz. UE C 310 z 16.12.2004, s. 1) określono, że „Konstytucja i prawo przyjęte przez instytucje Unii w wykonywaniu przyznanych jej kompetencji mają pierwszeństwo przed prawem Państw Członkowskich”. Jednak wskazany traktat, podpisany 29 października 2004 r. w Rzymie przez przedstawicieli 27 państw, nie został ratyfikowany przez wszystkich sygnatariuszy i w konsekwencji nie wszedł w życie. Zasada pierwszeństwa nie stała się zatem częścią prawa traktatowego i nie wynika wprost z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową. Traktaty europejskie nie stanowią w żadnym miejscu ani o zasadzie pierwszeństwa prawa UE, ani o prawotwórczym charakterze norm wyprowadzanych przez TSUE w drodze wykładni.

Mimo pojawiających się propozycji, Traktatem z Lizbony nie wprowadzono do TUE lub TFUE wraz z zasadą lojalnej współpracy, expressis verbis wysłowionej zasady pierwszeństwa prawa UE przed prawem państw członkowskich, w tym przed ich konstytucjami, w dziedzinach, w których nastąpiło przekazanie kompetencji przez państwa członkowskie na rzecz UE (por. wyrok TK o sygn. P 7/20). Rezultatem zawartego kompromisu było jedynie dołączenie do Aktu końcowego konferencji przedstawicieli rządów państw członkowskich zwołanej w Brukseli w dniu 23 lipca 2007 roku w celu przyjęcia za wspólnym porozumieniem zmian do Traktatu o Unii Europejskiej, Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569, s. 15553 i n.; dalej: Akt końcowy) „Deklaracji odnoszącej się do pierwszeństwa” (dalej: deklaracja nr 17) jako załącznika. Treść deklaracji ma charakter memorandum: „Konferencja przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie Traktatów mają pierwszeństwo przed prawem Państw Członkowskich na warunkach ustanowionych przez wspomniane orzecznictwo. Ponadto Konferencja postanowiła, że do niniejszego Aktu końcowego Konferencji zostanie załączona opinia Służby Prawnej Rady dotycząca pierwszeństwa, w wersji zawartej w dokumencie 11197/07 (JUR 260) «Opinia Służby Prawnej Rady z dnia 22 czerwca 2007 r. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że pierwszeństwo prawa wspólnotowego stanowi podstawową zasadę tego prawa. Według Trybunału zasada ta jest nieodłącznie związana ze szczególną naturą Wspólnoty Europejskiej. Kiedy wydawany był pierwszy wyrok zapoczątkowujący to obecnie już utrwalone orzecznictwo (wyrok z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie 6/64, Costa przeciwko ENEL [przypis 1:] «wynika (…) [że] prawu utworzonemu na podstawie traktatu, pochodzącemu z niezależnego źródła, nie można, ze względu na jego wynikającą stąd szczególną naturę, przeciwstawiać w postępowaniu sądowym jakiegokolwiek wewnętrznego aktu prawnego, gdyż oznaczałoby to utratę przez to prawo charakteru wspólnotowego i zakwestionowane samych podstaw prawnych Wspólnoty» [koniec przypisu)], w Traktacie nie było żadnej wzmianki o zasadzie pierwszeństwa. Sytuacja ta dziś nie uległa zmianie. Fakt, że zasada pierwszeństwa nie zostanie włączona do przyszłego Traktatu, w żaden sposób nie narusza samej zasady ani obowiązującego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości»”. Mimo publikacji Traktatu z Lizbony razem z Aktem końcowym i towarzyszącymi załącznikami w Dzienniku Ustaw, deklaracja nie stanowi źródła prawa obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podobnie jak inne załączniki, którym wyraźnie nie przyznano mocy obowiązującej. Deklaracja nie jest więc, ani w świetle przepisów Konstytucji, ani w świetle prawa traktatów, umową międzynarodową czy też prawem stanowionym przez organizację międzynarodową.

Zasada priorytetu stosowania prawa unijnego przed polskimi ustawami, niewysłowiona w traktatach, jest zgodna z Konstytucją, ponieważ można ją wyprowadzić z art. 91 Konstytucji, jednak tylko pod warunkiem, że stosowana jest w obszarze kompetencji przekazanych na rzecz UE (art. 4 ust. 1 TUE) oraz w granicach zasad proporcjonalności i subsydiarności (art. 5 ust. 1 TUE), z poszanowaniem polskiej tożsamości konstytucyjnej i podstawowych funkcji państwa (art. 4 ust. 2 TUE). Akceptacja zasad pierwszeństwa i bezpośredniego skutku prawa UE w żadnym wypadku nie oznacza rezygnacji z nadrzędności Konstytucji oraz wyznaczonej Konstytucją roli Trybunału Konstytucyjnego, jaką stanowi kontrola zgodności norm wynikających z umów międzynarodowych z Konstytucją.

Zagadnieniem odrębnym jest obejmowanie zasadą pierwszeństwa prawa UE norm wyprowadzanych z traktatów w orzecznictwie TSUE. W doktrynie prawa nie sformułowano jednoznacznej oceny tego, czy orzeczenia prejudycjalne TSUE stanowią swoiste precedensy orzecznicze w rozumieniu przyjętym w prawie UE („unijne case law”). Żaden przepis prawa traktatowego nie wymienia wykładni TSUE w katalogu źródeł unijnego prawa, ani tym bardziej nie przyznaje tej wykładni pierwszeństwa wobec przepisów prawa państwa członkowskiego. Także deklaracja nr 17 (por. wyżej), wraz z załączoną opinią Służby Prawnej Rady, nie stanowi, że wykładnia prawa dokonywana przez TSUE jest źródłem norm posiadających priorytet względem prawa państwa członkowskiego. Niewątpliwie, zapewnienie orzeczeniom TSUE bezpośredniego i skutecznego wykonania w państwie członkowskim wynika z zasady szczerej, wzajemnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE), co nie jest jednak równoznaczne z pierwszeństwem norm wynikających z tych orzeczeń w stosunku do krajowego porządku prawnego państw członkowskich.

2.5. Odniesienie zasady pierwszeństwa do ustroju sądów w Rzeczypospolitej Polskiej.

Orzecznictwo TSUE wskazane przez wnioskodawcę odnosi zasadę pierwszeństwa prawa UE do przepisów Konstytucji określających ustrój i funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Wynika to wprost z wyroku TSUE z 2 marca 2021 r. w sprawie C-824/18 a także z orzecznictwa wcześniejszego, lecz wydanego już po podpisaniu Traktatu z Lizbonu, np. wyroku TSUE z 26 lutego 2013 r. w sprawie C-617/10, Prokurator (Åklagaren) p. Hansowi Åkerbergowi Franssonowi, „zasada ne bis in idem a uregulowania państwa UE przewidujące ściganie za ten sam czyn w dwóch oddzielnych postępowaniach – administracyjnym i karnym” (Lex nr 1276262), oraz późniejszego, np. wyroku TSUE z 18 maja 2021 r. w połączonych sprawach C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 i C-397/19, Stowarzyszenie „Forum Sędziów Rumunii” p. Inspekcji Sądowej (C-83/19), Stowarzyszenie „Forum Sędziów Rumunii”, Stowarzyszenie „Ruch Obrony Statusu Prokuratorów” p. Najwyższej Radzie Sądownictwa (C-127/19), PJ p. QK (C-195/19), SO p. TP i in. GD, HE, IF, JG (C-291/19), Stowarzyszenie „Forum Sędziów Rumuńskich”, Stowarzyszenie „Ruch Obrony Statusu Prokuratorów” i OL p. Prokuraturze przy Wyższym Sądzie Kasacyjnym i Sprawiedliwości – Prokuratorowi Generalnemu Rumunii (C-355/19), oraz AX p. Rumunii – Ministerstwu Finansów Publicznych (C-397/19), „wymogi przestrzegania przez państwo członkowskie wartości państwa prawnego” (Lex nr 3182475), w którym TSUE stwierdził, że zasadzie pierwszeństwa nie mogą stać na przeszkodzie przepisy prawa państwa członkowskiego dotyczące określenia właściwości sądów, w tym również przepisy rangi konstytucyjnej.

W orzeczeniach wydanych w sprawach polskich (por. część III pkt 6 niniejszego uzasadnienia) TSUE powierzył sądom krajowym ustalanie tego, czy obiektywne okoliczności, w jakich został utworzony polski organ konstytucyjny, a także sposób, w jaki zostali powołani jego członkowie, mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych, w szczególności od bezpośrednich lub pośrednich wpływów władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz jego neutralności względem ścierających się przed nim interesów i prowadzić w ten sposób do braku przejawiania się przez ten organ oznak niezawisłości lub bezstronności, co mogłoby podważyć zaufanie demokratycznego społeczeństwa względem sądownictwa. Nadto TSUE interpretuje w wyżej wymienionych orzeczeniach zasadę pierwszeństwa prawa UE w ten sposób, że zobowiązuje sąd polski do odstąpienia od stosowania przepisów prawa polskiego dotyczących właściwości, tak aby spory mogły zostać rozpoznane przez sąd, który spełnia wskazane przez TSUE wymogi niezawisłości i bezstronności. Powierza też sądom polskim orzekanie w sprawach, które według polskiego prawa nie należą w Polsce do ich kognicji.

3. Wzorce kontroli 1 punktu sentencji wyroku.

3.1. Art. 2 Konstytucji.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przepis ten wyraża wprawdzie trzy odrębne zasady konstytucyjne: państwa demokratycznego, państwa prawnego i państwa sprawiedliwości społecznej, jednak te zasady są ze sobą ściśle powiązane funkcjonalnie oraz treściowo, mają charakter komplementarny. Szczególny jest związek zasady państwa prawnego i demokratycznego, który w art. 2 Konstytucji ma głębsze znaczenie normatywne. „[N]ie bez przyczyny polski ustrojodawca zmodyfikował klasyczną formułę państwa prawa, wpisując w tekst obowiązującej ustawy zasadniczej zasadę demokratycznego państwa prawnego. Podkreślony tym brzmieniem art. 2 Konstytucji demokratyzm, będący immanentnym elementem państwa prawa, sprawia, że polska ustawa zasadnicza wyraźnie wskazuje na konieczność połączenia formalnego oraz materialnego aspektu państwa prawa. Minimalne wymogi treściowe odnoszące się do prawa tworzonego przez polskiego ustawodawcę wskazują m.in. na obowiązek respektowania zasady demokracji. (…) Zasada demokratyzmu, rozumiana jako jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego, o którym stanowi art. 2 Konstytucji, oznacza nie tylko obowiązek nasycenia wartościami demokratycznymi stanowionego prawa, lecz także oparcie na rygorach demokracji całego procesu tworzenia, interpretowania i stosowania prawa (…). Równocześnie demokratyzm wymaga takiego ukształtowania i funkcjonowania instytucji i procedur demokratycznych, które respektować będą wymogi państwa prawnego” (wyrok TK z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78). Istotną cechą państwa demokratycznego jest zasada podziału i równowagi władzy, w szczególności stan równoważenia się władz. Przede wszystkim jednak proces stanowienia prawa, w szczególności jasne określenie jakie organy, w jakiej procedurze i w jakim obszarze, z jaka datą obowiązywania stanowią prawo, powinien być dla każdego obywatela zrozumiały i oparty na Konstytucji.

W orzecznictwie TK z art. 2 Konstytucji rekonstruuje się zasady drugiego i trzeciego stopnia, które nie znajdują literalnego odzwierciedlenia w tekście Konstytucji (zob. wyrok TK z 31 stycznia 2005 r., sygn. P 9/04, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 9). Klauzula art. 2 Konstytucji ma charakter wielopiętrowy, a na jej treść składa się szereg zasad, które expressis verbis nie zostały ujęte w Konstytucji, ale wynikają z istoty i aksjologii demokratycznego państwa prawnego (zob. wyrok TK z 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1). Należy do nich zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta wyznacza ramy działania organów władzy publicznej (zob. wyrok TK z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165). Wynika z niej konieczność zapewnienia bezpieczeństwa prawnego, czyli zwłaszcza przewidywalności działań organów władzy publicznej (zob. wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). Obowiązkiem władz publicznych jest stworzenie stanu pewności prawa, a więc zespołu cech przysługujących prawu, które gwarantują jednostce bezpieczeństwo prawne i umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa oraz znajomości konsekwencji prawnych, jakie postępowanie to może spowodować (zob. wyroki TK z: 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 157 oraz 20 stycznia 2009 r., sygn. P 40/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 4 i wyrok o sygn. U 2/20). Z zasady państwa prawa wynika również zakaz wycofywania się przez państwo z ustalonych reguł postępowania (zob. wyroki TK z: 26 czerwca 2018 r., sygn. SK 32/17, OTK ZU A/2018, poz. 45 oraz 16 czerwca 2021 r., sygn. P 10/20, OTK ZU A/2021, poz. 40) oraz zasada jednoznaczności prawa, obejmująca wymaganie określoności przepisów, które muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do źródła ich pochodzenia, miejsca w hierarchicznej strukturze źródeł prawa, a przede wszystkim treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Brak precyzji przepisów powoduje nazbyt szerokie ramy uznaniowości dla organów stosujących prawo. Strona postępowania przed organem państwowym, w szczególności przed sądem ma prawo oczekiwać, że jej sprawa będzie rozstrzygnięta po myśli obowiązujących przepisów odpowiednio stanowionych.

3.2. Art. 8 ust. 1 Konstytucji.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji, jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się na ten temat w wielu orzeczeniach, a zwłaszcza w wyrokach dotyczących Traktatu akcesyjnego (zob. wyrok o sygn. K 18/04) i Traktatu z Lizbony (zob. wyrok o sygn. K 32/09). W wyroku o sygn. SK 45/09 TK stwierdził, że Konstytucja zachowuje pierwszeństwo i nadrzędność nad wszystkimi aktami prawnymi obowiązującymi w polskim porządku konstytucyjnym, w tym także nad prawem UE. Taka pozycja Konstytucji wynika z art. 8 ust. 1 Konstytucji i została potwierdzona w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku dotyczącym Traktatu akcesyjnego (sygn. K 18/04) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że Konstytucja pozostaje – z racji swej szczególnej mocy – „prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej” w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Dotyczy to także ratyfikowanych umów międzynarodowych o przekazaniu kompetencji „w niektórych sprawach”. Konstytucja korzysta na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania. Wskazane stanowisko znalazło również potwierdzenie w wyroku dotyczącym Traktatu z Lizbony (sygn. K 32/09). Tezę tę, sformułowaną w kontekście relacji Konstytucji do traktatów, należy odnieść także względem relacji Konstytucji oraz aktów instytucji UE.

W wyroku o sygn. U 2/20, Trybunał Konstytucyjny powtórzył, że art. 8 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie gwarantuje postanowieniom Konstytucji status „najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej”, także w zestawieniu z przepisami prawa Unii Europejskiej (zob. wyroki TK z: 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42; 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04; 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09). W wyroku o sygn. K 32/09 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że istnieje ścisły związek zasady nadrzędności Konstytucji z suwerennością Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, normy Konstytucji stanowią wyraz suwerennej woli narodu i dlatego nie mogą utracić mocy obowiązującej, bądź ulec zmianie, przez sam fakt powstania nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy określonymi przepisami, czyli aktami prawa pierwotnego Unii Europejskiej, a Konstytucją (podobnie w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04), a zachowanie pierwszeństwa obowiązywania Konstytucji w warunkach integracji europejskiej musi być uznane za równoznaczne z zachowaniem suwerenności państwa.

3.3. Art. 8 ust. 2 Konstytucji.

Sformułowany w art. 8 ust. 2. Konstytucji nakaz bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, chyba że ustawa zasadnicza stanowi inaczej, wzmacnia zasadę jej nadrzędności, wskazując, że przepisy Konstytucji wiążą bezpośrednio wszystkie organy publiczne. W odniesieniu do sądów, zasada ta znajduje dodatkowy wyraz w art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stwierdza, że „[s]ędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”. W konsekwencji wszystkie organy stosujące prawo, w szczególności sądy muszą stosować przepisy Konstytucji, jako najwyższe prawo w Rzeczypospolitej Polskiej bezpośrednio oraz z pierwszeństwem przed wszystkimi innymi normami. Jeżeli więc w procesie stosowania prawa sąd stwierdzi, że zastosowanie winien znaleźć przepis Konstytucji, wówczas powinien dokonać tego bezpośrednio, z pierwszeństwem przed jakąkolwiek inną normą prawną. Konstytucja jest aktem normatywnym i zawiera podstawy aksjologiczne prawa obowiązującego w Polsce. Sformułowanie nakazu bezpośredniego jej stosowania potwierdza i wzmacnia zasadę jej nadrzędności.

Natomiast pojawiające się w praktyce sądowej wątpliwości dotyczące zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, w tym norm wynikających z umów międzynarodowych, podlegają orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji. „Istotnym elementem modelu kontroli zgodności ustaw z konstytucją, przyjętego w polskiej konstytucji za wzorem innych państw europejskich, jest uregulowana w art. 193 instytucja pytania prawnego. Regulacji opartej na art. 188 i 193 konstytucji, interpretowanych w świetle wyrażonej w art. 2 konstytucji zasady państwa prawnego, nie wyłącza przewidziana w art. 178 ust. 1 konstytucji podległość sędziów konstytucji i ustawom. Przepis ten nie wypowiada się bezpośrednio na temat rozstrzygania kolizji między konstytucją i ustawą, dopełnia on natomiast regulację przewidzianą w art. 193 konstytucji, ustanawiając powinność skorzystania z przyznanej w tym przepisie możliwości w każdym przypadku, gdy sąd orzekający dojdzie do przekonania, że norma stanowiąca podstawę orzekania jest sprzeczna z konstytucją. Sądy nie są także wyłączone spod wyrażonej w art. 190 ust. 1 konstytucji zasady, w myśl której orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego przysługuje moc powszechnie obowiązująca” (wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5; por. wyroki TK z: 8 grudnia 1999 r., sygn. SK 19/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 161; 10 października 2000 r., sygn. P 8/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 190; postanowienia TK z: 24 czerwca 1998 r., sygn. U 4/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 54 i 22 marca 2000 r., sygn. P 12/98, OTK ZU nr 2/2000, poz. 67).

3.4. Art. 90 ust. 1 Konstytucji.

Art. 90 ust. 1 Konstytucji określa podstawy prawne przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do organizacji międzynarodowych oraz konsekwencje członkostwa w takiej organizacji dla krajowego porządku prawnego, stanowiąc warunki przekazywania kompetencji władz Państwa organom organizacji międzynarodowej. Przekazanie kompetencji organów władzy państwowej, rozumianej jako prawo do regulowania lub rozstrzygania spraw w określonym zakresie, dopuszczalne jest jedynie: 1) na rzecz organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego, 2) w niektórych sprawach i 3) za zgodą Sejmu i Senatu, wyrażoną w drodze ustawy przyjmowanej większością kwalifikowaną dwóch trzecich, lub suwerena działającego w trybie referendum ogólnokrajowego. Zaprezentowana triada ograniczeń konstytucyjnych musi być zachowana dla zapewnienia zgodności przekazania wskazanych kompetencji z ustawą zasadniczą. Rzeczpospolita Polska nie może w drodze ratyfikacji umowy międzynarodowej, o której stanowi art. 90 ust. 1 Konstytucji, przekazać całości kompetencji jakiegoś organu.

Wpływ procesu integracji europejskiej na sferę suwerenności państwa stanowi formę ograniczenia wykonywania suwerenności państw członkowskich UE, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w powołanym już wyroku o sygn. K 32/09. Nie oznacza to jednak wyzbycia się przez Państwo suwerenności: „w sferze kompetencji przekazanych państwa zrzekły się uprawnienia do podejmowania autonomicznych działań prawodawczych w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych, co jednak nie prowadzi do trwałego ograniczenia suwerennych praw tych państw, ponieważ przekazanie kompetencji nie jest nieodwracalne, a relacje między kompetencjami wyłącznymi i konkurencyjnymi mają charakter dynamiczny”. Ponadto Trybunał doprecyzował, że tożsamość konstytucyjna jest pojęciem wyłączającym możliwość przekazania, na podstawie art. 90 ust. 1 Konstytucji, kompetencji o fundamentalnym znaczeniu dla podstaw ustroju danego państwa. Tym samym Trybunał podtrzymał i rozwinął funkcjonujący w jego poprzednim orzecznictwie pogląd, wyrażony zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04, że przekazanie kompetencji w „niektórych sprawach” rozumiane musi być zarówno jako zakaz przekazania ogółu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie, jak i jako zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy państwowej, a także jako zakaz przekazywania kompetencji do kreowania kompetencji.

Konieczne jest więc precyzyjne określenie dziedzin i wskazanie zakresu kompetencji objętych przekazaniem. Wymieniona zasada wyklucza uznanie, że podmiot, któremu kompetencje przekazano, może samodzielnie rozszerzać ich zakres. Konstytucja nie udziela upoważnienia do przekazywania, w sposób ogólny, zwierzchnictwa w określonym zakresie, przy pozostawieniu szczegółowego określenia kompetencji samemu podmiotowi, na rzecz którego nastąpiło przekazanie. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie dawał wyraz w orzecznictwie, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest możliwe kreowanie kompetencji w drodze domniemania. Przenosząc ten pogląd na płaszczyznę integracji europejskiej, Trybunał przyjął, że zasada ta dotyczy także stosunków w obrębie UE, która nie będąc państwem, posługuje się prawem, a zatem musi sprostać standardom w tej dziedzinie właściwym. Przekazanie kompetencji nie może prowadzić do stopniowego pozbawiania państwa suwerenności na skutek dopuszczenia możliwości przekazania kompetencji w „niektórych sprawach”. Zauważył ponadto, że „[n]iezależnie od trudności związanych z ustaleniem szczegółowego katalogu kompetencji nieprzekazywalnych, należy zaliczyć do materii objętych całkowitym zakazem przekazania postanowienia określające zasady naczelne Konstytucji, (…) w tym w szczególności (…) zakaz przekazywania władzy ustrojodawczej oraz kompetencji do kreowania kompetencji”. Konstytucja dopuszcza jedynie przekazanie kompetencji na podstawie umowy międzynarodowej, a to oznacza, że przedmiotem przekazania mogą być jedynie kompetencje wskazane w umowie międzynarodowej. Każde rozszerzenie katalogu kompetencji przekazanych na rzecz UE wymaga odpowiedniej podstawy prawnej w treści umowy międzynarodowej i wyrażenia zgody w trybie przewidzianym w art. 90 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok o sygn. K 32/09; cz. III, pkt 2.6), przy czym na gruncie prawa UE obowiązuje zasada domniemania kompetencji na rzecz państw członkowskich (por. wyrok TK o sygn. P 7/20; H.-J. Blanke, S. Mangiamelli, The Treaty…).

W trakcie prac zespołu naukowego pod przewodnictwem prof. Krzysztofa Wójtowicza, powołanego przez Marszałka Sejmu w celu przygotowania propozycji zmian w Konstytucji po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, przyjęto, że art. 90 Konstytucji nie może być rozumiany w ten sposób, że wyczerpuje swoje znaczenie po jednorazowym zastosowaniu. Tego rodzaju interpretacja wynikałaby z przyjęcia, że przekazanie kompetencji na rzecz UE w Traktacie z Lizbony ma charakter jednorazowy i otwiera drogę do dalszego ich przekazywania, już z pominięciem wymagań określonych w art. 90 Konstytucji. Takie rozumienie art. 90 Konstytucji pozbawiałoby tę część Konstytucji cech aktu normatywnego. Przepisy art. 90 Konstytucji należy stosować w odniesieniu do zmian postanowień traktatowych stanowiących podstawę UE, które następują w inny sposób aniżeli w drodze umowy międzynarodowej, jeżeli zmiany te powodują przekazanie kompetencji na rzecz UE (zob. Projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Zmiany w Konstytucji RP dotyczące członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Dokumenty z prac zespołu naukowego powołanego przez Marszałka Sejmu, red. P. Radziewicz, Warszawa 2010, s. 28). Kontynuacją tej myśli jest uznanie przez TK w wyroku o sygn. P 7/20, że do właściwości Trybunału Konstytucyjnego należy badanie, w trybie kontroli ultra vires, przekroczenia granic kompetencji przekazanych przez organy, instytucje i jednostki organizacyjne UE (por. wyżej cz. III, pkt 2 in fine).

4. Zakresowa ocena pierwszego przedmiotu kontroli.

4.1. Granice wykładni prawa.

W nauce prawa nie funkcjonuje jednoznaczna definicja wykładni, podobnie jak nie istnieje możliwość wskazania jednoznacznego sposobu rozumienia samego pojęcia „rozumienie”. Powstały różne koncepcje wykładni. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że wykładnią jest zarówno ustalenie treści i znaczenia tekstu prawnego (wykładnia sensu stricte) jak i ustalenie treści oraz znaczenia norm prawnych wyprowadzanych z przepisów prawa (wykładnia sensu largo). W odniesieniu do niemieckiej teorii prawa, TK obejmuje zakresem desygnatów pojęcia „wykładnia” zarówno tłumaczenie tekstu prawnego (Auslegung) jak i utrzymaną w dopuszczalnych granicach i stosowaną w ramach obiektywnych potrzeb normotwórczą działalnością sądów (Rechtsfortbildung). Trybunał Konstytucyjny zachowuje również w polu widzenia analogię (stosowaną dla wypełnienia luk w prawie) nie będącą wykładnią prawa, lecz szczególnym rozumowaniem, prowadzącym do rekonstrukcji norm, które nie wynikają z tekstu prawnego, lecz zdaniem interpretatora powinny wynikać, albowiem są logicznym następstwem innych regulacji racjonalnego prawodawcy (por. szerzej J. Wróblewski, Interpretatio extensiva, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1/1965).

W nauce prawa stosuje się powszechnie wyróżnienie językowych, systemowych i funkcjonalnych dyrektyw wykładni, przy czym jedną z form wykładni funkcjonalnej jest wykładnia celowościowa (teleologiczna). Nauka polska zawdzięcza takie rozróżnienie publikacjom Jerzego Wróblewskiego z połowy ubiegłego stulecia. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że wyboru dyrektyw wykładni należy dokonywać w racjonalnym powiązaniu ze źródłami interpretowanego tekstu prawnego. Jednak uwzględniając bogaty dorobek nauk prawnych w dziedzinie wykładni prawa, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że niezależnie od sytemu prawnego, prawa kontynentalnego lub common law, czy wreszcie sui generis prawa europejskiego, wykładnia prawa nie może być czynnością arbitralną, lecz musi stanowić racjonalny proces myślowy, kierowany obiektywnymi wskazówkami uwzględniającymi dobro wspólne. Tylko taką wykładnię można uznać za zgodną z zasadą demokratycznego państwa prawnego (zasadą prawa, rule of law).

Ze względu na powszechną w kulturze prawa kontynentalnego (civil law lub statutory law) zasadę rozdziału władzy ustawodawczej i sądowniczej, jak również z uwagi na zasadę legitymacji demokratycznej będącą emanacją narodowych i państwowych suwerenności, a także zasadę pewności prawa, tradycyjna szkoła prawnicza uważa językową metodę wykładni prawa (Auslegung) za podstawową (wyjściową), zaś inne, pozajęzykowe metody wykładni, w tym wykładnię systemową i funkcjonalną (m.in. celowościową) – za subsydiarne. Natomiast stosowanie analogii ogranicza się do sytuacji ekstraordynaryjnych. W krajach należących do rodziny civil law sądom nie wolno tworzyć prawa, a więc nie posiadają one kompetencji do jego stanowienia również w drodze aktów interpretacji przepisów prawnych. Tylko w wyjątkowych sytuacjach akty twórczej wykładni przepisów prawnych nie są traktowane jako przejaw naruszenia zakazu dokonywania wykładni prawotwórczej. Nie można zatem twierdzić (exceptiones non sunt extendendae), że przyzwolenie na przeprowadzenie wykładni twórczej stanowi regułę i tolerować każdy z jej przejawów (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010).

W kulturze prawa anglosaskiego (common law lub case law) prawo tworzone jest przez sędziów na zasadzie precedensu. Zgodnie z założeniami praktyki stare decisis, funkcja sądów staje się bardzo podobna do wykonywania delegowanych kompetencji prawodawczych; „ten fakt często zamazują same sądy, które na ogół negują swoją twórczą rolę i utrzymują, że właściwe zadanie interpretacji ustaw i użycia precedensów polega na poszukiwaniu «celów prawodawstwa» i prawa już istniejącego” (H. L. A. Hart, Pojęcie prawa, Warszawa 2020, s. 222).

Wykładnia Konstytucji wykazuje swoiste cechy szczególne wynikające przede wszystkim z faktu, że Konstytucja jest wyjątkowym tekstem prawnym nasyconym zasadami prawnymi. Wykładnia prawa konstytucyjnego polega w dużej mierze na usuwaniu kolizji między rożnymi zasadami prawnymi (por. R. Alexy, Theorie der Grundrechte, Baden-Baden 1985), wymaga też szczególnej staranności, ostrożności i powściągliwości.

Polski ustrojodawca, określając w Konstytucji status Trybunału Konstytucyjnego jako jedynego podmiotu uprawnionego do badania hierarchicznej zgodności norm z Konstytucją, ograniczył jego kognicję – w porównaniu z regulacją art. 33a ust. 1 in fine Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm.; art. 33a dodany ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Dz. U. Nr 11, poz. 83, następnie zmienionej ustawą z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Dz. U. Nr 19, poz. 101) – poprzez wyłączenie kompetencji TK do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw (art. 239 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji), istotnie zawężając w ten sposób możliwość działalności normotwórczej polskiego TK.

Dla wykładni prawa konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej szczególne znaczenie ma tożsamość narodowa będąca pojęciem szerszym niż tożsamość konstytucyjna. Wyrazem tożsamości narodowej Polaków jest budowanie państwa na wartościach duchowych takich jak patriotyzm, solidarność, poświecenie dla wspólnego dobra, tradycyjna rodzina, przywiązanie do tradycji (por. L. Morawski, O tożsamości konstytucyjnej Polaków, „Prawo i Więź” nr 2/2017, s. 19 i n.). Wartości te zostały potwierdzone w preambule do Konstytucji.

Wykładnia traktatów międzynarodowych, jako charakterystycznych źródeł prawa, wykazuje cechy szczególne. Subiektywna teoria wykładni traktatów preferuje metodę interpretacyjną polegającą na odtworzeniu z zapisów traktatowych ich idei oraz intencji stron (H. Grocjusz, H. Lauterpacht, D. Anzilotti, L. Ehrlich). Zgodnie z założeniami teorii obiektywnej (Emer de Vattel, G. Fitzmaurice, Ch. C. Hyde, J. H. Wigmore), wykładnia traktatów powinna bazować zawsze na tekście traktatu, a w mniejszym stopniu na rekonstrukcji intencji jego stron, albowiem ich wspólna intencja może w ogóle nie istnieć, lub charakteryzować się daleko posuniętym brakiem jasności; jeżeli istnieje, to nie ma sporu na temat wykładni traktatu. Art. 31-33 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439; dalej: Konwencja wiedeńska) określa reguły interpretacyjne o charakterze eklektycznym, nawiązujące do obydwu wskazanych teorii wykładni traktatów. Jednak z art. 31 Konwencji wiedeńskiej wynika, że podstawowe znaczenie powinna mieć reguła interpretacji traktatów w dobrej wierze, czyli zgodnie z ich zwykłym rozumieniem, jakie należy przypisywać użytym wyrazom, zgodnie z ich kontekstem oraz w świetle jego przedmiotu i celu.

Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd Ludwika Ehrlicha, według którego, z zasady dobrej wiary wynika, że państwo związane jest swoją wolą i tylko swoją wolą, co oznacza niedopuszczalność interpretacji rozszerzającej i zawężającej, jeżeli rozumieć przez nią nadanie zobowiązaniom państwa większego lub mniejszego zasięgu, niż by to wynikało z woli stron, czyli przypisanie postanowieniom traktatowym znaczenia innego od tego, które chciały mu nadać strony (por. A. Szpak, O wykładni międzynarodowego prawa traktatowego i zwyczajowego (z uwzględnieniem międzynarodowego prawa humanitarnego), „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” z. 1/2008, s. 73 i n.). Natomiast odkrywanie intencji strony traktatu nie może być dokonywane z całkowitym pominięciem jej stanowiska.

Wykładnia prawotwórcza nie jest ewenementem współczesnej praktyki sądowej. Prawo towarzyszy wspólnotom społecznym od zawsze (ubi societas, ibi ius), a jego immanentną częścią jest koncepcja prawotwórczej roli sędziów. W tradycji judeochrześcijańskiej Stwórca jest jednocześnie prawodawcą i sędzią sprawiedliwym. Mojżesz powołuje sędziów swojej wspólnoty spośród mężów dzielnych, bojących się Boga i nieprzekupnych (Biblia. Księga Wyjścia, rozdział 18), którzy sądzą lud wybrany według pewnych zasad, zanim jeszcze objawiony został Dekalog. W czasach zagrożenia „Pan wzbudził sędziów” nie tylko by sądzili, lecz także by kierowali ludem wybranym i organizowali jego obronę (Biblia. Księga Sędziów, rozdział 1). Z kolei Platon pisał, że zakres swobody orzeczniczej powinien odpowiadać dzielności i mądrości sędziów (por. Prawa, Warszawa 1960). Kształtowany od średniowiecza anglosaski system prawa common law (case law) dopuszcza tworzenie norm prawnych przez sędziów. Sędzia może odejść od oczywistego brzmienia ustawy na rzecz uwzględnienia jej celu, lecz w takim przypadku przestaje być sędzią dokonującym logicznej wykładni, a staje się legislatorem poprawiającym błędy lub braki ustawodawcy (por. J. Austin, 1863 r., cyt. za J. Wróblewskim, Interpretatio extensiva…). Jednak europejska filozofia, kształtująca także myśl prawną, zasadniczo rozróżniała istotę sprawowania władzy sądowniczej od władzy politycznej (zob. Platon, Prawa…; Arystoteles, Etyka nikomachejska, Warszawa 1982; J. Locke, Dwa traktaty o rządzie, Warszawa 1992; G.W.F. Hegel, Zasady filozofii prawa, Warszawa 1969; Monteskiusz, O duchu praw, Kęty 1987; I. Kant, Metafizyka moralności, Toruń 2011).

Od XIX wieku kształtuje się pojęcie zasady prawa (rule of law) lub też zasady państwa prawa (Rechtsstaatlichkeit), pisze się też o rządach prawa lub o praworządności, nie zawsze rozróżniając te pojęcia od rządów prawników (por. J. Stelina, Rządy prawa, [w:] Filozofia prawa. Normy i fakty, red. J. Hołówka, B. Dziobkowski, Warszawa 2020). Współczesną doktrynę prawną cechuje wyraźna afirmacja koncepcji przyznawania sądom i sędziom coraz większej swobody w wykładni prawa przy jego stosowaniu, z przywilejem kształtowania norm prawnych włącznie. Według Herberta Harta (Pojęcie prawa, Warszawa 2020, s. 58.), „w ogromnej większości spraw, którymi zajmują się sądy, ani precedensy, ani też ustawy, w których zawarte są dane przepisy, nie dopuszczają wyłącznie jednego rezultatu. W przypadkach najważniejszych zawsze jest możliwość wyboru. Sędzia musi wybrać między alternatywnymi znaczeniami, jakie można przypisać słowom ustawy, lub między konkurującymi interpretacjami tego, co obejmuje «precedens». To tylko tradycja sugeruje, że sędziowie «znajdują», a nie «tworzą» je, i przedstawia ich decyzje, jak gdyby były eleganckimi dedukcjami z jasnych, uprzednio istniejących reguł bez żadnej ingerencji ze strony sędziowskich wyborów. (…) Interpretując przepisy prawa przy pomocy zasad sędziowie są czasami zmuszeni do tworzenia nowego prawa w ukryty, czy też w jawny sposób”. Ronald Dworkin utrzymuje, że sędzia staje się faktycznie zastępczym prawodawcą, chociaż nie jest wybierany przez elektorat i przed nim nie odpowiada. Sędziowie podejmują w ramach swobodnego uznania decyzje o charakterze politycznym, które zostają uzasadnione argumentacją opartą na zasadach prawa. Przy podejmowaniu takich „politycznych” w istocie decyzji sędziowie kierują się siłą faktu względami o charakterze politycznym (por. Biorąc prawa poważnie, Warszawa 2021). Sad Najwyższy Stanów Zjednoczonych w wyroku z 26 czerwca 2015 r. w sprawie Obergefell p. Hodges i in., 576 U.S. (2015), większością sędziowskich głosów (pięć do czterech) faktycznie zalegalizował małżeństwa jednopłciowe, co sędzia Antonin Scalia w zdaniu odrębnym nazwał gwałtem na społeczeństwie, stwierdzając, że takiego sposobu podejmowania decyzji nie można uznać za demokratyczny („a system of government that makes People subordinate to a committee of nine unelected lawyers does not deserve to be called a democracy”).

Wśród poglądów polskiej doktryny ostatnich lat znaleźć można i takie, które głoszą, że: „nowoczesny podział władzy jest oparty nie na trójpodziale, ale na dwupodziale, zaś władza sądownicza jest przeciwwagą dla bloku władzy wykonawczo-ustawodawczej (władzy politycznej). Sądy wyznaczają nieprzekraczalne granice dla chwilowej większości demokratycznej, to prawo kontroluje demokrację, a legitymizacja sędziego nie ma charakteru elekcyjnego, ale funkcjonalny. Demokracja jest zjawiskiem dwuwymiarowym obejmującym rządy większościowe i ochronę pewnych podstawowych wartości. Równowaga pomiędzy elementem większościowym, a wartościami jest zapewniana przez sąd. Stąd też prawidłowo rozumiany podział władzy polega także na akceptacji prawodawczej działalności sądów” (T. Koncewicz [w:] Wykładnia prawa…, s. 164 i n.). Głoszone są poglądy, że suwerenem nie jest naród, lecz zasady prawa (zob. W. Popiołek, Kongres Prawników Polskich, Katowice 2017), z czego pośrednio wynika, że suwerenem mieliby być prawnicy, w szczególności sędziowie stosujący oraz interpretujący zasady prawa. Podobne traktowanie prawa w końcu ubiegłego stulecia francuska myślicielka Chantal Delsol, nazwała „ubóstwieniem prawaˮ (por. C. Delsol, Le Souci contemporain, Bruksela 1996).

Dostrzegając powyższe poglądy oraz stanowiska, a także rozwiązania ustrojowe dotyczące tworzenia prawa przy udziale sędziów oraz sądów, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że na gruncie polskiej Konstytucji, w szczególności w świetle treści art. 2, art. 7, art. 10, art. 87, art. 95 ust. 1 i art. 178 ust. 1, prawotwórcza działalność sędziów i sądów polskich, poza granicami racjonalnej i uzasadnionej wykładni w intencji wspólnego dobra, nie jest dopuszczalna. Tylko pozornie może się wydawać, że jeśli normy prawne są wyprowadzane z tekstów prawnych za pomocą wykładni, ta zaś dokonywana jest przez sądy, to prawo miałoby być tworzone, de facto, w drodze jego stosowania przez sądy. Wnioskowanie takie w odniesieniu do polskiej kultury prawnej jest niepoprawne i nieprawdziwe. Polska Konstytucja zawiera jednoznaczną regulację tego zagadnienia. Art. 10 ust. 1 Konstytucji ustanowił zasadę rozdziału władzy sądowniczej od władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej. Zadaniem sądów jest wydawanie wyroków (art. 174 Konstytucji) i sprawowanie wymiaru sprawiedliwości (art. 175 i art. 177 Konstytucji), a nie tworzenie prawa. Konstytucyjne rozdzielenie władzy sądowniczej od innych władz, jasne określenie funkcji sądów, ustanowienie podległości sędziów wobec Konstytucji i ustaw jednoznacznie wyłącza lokowanie się przez sędziów w roli legislatorów. Poza oczywistymi zakazami systemowymi wobec sądowego prawotwórstwa istnieją oczywiście podstawowe zastrzeżenia dotyczące legitymacji demokratycznej, czyli właściwego umocowania sędziów przez Suwerena, jak również gwarancji wypełniania podstawowych wymogów sprawiedliwości (np. równowaga stron) przez prawo tworzone na sali sądowej.

Traktaty nie określają reguł wykładni. TSUE ustala sposób wykładni samodzielnie, stosując – jako podstawową dyrektywę teleologiczną, odkrywając normy (w tym zasady unijnego prawa) z „ducha” traktatów. Sposób rozumowania obecny w orzecznictwie TSUE jest taki, że z „ducha” traktatów, albo z natury unijnego porządku, wydobywana jest zasada prawa UE (np. zasada pierwszeństwa prawa unijnego, lub zasada effet utile), a następnie z tych zasad, w drodze wykładni, wyprowadzana jest kolejna norma, jak to uczyniono we wskazanych przez wnioskodawcę orzeczeniach. Zasadom prawa kreowanym przez orzecznictwo TSUE nadaje się przy tym charakter obowiązującego, choć niepisanego, prawa Unii (ungeschriebenes Unionsrecht – por. J. Schwarze, op. cit., s. 289).

W tym stanie rzeczy zaciera się granica pomiędzy wykładnią traktatów dokonywaną przez TSUE, rozumianą jako odczytywanie treści zawartej w przepisach traktatów, a tworzeniem – w drodze wykładni – nowych norm, których w tekście traktatów nie ma, lecz odkrywane są z „ducha” traktatów lub z natury porządku UE, czy też z celu traktatów, z potrzeby odpowiedniego funkcjonowania UE, albo też z potrzeby zapewnienia skuteczności jej prawa.

Niewątpliwie orzecznictwo TSUE przyczynia się do coraz ściślejszego związku (ever closer union), o którym mowa w art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE poprzez tworzenie norm w procedurze preliminary ruling, co spotyka się ze zrozumieniem i aprobatą części doktryny prawa: orzeczenie TSUE staje się „jedynie medium, za pośrednictwem którego sąd rekonstruuje zasadę. (…) Wymiar ogólny to sedno precedensu prawotwórczego. Polega on na proklamacji nowości normatywnej” (T. Koncewicz, op. cit., s. 258). „[J]edynym sposobem adaptacji zapisów traktatowych do stale zmieniającej się rzeczywistości jest właśnie interpretacja dynamiczna tych zapisów przez Trybunał, który w ten sposób zapewnia, że Traktat nadąża za zmianami wewnątrz Unii i w samych państwach, nawet gdy państwa nie są w stanie przeprowadzić formalnych zmian” (T. Koncewicz, op. cit., s. 437).

Nie wyrażając żadnych ocen wartościujących sposobu przeprowadzania wykładni prawa UE przez TSUE, a także treści norm stanowiących jej rezultat, Trybunał Konstytucyjny poprzestał na stwierdzeniu, że w orzecznictwie TSUE, zwłaszcza wskazanym przez wnioskodawcę, występują wypowiedzi kształtujące normy wyznaczające określonym adresatom scharakteryzowane zachowanie w przepisanych sytuacjach. Kwestia, czy takie wypowiedzi należy uznać za typowe normy prawne w rozumieniu tradycyjnej nauki prawa, ma charakter wyłącznie semantyczny. Skoro bowiem system UE ma stanowić sui generis porządek prawny różny od prawa międzynarodowego i prawa państw członkowskich, można uznać, że normy powstające w ramach wskazanego swoistego systemu prawnego wykazują również cechy swoiste. Wniosek o silnym podobieństwie norm wynikających z precedensów orzeczniczych TSUE i klasycznych norm prawnych opiera się na analizie skutku wypowiedzi orzeczniczych TSUE a nie na ich formalnym umocowaniu, czyli kwestii braku podstawy prawnej do stanowienia norm. Zagadnienie formalnego upoważnienia TSUE do prawotwórczej aktywności schodzi na dalszy plan w świetle praktyki stosowania norm powstających w rezultacie wykładni traktatów przeprowadzanej przez TSUE. Faktem jest bowiem, że normy wynikające z orzecznictwa TSUE są na ogół stosowane w praktyce przez organy państw członkowskich, zwykle przy aprobacie dużej części doktryny prawa. Tetyczny charakter takich quasi norm staje się więc podobny do zwyczaju uznawanego za samoistne źródło prawa, jako że ich stosowanie można określić jako usus akceptowany przez opinio communitatis.

Osobnym zagadnieniem, niestanowiącym przedmiotu oceny Trybunału Konstytucyjnego, jest kwestia, czy państwa członkowskie, jako Masters of Treaties, wyrażają zgodę na prawotwórczą działalność TSUE, a jeśli tak, to w jakim zakresie i w jakiej formie. Nota bene, nie wszystkie normy stanowione przez TSUE muszą pozostawać w kolizji z konstytucjami państw członkowskich UE. Mogą też zaistnieć nadzwyczajne potrzeby, jak np. kryzysy społeczne, ekonomiczne czy zdrowotne (pandemia), w których państwa członkowskie świadomie i celowo korzystać będą ze skróconych mechanizmów integracji, aby sprawnie zrealizować określone cele UE.

Stan faktyczny, w którym prawotwórcza wykładnia stosowana przez TSUE nie ma jakichkolwiek granic, może prowadzić do sytuacji, w której to TSUE, a nie suwerenne państwa – strony traktatu, określać będzie arbitralnie i samodzielnie ramy integracji, w szczególności ramy coraz ściślejszego związku państw członkowskich, co niewątpliwie należy do materii traktatowej. Z całą pewnością wykładnia prawa pierwotnego UE nie może prowadzić do faktycznych zmian traktatów. Zatem w sytuacji braku regulacji sposobu wykładni traktatów w ich przepisach oraz przy nieokreślonych ramach ever closer union, Trybunał Konstytucyjny zmuszony był rozważyć, czy tak scharakteryzowana wykładnia może skutkować nieograniczonymi rezultatami quasi prawotwórczymi (por. M. Muszyński, Pytanie prejudycjalne jako instrument wykładni prawa UE: istota, granice i możliwości kontroli, „Prokuratura i Prawo” nr 7-8/2020, s. 84-112).

W argumentacji uzasadniającej przejmowanie przez TSUE roli faktycznego prawodawcy podnosi się, że suwerenne państwa-strony traktatu, decydując o lakonicznej treści traktatów i powierzając ich wykładnię wyłącznie TSUE, same zgodziły się na wypełnianie przez TSUE takiej roli, a wobec trudności z uzyskaniem konsensusu wszystkich stron traktatów dla propozycji zmiany przepisów traktatowych, wolą one milcząco akceptować stopniową konstytucjonalizację UE, postępującą w drodze orzecznictwa TSUE. Taką argumentację można zaakceptować jedynie w tej części, w jakiej orzecznictwo TSUE tworzy normy prawne w dziedzinach przekazanych UE oraz za zgodą (choćby milczącą) państw członkowskich, a w odniesieniu do Rzeczypospolitej Polskiej, przede wszystkim wtedy, gdy nie narusza to polskiej Konstytucji. Gdyby rzeczywistą wolą suwerennych państw-stron traktatu było powierzenie TSUE funkcji suwerennego prawodawcy, wówczas niewątpliwie znalazłoby to bezpośredni wyraz w treści traktatów. Tego jednak nie uczyniono. Sądy konstytucyjne państw członkowskich od lat sprzeciwiają się arbitralnemu rozszerzaniu normotwórczej działalności TSUE, co stanowi wystarczający dowód braku akceptacji bezkrytycznego tworzenia norm prawnych przez TSUE, zwłaszcza poza obszarem kompetencji przyznanych UE (por. wyżej cz. III, pkt 1.3). Niemiecki FTK, wyrokiem z 5 maja 2020 r., w połączonych sprawach 2 BvR 859/15, 2 BvR 1651/15, 2 BvR 2006/15, 2 BvR 980/16, przy aprobacie niemieckiej doktryny prawa konstytucyjnego (zob. Die Selbstbehauptung Europas!, „Frankfurter Allgemeine Zeitung” z 4 lipca 2021 r.), stwierdził wprost, że pozostawienie organom Unii samodzielnej oceny, w jakim zakresie dysponują kompetencjami powierzonymi przez państwa członkowskie oraz milczące uznanie samodzielnego kształtowania przez nie ich własnej kompetencji do takiego rozwijania prawa UE, które skutkowałoby tworzeniem nowych norm w ramach wykreowanych przez nie kompetencji, byłoby nie do pogodzenia z istotą traktatów.

Akceptując acquis communautaire (tzw. wspólnotowy dorobek prawny), Rzeczpospolita Polska nie wyraziła zgody na bezwarunkowe działanie zasady pierwszeństwa prawa UE w polskim systemie prawnym, a tym bardziej na nieograniczone tworzenie norm prawnych przez TSUE, korzystających z waloru pierwszeństwa stosowania przed polską Konstytucją. Art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia, będącego integralną częścią Traktatu akcesyjnego, stanowi, że „[o]d dnia przystąpienia nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia; postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym Akcie”. Zobowiązanie to w żadnej mierze nie oznacza jakiejkolwiek blankietowej zgody na to, by po przystąpieniu do UE, Rzeczpospolita Polska miała być związana prawotwórstwem organów i instytucji UE wykraczającym poza kompetencje powierzone UE, wbrew zasadom subsydiarności i proporcjonalności, naruszającym polską tożsamość konstytucyjną. Takie zobowiązanie nie wynika z przepisów Traktatów, Deklaracji nr 17 odnoszącej się do pierwszeństwa prawa UE, dołączonej do niej opinii Służby Prawnej Rady dotyczącej pierwszeństwa prawa UE (por. wyżej cz. III, pkt 2.4), ani z acquis communautaire.

Trzeba też zauważyć, że wyrażeniu zgody na ratyfikację Traktatu z Lizbony towarzyszyła uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie wyrażenia przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej zgody na ratyfikację przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisanego w Lizbonie 13 grudnia 2007 r. (M. P. Nr 31, poz. 270). Sejm stwierdził w niej, że „przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, z racji jej nadrzędnej mocy prawnej, mają pierwszeństwo obowiązywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i stosowania ich przez wszystkie jej władze publiczne przed postanowieniami umów międzynarodowych oraz aktów wydawanych na podstawie tych umów przez organizacje międzynarodowe, w tym przed Traktatem z Lizbony, Traktatem o Unii Europejskiej, Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej oraz przed każdym aktem powstałym na podstawie tych traktatów lub obowiązującym na mocy tych traktatów” (tiret drugie) oraz że „Traktat z Lizbony nie daje podstaw do wykładni, która dopuszczałaby, aby w ramach instytucji Unii Europejskiej były podejmowane jakiekolwiek działania uszczuplające suwerenność Państw Członkowskich, godzące w ich narodową tożsamość lub szkodzące ich słusznym interesom narodowym” (tiret piąte). W ten sposób Sejm stanowiący demokratyczną reprezentację suwerena wyraził w sposób jasny intencje ratyfikacji Traktatu z Lizbony.

Racjonalne, obiektywne i zgodne z europejską kulturą prawną wnioskowanie uzasadnia konkluzję, że istnieją co najmniej trzy oczywiste granice wykładni traktatów dokonywanej przez TSUE.

Po pierwsze, granica wynikająca z samej istoty wykładni, która polega na interpretacji tekstu prawnego, a nie na jego kreowaniu. Skoro traktatowym zadaniem TSUE nie jest legislacja, lecz wykładnia, to uwzględniając różnorodność teorii wykładni oraz zacierające się granice pojęć w realiach postmodernizmu i w ramach obydwu podstawowych rodzajów systemów prawnych, tj. civil law i common law, aby czynność intelektualna TSUE mogła być nazwana wykładnią, musi ją cechować odniesienie do istniejącego już tekstu prawnego. Można to porównać do interpretacji dzieła muzycznego, która możliwa jest tylko wówczas, gdy dzieło to istnieje i jest przez artystę odtwarzane (zob. J. Raz, Why Interpret?, „Ratio Juris”, t. 9/1996). Natomiast czynność intelektualna polegająca na interpretacji (wykładni) „ducha” traktatów nie mieści się w zakresie pojęcia wykładni prawa, lecz jest faktycznym stanowieniem prawa.

Nawet czyniąc hipotetyczne założenie, jakoby na gruncie odosobnionych opinii, wyprowadzanie norm z „ducha” traktatów lub z natury UE miałoby stanowić sui generis wykładnię teleologiczną, aktualne pozostają podstawowe i powszechnie akceptowane ograniczenia adekwatne dla każdego sposoby wykładni, tj. m.in. zakaz wyprowadzania, w drodze wykładni pozajęzykowej, nowych kompetencji władczych dla różnego rodzaju organów, instytucji i jednostek organizacyjnych, zwłaszcza dla organu dokonującego wykładni (domniemanie własnych kompetencji) oraz niedopuszczalność wykładni, której rezultat prowadzi ad absurdum. W powołanym wyżej wyroku z 5 maja 2020 r., w drugiej tezie kierunkowej, FTK zawarł wręcz stwierdzenie, że powierzone TSUE zadanie orzecznicze kończy się tam, gdzie wykładnia traktatów jest niezrozumiała, zatem według obiektywnej oceny – arbitralna („der Rechtsprechungsauftrag des Gerichtshofs der Europäischen Union endet dort, wo eine Auslegung der Verträge nicht mehr nachvollziehbar und daher objektiv willkürlich istˮ; por. też wyrok TK o sygn. P 7/20, cz. III, pkt 6.4). Niedopuszczalna, jako sprowadzona ad absurdum, jest wykładnia ingerująca w ustrój państw członkowskich, w ten sposób, że poza przepisami konstytucyjnymi i ustawowymi państwa członkowskiego przyznawane jest sądom krajowym prawo do podważania orzeczeń innych sądów krajowych poprzez kwestionowanie ustawowej drogi powoływania sędziów, w oparciu o relatywne przesłanki. Jest oczywiste, że taki rezultat wykładni nie ma nic wspólnego z zapewnieniem skuteczności jakiejkolwiek ochrony sądowej, w tym ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE. Może jedynie spowodować, że sędziowie zamiast sprawami podmiotów poszukujących ochrony prawnej będą zajęci analizą własnej pozycji zawodowej, co utrudni, wydłuży i zdestabilizuje postępowania sądowe, skutkując kierunkiem przeciwnym względem realizacji zasady skutecznej ochrony sądowej.

Po drugie, traktaty europejskie, nie wskazując wprawdzie sposobu wykładni prawa UE poprzez pozytywny opis, czynią to jednak poprzez bardzo jasne wyznaczenie granic wykładni i stosowania prawa europejskiego. Granice wykładni wynikają zatem z samego traktatu. Wyznaczone są zasadą przyznania (rule of conferral) ujętą w art. 4 ust. 1 TUE, ograniczającą dopuszczalność orzeczniczą TSUE wyłącznie do dziedzin objętych prawem UE oraz w sposób wyznaczony zasadami subsydiarności i proporcjonalności (art. 5 ust. 1 zdanie drugie TUE). Swobodę orzeczniczą TSUE ogranicza też zasada poszanowania tożsamości konstytucyjnej oraz podstawowych funkcji państwa ujęta w art. 4 ust. 2 TUE.

FTK rozwinął całą doktrynę kontroli ultra vires orzeczeń TSUE. Według FTK działaniem ultra vires jest naruszenie zasady kompetencji przekazanych w sposób kwalifikowany (istotny), co ma miejsce wówczas, gdy akt organu UE wyraźnie (offensichtlich) wykracza poza kompetencje przyznane i gdy waga tego naruszenia jest systemowo znaczna (strukturell bedeutsam). Ma to miejsce wówczas, gdy działanie organów UE poza obszarem kompetencji powierzonych prowadzi do istotnego strukturalnie wkroczenia w kompetencje państwa członkowskiego. Podzielając to stanowisko, Trybunał Konstytucyjny uznał, że w drodze wykładni dokonywanej przez TSUE, bez zgody państw członkowskich, nie może być poszerzany zakres kompetencji powierzonych w traktatach, zwłaszcza kompetencji powierzonych TSUE, które w sposób istotny ograniczają rdzeń konstytucyjny państwa członkowskiego.

Trzecim źródłem granic normotwórczej wykładni TSUE, dotyczącym polskiej przestrzeni prawnej, jest Konstytucja. O ile można sobie wyobrazić, że w wymiarze międzynarodowym normy prawa pierwotnego, pochodnego czy też pomocniczego prawa UE mogą być uważane za wiążące nawet wtedy, gdy nie są zgodne z Konstytucją, to niedopuszczalne jest, aby w polskim systemie prawnym, bez zgody Rzeczypospolitej, jako suwerennego państwa i bez zmiany Konstytucji, obowiązywały jakiekolwiek normy niezgodne z Konstytucją. Sprzeciwia się temu zarówno istota polskiej ustawy zasadniczej ujęta w jej preambule, jak i wskazane przez wnioskodawcę przepisy Konstytucji, w szczególności jej art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawa), art. 8 (zasada nadrzędności Konstytucji, tj. zarówno jej obowiązywania, jak i stosowania) i art. 90 ust. 1 (granice przekazania kompetencji).

Powoływanie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej (państwa członkowskiego UE), jako granic normotwórczej wykładni TSUE, nie może być żadną miarą oceniane według art. 27 oraz art. 46 Konwencji wiedeńskiej. Przepisy te stanowią, że państwa-strony Konwencji wiedeńskiej nie mogą powoływać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego (w tym Konstytucji) dla usprawiedliwienia niewykonywania traktatów, ani też powoływać się na to, że związanie traktatem jest nieważne w związku z pogwałceniem prawa wewnętrznego, dotyczącego kompetencji do zawierania traktatów. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie ma żadnego związku z dyspozycją tych przepisów. Rzeczpospolita Polska szanuje traktaty, w szczególności wykonywanie zadań przez TSUE, polegających na zapewnieniu poszanowania prawa w procesie wykładni traktatów. Z zadania powierzonego TSUE nie wynika jednak, że Trybunałowi Konstytucyjnemu odebrano prawo oceny zgodności rezultatu normotwórczej wykładni TSUE z Konstytucją. Dokonywanie takiej oceny nie jest odstępstwem od wykonywania traktatów, ani też kwestionowaniem związania się przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązaniami traktatowymi. W istocie, orzeczenie TK służy odpowiedniemu rozumieniu i wykonywaniu zobowiązań traktatowych przez Rzeczpospolitą Polską. W taki też sposób TK rozumie cel przyświecający wystąpieniu przez Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem do TK. Według art. 9 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Zasada ta rozwinięta jest w art. 91 Konstytucji, określającym, w jaki sposób prawo międzynarodowe jest w Rzeczypospolitej Polskiej stosowane. Jednakże z art. 9 Konstytucji wynika przede wszystkim, że poszanowanie oraz stosowanie przynależy w Rzeczypospolitej Polskiej takiemu tylko prawu międzynarodowemu, które jest wiążące. Są to zatem zobowiązania wynikające z umów międzynarodowych, a nie normy tworzone przez instytucje UE poza kompetencjami powierzonymi oraz poza zasadami: poszanowania polskiej tożsamości konstytucyjnej, subsydiarności i proporcjonalności.

4.2. Ocena zgodności pierwszego przedmiotu kontroli z art. 2 Konstytucji.

Art. 1 akapit drugi TUE, stanowiąc o podejmowaniu decyzji „z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli”, jest zasadą prawną UE potwierdzającą, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – jako wyraz suwerennej decyzji Narodu Polskiego – podlega pełnemu, nie znajdującemu wyjątku, poszanowaniu przez wszystkie państwa członkowskie, a także przez realizujące wyłącznie wspólne cele państw członkowskich i w tym celu powołane organy UE (por. art. 1 akapit pierwszy TUE). Z art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE wynika również oczywisty wniosek, że jedynym źródłem władzy organów UE jest decyzja państw członkowskich o przekazaniu UE kompetencji w niektórych sprawach (por. wyrok TK z 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09). Zmiana powyższych zasad jest możliwa wyłącznie wskutek decyzji wszystkich państw członkowskich UE o podpisaniu i ratyfikacji nowej umowy międzynarodowej, modyfikującej lub zastępującej TUE. Zatem treść art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE współbrzmi zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji.

W demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska, niedopuszczalne jest tworzenie jakichkolwiek norm prawnych przez organy których kompetencje nie zostały przekazany pośrednio lub bezpośrednio przez suwerena, jakim jest Naród. Zasada suwerenności Narodu wyklucza bowiem jakąkolwiek możliwość poddania podstawowych norm składających się na tożsamość konstytucyjną decyzjom i rozstrzygnięciom takich organów władzy, które nie zostały pośrednio lub bezpośrednio wybrane przez obywateli polskich lub których nie mogą oni przynajmniej pośrednio kontrolować. Podobny pogląd dotyczący suwerenności narodu niemieckiego w procesie integracji europejskiej wyraził FTK w wyroku z 5 maja 2020 r., w połączonych sprawach 2 BvR 859/15, 2 BvR 1651/15, 2 BvR 2006/15, 2 BvR 980/16, tezy 98-101.

W orzeczeniach o sygn. K 18/04 oraz K 32/09 Trybunał Konstytucyjny, poszukując źródła woli Narodu, odnoszącej się do przekazania niektórych suwerennych praw do wykonywania przez instytucje UE, wskazał, że przewidziana w Konstytucji zgoda Narodu na ratyfikację Traktatu akcesyjnego wyrażona została na podstawie art. 90 ust. 3 Konstytucji w ogólnokrajowym referendum przeprowadzonym zgodnie z art. 125 Konstytucji. Natomiast konstytucyjne podstawy przekazania kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach na rzecz organizacji międzynarodowej zostały wcześniej potwierdzone przez Naród w referendum konstytucyjnym w 1997 r., w którym przyjął Konstytucję. Przedmiotem referendum konstytucyjnego, które odbywało się w Polsce 25 maja 1997 r., była wyłącznie odpowiedź na pytanie: „Czy jesteś za przyjęciem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r.?”. Natomiast w referendum akcesyjnym, które odbyło się 7 i 8 czerwca 2003 r., należało odpowiedzieć „tak” lub „nie” na pytanie sformułowane następująco: „Czy wyraża Pani/Pan zgodę na przystąpienie Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej?”. W obu głosowaniach odpowiedzi „tak” uzyskały większość. Nie sposób jednak stwierdzić, czy w ten sposób wyrażona wola Narodu odnosiła się w ogóle, a jeśli tak, to w jakim zakresie, do dynamicznej działalności normotwórczej instytucji UE, a w szczególności do stanowienia przez Unię o ustroju i właściwości konstytucyjnych organów państwa członkowskiego (zob. wyrok TK o sygn. P 7/20, cz. III, pkt 6.10).

Z zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynika obowiązek tworzenia regulacji prawnej cechującej się kompletnością treści oraz jasnością, precyzją i przewidywalnością tekstu prawnego. Każda jednostka, do której adresowane są normy prawne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ma prawo polegać na tym, że całość systemu prawnego tworzy spójny zbiór regulacji zgodnych z Konstytucją. Sytuacja, w której Konstytucja, na skutek normotwórczej działalności organizacji międzynarodowej poza powierzonymi jej kompetencjami, traci przymiot pierwszeństwa obowiązywania i stosowania, a obywatele możliwość pośredniego decydowania o kształcie systemu prawnego, zgodnie z regułami demokracji i suwerenności narodu, narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Ponadto z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika obowiązek, spoczywający na organach władzy publicznej, stworzenia stanu pewności prawa, a więc zespołu cech przysługujących prawu, które gwarantują jednostce bezpieczeństwo prawne i umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa oraz znajomości konsekwencji prawnych, jakie postępowanie to może spowodować (zob. wyroki TK o sygn. Kp 2/08, sygn. P 40/07 i sygn. U 2/20). Zasada pewności prawa zostaje ewidentnie naruszona, gdy sąd lub inny organ wykonujący prawo stosuje normy wyprowadzane nie z aktów stanowiących według Konstytucji źródła prawa, lecz z innych źródeł, takich jak orzecznictwo TSUE w dziedzinach, jakie nie zostały przekazane na rzecz UE w traktatach przez Rzeczpospolitą Polską. Art. 87 Konstytucji określa hierarchię źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem wynikające z niego reguły są niepodważalne. Obywatele polscy mają w szczególności prawo ufać, że ich sprawy będą rozstrzygane przez polskie sądy na podstawie norm wyprowadzanych z obowiązujących źródeł prawa przez sędziów powoływanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej, zgodnie z Konstytucją. Zasada pewności prawa zostaje pogwałcona wskutek destabilizacji systemu prawnego spowodowanej podważeniem zasady nadrzędności Konstytucji. Akceptacja wyżej scharakteryzowanego stanu rzeczy, skutkowałaby tym, że w dalszym ciągu akt normatywny hierarchicznie najwyższy, będący nie tylko wzorcem kontroli, ale także decydujący o kierunku wykładni i statuujący aksjologię systemu jako wewnętrznie spójnej konstrukcji, nie byłby skutecznie zabezpieczony przed arbitralnymi modyfikacjami sądowymi, a jego obowiązywanie pozostawałoby uzależnione od zmiennych, trudnych do przewidzenia kryteriów.

Art. 2 Konstytucji wyklucza aktywność instytucji UE nie znajdującą wyraźnej podstawy prawnej w umowie międzynarodowej, w której Rzeczpospolita Polska przekazała na rzecz UE określone kompetencje organów władzy państwowej. Zasada nakazująca organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa stanowi fundament europejskiej kultury prawa, należąc niewątpliwie do europejskiego acquis constitutionnel, wprost wynikając również z zasady państwa prawnego wskazanej w art. 2 TUE. Jej wykładnia nie należy do obszaru istotnych sporów obecnych w doktrynie prawa konstytucyjnego państw europejskich i piśmiennictwie poświęconym prawu UE. Powszechnie przyjmuje się, że rezultatem obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa są: po pierwsze, obowiązek organu do powstrzymania się od aktywności, gdy w systemie prawnym brakuje wyraźnej podstawy dla podjęcia aktywności w określonym obszarze, a po drugie, kluczowy dla niniejszej sprawy, zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej. Przyjmuje się również powszechnie, że o ile brak regulacji prawnej oznacza sferę wolności człowieka i obywatela, w którą państwo nie ingeruje, a jednostka ma prawo podejmować dowolną aktywność, to w przypadku organu władzy publicznej wskazany brak oznacza zakaz podejmowania aktywności. Jednostka nie potrzebuje podstawy prawnej dla korzystania z wolności, natomiast z perspektywy organu władzy publicznej taka podstawa jest niezbędna dla realizacji określonych działań. Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne przypomnienie powyższych elementarnych zasad praworządności, które same w sobie stanowią immanentną część polskiej tożsamości konstytucyjnej.

4.3. Ocena zgodności pierwszego przedmiotu kontroli z art. 8 ust. 1 Konstytucji.

Orzecznictwo jakiegokolwiek sądu, czy to zagranicznego, czy to krajowego, nie może zwolnić polskich sędziów z obowiązku stosowania Konstytucji, ani upoważnić sędziów do odmowy stosowania przepisu Konstytucji, którego, zdaniem sądu, nie można pogodzić z jakąkolwiek interpretacją innego przepisu prawa, w szczególności przepisu prawa UE. Art. 178 Konstytucji wymaga, aby sędziowie kierowali się tylko Konstytucją oraz ustawami i zasada ta, na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji, podlega bezpośredniemu stosowaniu, z pierwszeństwem wobec innych norm. Samodzielne prawodawstwo w sprawach ustrojowych jest atrybutem suwerennego państwa. Nadrzędność Konstytucji oraz pierwszeństwo jej stosowania przed wszystkimi innymi normami obowiązującymi na terytorium państwa jest warunkiem suwerenności. Żadne kompetencje dotyczące stanowienia jakichkolwiek norm prawnych ponad Konstytucją nie mogłyby zostać przez Rzeczpospolitą Polską przekazane bez wyraźnej, traktatowej zgody, poprzedzonej zmianą Konstytucji. Efektem przekazania kompetencji na rzecz UE nie może być sytuacja, w której aktywność organów UE narusza przepisy Konstytucji, a zwłaszcza kwestionuje zasadę najwyższej mocy prawnej Konstytucji w polskim porządku prawnym. Art. 8 ust. 1 Konstytucji wyraźnie akcentujący zasadę nadrzędności Konstytucji, jak również preambuła polskiej Konstytucji, odwołująca się do suwerenności i dobra wspólnego w tradycji narodowej wspólnoty, pozostają niezmienne od dnia akcesji Polski do UE.

Norma pozwalająca na pominięcie nadrzędnej pozycji Konstytucji w polskim systemie prawa jest oczywiście niezgodna z art. 8 ust. 1 Konstytucji. W wyroku o sygn. U 2/20 Trybunał zauważył, że analiza złożonych relacji zachodzących pomiędzy poszczególnymi częściami składowymi konstytucyjnego systemu źródeł prawa prowadzi do wniosku, iż z art. 8 ust. 1 Konstytucji, stanowiącego, że jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, wynika „nadrzędność i w konsekwencji pierwszeństwo Konstytucji nad prawem Unii Europejskiej, zwłaszcza w sytuacjach wyjątkowych, związanych z koniecznością ochrony suwerenności państwa”.

W wyroku o sygn. K 32/09 Trybunał Konstytucyjny, dokonując oceny zgodności z Konstytucją wybranych przepisów Traktatu z Lizbony, sprecyzował konstytucyjne zasady odnoszące się do stanu suwerenności w warunkach integracji europejskiej w świetle polskiego acquis constitutionnel. Porządek prawny UE, na tle prawa stanowionego przez organizacje międzynarodowe, wyróżnia szerszy zakres kompetencji Unii w porównaniu z innymi organizacjami międzynarodowymi oraz wiążący charakter znacznej części prawa UE i jego bezpośredni skutek w wewnętrznym porządku prawnym państw członkowskich. Trybunał stwierdził jednak, że przystąpienie do UE i związane z tym przekazanie kompetencji nie oznacza wyzbycia się suwerenności na rzecz Unii Europejskiej. „Granicę transferu kompetencji wyznacza wskazana w preambule do ustawy zasadniczej suwerenność państwa jako wartość narodowa, a stosowanie Konstytucji – w tym również w odniesieniu do dziedziny integracji europejskiej – powinno odpowiadać znaczeniu, które wstęp do ustawy zasadniczej przypisuje odzyskaniu suwerenności rozumianej jako możliwość stanowienia o losie Polski”.

Zagwarantowane w art. 91 ust. 2 Konstytucji pierwszeństwo stosowania umów międzynarodowych, zdefiniowanych w art. 90 ust. 1 Konstytucji (o przekazaniu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach), przed postanowieniami ustaw, nie prowadzi w żadnym zakresie do uznania analogicznego pierwszeństwa tychże umów przed postanowieniami Konstytucji. Konstytucja pozostaje zatem – z racji swej szczególnej mocy – „prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej” w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Dotyczy to także aktów prawa pierwotnego UE i wszelkich także pośrednio na nich opartych form law in action, wykazujących cechy aktów lub pojedynczych norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Z racji wynikającej z art. 8 ust. 1 Konstytucji nadrzędności jej mocy prawnej, Konstytucja korzysta na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania (por. wyroki TK o sygn.: K 18/04, K 32/09, SK 45/09, U 2/20 i P 7/20).

4.4. Ocena zgodności pierwszego przedmiotu kontroli z art. 8 ust. 2 Konstytucji.

Bezpośredniego stosowania aktu prawnego o najwyższej mocy prawnej (cechującego się pierwszeństwem obowiązywania) nie może ograniczać, wyprowadzona w drodze wykładni prawa traktatowego, zasada pierwszeństwa prawa UE. Wnioskowanie a contrario z treści art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że prawo UE, charakteryzujące się pierwszeństwem w przypadku braku możliwości pogodzenia z przepisem rangi ustawowej, nie wykazuje pierwszeństwa stosowania w przypadku kolizji z Konstytucją. Oznacza to, że sposób rozumienia i stosowania zasady pierwszeństwa prawa UE musi respektować wskazane konstytucyjne reguły kolizyjne i nie może prowadzić do przełamania pierwszeństwa stosowania Konstytucji jako konsekwencji obowiązku jej bezpośredniego stosowania (art. 8 ust. 2 Konstytucji).

W warunkach integracji europejskiej zasady nadrzędności oraz bezpośredniego obowiązywania i stosowania Konstytucji zderzają się z unijnymi zasadami bezpośredniego stosowania prawa UE oraz pierwszeństwa jego stosowania nawet przed Konstytucją. Możliwa jest więc kolizja norm, którym z mocy Konstytucji, z jednej strony, a z mocy zasad prawa UE tworzonych przez TSUE, z drugiej strony, przysługiwać będzie wzajemnie wykluczające się pierwszeństwo stosowania i obowiązywania, nawet po zastosowaniu wykładni Konstytucji przyjaznej względem prawa UE oraz prokonstytucyjnej wykładni traktatów. Według Trybunału Konstytucyjnego, jest to problem ostatecznie nieusuwalny. Organ stosujący prawo musi więc podjąć decyzję dotyczącą prawidłowego stosowania norm zgodnie z zasadą ich hierarchii. Jeżeli jest to organ polski, a w szczególności polski sąd, to jego obowiązkiem jest stosowanie Konstytucji, jako prawa najwyższego w Rzeczypospolitej Polskiej. Sędziowie są związani Konstytucją i obejmując swój urząd, składają przysięgę wierności Konstytucji. Natomiast organy UE, w tym sędziowie TSUE, nie są związani Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a jedynie zasadą uwzględniania polskiej tożsamości konstytucyjnej (art. 4 ust. 2 TUE). Ten swoisty dualizm zasad pierwszeństwa i bezpośredniego stosowania dotyka również inne państwa członkowskie UE, ponieważ pozostają one suwerenne, czemu dają wyraz w treści konstytucji. Próbą pozytywnego rozwiązania tego dylematu w Republice Federalnej Niemiec jest ukształtowanie w teorii prawa koncepcji rozróżnienia pierwszeństwa obowiązywania prawa (Geltungsvorrang) od pierwszeństwa jego stosowania (Anwendungsvorrang). Przyjmuje się zatem, że konstytucja niemiecka posiada pierwszeństwo obowiązania (Geltungsvorrang) przed wszystkimi innymi normami na terytorium Republiki Federalnej Niemiec, natomiast w określonych stanach faktycznych objętych prawem UE to ostanie wykazuje w niemieckim systemie prawnym pierwszeństwo stosowania (Anwendungsvorrang). Wobec jednoznacznej treści art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, teoria ta nie może znaleźć zastosowania w polskim systemie prawnym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. P 7/20, jednoznacznie stwierdził, że usunięcie kolizji pomiędzy zasadą pierwszeństwa i bezpośredniego stosowania prawa UE oraz zasadą nadrzędności i bezpośredniego stosowania Konstytucji jest możliwe pod warunkiem ścisłego i uczciwego przestrzegania, w myśl zasady szczerej współpracy, zasady przyznania ustanowionej w art. 4 ust. 1 TUE, co oznacza również powstrzymanie się przez organy UE od działania poza granicami ustanowionymi w art. 4 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 TUE.

W wyroku z 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00, TK uznał, że „bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został bardzo wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. Art. 188 Konstytucji zastrzega orzekani[e] w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca” (OTK ZU nr 8/2001, poz. 256). Tym bardziej zatem, art. 178 ust. 1 Konstytucji wyklucza rozproszoną kontrolę zgodności przepisu Konstytucji z przepisem prawa UE, dokonywaną przez sądy.

4.5. Ocena zgodności pierwszego przedmiotu kontroli z art. 90 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie stoi na stanowisku wyrażonym w wyrokach o sygn.: K 18/04, K 32/09, SK 45/09, U 2/20 i P 7/20 oraz w postanowieniu o sygn. Kpt 1/20, że art. 90 ust. 1 Konstytucji nie może stanowić podstawy przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji do podejmowania decyzji w obszarze ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, w tym ustroju sądownictwa. Jedynym i wyłącznym podmiotem pierwotnie uprawnionym do stanowienia o ustroju państwa polskiego, w tym o ustroju sądownictwa, jest polski naród, jako suweren decydujący o treści Konstytucji. Ustrój i organizacja polskich sądów należą do rdzenia ustrojowego Rzeczypospolitej, który nie może być przekazany organizacji międzynarodowej w trybie art. 90 ust. 1 Konstytucji, dopuszczającego jedynie przekazanie kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Przede wszystkim więc, obszar spraw pokrywających się z przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie w ogóle nie leży w zakresie kompetencji, o których stanowi art. 90 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny dokonał szczegółowej analizy pojęcia „kompetencja” w wyroku z 26 czerwca 2013 r., sygn. K 33/12 (OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 63), stwierdzając, podobnie jak w postanowieniu z 20 maja 2009 r., sygn. Kpt 2/08 (OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 78), że „kompetencję konstytucyjnego organu państwa stanowi upoważnienie takiego organu przez ustrojodawcę lub ustawodawcę do działania o sprecyzowanych przez prawo następstwach w przedmiotowo określonej sferze; podjęcie tego działania może być obowiązkiem prawnym bądź uprawnieniem danego organu. W tym kontekście Trybunał podkreślił, że tak rozumianych kompetencji nie należy utożsamiać z funkcjami ustrojowymi organów (rolami spełnianymi w systemie konstytucyjnym), z zadaniami (tj. prawnie określonymi celami i następstwami funkcjonowania poszczególnych organów państwa) ani też z zakresami właściwości rzeczowej (przedmiotowo określonymi sferami działania)”. Trybunał podziela wyrażony w wyżej powołanym orzeczeniu pogląd, że analiza podstaw do przekazania kompetencji na rzecz UE winna być dokonywana a casu ad casum. Jednak stosując nawet najdalej idącą przyjazną prawu europejskiemu wykładnię Konstytucji, nie można znaleźć podstawy do przekazania przez Rzeczpospolitą Polską kompetencji do określania reguł ustrojowych Państwa, w szczególności w dziedzinie ustroju sądów. Wyrażając pogląd tożsamy ze stanowiskiem TK przedstawionym w wyroku o sygn. K 32/09, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że pozostaje on zbieżny, co do zasady, ze stanowiskiem niemieckiego FTK (por. wyrok z 12 października 1993 r., 2 BvR 2134/92, 2 BvR 2159/92, w sprawie Traktatu z Maastricht) oraz duńskiego Sądu Najwyższego (por. wyrok z 6 kwietnia 1998 r., I 361/1997, w sprawie Carlsen p. premierowi Danii). W postanowieniu o sygn. Kpt 1/20 Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że „[a]ni TUE, ani TFUE nie przewidują dla UE żadnych kompetencji w zakresie organizacji, ustroju i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości państwa członkowskiego”. W wyroku o sygn. K 32/09 TK stwierdził natomiast, że „[z]arówno modyfikacje zakresu kompetencji przekazanych, jak i jego rozszerzenie są możliwe «tylko w drodze zawarcia umowy międzynarodowej i pod warunkiem jej ratyfikacji przez wszystkie zainteresowane państwa» (…), jeżeli nie zrezygnowały z tego w treści zawieranej umowy, co pociąga za sobą konieczność każdorazowego zatwierdzania ewentualnych zmian zakresu kompetencji, z zachowaniem rygorów określonych w art. 90 Konstytucji”.

Nie ulega wątpliwości, że w treści żadnej umowy międzynarodowej Rzeczpospolita Polska nie przekazała Unii Europejskiej prawa do rozszerzania kompetencji przyznanych w traktatach, a w szczególności do wyłączenia obowiązywania czy też stosowania Konstytucji. W świetle reguł określających polską tożsamość konstytucyjną, przekazanie takich kompetencji nigdy nie mogłoby mieć miejsca (por. wyrok TK o sygn. K 32/09). Art. 90 ust. 1 Konstytucji, wyznaczający granice przekazania na rzecz UE kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach, nie daje podstaw do uznawania przez Rzeczpospolitą Polską prawotwórczej wykładni traktatów, skutkującej modyfikacją konstytucyjnych rozwiązań ustrojowych dotyczących wymiaru sprawiedliwości. UE nie może zastępować państw członkowskich w tworzeniu regulacji dotyczących ustroju sądów. UE posiada tylko takie kompetencje, jakie jej zostały przyznane przez państwa członkowskie (art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze TUE), które pozostają suwerennymi stronami traktatów. Z powyższego wynika, że ostatnie słowo w sprawie granic kompetencji przekazanych powinno należeć do państwa członkowskiego. Uznanie, że to TSUE, w razie wątpliwości, może samodzielnie określać granice kompetencji przekazanych oraz precyzować ramy tożsamości konstytucyjnej państwa członkowskiego, wykraczałoby poza właściwość traktatową TSUE, a w skrajnym wypadku mogłoby prowadzić, w konsekwencji, do arbitralnego wykonywania przez TSUE kompetencji, których Rzeczpospolita nie przekazała na rzecz UE (por. wyrok TK o sygn. P 7/20).

W szczególności Rzeczpospolita Polska nie przekazała UE, i nie mogłaby przekazać, żadnych kompetencji do określania reguł w obszarze ustroju polskiego sądownictwa, w tym dotyczących powoływania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego ani określania właściwości polskich sądów. TSUE, zastrzegając, że nie zastępuje konstytucyjnych organów Rzeczypospolitej w inwestyturze sędziów, „odkrył” jednak swoją kompetencję do oceny warunków, jakie powinny być spełnione w ramach procedury poprzedzającej powołanie sędziego przez Prezydenta. TSUE, przypisując sobie w ten sposób kompetencje do nadzorowania sposobu powoływania sędziów, choćby poprzez dyskwalifikowanie orzeczeń wydawanych przez sędziów, którzy w jego ocenienie nie spełniają warunków wynikających z wykładni traktatów, faktycznie, przy współudziale sądów przedstawiających pytania prejudycjalne, współkształtuje regulację prawną określającą procedurę powoływania polskich sędziów.

4.6. Konkluzje dotyczące pierwszego przedmiotu kontroli.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że istotą wniosku Prezesa Rady Ministrów, ujętą w punkcie 1 petitum, oraz rozwiniętą w uzasadnieniu, jest nie tyle kwestionowanie zasady pierwszeństwa czy też bezpośredniego stosowania prawa UE, ale wątpliwość dotycząca relacji tych zasad, w rozumieniu wskazanym w wyniku ich stosowania i interpretacji przeprowadzonej przez TSUE, względem zasad konstytucyjnych Rzeczypospolitej Polskiej, zwłaszcza w stosunku do zasady nadrzędności obowiązywania i stosowania Konstytucji. Art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE, w części stanowiącej o nowym etapie coraz ściślejszego związku między narodami Europy, oraz art. 4 ust. 3 TUE, formułujący zasadę lojalnej (szczerej), wzajemnej współpracy, czy to rozpatrywane rozdzielnie, czy to w ujęciu związkowym, są zgodne z konstytucyjnymi wzorcami kontroli. Niezgodne z nimi są natomiast takie normy wyprowadzane z przepisów traktatowych, które powstają poza granicami kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską, podważające nadrzędność oraz pierwszeństwo obowiązywania i stosowania Konstytucji, a w konsekwencji niweczące możliwość funkcjonowania Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa suwerennego i demokratycznego. Normy tworzone w drodze wykładni traktatów przez TSUE nie mogą zostać usytuowane ponad Konstytucją.

Dlatego w odniesieniu do art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE, stanowiącego o tym, że „[t]raktat wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy”, w związku z art. 4 ust. 3 TUE, z niniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika konkluzja zgodnie z którą, dopóki organy UE działają w ramach kompetencji przekazanych oraz dopóki ten nowy, coraz ściślejszy etap współpracy, nie skutkuje pozbawieniem Konstytucji jej nadrzędności, tzn. pierwszeństwa obowiązywania i stosowania przed wszystkimi innymi normami w przestrzeni prawnej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i dopóki Polska zachowuje funkcje państwa suwerennego i demokratycznego, dopóty art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE może być uznany za zgodny ze wskazanymi konstytucyjnymi wzorcami kontroli. Jeśli jednak w drodze wykładni traktatów TSUE będzie kształtować taki etap coraz ściślejszej współpracy, w którym normy prawa UE, tworzone w drodze wykładni traktatów dokonywanej przez TSUE poza granicami kompetencji przekazanych, zostaną usytuowane ponad Konstytucją, powodując w ten sposób utratę suwerenności państwa i Narodu, wówczas w takim zakresie „coraz ściślejszy związek między narodami Europy” będzie niezgodny z konstytucyjnymi wzorcami kontroli.

Rozgraniczenie pomiędzy obszarem kompetencji przekazanych a obszarem kompetencji pozostających w wyłącznej dyspozycji państw członkowskich jest istotne dla określenia granic skuteczności zasady pierwszeństwa stosowania prawa UE oraz zasady jego bezpośredniego skutku. Akty prawa pierwotnego i wtórnego UE są w polskim systemie prawnym stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (art. 91 Konstytucji), jednak wyłącznie w obszarze kompetencji przekazanych zgodnie z art. 90 Konstytucji (zob. wyroki TK o sygn. K 18/04, K 32/09 i P 7/20). Zgoda na to, aby: 1) jakakolwiek organizacja międzynarodowa, w tym UE i jej instytucje, tworzyła normy, których adresatem jest Rzeczpospolita Polska, poza obszarem kompetencji przekazanych tej organizacji oraz 2) normom takim został przypisany walor bezpośredniego stosowania z pierwszeństwem nie tylko przed ustawami, ale również przed Konstytucją, oznaczałaby utratę suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej. Co oczywiste, pozostawałoby to w sprzeczności z Konstytucją opartą na podstawowym założeniu, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest państwem suwerennym. Trybunał stwierdził, że żaden organ Rzeczypospolitej Polskiej nie może pozwolić na taki stan rzeczy.

Istotną linią demarkacyjną, wyznaczającą granicę zgodności procesu integracji europejskiej z Konstytucją, jest również demokratyczna legitymacja organów UE, na co TK zwrócił uwagę kontrolując Traktat akcesyjny w wyroku o sygn. K 18/04. Trybunał Konstytucyjny ponownie podkreślił, że demokratyczna legitymacja organów UE do stanowienia norm obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej istnieje tylko w takim zakresie, w jakim polski suweren, tzn. Naród, wyraził na to zgodę.

Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny stwierdził, art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE w zakresie, w jakim UE ustanowiona przez równe i suwerenne państwa, tworząca „coraz ściślejszy związek między narodami Europy”, których integracja – odbywająca się na podstawie prawa unijnego oraz poprzez jego wykładnię dokonywaną przez TSUE – osiąga „nowy etap”, w którym: a) organy UE działają poza granicami kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską w traktatach, b) Konstytucja nie jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, mającym pierwszeństwo obowiązywania i stosowania, c) Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne, jest niezgodny z art. 2, art. 8 i art. 90 ust. 1 Konstytucji.

Pierwszy punkt sentencji niniejszego wyroku TK nie stanowi zanegowania zgodności treści art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE z konstytucyjnymi wzorcami kontroli. Orzekając na wniosek Prezesa Rady Ministrów, Trybunał wskazał jedynie nieprzekraczalne granice ekstrapolacji przez TSUE norm wynikających z art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, w postaci konstytucyjnych zasad suwerenności Państwa i Narodu oraz zasady legitymacji demokratycznej aktywności prawodawczej instytucji UE.

5. Drugi przedmiot kontroli.

Drugi przedmiot kontroli stanowi, w istocie, następstwo sporu kompetencyjnego pomiędzy polskimi organami władzy wykonawczej i ustawodawczej a organami władzy sądowniczej. Spór ten został przeniesiony przed TSUE w następstwie przedstawionych pytań prejudycjalnych (art. 267 TFUE) przez polskie sądy, w toczących się sprawach inicjowanych przez polskich sędziów. Początkowo TSUE odmawiał dokonywania wykładni w sprawach dotyczących wskazanego sporu (zob. wyrok z 26 marca 2020 r. w połączonych sprawach C-558/18 i C-563/18, Miasto Łowicz p. Skarbowi Państwa – Wojewodzie Łódzkiemu [C-558/18] oraz Prokurator Generalny p. VX, WW i XV [C-563/18], Lex nr 2859536). Następnie jednoznacznie opowiedział się za stanowiskiem reprezentowanym przez część polskiego środowiska sędziowskiego, która wyraziła sprzeciw wobec reform sądownictwa wprowadzonych ustawami po 2015 r. Zmiany legislacyjne wywołujące sprzeciw niektórych środowisk prawniczych obejmowały obniżenie wieku emerytalnego sędziów, modyfikacje postępowania dyscyplinarnego w sprawach sędziów, w szczególności powołanie Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, a także nowy sposób wyboru KRS. Szczególny sprzeciw części środowisk prawniczych kierowany był wobec skrócenia kadencji sędziów SN oraz członków KRS, a także wobec wyboru sędziów do składu KRS przez Sejm, a nie przez środowiska sędziowskie. We wskazanych przez wnioskodawcę orzeczeniach TSUE uznał, że jest organem właściwym do rozstrzygania spraw w obszarze reform ustroju polskiego sądownictwa, wyprowadzając taką kompetencję z art. 19 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 2 TUE.

5.1. Art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

Art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE stanowi: „Państwa Członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii”. Taka treść art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, pierwotnie jako art. 9f TUE, została ukształtowana przez art. 1 pkt 20 Traktatu z Lizbony (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569, s. 14996). Treść art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE opublikowana w Dzienniku Ustaw jest zbieżna z treścią opublikowaną w wersji skonsolidowanej TUE w 2008 r. (zob. Dz. Urz. UE C 115 z 9.5.2008, s. 27). Natomiast w wersji skonsolidowanej TUE opublikowanej w 2010 r., i w latach kolejnych, znajduje się inna treść art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE: „Państwa Członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii” (Dz. Urz. UE C 83 z 30.3.2010, s. 27; Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 27 i Dz. Urz. UE C 202 z 7.6.2016, s. 27). Jest to dokładne tłumaczenie angielskiej wersji art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE zamieszczonej we wszystkich wersjach skonsolidowanych TUE: „Member States shall provide remedies sufficient to ensure effective legal protection in the fields covered by Union law” (Dz. Urz. UE C 115 z 9.5.2008, s. 27; Dz. Urz. UE C 83 z 30.3.2010, s. 27; Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 27 i Dz. Urz. UE C 202 z 7.6.2016, s. 27). Zauważalny jest zatem brak w tekście angielskim „środków zaskarżenia” oraz „ochrony sądowej”.

W orzecznictwie TSUE z ostatnich lat utrwala się wykładnia przepisów TUE, według której kontrola sposobu, w jaki państwa członkowskie zapewniają taką ochronę prawną, w szczególności to, w jaki sposób powołują sędziów, a także jak prowadzone jest wobec sędziów postępowanie dyscyplinarne, włączając w to postępowania w przedmiocie uchylenia immunitetu sędziowskiego, a nawet to, jak ukształtowana być powinna administracja wymiaru sprawiedliwości, stanowi kompetencję przynależną UE, co TSUE uzasadnił koniecznością zapewnienia skuteczności prawa UE oraz niezawisłości i bezstronności sędziów w państwach członkowskich.

Jeszcze w 1979 r. ETS stwierdził brak własnej kognicji w sprawach oceny niezawisłości sędziów, stwierdzając, że sprawy te nie należą do prawa wspólnotowego (postanowienie z 27 czerwca 1979 r. w sprawie C-105/79, Henri Godard p. Garantie mutuelle des fonctionnaires, EU:C:1979:168). Linię orzeczniczą TSUE formułującą szereg nowych, precedensowych norm dotyczących ustroju sądownictwa rozpoczął wyrok z 27 lutego 2018 r. w sprawie C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (Stowarzyszenie Zawodowe Sędziów Portugalskich – ASJP) p. Tribunal de Contas (Trybunał Obrachunkowy Portugalii, Lex nr 2447252), w którym TSUE stwierdził, że ustawodawstwo krajowe powinno gwarantować sądom krajowym niezawisłość zgodną ze standardem skutecznej ochrony sądowej, który TSUE wyprowadził z art. 19 ust. 1 TUE. TSUE uznał, że UE ma wyraźną kompetencję traktatową do oceny standardu niezależności wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich UE. Zasadę skutecznej ochrony sądowej (art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE) TSUE uzasadnił dodatkowo, wnioskując z treści wartości państwa prawa (art. 2 TUE). Według tak stworzonej normy kompetencyjnej, państwa członkowskie powierzyły UE, w szczególności TSUE, ocenę ustroju krajowego sądownictwa także w tych dziedzinach, w których sądy krajowe nie stosują prawa Unii, lecz potencjalnie mogą je stosować. Uzasadniając rekonstrukcję tak sformułowanej normy, TSUE odszedł od stosowania art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, s. 1; dalej: Karta) w związku z ograniczeniami wynikającymi z art. 51 Karty, wyprowadzając normę kompetencyjną wyłącznie z art. 19 ust. 1 TUE w zw. z art. 2 TUE (por. M. Taborowski, Kompetencja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej do oceny gwarancji niezawisłości sądów krajowych, „IUSTITIA” nr 1/2018). Podobne stanowisko TSUE wyraził między innymi w wyrokach z: 25 lipca 2018 r. w sprawie C-216/18 PPU, Minister Sprawiedliwości i Równości (Irlandia) p. LM (Lex nr 2533605); 9 lipca 2020 r. w sprawie C-272/19, VQ p. Krajowi Związkowemu Hesja (Lex nr 3027775), w którym obszernie odwołał się do wcześniejszego wyroku Wielkiej Izby z 19 listopada 2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, A.K. p. Krajowej Radzie Sądownictwa (C-585/18), CP (C-624/18) i DO (C-625/18) p. Sądowi Najwyższemu (Lex nr 2741129); 26 marca 2020 r. w połączonych sprawach C-542/18 RX-II, C-543/18 RX-II, Erik Simpson p. Radzie (C-542/18 RX-II) oraz HG p. Komisji (C-543/18 RX-II), dotyczących oceny prawidłowości powołania sędziego (Lex nr 2872424) i 17 grudnia 2020 r. w połączonych sprawach C-354/20 PPU i C-412/20 PPU, wykonanie przez Niderlandy europejskich nakazów aresztowania wydanych przez Polskę wobec L (C-354/20 PPU) i P (C-412/20 PPU), „odmówienie wykonania europejskiego nakazu aresztowania ze względu na potencjalne narażenie przekazanego na brak rzetelnego i sprawiedliwego procesu ze strony sądu wydającego nakaz” (Lex nr 3095389). W wyrokach wydanych w polskich sprawach, m.in. z 19 listopada 2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, TSUE zmodyfikował normę kompetencyjną do badania przesłanek niezawisłości w ten sposób, że uznał, iż o ewentualnym braku niezawisłości decydują nie tyle pojedyncze przesłanki, co „efekt kumulacji”, tzn. wszystkie występujące przesłanki łącznie.

Treść norm kompetencyjnych wyprowadzonych przez TSUE z zasady skutecznej ochrony sądowej (prawnej) – (art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE) jest jednocześnie w innych jego orzeczeniach relatywizowana. W wyroku z 20 kwietnia 2021 r. w sprawie C-896/19, Republika Malty p. Premierowi, „zgodność z prawem UE przepisów konstytucyjnych Malty przyznających premierowi rozstrzygające uprawnienia w procesie powoływania sędziów” (Lex nr 3163088), TSUE stwierdził, że standardom zapewnienia skutecznej ochrony sądowej na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie sprzeciwia się powołanie sędziego przez Premiera państwa członkowskiego bez konsultacji z krajową delegaturą środowisk prawniczych: „sam fakt, iż sędziowie (...) są powoływani przez prezydenta [lub jak w analizowanej sprawie – z udziałem premiera] państwa członkowskiego nie musi powodować zależności owych sędziów od tego organu ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności, jeżeli po powołaniu osoby te nie podlegają żadnej presji i nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania swoich obowiązków”, jeżeli „materialne warunki oraz zasady proceduralne podejmowania decyzji dotyczących powoływania sędziów są sformułowane w sposób niedopuszczający do powstania w przekonaniu jednostek uzasadnionych wątpliwości co do niepodatności danych sędziów na czynniki zewnętrzne oraz ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów po tym, jak zostaną oni powołani” (pkt 56-57 omawianego wyroku).

5.2. Art. 2 TUE.

Art. 2 TUE, zwany również klauzulą tożsamościową (homogeneity clause), wymienia wartości, na których opiera się UE, stanowiąc, co następuje: „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn” („The Union is founded on the values of respect for human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law and respect for human rights, including the rights of persons belonging to minorities. These values are common to the Member States in a society in which pluralism, non-discrimination, tolerance, justice, solidarity and equality between women and men prevail”).

Wartości wymienione w art. 2 TUE nie powstały w efekcie negocjacji Traktatów, lecz zostały odczytane z dorobku kultury prawnej europejskich państw demokratycznych i ujęte w traktatach. Sygnatariusze traktatów w preambule zadeklarowali inspirację kulturowym, religijnym i humanistycznym dziedzictwem Europy, z którego wynikają powszechne wartości stanowiące nienaruszalne i niezbywalne prawa człowieka, jak również wolność, demokracja, równość oraz państwo prawne (rule of law). Ze stwierdzenia, że UE opiera się na określonych wartościach wynika, że stanowią one wskazówki interpretacyjne przy wykładni prawa UE, kierowane w pierwszym rzędzie wobec organów i instytucji UE, ale również do państw członkowskich (por. J. Schwarze, op. cit.; H.-J. Blanke, S. Mangiameli, The Treaty…; red. R. Geiger, D.-E. Khan, M. Kotzur, European…).

TSUE wyprowadził z art. 2 TUE szereg norm dotyczących ustroju polskich sądów oraz administracji polskiego sądownictwa i zasad sprawowania urzędu przez polskich sędziów, uzasadniając to koniecznością zapewnienia ich niezawisłości. Również w wyroku z 18 maja 2021 r. w połączonych sprawach C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 i C-397/19, dotyczących reformy rumuńskiego systemu sądownictwa, TSUE uznał, że jest kompetentny do oceny organizacji wymiaru sprawiedliwości w państwie członkowskim. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, TSUE wskazał art. 2 TUE (zasada państwa prawnego, zasada prawa), stwierdzając, że państwo członkowskie nie może zmieniać swojego ustawodawstwa w sposób prowadzący do osłabienia ochrony wartości państwa prawnego, w szczególności nie może doprowadzić do pogorszenia ustawodawstwa regulującego organizację wymiaru sprawiedliwości, mając obowiązek powstrzymania się od przyjmowania przepisów, które mogłyby naruszać niezawisłość sędziowską.

6. Orzecznictwo TSUE wskazane przez wnioskodawcę.

6.1. Sprawy polskich sędziów przed TSUE.

Wskazane przez wnioskodawcę wyroki TSUE z: 24 czerwca 2019 r. w sprawie C-619/18, Komisja p. Rzeczypospolitej Polskiej, „obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku urzędujących sędziów Sądu Najwyższego a zasady nieusuwalności i niezawisłości sędziów” (Lex nr 2683590); 5 listopada 2019 r. w sprawie C-192/18, Komisja p. Rzeczypospolitej Polskiej, „naruszenie przez Polskę prawa UE poprzez obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów oraz ustanowienie odmiennego wieku przejścia w stan spoczynku dla kobiet i mężczyzn zajmujących stanowiska sędziów i prokuratorów” (Lex nr 2734462); 19 listopada 2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, „niezawisłość i bezstronność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego i skutki jej ewentualnego braku”; 26 marca 2020 r. w połączonych sprawach C-558/18 i C-563/18, „uznanie za niedopuszczalne pytań prejudycjalnych sądów polskich dotyczących postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów w Polsce” oraz 2 marca 2021 r. w sprawie C-824/18, „wykluczenie przez polskiego ustawodawcę możliwości poddania kontroli sądowej oceny kandydatów na stanowiska sędziów Sądu Najwyższego przeprowadzanej przez Krajową Radę Sądownictwa”, zostały wydane w następstwie zmian przepisów ustawowych regulujących funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, rozpoczętych w trakcie VIII kadencji Sejmu. Wyrok TSUE w sprawie C-619/18, wydany wskutek rozpoznania skargi Komisji Europejskiej, dotyczył obniżenia wieku przejścia w stan spoczynku sędziów SN, co zostało wprowadzone przez ustawę z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2018 r. poz. 5, ze zm.; dalej: ustawa o SN), która weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Ustawa ta była kilkakrotnie nowelizowana, między innymi przez ustawę z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045). Wyrok TSUE w sprawie C-619/18 zapadł 24 czerwca 2019 r., mimo że 1 stycznia 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. poz. 2507), która uchyliła przepisy przewidujące zmiany w statusie sędziów SN, poddane później ocenie przez TSUE we wskazanym wyroku.

Wyrok TSUE w sprawie C-192/18, wydany wskutek rozpoznania skargi Komisji Europejskiej, dotyczył obniżenia wieku przejścia w stan spoczynku sędziów sądów powszechnych (wprowadzonego przez art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 12 lipca 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1452) i przyznania Ministrowi Sprawiedliwości kompetencji do decydowania o przedłużeniu okresu czynnej służby sędziów (na podstawie art. 1 pkt 26 lit. b oraz lit. c poprzednio powołanej ustawy). Wyrok zapadł 5 listopada 2019 r., mimo że 23 maja 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. poz. 848), która wycofała obniżenie wieku przechodzenia w stan spoczynku sędziów sądów powszechnych oraz skutkowała tym, iż nowo ukształtowana treść art. 69 § 1b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 23, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 2072, ze zm.; dalej: p.u.s.p.) stanowiła, że to KRS, a nie Minister Sprawiedliwości, może wyrazić zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego w sądach powszechnych w Polsce po ukończeniu 65 roku życia. Na mocy tych zmian KRS została ponadto zobowiązana do podejmowania decyzji w tym zakresie przy uwzględnieniu kryteriów innych niż te, które do tej pory miały zastosowanie przy podejmowaniu decyzji przez Ministra Sprawiedliwości.

Wyrok TSUE w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, wydany wskutek rozpoznania trzech pytań prejudycjalnych SN – Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (dalej: SN-IPiUS), dotyczył możliwości orzekania przez SN-IPiUS w sprawie ustalenia istnienia stosunku służbowego sędziego SN w stanie czynnym, którego na podstawie art. 39 w związku z art. 111 § 1 ustawy o SN, Prezydent zawiadomił o przejściu w stan spoczynku z dniem 4 lipca 2018 r., mimo że art. 27 § 1 pkt 2 i 3 poprzednio powołanej ustawy stanowił, że sprawy z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych dotyczące sędziów SN oraz sprawy z zakresu przeniesienia sędziego SN w stan spoczynku należą do właściwości SN-Izby Dyscyplinarnej (dalej: SN-ID). Wyrok TSUE zapadł 19 listopada 2019 r., mimo że 1 stycznia 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. poz. 2507), która uchyliła przepisy przewidujące zmiany w statusie sędziów SN, poddane później ocenie przez TSUE we wskazanym wyroku, a służbę sędziowską uznano za nieprzerwaną. W pozostałym zakresie TSUE uznał, że odpowiedź na pytania prejudycjalne nie jest konieczna.

Wyrok TSUE w połączonych sprawach C-558/18 i C-563/18, został wydany wskutek rozpoznania pytań prejudycjalnych Sądu Okręgowego w Łodzi (dalej: SO w Łodzi) i Sądu Okręgowego w Warszawie (dalej: SO w Warszawie). SO w Warszawie pytał, czy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE należy interpretować w ten sposób, że wynikający z niego obowiązek państw członkowskich do ustanowienia środków zaskarżenia niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii sprzeciwia się przepisom: likwidującym gwarancje niezależnego postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów w Polsce poprzez wpływ polityczny na prowadzenie postępowań dyscyplinarnych i powstanie ryzyka wykorzystywania systemu środków dyscyplinarnych do politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych. Natomiast SO w Łodzi, powtarzając częściowo myśl zawartą w postanowieniu SO w Warszawie, pytał o istotne zwiększenie ryzyka naruszenia gwarancji niezależnego postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów w Polsce poprzez: 1) wpływ polityczny na prowadzenie postępowań dyscyplinarnych, 2) powstanie ryzyka wykorzystywania systemu środków dyscyplinarnych do politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych oraz 3) możliwość wykorzystania w postępowaniach dyscyplinarnych przeciwko sędziom dowodów uzyskanych za pomocą przestępstwa. Obydwa sądy pytały w istocie o zgodność z prawem UE przepisów ustanawiających SN-ID oraz zmieniających sposób wyboru sędziów do składu KRS (przez Sejm a nie przez gremia sędziowskie). TSUE orzekł wyrokiem o niedopuszczalności przedstawionych pytań prejudycjalnych, ponieważ nie były one niezbędne do rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed tymi sądami. TSUE przeprowadził jednak analizę art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i sformułował wnioski o charakterze ogólnym stanowiące jej rezultat.

Wyrok TSUE w sprawie C-824/18, wydany po rozpoznaniu pytania prejudycjalnego NSA, dotyczył kompetencji NSA do orzekania w przedmiocie odwołania od uchwał, na mocy których KRS postanowiła o nieprzedstawieniu Prezydentowi wniosku o powołanie zainteresowanych do pełnienia urzędu sędziego SN i o przedstawieniu wniosku o powołanie innych kandydatów do pełnienia tego urzędu, mimo że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 25 marca 2019 r., sygn. K 12/18 (OTK ZU A/2019, poz. 17) stwierdził niezgodność art. 44 ust. 1a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 84; obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 269; dalej: ustawa o KRS), przyznającemu NSA wspomnianą kompetencję, z art. 184 Konstytucji i nakazał umorzenie wszystkich postępowań toczących się przed NSA na jego podstawie. Wyrok TSUE został wydany 2 marca 2021 r., mimo że art. 44 ustawy o KRS został zmieniony ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. poz. 914; dalej: ustawa z 26 kwietnia 2019 r.), która weszła w życie 23 maja 2019 r. Art. 44 ust. 1 poprzednio powołanej ustawy ma obecnie następującą treść: „Uczestnik postępowania może odwołać się do Sądu Najwyższego z powodu sprzeczności uchwały [KRS] z prawem, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Odwołanie nie przysługuje w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego”. Ponadto art. 3 ustawy z 26 kwietnia 2019 r. przewiduje, że „[p]ostępowania w sprawach odwołań od uchwał [KRS] w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają umorzeniu z mocy prawa”.

6.2. Sentencje wyroków TSUE istotnych dla sprawy.

W wyroku w sprawie C-619/18 TSUE stwierdził, że z jednej strony poprzez zastosowanie przepisów wprowadzających obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów SN do urzędujących sędziów powołanych do tego sądu przed 3 kwietnia 2018 r. oraz z drugiej strony poprzez przyznanie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej dyskrecjonalnego prawa do przedłużenia czynnej służby sędziów owego sądu, po ukończeniu przez nich nowo określonego wieku przejścia w stan spoczynku, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

W wyroku w sprawie C-192/18 TSUE orzekł, że upoważniając Ministra Sprawiedliwości do decydowania o dalszym zajmowaniu stanowiska sędziego w sądach powszechnych w Polsce po ukończeniu przez tych sędziów ustawowo obniżonego wieku przejścia w stan spoczynku, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

Wydając wyrok w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 TSUE, w trybie preliminary ruling (art. 267 TFUE), TSUE stwierdził, że art. 47 Karty i art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. Urz. UE L 303 z 27.11.2000, s. 16) należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by spory dotyczące stosowania prawa Unii mogły należeć do wyłącznej właściwości organu niestanowiącego niezawisłego i bezstronnego sądu w rozumieniu pierwszego z tych przepisów. Do tej ostatniej sytuacji dochodzi wówczas, gdy obiektywne okoliczności, w jakich został utworzony dany organ, oraz jego cechy, a także sposób, w jaki zostali powołani jego członkowie, mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych, w szczególności od bezpośrednich lub pośrednich wpływów władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz jego neutralności względem ścierających się przed nim interesów, i prowadzić w ten sposób do braku przejawiania przez ten organ oznak niezawisłości lub bezstronności, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym. Do sądu odsyłającego należy ustalenie, przy wzięciu pod uwagę wszystkich istotnych informacji, którymi dysponuje, czy jest tak w przypadku organu takiego jak SN-ID.

W razie gdyby tak było, zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje ona sąd odsyłający do odstąpienia od stosowania przepisu prawa krajowego zastrzegającego dla takiego organu właściwość do rozpoznania sporów w postępowaniu głównym, ażeby spory te mogły zostać rozpatrzone przez sąd, który spełnia wyżej wskazane wymogi niezawisłości i bezstronności i który byłby właściwy w danej dziedzinie, gdyby ów przepis nie stał temu na przeszkodzie.

W wyroku z 15 lipca 2021 r. w sprawie C-791/19, Komisja Europejska p. Rzeczypospolitej Polskiej, „zgodność polskiego systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów z prawem UE” (Lex nr 3196950), TSUE uznał, że Polska naruszyła prawo UE, nie zapewniając niezależności i niezawisłości SN-ID oraz dopuszczając, by polscy sędziowie byli pociągani do odpowiedzialności dyscyplinarnej za kierowanie pytań prejudycjalnych w trybie art. 267 TFUE.

W najbardziej rozbudowanej sentencji wyroku w sprawie C-824/18 TSUE stwierdził, że w przypadku zmian w krajowym porządku prawnym, które, po pierwsze, pozbawiają sąd krajowy jego właściwości do orzekania w pierwszej i zarazem ostatniej instancji w przedmiocie odwołań wnoszonych przez kandydatów na stanowiska sędziowskie w sądzie takim jak SN od rozstrzygnięcia organu takiego jak KRS o nieprzedstawieniu ich kandydatur i przedstawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o powołanie innych kandydatów do pełnienia urzędu na tych stanowiskach, po drugie, przewidują umorzenie z mocy prawa niezakończonych jeszcze postępowań w sprawach takich odwołań, wykluczając możliwość dalszego ich prowadzenia lub ponownego wszczęcia, i po trzecie, pozbawiają w ten sposób taki sąd krajowy możliwości uzyskania odpowiedzi na pytania prejudycjalne, z którymi sąd ten zwrócił się do TSUE:

1) art. 267 TFUE i art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie takim zmianom, jeżeli okaże się – co powinien ocenić sąd odsyłający na podstawie wszystkich istotnych okoliczności – że zmiany te wywołały szczególne skutki w postaci zapobieżenia wypowiedzeniu się przez TSUE w przedmiocie pytań prejudycjalnych takich jak te, które zostały mu zadane przez ten sąd, i wykluczenia jakiejkolwiek możliwości przyszłego powtórnego wystąpienia przez sąd krajowy z analogicznymi pytaniami;

2) art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie takim zmianom, jeżeli okaże się – co powinien ocenić sąd odsyłający na podstawie wszystkich istotnych okoliczności – że zmiany te mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności sędziów powołanych przez Prezydenta na podstawie wspomnianych uchwał KRS na czynniki zewnętrzne, w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz co do ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów i prowadzić w ten sposób do braku widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności tych sędziów, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym i w państwie prawnym.

W tej samej sentencji wyroku TSUE uznał także, że w przypadku potwierdzenia naruszenia wspomnianych artykułów, zasadę pierwszeństwa prawa UE należy interpretować w ten sposób, że wymaga ona od sądu odsyłającego odstąpienia od zastosowania się do omawianych zmian w krajowym porządku prawnym, niezależnie od tego, czy mają one charakter ustawowy, czy konstytucyjny, i w konsekwencji – dalszego uznawania swojej wcześniejszej właściwości do rozpoznania spraw, które wpłynęły do niego przed zaistnieniem tych zmian.

Również w sentencji wyroku w sprawie C-824/18 TSUE uznał, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisom zmieniającym obowiązujący stan prawa krajowego, na podstawie których:

– z jednej strony – mimo wniesienia przez kandydata na stanowisko sędziego sądu takiego jak SN odwołania od rozstrzygnięcia organu takiego jak KRS o nieprzedstawieniu jego kandydatury i o przedstawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o powołanie innych kandydatów rozstrzygnięcie to jest prawomocne w zakresie dotyczącym przedstawienia owych innych kandydatów, w związku z czym odwołanie nie stanowi przeszkody dla powołania tych ostatnich przez Prezydenta, a ewentualne uchylenie wspomnianego rozstrzygnięcia w części dotyczącej nieprzedstawienia wniosku o powołanie odwołującego się kandydata nie może prowadzić do ponownej oceny sytuacji tego kandydata pod kątem ewentualnego powołania go na rozpatrywane stanowisko;

– z drugiej strony – takie odwołanie nie może opierać się na zarzucie niewłaściwej oceny spełniania przez kandydatów kryteriów uwzględnianych przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie, jeżeli okaże się – co powinien ocenić sąd odsyłający na podstawie wszystkich istotnych okoliczności – że przepisy te mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności sędziów powołanych w tym trybie przez Prezydenta na podstawie rozstrzygnięć organu takiego jak KRS na czynniki zewnętrze, w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz co do ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów i prowadzić w ten sposób do braku widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności tych sędziów, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym i w państwie prawnym.

W końcowym fragmencie sentencji wyroku w sprawie C-824/18 TSUE stwierdził, że w przypadku potwierdzenia naruszenia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, zasadę pierwszeństwa prawa UE należy interpretować w ten sposób, że wymaga ona od sądu odsyłającego odstąpienia od stosowania tych przepisów na rzecz stosowania wcześniej obowiązujących przepisów krajowych oraz przeprowadzenia przez niego kontroli sądowej przewidzianej w tych ostatnich przepisach.

W wyroku z 6 października 2021 r. w sprawie C-487/19, „postępowanie zainicjowane przez W.Ż.” (Lex nr 3231110), w przeddzień niniejszego orzeczenia, TSUE orzekając w trybie prejudycjalnym, stwierdził, że sąd krajowy może orzekać w przedmiocie odmowy uznania za sędziego osoby powołanej na urząd sędziowski zgodnie z konstytucyjnymi wymogami.

6.3. Wybrane tezy uzasadnień wyroków TSUE wskazanych przez wnioskodawcę.

We wszystkich sprawach wskazanych przez wnioskodawcę TSUE wyprowadził normy dotyczące organizacji i ustroju polskiego sądownictwa z art. 19 ust. 1 oraz art. 2 TUE, a ściślej rzecz ujmując, z wymienionej w tym przepisie jako wartość zasady państwa prawnego (rule of law).

1) W wyroku w sprawie C-619/18 TSUE wskazał, że konieczność zagwarantowania, iż szczególne cechy i autonomia porządku prawa UE zostanie zachowana, sprawiła, że w traktatach ustanowiono system sądowniczy mający na celu zapewnienie spójności i jednolitego charakteru wykładni prawa UE (zob. również wyrok z 6 marca 2018 r. w sprawie C-284/16, Republika Słowacka p. Achmea BV, pkt 35, Lex nr 2450802). Zdaniem TSUE, jego częścią jest procedura odesłania prejudycjalnego, mająca na celu zapewnienie jednolitej wykładni prawa UE, umożliwiając tym samym zapewnienie jego spójności, pełnej skuteczności i autonomii oraz wreszcie odrębnego charakteru prawa ustanowionego w traktatach (zob. podobnie wyrok w sprawie C-284/16, pkt 37). Wreszcie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE, UE jest „unią prawa”, w której podmioty prawa są uprawnione do zakwestionowania przed sądem zgodności z prawem każdej decyzji lub każdego innego aktu krajowego dotyczącego zastosowania wobec nich aktu UE (zob. wyroki w sprawach: C-64/16 i C-216/18 PPU, pkt 49).

2) W wyrokach w sprawach C-619/18, C-192/18, w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 oraz w wyroku w sprawie C-824/18 TSUE stwierdził, że art. 19 TUE, w którym skonkretyzowano zasadę praworządności wyrażoną w art. 2 TUE, powierza sądom państw członkowskich i TSUE zadanie zapewnienia pełnego stosowania prawa UE we wszystkich państwach członkowskich, jak również ochrony sądowej praw, jakie podmioty prawa wywodzą z tego prawa (zob. podobnie wyroki w sprawach: C-64/16, pkt 32 oraz C-216/18 PPU, pkt 50). Na tej podstawie i zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem UE. Do państw członkowskich należy zatem ustanowienie systemu środków odwoławczych i procedur zapewniającego skuteczną kontrolę sądową w tych dziedzinach (zob. wyrok w sprawie C-64/16, pkt 34).

3) W wyroku w sprawie C-824/18 TSUE stwierdził, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada na wszystkie państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia, w dziedzinach objętych prawem Unii, skutecznej ochrony prawnej w rozumieniu w szczególności art. 47 Karty (zob. wyrok w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, pkt 168), wobec czego art. 47 Karty powinien zostać należycie uwzględniony przy dokonywaniu wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE (zob. postanowienie TSUE z 6 października 2020 r. w sprawie C-623/18, Prokuratura Rejonowa w Słubicach p. BQ, „oczywista niedopuszalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym”, pkt 28, Lex nr 3062836). Z powyższego wynika, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada na państwa członkowskie jasny i precyzyjny obowiązek osiągnięcia rezultatu, który jest bezwarunkowy, jeśli chodzi o niezależność sądów mających dokonywać wykładni i stosować prawo UE.

4) W wyrokach w sprawach: C-619/18, C-192/18, łącznie rozpoznanych C-558/18 i C-563/18 oraz C-824/18 TSUE dodał, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE dotyczy „dziedzin objętych prawem Unii” niezależnie od tego, w jakiej sytuacji państwa członkowskie stosują to prawo w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty (podobnie w wyroku w sprawie C-64/16, pkt 29 i w wyroku w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, pkt 82).

5) W wyrokach w sprawach C-619/18, C-192/18, łącznie rozpoznanych C-558/18 i C-563/18 oraz C-824/18 TSUE wskazał, że chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii (zob. analogicznie wyroki z: 13 listopada 2018 r. w sprawie C-247/17, ekstradycja Denisa Raugeviciusa, Lex nr 2600175, pkt 45 oraz 26 lutego 2019 r. w połączonych sprawach C-202/18 i C-238/18, Ilmārs Rimšēvičs (C-202/18) i Europejski Bank Centralny (C-238/18) p. Republice Łotewskiej, Lex nr 2624471, pkt 57), a w szczególności z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE (zob. podobnie wyrok w sprawie C-64/16, pkt 40). TSUE dodał w wyroku w sprawie C-824/18 że może to dotyczyć w szczególności przepisów krajowych regulujących materialne warunki oraz zasady proceduralne odnoszące się do decyzji o powołaniu sędziego, a także w stosownych przypadkach przepisów dotyczących odpowiedniej kontroli sądowej w kontekście takich postępowań nominacyjnych (zob. wyrok TSUE w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18, pkt 134-139 i 145).

6) W wyroku w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 TSUE orzekł, że brak uregulowań prawa UE w danej dziedzinie nie stoi na przeszkodzie kontroli przez TSUE poszanowania prawa do skutecznej ochrony sądowej.

6.4. Normy wynikające z orzecznictwa TSUE.

Z art. 19 ust. 1 akapit drugi oraz z art. 2 TUE TSUE wyprowadził normę pozwalającą sądowi krajowemu na odstąpienie od zastosowania się do zmian w krajowym porządku prawnym niezależnie od tego, czy mają one charakter ustawowy, czy konstytucyjny i w konsekwencji dalszego uznawania swojej wcześniejszej właściwości do rozpoznawania spraw, które wpłynęły do niego przed zaistnieniem tych zmian (zob. wyrok w sprawie C-487/19, podobnie wyrok z 18 maja 2021 r. w połączonych sprawach C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 i C-397/19, pkt 245 i przytoczone tam orzecznictwo). Podobnie w wyroku w sprawie C-192/18 TSUE stwierdził, że zasadę pierwszeństwa prawa UE należy rozumieć również w ten sposób, iż zobowiązuje ona sąd krajowy do odstąpienia od stosowania przepisów prawa krajowego dotyczących właściwości rzeczowej. W wyroku w sprawie C-824/18 TSUE wyprowadził z art. 19 ust. 1 oraz art. 2 TUE następującą normę: „[j]eżeli sąd odsyłający dojdzie do wniosku, że spowodowane w ten sposób przez wspomniane przepisy krajowe zmniejszenie skuteczności środka prawnego przysługującego od uchwały KRS o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego narusza art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, to powinien (…) odstąpić od stosowania tych przepisów na rzecz stosowania wcześniej obowiązujących przepisów krajowych i przeprowadzić samemu kontrolę przewidzianą w tych ostatnich przepisach”. W konsekwencji, norma wyprowadzona przez TSUE z art. 19 ust. 1 akapit drugi i art. 2 TUE przyznaje sądom krajowym (sądom powszechnym, sądom administracyjnym, sądom wojskowym i Sądowi Najwyższemu) kompetencję do kontroli niezależności KRS (zob. wyroki TSUE w sprawach: C-824/18 i C-791/19).

Z normatywnych wypowiedzi TSUE wynika, że sąd krajowy ma prawo uznać sędziego powołanego na urząd sędziowski zgodnie z art. 179 Konstytucji za osobę nieuprawnioną do orzekania. W wyroku w sprawie C-487/19 TSUE stwierdził: „Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że sąd krajowy rozpoznający wniosek o wyłączenie sędziego zgłoszony w związku z odwołaniem, w którym sędzia sądu umocowanego do dokonywania wykładni i stosowania prawa Unii kwestionuje decyzję o przeniesieniu go bez jego zgody, powinien – gdy taka konsekwencja jest z punktu widzenia danej sytuacji procesowej nieodzowna dla zagwarantowania pierwszeństwa prawa Unii – uznać za niebyłe postanowienie, na mocy którego organ orzekający w ostatniej instancji i w składzie jednego sędziego odrzucił to odwołanie, jeżeli z całokształtu warunków i okoliczności, w jakich został przeprowadzony proces powołania tego sędziego orzekającego jednoosobowo, wynika, że owo powołanie nastąpiło z rażącym naruszeniem podstawowych norm stanowiących integralną część ustroju i funkcjonowania rozpatrywanego systemu sądownictwa oraz że zagrożona jest prawidłowość skutku, do którego doprowadził wspomniany proces, przez co w przekonaniu jednostek mogły powstać uzasadnione wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności sędziego, o którym tu mowa, wobec czego owego postanowienia nie można uznać za wydane przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu przywołanego powyżej art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE”.

Sens powyższego rozstrzygnięcia jest taki, że orzeczenia wydawane w składach jednoosobowych, wobec których inne sądy ex officio poddają w wątpliwość procedurę powołania sędziego, mogą być uznane na tej podstawie za nieistniejące. Norma odnosi się zatem wprost do orzeczeń, a nie do sędziów, lecz w praktyce skutkuje dyskwalifikacją sędziów, których podstawowym prawem i obowiązkiem jest zdolność do wydawania orzeczeń. Jeżeli sędzia nie może wydawać orzeczeń, w istocie nie jest sędzią.

Przepisy, do których odnosiły się wyroki TSUE w sprawach: C-619/18, C-192/18 oraz połączonych C-585/18, C-624/18 i C-625/18 zostały zmienione przed wydaniem wskazanych wyroków. Normy wynikające z wyroku TSUE w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 oraz zrekonstruowane w konsekwencji w wyroku SN z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III PO 7/18 (Lex nr 2746893) i uchwały składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA I-4110-1/20 (OSNKW nr 2/2020, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny poddał kontroli w wyroku o sygn. U 2/20, w którym stwierdził niezgodność wskazanej uchwały SN z wzorcami konstytucyjnymi i traktatowymi (por. także postanowienie TK o sygn. Kpt 1/20).

6.5. Stosowanie przez NSA norm wyprowadzonych w rezultacie wykładni TUE dokonanej przez TSUE.

Wyrokiem z 6 maja 2021 r., sygn. akt II GOK 2/18, NSA zdecydował, że jest właściwy w sprawie rozpoznawania odwołania od uchwały KRS, mimo że przepis przyznający mu taką kompetencję został derogowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 25 marca 2019 r., sygn. K 12/18. NSA uznał, że nie jest pozbawiony prawa do przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały „z pozycji uwzględniającej wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 2 marca 2021 r.”. W oparciu o normę wyprowadzoną przez TSUE, NSA doszedł do wniosku, że jest władny dokonać samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją wybranych przepisów regulujących status KRS. Stosując wykładnię art. 19 ust. 1 oraz art. 2 TUE dokonaną w wyroku TSUE w sprawie C-824/18 NSA stwierdził, że unijne case law stanowi „źródło obowiązywania podstawowych zasad prawa unijnego, a więc również zasady pierwszeństwa prawa unijnego”. Formułując powyższe stanowisko, NSA nawiązał do wyroku TSUE z 20 kwietnia 2021 r. w sprawie C-896/19, w którym TSUE orzekł, że zakres stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE dotyczy „dziedzin objętych prawem Unii”, oraz że „niezawisłość sędziów państw członkowskich ma fundamentalne znaczenie dla porządku praw[n]ego Unii (…) jakkolwiek organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to jednak przy jej wykonywaniu mają one obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii”.

NSA dostrzegł w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II GOK 2/18, że:

1) wyrokiem o sygn. K 12/18 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 184 Konstytucji art. 44 ust. 1a ustawy o KRS, który pierwotnie stanowił podstawę kognicji NSA w rozpatrywanej sprawie, oraz że TK wskazał w uzasadnieniu konieczność zakończenia wszelkich postępowań prowadzonych na podstawie tego przepisu w związku z utratą przez ten przepis mocy obowiązującej,

2) ustawą z 26 kwietnia 2019 r. , która uzyskała moc obowiązującą 23 maja 2019 r., doszło do zmiany art. 44 ust. 1 zdanie drugie ustawy o KRS poprzez nadanie temu przepisowi brzmienia, z którego wynika, że „[o]dwołanie nie przysługuje w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego”, a ponadto do uchylenia ust. 1b – odnoszącego się do waloru prawomocności uchwały w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego SN – oraz ust. 4, stanowiącego z kolei o skutkach uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego – art. 44 ustawy o KRS,

3) ustawa z 26 kwietnia 2019 r. stanowi również w jej art. 3, że „[p]ostępowania w sprawach odwołań od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają umorzeniu z mocy prawa”.

Mimo tego, zdaniem NSA, bazując na wyroku TSUE w sprawie C-824/18, „kategoryczne wnioskowanie na podstawie wskazanych okoliczności odnośnie do ustania (braku) kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, trzeba uznać za nieuprawnione, jeżeli miałoby ono pomijać konieczny kontekst faktyczny i prawny, w którym trzeba je rozpatrywać, a co za tym idzie i oceniać w relacji do konsekwencji, które z tych okoliczności miałyby wynikać” (wyrok NSA o sygn. akt II GOK 2/18).

Powołując się na wyrok TSUE w sprawie C-824/18 oraz dokonaną w uzasadnieniu wyroku NSA o sygn. akt II GOK 2/18 wykładnię Konstytucji, NSA zdecydował o odstąpieniu od stosowania w rozpatrywanej sprawie, a więc innymi słowy o pominięciu, „po pierwsze, normy derogującej z krajowego porządku prawnego art. 44 ust. 1a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, który pierwotnie stanowił podstawę kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, a rekonstruowanej z sentencji judykatu TK w sprawie K 12/18, po drugie, ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zakresie odnoszącym się do zmiany art. 44 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 12 maja 2011 o KRS nadającej temu przepisowi brzmienie, że «Odwołanie nie przysługuje w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego», i po trzecie, art. 3 tej ustawy stanowiącego, że «Postępowania w sprawach odwołań od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają umorzeniu z mocy prawa». Po czwarte, zasada pierwszeństwa prawa unijnego wymaga również, aby w konsekwencji pominięcia art. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r., pominąć odsyłający do tego przepisu art. 12 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych [ustaw]. Z przepisu tego wynika, że postępowanie w sprawie odwołania od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w sprawie indywidualnej dotyczącej powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, prowadzone z naruszeniem [art.] 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jest nieważne (ust. 3), a czynności sądowe podjęte przed dniem wejścia w życie ustawy bez udziału osoby, której dotyczą, w związku z rozpoznaniem odwołania od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w sprawie indywidualnej dotyczącej powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, nie wywołują skutków prawnych, co dotyczy to także czynności sądowych podjętych po umorzeniu postępowania z mocy prawa na podstawie [art.] 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r.” (wyrok NSA, sygn. akt II GOK 2/18).

7. Wzorce drugiego przedmiotu kontroli.

Wzorcami kontroli wskazanymi w punktach 2 i 3 petitum wniosku są: art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 91 ust. 2, art. 90 ust. 1, art. 144 ust. 3 pkt 17, art. 178 ust. 1, art. 186 ust. 1 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji. Art. 2, art. 8 i art. 90 ust. 1 Konstytucji zostały scharakteryzowane (por. wyżej cz. III, pkt 3 niniejszego uzasadnienia).

7.1. Art. 7 Konstytucji.

Art. 7 Konstytucji zawiera zasadę legalizmu, stanowiącą uszczegółowienie zasady państwa prawa lub też jej formalny wymiar, według której „[o]rgany władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zasada legalizmu stanowi jądro zasady państwa prawnego, w którym kompetencje organów władzy publicznej powinny zostać jednoznacznie i precyzyjnie określone w przepisach prawa, zaś wszelkie działania tych organów powinny mieć podstawę w takich przepisach, a w razie wątpliwości interpretacyjnych, kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać (zob. wyroki TK z: 24 października 2017 r., sygn. K 3/17, OTK ZU A/2017, poz. 68 oraz 14 czerwca 2006 r., sygn. K 53/05, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 66). Przez władze publiczne należy przy tym rozumieć każdy z rodzajów władzy wskazany w Konstytucji, tj. władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, których organy nie mogą podejmować działań bez podstawy prawnej. Reguła ta nie przewiduje żadnych wyjątków (zob. wyroki TK z: 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00 oraz 21 lutego 2001 r., sygn. P 12/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 47). A zatem organ władzy publicznej nie może przypisywać sobie kompetencji, które konstytucyjnie są zastrzeżone dla innych organów. Zobowiązany jest więc do przestrzegania wszystkich przepisów określających jego uprawnienia lub obowiązki, niezależnie od usytuowania ich w systemie źródeł prawa. Organy władzy publicznej muszą zatem znać przepisy prawa materialnego, proceduralnego i ustrojowego regulujące ich kompetencje i stosować się do wynikających z nich nakazów i zakazów. Przede wszystkim chodzi o niestosowanie przez organy władzy publicznej zasady, że – co nie jest zakazane, jest im dozwolone, lecz stosowanie przez nie zasady odwrotnej – co nie jest im dozwolone – jest zakazane (zob. wyrok TK z 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 34). Adresatami zasady legalizmu są wszystkie organy państwowe bez względu na ich klasyfikację: władza ustawodawcza, wykonawcza lub sądownicza czy pozostawanie poza trójpodziałem władz. Przewidziane zasadą legalizmu standardy powinny być również wypełniane przez organy i instytucje UE wydające akty lub decyzje podlegające wykonaniu w Rzeczypospolitej Polskiej.

7.2. Art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji.

Zgodnie z treścią art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, do prerogatyw Prezydenta należy powoływanie sędziów. Art. 179 i art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji normują kompetencje i podstawowe zasady proceduralne powoływania sędziów w Rzeczypospolitej Polskiej. Wynika z nich przede wszystkim wyłączna kompetencja Prezydenta do decydowania o obsadzie urzędu sędziowskiego, niepodlegająca kontroli żadnego organu państwowego, oraz wyłączna kompetencja KRS do przedstawiania Prezydentowi kandydatów na sędziów. Tak ukształtowane procedura i zakres odpowiedzialności wskazanych konstytucyjnych organów państwa nie mogą ulegać erozji wskutek jakiejkolwiek aktywności organów państwowych. Mocą art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, akty urzędowe Prezydenta polegające na powoływaniu sędziów nie wymagają dla swej ważności kontrasygnaty (podpisu Prezesa Rady Ministrów). Jest to prerogatywa, czyli urzędowy akt władczy Prezydenta i jego uprawnienie osobiste. Konsekwencją umiejscowienia prerogatywy Prezydenta w przepisach Konstytucji jest oczywisty, na gruncie budowy hierarchicznego systemu źródeł prawa (art. 87 ust. 1 Konstytucji) i na gruncie art. 8 ust. 1 Konstytucji, wniosek, że przepis ustawowy, a tym bardziej przepis aktu umiejscowionego poniżej ustawy w konstytucyjnym systemie źródeł prawa, nie może w żaden sposób ograniczać prawa Prezydenta do powołania określonej osoby na stanowisko sędziego, jeśli tylko z takim wnioskiem zwróci się KRS. Procedura zdeterminowana art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji wyklucza udział innych organów w powoływaniu sędziów i postępowaniu poprzedzającym to powołanie na etapie pośrednim między podjęciem stosownej uchwały przez KRS a wydaniem aktu urzędowego przez Prezydenta. Ponadto w polskim ustawodawstwie nie ma, wskutek zakazu konstytucyjnego, procedury umożliwiającej wzruszenie czy kontrolowanie aktów wydanych w ramach wykonywania przez Prezydenta jego prerogatyw. Konstytucja nie tylko nie zawiera takiej procedury, ale też nie daje możliwości jej stworzenia na poziomie ustawowym, a tym bardziej w aktach umiejscowionych poniżej w hierarchii konstytucyjnego systemu źródeł prawa (por. wyrok TK o sygn. K 3/17).

Zgodnie z art. 179 Konstytucji, sędziowie są powoływani przez Prezydenta, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Kompetencja w zakresie powoływania sędziów jest w świetle art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji prerogatywą Prezydenta, a więc należy do sfery jego wyłącznej gestii i odpowiedzialności. Standard konstytucyjny dopełnia rola ustrojowa Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 126 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 5 czerwca 2012 r., sygn. K 18/09, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 63). TK podkreślił w dotychczasowym orzecznictwie, że art. 179 Konstytucji jest wystarczającą podstawą realizowania przewidzianej w nim kompetencji Prezydenta do powoływania sędziów. W zakresie odnoszącym się do aktu nominacyjnego, art. 179 Konstytucji jest stosowany bezpośrednio jako samoistna podstawa prawna aktu urzędowego Prezydenta. Powoływanie sędziów ma charakter kompetencji opartej bezpośrednio na art. 179 Konstytucji, dla którego interpretacji istotne znaczenie ma kwalifikacja kompetencji jako prerogatywy, oraz art. 126 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim stanowi, że Prezydent jest najwyższym przedstawicielem państwa (zob. wyrok TK o sygn. K 3/17).

7.3. Art. 178 ust. 1 Konstytucji.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Wprawdzie pojęcie niezawisłości sędziowskiej nie zostało w Konstytucji zdefiniowane, jednak można przyjąć, że chodzi o niedopuszczalność jakiejkolwiek ingerencji z zewnątrz lub wywieranie nacisku na sędziego w kierunku określonego rozstrzygnięcia sprawy. Trybunał Konstytucyjny poddał obszernej analizie pojęcie niezawisłości sędziowskiej w wyroku z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98 (OTK ZU nr 4/1998, poz. 52). Stanowisko Trybunału w tej sprawie pozostaje nadal aktualne, a jego zasadnicze tezy są następujące: „Pojęcie niezawisłości sędziowskiej zostało użyte w konstytucji z 1997 r. bez bliższego zdefiniowania, ale nie ulega wątpliwości, że ustawodawca posłużył się tu «terminem zastanym», którego znaczenie uformowało się jeszcze w Polsce międzywojennej i które dzisiaj znajduje potwierdzenie w licznych dokumentach międzynarodowych. Jak wskazuje się w polskiej doktrynie (…), niezawisłość obejmuje szereg elementów: 1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania, 2) niezależność wobec organów (instytucji) pozasądowych, 3) samodzielność sędziego wobec władz i innych organów sądowych, 4) niezależność od wpływu czynników politycznych, zwłaszcza partii politycznych, 5) wewnętrzna niezależność sędziego. Poszanowanie i obrona tych wszystkich elementów niezawisłości są konstytucyjnym obowiązkiem wszystkich organów i osób stykających się z działalnością sądów, ale także są konstytucyjnym obowiązkiem samego sędziego. Naruszenie tego obowiązku przez sędziego oznaczać może sprzeniewierzenie się zasadzie niezawisłości sędziowskiej, a to jest równoznaczne z bardzo poważnym uchybieniem podstawowym zasadom funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Szczególnie drastyczną postacią sprzeniewierzenia się obowiązkom łączącym się z zasadą niezawisłości jest naruszenie obowiązku zachowania przez sędziego bezstronności, co m.in. może polegać na dostosowywaniu treści wydawanych orzeczeń do sugestii czy poleceń przekazywanych sędziemu z zewnątrz (…). Za naruszenie obowiązku zachowania bezstronności należy też uznać sytuacje, gdy sędzia podporządkowywał prawne treści wydawanych przez siebie orzeczeń swym poglądom politycznym czy preferencjom ideologicznym”.

Ukształtowany od lat przez polską doktrynę i praktykę test niezawisłości sędziego przeprowadzany jest zawsze na gruncie konkretnej sprawy (art. 40 i n. ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, Dz. U. z 2021 r. poz. 534, ze zm.; art. 48 i n. ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2021 r. poz. 1805, ze zm.; dalej: k.p.c.; art. 18 i n. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) toczącej się przed sądem i może polegać albo na bezwzględnej niezdolności do orzekania (iudex inhabilis) stwierdzanej z urzędu, albo na uzasadnionym braku zaufania do sędziego (iudex suspectus) podnoszonym przez stronę postępowania. W wyroku z 2 czerwca 2020 r., sygn. P 13/19 (OTK ZU A/2020, poz. 45), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 49 § 1 k.p.c. w zakresie, w jakim dopuszcza rozpoznanie wniosku o wyłączenie sędziego z powodu podniesienia okoliczności wadliwości powołania sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (według nowych zasad), jest niezgodny z art. 179 Konstytucji (zob. także wyrok TK z 4 marca 2020 r., sygn. P 22/19, OTK ZU A/2020, poz. 31 w analogicznej sprawie na gruncie ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, Dz. U. z 2020 r. poz. 30; obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1375). Zatem Trybunał Konstytucyjny, począwszy od wyroku o sygn. U 2/20 oraz postanowienia o sygn. Kpt 1/20, konsekwentnie stoi na stanowisku, że w systemie polskiego prawa sędzią jest osoba, która odebrała akt nominacyjny od Prezydenta, a podstawy odsunięcia sędziego od orzekania muszą wynikać z Konstytucji i opartego na niej ustawodawstwa (por. wyrok TK o sygn. P 7/20, cz. III, pkt 6.8).

Konstytucja i wydane na jej podstawie ustawy zapewniają sędziom trzy podstawowe typy gwarancji niezawisłości: ustrojowe, procesowe i socjalne. Gwarancją niezawisłości sędziego względem powołującego organu jest trwałość sprawowania urzędu sędziowskiego. Zgodnie z art. 180 ust. 2 Konstytucji, zawieszenie sędziego w urzędowaniu może nastąpić jedynie w wypadkach wskazanych w ustawie (zob. art. 129 § 1-2 p.u.s.p). Konstytucyjne i ustawowe przepisy dotyczące nieusuwalności sędziów uznaje się w Rzeczypospolitej Polskiej za podstawowe gwarancje stabilizacji zawodowej sędziów w ramach sprawowanego urzędu albowiem nieusuwalność uwalnia sędziów od zależności wobec organu powołującego lub innego organu państwa, bądź jakiegokolwiek innego podmiotu.

Szczególnym rozwinięciem i wzmocnieniem niezawisłości sędziowskiej jest art. 181 Konstytucji przewidujący, że polskim sędziom przysługuje immunitet. Większość państw członkowskich UE nie przyznaje immunitetu formalnego dla sędziów. Tak jest w Belgii, na Cyprze, w Danii, we Francji, w Grecji, Hiszpanii, Irlandii, Niemczech, Szwecji czy we Włoszech (zob. G. Canivet, J. Joly-Hurard, La responsabilité des juges, ici et ailleurs, „Revue internationale de droit comparé” nr 4/2006, s. 1049-1093).

7.4. Art. 179 Konstytucji.

Prezes Rady Ministrów nie wskazał art. 179 Konstytucji jako wzorca kontroli w petitum wniosku. Jednak przedstawiając argumentację uzasadniającą niezgodność zaskarżonych norm z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, wnioskodawca wielokrotnie nawiązał do treści i konsekwencji art. 179 Konstytucji. W związku z powyższym, Trybunał Konstytucyjny, stosując zasadę falsa demonstratio non nocet, stwierdził, że ostatni z przytoczonych przepisów spełnia cechy wzorca kontroli scharakteryzowanego w rozpatrzonym wniosku. Zgodnie z przytoczonym art. 179 Konstytucji, powołanie sędziego odbywa się wyłącznie na wniosek KRS, której umocowanie konstytucyjne określa art. 187 Konstytucji, stanowiąc, że KRS składa się m.in. z piętnastu członków wybranych spośród sędziów SN, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, a ustrój, zakres działania i tryb pracy KRS oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa (zob. art. 187 ust. 1 i 4 Konstytucji). Procedura wyboru członków KRS jest szczegółowo uregulowana w ustawie o KRS. Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3) wprowadziła do ustawy o KRS art. 9a stanowiący, że to Sejm wybiera spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych piętnastu członków Rady na wspólną czteroletnią kadencję. Istotą nowelizacji była zmiana sposobu wyboru sędziów do KRS, którzy dotychczas byli wybierani przez gremia sędziowskie. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Konstytucja pozostawia ustawodawcy szeroki zakres swobody w odniesieniu do sposobu wyboru członków KRS spośród sędziów. Art. 187 ust. 1 Konstytucji nie przesądza pożądanego modelu wyboru sędziów do KRS. Minimum, które musi być zapewnione to wybór 15 sędziów spośród sędziów SN, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych (zob. wyrok TK z 20 czerwca 2017 r., sygn. K 5/17, OTK ZU A/2017, poz. 48). W wyroku o sygn. K 12/18, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 9a ustawy o KRS jest zgodny z art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z art. 186 ust. 1 Konstytucji, w której uregulowano, „kto może być wybranym członkiem KRS, ale nie jest określone, jak wybrać sędziów członków KRS do tej Rady. Te kwestie zostały przekazane do uregulowania w ustawie. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby sędziów do KRS wybierali sędziowie. Jednak nie można się zgodzić z twierdzeniem, że piastunem czynnego prawa wyborczego muszą tu być wyłącznie gremia sędziowskie”.

7.5. Art. 186 ust. 1 Konstytucji.

Wnioskodawca wśród wzorców kontroli wskazał również art. 186 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym „Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów”. Z wyroków TK wynika, że KRS jest swoistym, samodzielnym, centralnym organem państwowym, którego funkcje powiązane są z władzą sądowniczą (zob. wyroki z: 15 grudnia 1999 r., sygn. P 6/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 164; 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 81; 18 lipca 2007 r., sygn. K 25/07, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 80; 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129; 16 kwietnia 2008 r., sygn. K 40/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 44; 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 63).

W wyroku z 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03 (OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8), Trybunał wskazał, że KRS, pomimo mieszanego składu, jest organem pozajudykacyjnym, należącym jednak do organów władzy sądowniczej. Wyjaśnił przy tym, że za poglądem takim przemawia systematyka Konstytucji i umiejscowienie art. 186 Konstytucji w rozdziale VIII „Sądy i trybunały”. Tak wyraźne przypisanie KRS do władzy sądowniczej nie zostało wyrażone w późniejszym orzecznictwie TK. Przeciwnie, w kolejnych orzeczeniach Trybunał stwierdzał, że nie można traktować Rady w taki sposób, w jaki traktowane są organy władzy sądowniczej. Podkreślał też, że KRS nie sprawuje władzy sądowniczej (zob. wyrok TK o sygn. K 28/04).

W wyroku o sygn. K 5/17, Trybunał twierdził, że KRS jest organem konstytucyjnym. Jej status został uregulowany w rozdziale VIII Konstytucji „Sądy i trybunały”. KRS nie jest jednak organem władzy sądowniczej. Tego statusu nie daje jej systemowe umiejscowienie w Konstytucji. Pokazuje to w szczególności art. 186 Konstytucji, zgodnie z którym „Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów”. Już to brzmienie literalne wskazuje, że nie jest ona sądem. Jeśli więc KRS nie jest sądem, nie mają do niej zastosowania konstytucyjne standardy dotyczące sądów i trybunałów. Przemawia za tym zarówno treść konstytucyjnej zasady podziału i równowagi władzy (art. 10 Konstytucji), jak i skład Rady. Zgodnie z art. 10 ust. 2 Konstytucji, organami władzy sądowniczej są sądy i trybunały. KRS nie jest ani sądem, ani trybunałem, co powoduje, że w żadnym razie nie może ona być uznana za organ władzy sądowniczej. Konstytucja nie rozróżnia bowiem władzy sądowniczej w znaczeniu ścisłym i szerokim. Natomiast precyzuje wyraźnie, jakie podmioty do tej władzy należą i jest to wyliczenie enumeratywne. Przyznania statusu organu władzy sądowniczej nie gwarantuje umiejscowienie regulacji poświęconej KRS w rozdziale VIII Konstytucji „Sądy i trybunały”, ponieważ Rada nie jest ani sądem, ani trybunałem. Umiejscowienie jej w rozdziale VIII Konstytucji jest raczej wyrazem decyzji ustrojodawcy ze względu na rolę Rady dla sądownictwa, jako stojącej na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Przeciwko uznaniu Rady za organ władzy sądowniczej przemawia także jej skład, w którym oprócz przedstawicieli sądów są też przedstawiciele władzy ustawodawczej i wykonawczej (zob. podobnie w wyroku TK o sygn. K 12/18).

Z konstytucyjnego zadania Rady, stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, TK wywodzi obowiązek ustawodawcy do wyposażenia tego organu w instrumenty zapewniające realną możliwość skutecznego wykonania tego zadania (zob. wyroki z: 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03 i 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 119). W wyroku o sygn. K 5/17 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że analizując pozycję Rady w odniesieniu do jej konstytucyjnych zadań, stoi ona na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Pojęcie „straży”, o której mowa w art. 186 ust. 1 Konstytucji, obejmuje czuwanie nad brakiem zagrożeń niezależności sądów i niezawisłości sędziów w systemie prawnym (zob. wyroki TK o sygn. K 39/07 i sygn. K 40/07). Sformułowanie „stoi na straży” można więc rozumieć zarówno jako przeciwdziałanie naruszeniom niezależności sądów i niezawisłości sędziów, jak i zapewnienie Radzie udziału w procesie podejmowania decyzji dotyczących sądów i sędziów, tak aby usunąć możliwość pojawienia się owych naruszeń.

Art. 186 Konstytucji określa ogólne zadanie KRS, jakim jest stanie na straży niezawisłości sędziów i niezależności sądów, ale – poza przyznaniem KRS prawa inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym – przepis ten nie wskazuje ani środków, ani procedur służących realizacji tego zadania. Co do zasady, pozostawione to zostało ustawodawcy zwykłemu, a wyjątek w tym względzie stanowi art. 179 Konstytucji, zgodnie z którym sędziowie są powoływani przez Prezydenta na wniosek KRS (zob. wyrok TK o sygn. P 16/04). KRS jest powołana do ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Realizuje to za pomocą posiadanych instrumentów prawnych. Z kolei systematyka Konstytucji wymaga, by uprawnienia KRS były traktowane całościowo. Dlatego zadanie stania na straży nie ogranicza się jedynie do monopolu w zakresie opiniowania nominacji sędziowskich czy też projektów przepisów w zakresie określonym przez art. 186 ust. 1 Konstytucji, ale również, w razie uznania przez KRS takiej konieczności, polega na skorzystaniu z uprawnienia określonego w art. 186 ust. 2 Konstytucji, czyli wystąpieniu z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów prawa do Trybunału (zob. wyroki TK o sygn. K 25/07 i sygn. K 40/07).

7.6. Art. 190 ust. 1 Konstytucji.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W konsekwencji akt normatywny, którego niezgodność z konstytucyjnym wzorcem kontroli stwierdził TK, traci moc obowiązującą z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego odpowiednio w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim, albo w innym terminie wskazanym przez TK w wyroku, zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji. Wskazana zasada konstytucyjna nakłada na wszystkie organy państwa obowiązek wykonywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Istotą wskazanej regulacji konstytucyjnej jest niewątpliwie usunięcie niekonstytucyjnej regulacji z systemu prawnego, a zasada powyższa nie przewiduje wyjątków.

W postanowieniu z 17 lipca 2003 r., sygn. K 13/02 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 72), Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że „[z]asada (atrybut) ostateczności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, wypowiedziana przez ustrojodawcę konstytucyjnego expressis verbis i w sposób kategoryczny, a przy tym – bezwyjątkowy, rodzi ten skutek prawny, iż na po[d]stawie jednoznacznie ujętej wypowiedzi normatywnej ustrojodawcy konstytucyjnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego traktowane być winny jako niewzruszalne, zarówno w postępowaniu przed tymże Trybunałem, jak i w każdym innym poddanym uregulowaniu w drodze (formie) ustawy zwykłej. Ustawa bowiem, w tym ustawa o Trybunale Konstytucyjnym – jako akt o niższej niż Konstytucja mocy prawnej – nie może bez wyraźnego («pozytywnego») upoważnienia konstytucyjnego, a takie nie zostało w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. wyrażone – wyłączyć całkowicie, wyłączyć w pewnym zakresie, czy też samoistnie ograniczyć konstytucyjną zasadę (atrybut) ostateczności orzeczeń (wyroków) Trybunału Konstytucyjnego, bądź niektóre jej konsekwencje prawne wynikające ze sformułowania art. 190 ust. 1 Konstytucji RP”.

W wyroku o sygn. SK 18/00 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „[i]stotnym elementem modelu kontroli zgodności ustaw z Konstytucją, przyjętego w polskiej Konstytucji za wzorem innych państw europejskich, jest uregulowana w art. 193 instytucja pytania prawnego. Regulacji opartej na art. 188 i 193 Konstytucji, interpretowanych w świetle wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego, nie wyłącza przewidziana w art. 178 ust. 1 Konstytucji podległość sędziów Konstytucji i ustawom. Przepis ten nie wypowiada się bezpośrednio na temat rozstrzygania kolizji między Konstytucją a ustawą, dopełnia on natomiast regulację przewidzianą w art. 193 Konstytucji, ustanawiając powinność skorzystania z przyznanej w tym przepisie możliwości w każdym przypadku, gdy sąd orzekający dojdzie do przekonania, że norma stanowiąca podstawę orzekania jest sprzeczna z Konstytucją (…). Sądy nie są także wyłączone spod wyrażonej w art. 190 ust. 1 Konstytucji zasady, w myśl której orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego przysługuje moc powszechnie obowiązująca”. Z kolei w piśmiennictwie wskazano, że „[k]onstytucyjną regulację kompetencji TK, charakteru i skutków jego orzeczeń, a także pozycji ustrojowej i statusu sędziów, należy widzieć jako ustrojowe zabezpieczenie niezależności TK od pozostałych władz. Emanacją szerokiego unormowania konstytucyjnego TK jest również niedopuszczalność tworzenia przez ustawodawcę alternatywnego (konkurencyjnego) organu kontroli konstytucyjności prawa w Polsce, którego kompetencje pokrywałyby się z kompetencjami TK” (Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1131).

8. Ocena konstytucyjności drugiego przedmiotu kontroli.

8.1. Założenia ogólne.

Skuteczność ochrony sądowej, niezawisłość i niezależność sędziów oraz bezstronność sądów, są fundamentalnymi składnikami zasady demokratycznego państwa prawnego ustanowionej w art. 2 Konstytucji, a także zasady prawa (rule of law), albo też zasady państwa prawnego (Rechtsstaatlichkeit), wymienionych przez art. 2 TUE, jako wartości na których opiera się UE. Stanowią zatem dobro wspólne polskiej tożsamości konstytucyjnej i europejskiej kultury prawnej. Wszystkim wartościom wymienionym w art. 2 TUE Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nadaje także postać normatywną w art. 30, art. 31, art. 32, art. 33 i art. 38 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przypomniał pogląd wyrażony w pełnym składzie TK, w wyroku o sygn. U 2/20, że konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji – jest tożsama treściowo z zasadami państwa prawnego i demokratycznego, ustanowionymi – jako wartości wspólne państw członkowskich – w art. 2 TUE. Zasada demokratycznego państwa prawnego niewątpliwie należy bowiem do wspólnego dorobku konstytucyjnego państw członkowskich UE (acquis constitutionnel). Treść art. 2 TUE, wywodząc się z tradycji konstytucji państw narodowych, czerpie w znacznym stopniu z treści i wykładni art. 2 Konstytucji RP jako jednego z największych państw członkowskich UE, mającego wielowiekową kulturę prawną.

Jest oczywiste i potwierdzone w dotychczasowym orzecznictwie TK, w szczególności w wyrokach o sygn. K 18/04 oraz K 32/09, że ani art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, ani art. 2 TUE same w sobie, czy to rozumiane razem, czy osobno nie naruszają polskiej Konstytucji. Kontrola zgodności z wzorcami konstytucyjnymi przeprowadzona przez TK w niniejszej sprawie skupia się jednak na normach wyprowadzonych przez TSUE z tych przepisów w obszarze ustroju polskich sądów, w szczególności dotyczących zasad powoływania polskich sędziów. Posługując się wyżej scharakteryzowaną metodologią sui generis wykładni teleologicznej, TSUE, w oparciu o art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, przyznał sądom krajowym (sądom powszechnym, sądom administracyjnym, sądom wojskowym i SN) kompetencje do: 1) pomijania w procesie orzekania przepisów Konstytucji oraz do 2) orzekania na podstawie przepisów nieobowiązujących, uchylonych przez Sejm lub uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją. Ponadto TSUE, powołując się na treść art. 19 ust. 1 akapit drugi oraz art. 2 TUE, odkrył normy prawne, stanowiące, że w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem UE oraz zapewnienia niezawisłości sędziowskiej, art. 19 ust. 1 akapit drugi oraz art. 2 TUE przyznają sądom krajowym (sądom powszechnym, sądom administracyjnym, sądom wojskowym i Sądowi Najwyższemu) kompetencje do: 1) kontroli legalności procedury powołania sędziego, w tym badania zgodności z prawem aktu powołania sędziego przez Prezydenta, 2) kontroli legalności uchwały Krajowej Rady Sądownictwa zawierającej wniosek do Prezydenta o powołanie sędziego, 3) stwierdzania przez sąd krajowy wadliwości procesu nominacji sędziego i w jego efekcie odmowy uznania za sędziego osoby powołanej na urząd sędziowski zgodnie z art. 179 Konstytucji.

TSUE z treści art. 19 ust. 1 akapit drugi oraz art. 2 TUE wyprowadził własne uprawnienie do kontroli tego, czy: 1) sposób powoływania sędziów w państwie członkowskim zapewnia ich niezawisłość i niezależność oraz bezstronność sądów, 2) wyprowadzone przez państwo członkowskie zmiany legislacyjne pogarszają ustawowe gwarancje niezawisłości, 3) istnieje kumulacja przesłanek wpływających na pogorszenie się gwarancji niezawisłości sędziów, a jeśli tak, jaki jest efekt takiej kumulacji. Tak rozumiane kompetencje stawiają TSUE w roli negatywnego legislatora, co najmniej w obszarze inwestytury sędziów, bowiem przyznanie sobie prawa do ocen ze swojej istoty uznaniowych pozwala na w zasadzie nieograniczoną dowolność negowania zmian krajowych legislacji w tej dziedzinie. Z istoty rzeczy, system powoływania sędziów w państwie prawnym musi bazować na sekwencji ocen: akademickich, poprzez aplikacyjne, skończywszy na aktach nominacyjnych uwzględniających różnego rodzaju rekomendacje. Źródła tych ocen, w szczególności organy i gremia uprawnione do oceny kandydatów na sędziów, mogą być w różnych państwach prawnych różne, zależnie od konstytucyjnych tradycji oraz uwarunkowań historycznych i społecznych. Nie ulega jednak wątpliwości, że inwestytura sędziów w państwach członkowskich UE jest właściwością każdego suwerennego państwa prawnego, a nie międzynarodowych trybunałów. W szczególności art. 2 TUE nie może stanowić sam w sobie miarodajnej i wystarczającej podstawy do badania prawidłowości ani ustanawiania kryteriów powoływania sędziów czy też ustanawiania sądów.

Art. 2 TUE wymienia wartości UE przy pomocy zwrotów nieostrych i niedookreślonych, gdyż treść tych zwrotów nie obejmuje kompletnego zespołu cech konstytutywnych (por. M. Zieliński, op. cit.). Każdy z tych terminów ma w kulturze państw członkowskich UE bogatą i różnorodną treść. Skoro zaś art. 2 TUE (rozumiany wespół z preambułą TUE) wymienia wartości odtworzone, a nie stworzone, to powinien również uwzględniać rozumienie tych pojęć w różnych europejskich demokracjach, zwłaszcza takich jak posiadająca wielowiekowe tradycje demokracja polska. Z zawartego w art. 2 TUE sformułowania „są wspólne” wynika, że wartości tam wymienione należą do wspólnych tradycji, a nie to, że mają podlegać „uwspólnotowieniu” w drodze prawotwórczej wykładni organów UE. Wartości składające się na tożsamość narodową w ogóle nie mogą być narzucane jakiemukolwiek narodowi w efekcie wykładni prawa traktatowego przez TSUE.

W Unii Europejskiej nie ma akceptacji dla jednego, powszechnie przyjętego systemu wartości, który pozwalałby jednoznacznie określić zwroty niedookreślone opisujące wartości wymienione w art. 2 TUE (por. B. Banaszak, Unia Europejska jako wspólnota wartości, „Przegląd Sejmowy” nr 4/2014, s. 9-22). Zatem art. 2 TUE wraz z preambułą TUE pozwala na włączenie do interpretacji pojęcia wymienionych tam wartości wszelkich treści europejskiej kultury poczynając od przedstawionych w Biblii przez dzieła starożytnych, średniowiecznych i nowożytnych filozofów (por. H.-J. Blanke, S. Mangiamelii, The Treaty…). Natomiast preambuła Konstytucji wyraźnie odnosi rozumienie tych treści do kultury zakorzenionej „w chrześcijańskim dziedzictwie Narodu i ogólnoludzkich wartościach”.

Jednolite rozumienie wartości wymienionych w art. 2 TUE utrudnia powszechna współcześnie praktyka zamazywania, a nawet odwracania znaczenia pojęć w komunikacji publicznej (zjawisko postprawdy). W przypadku zasady prawa (rule of law) istnieje w kulturze europejskiej powszechna zgoda, że zasada ta oznacza oparcie rządów na prawie, a nie na arbitralnej woli podmiotu rządzącego. Jednak jak dotąd w cywilizowanym świecie brak jest nawet wspólnej, jednolitej definicji czym jest prawo, jak ma być stanowione i interpretowane. Formalne rozumienie zasady prawa już u jej podstawowego założenia ujawnia taką różnicę, że w krajach anglosaskich mówi się właśnie o zasadzie prawa (rule of law), zaś w kulturze prawa kontynentalnego o zasadzie państwa prawnego (Rechtsstaatlichkeit). Obydwa zwroty, również same w sobie nieostre i niedookreślone, nie są jednak tożsame. Zasada prawa (rule of law) jest bardziej postulatem, natomiast zasada państwa prawnego (Rechtsstaatlichkeit) bardziej opisem stanu rzeczy w państwie prawnym w odróżnieniu od państwa policyjnego. Można zatem stać na takim stanowisku, że zasada prawa (państwa prawnego) obejmuje prawotwórczą działalność sędziów, jak i na takim, że prawotwórcza działalność sądów godzi w zasady państwa prawnego (w szczególności w zasadę legitymacji demokratycznej, zasadę trójpodziału władz, zasadę legalizmu, zasadę pewności i określoności prawa). O ile oczywistym jest, że jedną z podstaw zasady prawa (państwa prawnego) jest sędziowska niezawisłość i bezstronność, to sposób ustanawiania sędziów, ich relacje z suwerenem oraz zapewniane sędziom przez państwo gwarancje niezawisłości, w tym immunitety, procedury dyscyplinarne, warunki i organizacja pracy sędziów, wynikają z ustroju państw członkowskich i nie poddają się jednolitej ocenie oraz jednolitym kryteriom.

Członkostwo w UE nie pozbawia państwa członkowskiego prawa do określania swojej organizacji wewnętrznej. Prawo europejskie nie wskazuje organów ani procedur właściwych do załatwiania spraw w państwach członkowskich, lecz zawiera normy materialnoprawne prawa UE, które powinny być przestrzegane i stosowane w państwach członkowskich. Natomiast organizacja władzy sądowniczej, w tym ustanowienie odpowiednich gwarancji niezawisłości sędziów i bezstronności sądów należy wyłącznie do państwa członkowskiego. Niezawisłość i bezstronność sędziów nie jest dana raz na zawsze i nie jest związana w stopniu decydującym ze sposobem powoływania sędziów ani nawet z całym zestawem gwarancji ustrojowych, a przede wszystkim wynika z wewnętrznej uczciwości sędziego. Przywileje sędziowskie w państwach członkowskich są nierozłącznie związane z wyjątkową odpowiedzialnością sędziego wobec swojego państwa i społeczeństwa. Dopiero w dalszej kolejności sędziowie krajowi mogą czuć się związani ideą europejskiej unii prawa (unii sądowniczej) i tylko w takim stopniu, w jakim nie skutkuje to kolizją z Konstytucją własnego państwa. Wprawdzie sędziowie polscy w postępowaniach przed polskimi sądami stosują także prawo UE, ale na podstawie polskiej Konstytucji, a nie na podstawie reguł tworzonych wbrew Konstytucji.

8.2. Pomijanie przepisów Konstytucji w procesie orzekania.

Przyznanie sądom krajowym (sądom powszechnym, sądom administracyjnym, sądom wojskowym i SN) kompetencji do pomijania przepisów Konstytucji w procesie orzekania, w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem UE (por. wyroki TSUE w sprawach C-824/18 i C-487/19) jest niezgodne z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) wynikają zasady orzekania wiążące sędziów i sądy Rzeczypospolitej Polskiej, jako sądy krajowe w znaczeniu przyjętym w orzecznictwie TSUE, w ramach obszaru właściwości władzy sądowniczej, w rozumieniu zasady podziału i równowagi władz (art. 10 Konstytucji). Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika również wymóg legitymacji demokratycznej do stanowienia norm obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej. Taka legitymacja demokratyczna istnieje tylko w zakresie, w jakim polski suweren, bezpośrednio lub pośrednio, wyraził na to zgodę. TSUE nie otrzymał od suwerena, jakim jest Naród Polski, władzy przyznawania sądom krajowym kompetencji do pomijania przepisów Konstytucji w procesie orzekania.

Częścią zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) jest zasada legalizmu (praworządności formalnej), wprost wyrażona w art. 7 Konstytucji, i zbieżna z formalnym aspektem zasady wskazanej w art. 2 TUE. Wyklucza ona: 1) działanie organu władzy publicznej bez kompetencji wyraźnie określonej w przepisie prawa, 2) wykładnię rozszerzającą przepisu kompetencyjnego oraz 3) podejmowanie aktywności przez organ w oparciu o domniemanie kompetencji. Wydanie aktu normatywnego bez podstawy prawnej, stanowi istotne naruszenie zasady legalizmu (por. wyrok TK o sygn. P 7/20, cz. III, pkt 6.10). W konsekwencji, norma przyznająca sądom krajowym kompetencje do pomijania Konstytucji jest niezgodna z art. 7 Konstytucji. Żaden organ Rzeczypospolitej, w szczególności sądy, nie może rozstrzygać spraw w oparciu o normy, które pozbawione są właściwej podstawy prawnej, w tym wydane przez organ niewyposażony w kompetencje do ich stanowienia, a z takim stanem rzeczy mamy do czynienia w przypadku norm odkrywanych przez TSUE, przewidujących wyłączenie stosowania Konstytucji w obszarze ustroju polskiego sądownictwa i organizacji sądów.

W wyroku o sygn. U 2/20, dokonując rekapitulacji dotychczasowego orzecznictwa, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: „art. 8 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie gwarantuje postanowieniom Konstytucji status «najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej», także w zestawieniu z przepisami prawa Unii Europejskiej (zob. wyroki TK z: 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42; 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04; 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09). Zasada ta, zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, wiąże wszystkich sędziów w Rzeczypospolitej Polskiej”.

Art. 178 ust. 1 Konstytucji, określający zasadę niezawisłości sędziowskiej, wiąże ją nierozerwalnie z podległością sędziów wyłącznie Konstytucji oraz ustawom. Słowo „tylko”, występujące w treści powyższego przepisu, wskazuje na zbiór zamknięty. Zatem Konstytucja nie przewiduje podległości sędziego innym przepisom. Podstawą do stosowania przez polskich sędziów norm wynikających z umów międzynarodowych jest art. 91 Konstytucji, a nie unijne case law. Wykreowana przez TSUE norma kompetencyjna upoważniająca polskich sędziów do tego, aby przy wyborze podstawy prawnej rozstrzygania sporów kierowali się w pierwszym rzędzie wykładnią prawa UE, a nie polską Konstytucją, w obszarze ustroju i organizacji sądownictwa, narusza konstytucyjne podwaliny sądownictwa w Rzeczypospolitej Polskiej, a także samą zasadę niezawisłości, polegającą na bezstronnym i niezależnym stosowaniu prawa państwa, które sędziego powołało, a nie na nieograniczonej swobodzie w odkrywaniu i wybieraniu norm spośród różnorodnych źródeł.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził brak realnej potrzeby pomijania przepisów Konstytucji w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej, wbrew poglądowi przedstawionemu przez TSUE i powtórzonemu w przytoczonym wyroku NSA o sygn. akt II GOK 2/18. Przeciwnie, Konstytucja gwarantuje wyższy poziom ochrony niż międzynarodowy porządek prawny, w tym prawo UE. Efektywna ochrona sądowa stanowi wartość chronioną zarówno w krajowym porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jak i w porządku prawnomiędzynarodowym (art. 6 Europejskiej konwencji praw człowieka) oraz w art. 47 Karty, „albowiem źródło tej ochrony znajduje swoje uzasadnienie w tożsamych przecież podstawach aksjologicznych” (wyrok NSA o sygn. akt II GOK 2/18). Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że również w sferze niezawisłości sędziów i niezależności sądów konsekwencje zasady demokratycznego państwa prawnego, określone w art. 2 Konstytucji, są tożsame z treścią wprost regulujących prawo do sądu: art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji praw człowieka, art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 Karty.

Z art. 45 ust. 1 Konstytucji, a pośrednio także z art. 2 Konstytucji, wynikają konsekwencje, zbieżne z większością ogólnych zasad wyprowadzonych przez TSUE w uzasadnieniach wyroków w sprawach C-619/18 i C-192/18, w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18 i C-625/18, w sprawach połączonych C-558/18 i C-563/18, w sprawie C-824/18 i w sprawie C-791/19. Przede wszystkim, to w art. 45 ust. 1 Konstytucji wyrażona jest zasada skutecznej ochrony sądowej, należąca do tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim i tradycji współkształtującej od wieków dorobek polskiej myśli prawniczej. Zasada ta jest zbieżna z konsekwencjami art. 6 Europejskiej konwencji praw człowieka i art. 47 Karty, wyprowadzanymi z tych przepisów w oparciu o reguły wykładni również należące do acquis constitutionnel, których TSUE nie ma prawa zmieniać. Również z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika, że wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw konstytucyjnych. Do fundamentalnej zasady konstytucyjnego prawa do sądu należy dwuaspektowy charakter niezależności sądów. Pierwszy aspekt, o charakterze zewnętrznym, wymaga, aby dany organ wypełniał swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych pochodzących z jakiegokolwiek źródła, podlegając ochronie przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia. Drugi aspekt – wewnętrzny – łączy się z kolei z pojęciem bezstronności i dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu i ich odpowiednich interesów, w odniesieniu do jego przedmiotu. Aspekt ten wymaga przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu w konkretnym rozstrzygnięciu sporu, który wykraczałby poza ścisłe stosowanie przepisu prawa. Ocena bezstronności sędziego, na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji, może zostać przeprowadzona z perspektywy subiektywnej, uwzględniającej osobiste przekonania i zachowanie sędziego, tj. poprzez zbadanie, czy wykazał on stronniczość lub osobiste uprzedzenia w danej sprawie, jak również z perspektywy obiektywnej, polegającej na ustaleniu, czy sąd zapewnia, w szczególności z uwagi na swój skład, gwarancje wystarczające do wykluczenia wszelkich uzasadnionych wątpliwości co do jego bezstronności. Obiektywna ocena polega na zadaniu pytania, czy niezależnie od indywidualnego zachowania sędziego, pewne weryfikowalne fakty dają podstawy do podejrzeń dotyczących jego stronniczości. W tym aspekcie zasady niezawisłości sędziowskiej decydującą rolę mogą odgrywać nawet skojarzenia o charakterze pozornym, ponieważ podstawową chronioną wartością okazuje się zaufanie, jakie w społeczeństwie demokratycznym sądy powinny budzić w jednostkach, w szczególności wśród stron postępowania. Przy dokonywaniu oceny, czy istnieją podstawy do obaw, że powyższe wymogi niezawisłości lub obiektywnej bezstronności nie zostaną w danej sprawie spełnione, bierze się pod uwagę punkt widzenia strony, chociaż nie odgrywa on decydującej roli. Przesądzającym kryterium jest to, czy dane obawy można uznać za obiektywnie uzasadnione.

Z przepisów polskiej Konstytucji wynika również, że powyższe gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad określających skład organu, powoływanie jego członków, okres trwania ich kadencji oraz powody ich wyłączania lub odwołania, pozwalające wykluczyć, w przekonaniu uczestników postępowania, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz gwarantujące neutralność względem ścierających się przed nim interesów. W szczególności, wolność sędziów od wszelkiego rodzaju ingerencji lub nacisków z zewnątrz wymaga określonych gwarancji, takich jak nieusuwalność, chroniących osoby, którym powierzono zadanie sądzenia. Natomiast zasada nieusuwalności sędziego wymaga, by sędziowie mogli sprawować urząd do momentu osiągnięcia wieku przejścia w stan spoczynku lub upływu kadencji sprawowania funkcji, jeżeli ma ona charakter czasowy. Mimo że zasada ta nie ma charakteru absolutnego, może ona, pod warunkiem przestrzegania zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), podlegać wyjątkom, jednak wyłącznie pod warunkiem, że są one usprawiedliwione nadrzędnymi i prawnie uzasadnionymi względami, wskazanymi wprost w Konstytucji. Sędzia może zostać przeniesiony w stan spoczynku, z poszanowaniem właściwych procedur, jeżeli nie jest w stanie dalej sprawować swoich funkcji lub nawet złożony z pełnionego urzędu w przypadku rażącego uchybienia swoim obowiązkom.

Z konstytucyjnego wymogu niezawisłości wynika, że przepisy regulujące system środków dyscyplinarnych, a w rezultacie możliwość usunięcia z urzędu osób, którym powierzono zadanie sądzenia, będą przewidywać niezbędne gwarancje w celu uniknięcia ryzyka wykorzystywania takiego systemu do politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych. W tym kontekście należy wskazać, że normy, które określają zachowania stanowiące przewinienia dyscyplinarne oraz w konsekwencji orzekane kary, przewidują interwencję niezależnego organu, zgodnie z procedurą w pełni gwarantującą prawa określone w Konstytucji. To ustawa zasadnicza wskazuje, kiedy sędzia może zostać przeniesiony w stan spoczynku. Procedura, w jakiej dochodzi do skutku decyzja w powyższych sprawach jest uregulowana w ustawie, w granicach wynikających z Konstytucji i w sposób wykluczający powstanie, w odczuciu podmiotów prawa, uzasadnionych wątpliwości wobec niezależności sędziego od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem interesów stron postępowania sądowego. Realizacja powyższego celu wymaga, aby wspomniane warunki i zasady zostały ustanowione w taki sposób, który zagwarantuje, aby sędziowie zostali zabezpieczeni przed ewentualną pokusą poddania się ingerencji lub naciskom z zewnątrz, potencjalnie zagrażającym ich niezawisłości. Tego rodzaju zasady powinny zatem w szczególności pozwolić na wykluczenie nie tylko wszelkiego wpływu z zewnątrz w postaci zaleceń, ale również bardziej pośrednich form oddziaływania, które mogą zaważyć na decyzjach danych sędziów.

Zatem wykładnia przepisów polskiej Konstytucji określających zasady niezawisłości sędziów oraz bezstronności sądów i wykładnia art. 47 Karty skutkują tożsamymi konkluzjami (por. J. Piskorski, The EU Charter of Fundamental Rights in the Polish legal system, [w:] The Role of Constitutional Courts in the Globalised World of the 21st Century, Ryga 2019). Powstające w trakcie postępowania sądowego wątpliwości w przedmiocie zgodności regulacji krajowych dotyczących polskich sędziów z Konstytucją, powinny uruchamiać procedurę wskazaną w art. 193 Konstytucji, albowiem wiążą się z kwestią zgodności polskich ustaw z Konstytucją. Kierowanie powyższej materii do rozstrzygnięcia przez TSUE, w drodze pytania prejudycjalnego, jest bezzasadne, gdyż nie tylko nie odnosi się ona do obszaru regulacji prawa UE, lecz stanowi zagadnienie bezpośrednio i wyczerpująco uregulowane przez polską Konstytucję. W tym stanie rzeczy wymienione przez wnioskodawcę orzecznictwo TSUE, skłaniające sądy polskie do pomijania wskazanego w Konstytucji trybu przedstawienia przez sąd Trybunałowi Konstytucyjnego pytania prawnego (art. 193 Konstytucji), a tym samym – ignorowania kompetencji TK (art. 188 pkt 1 Konstytucji), nie może być przez Trybunał Konstytucyjny żadną miarą zaakceptowane, nawet przy założeniu najdalej idącej „prounijnej wykładni” (por. wyżej cz. III, pkt 1.5). Wskazane orzecznictwo TSUE stanowi wyraźny przejaw tworzenia przez TSUE nowych kompetencji (przejaw aktywności Kompetenz–Kompetenz) sądów polskich i samego TSUE, bez odpowiedniego upoważnienia (ultra vires) i bez żadnej potrzeby, sprzecznie z zasadami proporcjonalności i subsydiarności, wiążąc się z oczywistą ingerencją w obszar polskiej tożsamości konstytucyjnej.

8.3. Orzekanie na podstawie przepisów nieobowiązujących.

Norma przyznająca sądom krajowym (sądom powszechnym, sądom administracyjnym, sądom wojskowym i SN) kompetencje do orzekania na podstawie przepisów nieobowiązujących, uchylonych przez Sejm lub uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją, jest niezgodna z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji z przyczyn przedstawionych wyżej.

Dodatkowo norma taka jest niezgodna z art. 190 ust. 1 Konstytucji. Zakwestionowana norma dopuszcza m.in. pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 12/18 w trakcie ustalania przez sąd aktualnie obowiązującego stanu prawnego. W konsekwencji, w wyroku o sygn. akt II GOK 2/18 NSA stwierdził, że wykonanie wyroku TSUE z 2 marca 2021 r. w sprawie C-824/18 wymaga pominięcia „normy derogującej z krajowego porządku prawnego art. 44 ust. 1a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, który pierwotnie stanowił podstawę kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, a rekonstruowanej z sentencji judykatu TK w sprawie K 12/18”. Pogląd wyrażony przez TSUE i zaakceptowany przez NSA jest częścią szerszej zasady obecnej w treści wszystkich wskazanych judykatów TSUE, zgodnie z którą istnieje norma prawa pierwotnego UE przewidująca pierwszeństwo stosowania prawa europejskiego przed konstytucją państwa członkowskiego, w tym również w stosunku do Konstytucji, przy czym, jak stwierdził NSA, to „unijne case law” stanowi „źródło obowiązywania podstawowych zasad prawa unijnego, a więc również zasady pierwszeństwa prawa unijnego”.

Jedynym organem dokonującym w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej oceny zgodności z Konstytucją rozwiązań ustawowych jest Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku o sygn. K 12/18, stwierdził, że „[a]rt. 44 ust. 1a ustawy o KRS przestaje być częścią obowiązującego porządku prawnego. Toteż do kompetencji organów stosujących przepisy ustawy o KRS należy przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją tych sytuacji, które zostały ukształtowane na mocy przepisu usuniętego z systemu prawnego w związku ze stwierdzeniem jego niekonstytucyjności w niniejszym wyroku. Uchylenie art. 44 ust. 1a ustawy o KRS w związku z zasadą najwyżej mocy prawnej Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji) skutkuje koniecznością zakończenia wszelkich postępowań sądowych toczonych na podstawie nieobowiązującego przepisu”.

Skutkiem derogacji przez Trybunał Konstytucyjny art. 44 ust. 1a ustawy o KRS w wyroku o sygn. K 12/18, było uchwalenie przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej zmian legislacyjnych. Stworzenie przez TSUE normy, według której sąd krajowy może pominąć te zmiany legislacyjne i orzekać według poprzednio obowiązującej (uchylonej) ustawy, pozbawione jest podstawy kompetencyjnej. W istocie zabieg TSUE sprowadza się bowiem do wskazania i zezwolenia sądowi krajowemu na stosowanie innej ustawy niż uchwalona przez parlament w trybie konstytucyjnym. Zatem norma taka jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami kontroli, w szczególności z art. 8 ust. 1 Konstytucji.

8.4. Kontrola legalności procedury powoływania sędziego.

Norma prawna przyznająca sądom kompetencje do kontroli legalności procedury powołania sędziego, w tym aktu powołania sędziego przez Prezydenta, będąc niezgodną z art. 2, art. 8 ust. 1 i art. 90 ust. 1 (por. wyżej cz. III, pkt 8.2), narusza także art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, podważając charakter aktu powoływania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, który stanowi prerogatywę Prezydenta. Art. 179 i art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji normują kompetencje i podstawowe zasady proceduralne powoływania sędziów w Rzeczypospolitej Polskiej, a z charakteru prerogatywy wynika, że powoływanie sędziów stanowi urzędowy akt władczy Prezydenta i jego uprawnienie osobiste, jako jednoosobowego organu konstytucyjnego państwa. Powoływanie sędziów jest wyłączną kompetencją Prezydenta, niepodlegającą kontroli żadnego organu państwowego, podobnie jak wyłączna jest kompetencja KRS do przedstawiania Prezydentowi kandydatów na sędziów. Tak ukształtowana procedura nie może podlegać żadnej modyfikacji bez zmiany Konstytucji.

Konsekwencją konstytucyjnej regulacji prerogatywy Prezydenta polegającej na powoływaniu do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jest oczywisty wniosek, że w świetle art. 87 ust. 1 i art. 8 ust. 1 Konstytucji, przepis umowy międzynarodowej, ani tym bardziej norma zrekonstruowana w oparciu o jego treść, nie może ograniczać prawa Prezydenta do powołania określonej osoby na stanowisko sędziego, jeśli tylko z takim wnioskiem zwróci się KRS. Procedura zdeterminowana przez art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji wyklucza udział innych organów w powoływaniu sędziów i postępowaniu poprzedzającym to powołanie na etapie pośrednim między podjęciem stosownej uchwały przez KRS a wydaniem aktu urzędowego przez Prezydenta. Ponadto w polskim ustawodawstwie nie ma, wskutek zakazu konstytucyjnego, procedury umożliwiającej wzruszenie czy kontrolowanie aktów wydanych w ramach wykonywania przez Prezydenta jego prerogatyw. Konstytucja nie tylko nie zawiera takiej procedury, ale też nie daje możliwości jej stworzenia na poziomie umowy międzynarodowej (por. wyrok TK o sygn. K 3/17).

Zakwestionowana norma narusza istotę pozycji ustrojowej Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej, określoną w art. 126 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK o sygn. K 18/09), której konsekwencją jest wynikający z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji charakter prawny aktu powołania do pełnienia urzędu sędziego. Sprowadza się on do przekazania sędziemu przez Prezydenta możliwości sprawowania władzy w imieniu suwerena. Oznacza przekazanie legitymacji do wydawania rozstrzygnięć i podejmowania innych czynności, które są istotą wymiaru sprawiedliwości. Prezydent, który w imieniu suwerena, jako najwyższy przedstawiciel państwa, uosabia majestat Rzeczypospolitej Polskiej, dzieli się władzą z sędzią, który zostaje mianowany i otrzymuje prawo jurysdykcji. Dlatego zakwestionowana norma narusza istotę art. 179 Konstytucji jako wystarczającej podstawy do realizowania przewidzianej w nim kompetencji Prezydenta do powoływania sędziów. W zakresie odnoszącym się do aktu nominacyjnego, art. 179 Konstytucji jest stosowany bezpośrednio jako samoistna podstawa prawna aktu urzędowego Prezydenta. Powoływanie sędziów ma charakter kompetencji opartej bezpośrednio na art. 179 Konstytucji, dla którego interpretacji istotne znaczenie ma kwalifikacja kompetencji jako prerogatywy, oraz art. 126 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim stanowi, że Prezydent jest najwyższym przedstawicielem państwa (zob. wyrok TK o sygn. K 3/17). Dokonując aktu nominacji sędziego oraz aktu odebrania ślubowania sędziego, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie jest wyłącznie „notariuszem”, lecz dokonuje czynności konstytuującej funkcję sędziego. Może też odmówić mianowania sędziów wskazanych przez KRS (zob. postanowienie TK z 23 czerwca 2008 r., sygn. Kpt 1/08, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 97).

Z przedstawionych wyżej powodów również norma wyprowadzona przez TSUE z art. 19 ust. 1 akapit drugi oraz art. 2 TUE w zakresie, w jakim – w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem UE oraz zapewnienia niezawisłości sędziowskiej – przyznaje sądom krajowym kompetencję do stwierdzania wadliwości procesu nominacji sędziego i w jego efekcie odmowy uznania za sędziego osoby powołanej na urząd sędziowski zgodnie z art. 179 Konstytucji, jest niezgodna z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji.

8.5. Kontrola uchwał KRS w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego.

Norma przyznająca sądom krajowym (sądom powszechnym, sądom administracyjnym, sądom wojskowym i SN) kompetencje do kontroli legalności uchwały KRS (zob. wyrok TSUE w sprawie C-824/18) w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jest niezgodna z art. 2, art. 8 ust. 1 i art. 90 ust. 1 Konstytucji, z tych samych przyczyn, jakie zostały przedstawione powyżej (cz. III, pkt 8.2.). Dodatkowo narusza art. 186 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że konstytucyjną kompetencją KRS jest ochrona niezawisłości sędziów i niezależności sądów ( por. wyżej cz. III, pkt 7.5 )

KRS jest powołana do ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Realizuje to za pomocą posiadanych instrumentów prawnych. Z kolei systematyka Konstytucji wymaga, by uprawnienia KRS były traktowane całościowo. Dlatego zadanie stania na straży nie ogranicza się jedynie do monopolu w zakresie opiniowania nominacji sędziowskich czy też projektów przepisów w zakresie określonym przez art. 186 ust. 1 Konstytucji, ale również, w razie uznania przez KRS takiej konieczności, polega na skorzystaniu z uprawnienia określonego w art. 186 ust. 2 Konstytucji, czyli wystąpieniu z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją określonych przepisów prawa do Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyroki TK o sygn. K 25/07 i K 40/07).

Nadanie uprawnienia NSA i pozostałym sądom do badania niezależności sądów i niezawisłości sędziów, w treści normy stworzonej przez TSUE pod pozorem wykładni przepisów TUE, de facto przenosi konstytucyjną kompetencję KRS na sądy, w okolicznościach zdeterminowanych judykatem TSUE. Dlatego wyprowadzenie takiej kontroli poza KRS jest sprzeczne z jej konstytucyjną pozycją (art. 186 ust. 1 Konstytucji), stwarzając nieznany Konstytucji dodatkowy mechanizm kontroli sędziów. Trybunał powtórzył w tym aspekcie stanowisko wyrażone w wyroku o sygn. P 22/19, zgodnie z którym „[s]koro (…) Konstytucja nie zezwala na taką dodatkową ocenę, nie można za pomocą znanych Trybunałowi sposobów wykładni wyprowadzić z jej tekstu twierdzenia, że sędziowie mogą być oceniani w procesie stosowania prawa, a więc w drodze aktów indywidualno-konkretnych. Nie sposób wyobrazić sobie żadnej procedury karnej, cywilnej, czy administracyjnej, w ramach której sąd, konkretny skład sędziowski, mógłby oceniać prawidłowość powołania innych sędziów. Uprawnień takich nie ma ani w przepisach Konstytucji ani w przepisach ustawowych”. Tym bardziej wykluczone jest wprowadzanie takiego rozwiązania w treści prawotwórczych wyroków TSUE.

KRS jest konstytucyjnym organem sui generis, lokującym się pomiędzy władzą wykonawczą, ustawodawczą i sądowniczą urzeczywistniającym postulat współdziałania i równowagi władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji). Z konstytucyjnego zadania KRS stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów Trybunał wyprowadził obowiązek ustawodawcy do wyposażenia tego organu w instrumenty zapewniające realną możliwość skutecznego wykonania tego zadania (zob. wyroki TK o sygn. K 12/03 i sygn. P 16/04). Podtrzymując to stanowisko, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że status KRS jako konstytucyjnego organu państwa wyklucza jego modyfikowanie wskutek działań organów UE. Wyłączną kompetencją TK, kontrolującego regulację ustawową, jest weryfikacja zgodności rozwiązań stworzonych przez ustawodawcę pod kątem realizacji wymogów konstytucyjnych, gwarantujących KRS sprawne wykonywanie kompetencji w zakresie ochrony niezawisłości sędziów i niezależności sądów. Trybunał przypomniał raz jeszcze, iż w wyroku o sygn. K 12/18 stwierdził, że sposób wybierania członków KRS, jak i sam jej kształt, został ostatecznie uznany za zgodny z konstytucyjnymi wzorcami kontroli.

Przyczyną dla której, w następstwie wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi oraz art. 2 TUE, TSUE wyposażył sądy polskie w kompetencje do kontroli legalności uchwał KRS, jest uprzednia zmiana ustawy dotyczącej trybu powoływania członków KRS (zob. wyrok TSUE w sprawie C-487/19, pkt 146). TSUE odkrył normę zwalniającą polskich sędziów ze stosowania zmian prawa krajowego, wprowadzających nowy system powoływania członków KRS, na podstawie oceny, zgodnie z którą zmiany legislacyjne, w efekcie kumulacji licznych czynników, stanowią pogorszenie istniejącego w państwie członkowskim standardu niezawisłości sędziowskiej. Jednak takiej wykładni nie towarzyszy w uzasadnieniach orzeczeń TSUE jasne określenie powodów, dla których zmiana sposobu powoływania reprezentacji środowiska sędziowskiego w KRS stanowi według TSUE pogorszenie standardów w tym zakresie. W szczególności TSUE nie porównuje stanu istniejącego w okresie obowiązywania ustawy, zgodnie z którą sędziów do KRS powoływały określone gremia sędziowskie, z nową regulacją ustawową, według której sędziów do KRS powołuje Sejm i nie uzasadnia oceny, że sędziów wybranych do KRS przez Sejm miałby charakteryzować niższy poziom niezawisłości w porównaniu do sędziów wybranych przez inne grupy sędziów przy zastosowaniu nieproporcjonalnego klucza. Słusznie podnosi przy tym Prokurator Generalny, że w dniu akcesji Polski do UE polska ustawa wyłączała dwuinstancyjność postępowania w sprawach indywidualnych rekomendacji KRS na stanowiska sędziowskie, zatem nie można zakwalifikować aktualnego, podobnego stan prawnego, w zakresie ograniczonym do kandydatów na sędziów SN, jako istotnego pogorszenia standardów niezawisłości sędziowskiej. Pojęcie pogorszenia (czy też wzmocnienia) standardów niezależności i niezawisłości sędziowskiej jest samo w sobie mylące, gdyż relatywizuje cechę stałą. Nie można być wszak bardziej lub mniej niezależnym (niezawisłym), czy to według standardów luksemburskich czy warszawskich, tak jak nie można być bardziej lub mniej uczciwym lub szczerym. Sędzia albo jest niezależny (niezawisły) albo nie.

Faktem notoryjnym jest, że organy lub organizacje podobne do KRS istnieją nie we wszystkich państwach członkowskich, natomiast sędziowie powoływani są w różnym trybie przez organy władzy wykonawczej lub ustawodawczej, albo przez współpracujące organy z dwóch wskazanych rodzajów władzy. Trybunał Konstytucyjny uznał za niedopuszczalne stosowanie różnych kryteriów oceny standardów powoływania sędziów do organów stanowiących odpowiednik KRS w różnych państwach członkowskich UE, w zależności od zróżnicowanych procedur.

8.6. Konkluzje dotyczące drugiego przedmiotu kontroli.

Wyprowadzenie z art. 19 ust. 1 akapit drugi oraz art. 2 TUE kompetencji UE do tworzenia norm regulujących ustrój sądownictwa państwa członkowskiego, w szczególności norm przyzwalających lub upoważniających do pomijania Konstytucji i krajowego ustawodawstwa, orzekania na podstawie przepisów nieobowiązujących oraz przyznawania UE nowych kompetencji, jest działaniem ultra vires, arbitralnym, naruszającym zasady subsydiarności i proporcjonalności, wkraczającym nadmiernie w polską tożsamość konstytucyjną. Rzeczpospolita Polska nie przekazywała UE kompetencji do stanowienia norm w obszarze ustroju sądownictwa (por. wyżej cz. III, pkt 4.5). Rozumowanie, według którego polski sędzia, pomijając stosowanie Konstytucji i ustaw, przyznając sam sobie kompetencje nieznane ustawodawstwu, miałby w ten sposób zapewniać komukolwiek skuteczną ochronę prawną, jest niezrozumiałe i arbitralne (objectiv willkürlich – za FTK, por. wyżej cz. III, pkt 4.1.-4.2.). Wobec jasnych zasad polskiej Konstytucji, stosowanie norm wynikających z wykładni traktatów europejskich, w celu zapewnienia w Rzeczypospolitej Polskiej prawa do sądu, czy też dla zapewnienia niezawisłości sędziowskiej, jest zbędne. Konstytucja ustanawia w tym przedmiocie klarowne i akceptowane od lat zasady, stanowiące część polskiej tożsamości konstytucyjnej. Jeżeli w ocenie niektórych sędziów zasady te są naruszane przez krajowe ustawodawstwo, to jedynym organem władnym do stwierdzenia i wyeliminowania powstałej niezgodności jest Trybunał Konstytucyjny.

9. Umorzenie postępowania dotyczącego pozostałych wzorców kontroli.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że instytucje UE nie wykonują żadnych działań w Rzeczypospolitej Polskiej, tylko są organami realizującymi określone funkcje w strukturze UE (por. wyrok TK z 31 maja 2004 r., sygn. K 15/04, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 47). Konstytucja nie reguluje, w szczególności, zasad funkcjonowania TSUE. Dlatego jego aktywność nie może być oceniana z perspektywy konstytucyjnej zasady praworządności formalnej (art. 7 Konstytucji). Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), postanowił umorzyć postępowanie w przedmiocie kontroli zasady ogólnej prawa UE, wskazanej w punkcie 1 sentencji wyroku, z art. 7 Konstytucji, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Trybunał postanowił ponadto, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, umorzyć postępowanie w zakresie kontroli norm wskazanych w punkcie 1 sentencji wyroku z art. 91 ust. 2 i art. 178 Konstytucji, natomiast w zakresie kontroli norm wskazanych w punktach 2 i 3 sentencji wyroku – z art. 8 ust. 2 i art. 91 ust. 2 Konstytucji, ze względu na zbędność wydania wyroku. Zgodnie z dotychczasową linią orzeczniczą, w tym ukształtowaną w wyrokach wydanych w pełnym składzie, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w sytuacji, w której rozstrzyga o sprzeczności przedmiotu kontroli (przepisów lub norm) z określonymi wzorcami, analizę zgodności w aspekcie pozostałych wzorców uznać może za bezprzedmiotową, a tym samym postępowanie umorzyć ze względu na zbędność wydania wyroku (zob. wyroki TK w pełnym składzie z: 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51; 5 października 2017 r., sygn. Kp 4/15, OTK ZU A/2017, poz. 72; 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 4; 21 kwietnia 2016 r., sygn. K 2/14, OTK ZU A/2016, poz. 18 i 20 kwietnia 2020 r., sygn. U 2/20). Podobnie jak we wcześniejszych sprawach, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie istnieje żadna gradacja niezgodności przepisów z ilością wzorców kontroli wskazanych w art. 188 Konstytucji, a liczba wzorców, z którymi określona norma prawna jest niezgodna, nie przesądza o różnorodności skutków prawnych wyroku TK. Orzeczenie o zgodności lub niezgodności aktu normatywnego z innymi wzorcami wymienionymi w przepisach określających kognicję TK pozostaje bez wpływu na zasadniczy skutek orzeczenia o niezgodności przepisu z aktami prawnymi wyższego rzędu (niezależnie od liczby wzorców kontroli), którym jest usunięcie tego przepisu z porządku prawnego (por. wyroki TK wydane w pełnym składzie: o sygn. K 24/00 oraz z 11 maja 2004 r., sygn. K 4/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 41).

10. Skutki wyroku.

W konsekwencji ogłoszenia niniejszego wyroku, określone w nim normy, jako zrekonstruowane w orzecznictwie TSUE, nie wywołują ex tunc skutków prawnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym z chwilą opublikowania wyroku w Dzienniku Ustaw normy te przestają wiązać polskie organy władzy państwowej, zwłaszcza polskie sądy.

Mimo że utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne (derogacja, zmiana prawa w zakresie obowiązywania) następuje z datą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, to już sam fakt ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku (co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu przez promulgację wyroku) następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne albo w okresie odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, albo z uwagi na zasady intertemporalne, albo np. z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum (co jest charakterystyczne dla sądów administracyjnych), powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. W orzecznictwie SN można napotkać pogląd – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego trafny (por. wyrok TK z 29 października 2002 r., sygn. P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67 i postanowienie z 6 kwietnia 2005 r., sygn. SK 8/04, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 44) – że orzeczenie TK o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa (por. postanowienie SN z 21 września 2005 r., sygn. akt I KZP 16/05, Lex nr 200323). To znaczy, że w wypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji, będąc wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją (por. wyrok TK z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26).

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wykonanie wyroku TK spoczywa na każdym organie władzy publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności na ustawodawcy oraz na sądach powszechnych, administracyjnych oraz na SN. Zasada związania sędziego przepisami Konstytucji a także normami rekonstruowanymi na jej podstawie, w znaczeniu potwierdzonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (art. 178 ust. 1 Konstytucji), nie znajduje bowiem wyjątków na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

11. Uwagi końcowe.

Trybunał Konstytucyjny w pełni docenia miejsce i rolę TSUE jako instytucji wyłącznie uprawnionej do orzekania w dziedzinach powierzonych traktatowo, jednak wyłącznie w ramach kompetencji przekazanych na rzecz UE, przy poszanowaniu tożsamości konstytucyjnej i podstawowych funkcji państw członkowskich oraz zasad subsydiarności i proporcjonalności, a także pod warunkiem przeprowadzenia takiej wykładni prawa UE, która nie jest oczywiście arbitralna. Są to nieprzekraczalne granice przyjaznej dla prawa europejskiego wykładni Konstytucji. Pozostawienie poza kontrolą TK konstytucyjności jakichkolwiek norm prawa mających na jakiejkolwiek podstawie obowiązywać w Rzeczypospolitej Polskiej oznaczałoby przyzwolenie na rezygnację z suwerenności. Postanowienia Traktatu z Lizbony powinny zapewniać równowagę między zachowaniem podmiotowości państw członkowskich i podmiotowością UE. Z punktu widzenia podstawowych zasad Unii, interpretacja postanowień traktatowych zmierzająca do przekreślenia suwerenności państwowej czy zagrożenia tożsamości narodowej, do pozatraktatowego przejmowania suwerenności w zakresie kompetencji nieprzekazanych, byłaby sprzeczna z Traktatem z Lizbony (por. wyrok TK o sygn. K 32/09).

Trybunał Konstytucyjny zajmuje w polskim systemie naczelnych organów władzy publicznej pozycję szczególną; orzekając o zgodności norm prawnych z Konstytucją strzeże podstaw polskiego systemu normatywnego, a przez to w istocie suwerenności państwa polskiego, co najmniej w wymiarze normatywnym, jako niezbywalnego prawa do suwerennego ustawodawstwa. Według ugruntowanego stanowiska TSUE, jego orzecznictwo nie tylko rozwija, ale i współtworzy porządek prawny UE, a w konsekwencji państw członkowskich Unii, w tym Rzeczypospolitej Polskiej. Ponieważ wszelkie prawo UE, jako hierarchicznie podległe Konstytucji i z niej się wywodzące, objęte jest kognicją Trybunału Konstytucyjnego, należy skonstatować, że nie tylko akty normatywne w rozumieniu określonym w orzecznictwie TSUE, ale samo to orzecznictwo, jako część porządku normatywnego UE, będzie podlegało z punktu widzenia zgodności z najwyższym aktem prawa w Polsce – Konstytucją, ocenie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał w duchu zasad lojalnej współpracy, dialogu, wzajemnego szacunku oraz wzajemnej, zgodnej wykładni, powstrzymał się od wykonywania tego konstytucyjnego zadania i kompetencji. Niemniej, jeżeli praktyka progresywnego aktywizmu TSUE, polegająca w szczególności na wkraczaniu w wyłączne kompetencje organów państwa polskiego, na podważaniu pozycji Konstytucji jako najwyższego rangą aktu prawnego w polskim systemie prawnym, na kwestionowaniu powszechnej mocy obowiązywania i ostateczności wyroków Trybunału, wreszcie na poddawaniu w wątpliwość statusu sędziów TK, Trybunał nie wyklucza, że skorzysta z powyższej kompetencji (w ramach wypełniania swoich konstytucyjnych zadań) i podda ocenie wprost zgodność z Konstytucją orzeczeń TSUE, włącznie z ewentualnym usunięciem ich z polskiego porządku prawnego ze skutkiem prawnym ex tunc, jako orzeczeń nieistniejących.

W wyniku orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, polska doktryna prawnicza sformułowała triadę możliwych postaw w przypadku nieusuwalnej kolizji pomiędzy prawem Unii a Konstytucją: zmiana prawa UE, zmiana Konstytucji albo wystąpienie z UE. Trybunał w obecnym składzie, uznając ten wniosek za poprawny na gruncie retoryki akademickiej, zmuszony był zauważyć, że dotyczy on wyłącznie kolizji nieusuwalnej, która jest sytuacją niezwykle rzadką, o ile w ogóle występującą w praktyce, gdyż kolizje norm prawa stanowionego, w odróżnieniu od norm prawa naturalnego, mogą być usunięte w drodze wzajemnych ustępstw. W rzeczywistości, w przypadku wystąpienia kolizji między prawem UE a Konstytucją, wymagany jest cierpliwy, szczery i wzajemnie przyjazny dialog.

Niniejszy wyrok odnosi się nie tyle do kolizji poszczególnych przepisów prawa UE z Konstytucją, ile do zgodności z Konstytucją norm tworzonych przez instytucje UE, w drodze wykładni prawa traktatowego, stopniowo zacieśniającej integrację przewidzianą w art. 1 TUE. Wynikającą z polskiej Konstytucji, nieprzekraczalną granicą ustępstw w takim wzajemnie szczerym i przyjaznym dialogu jest pozostawanie przez UE związkiem suwerennych państw, a przez Rzeczpospolitą Polską – państwem suwerennym.

Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.