Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o wydanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127; zm.: z 1991 r. Nr 103, poz. 446; Nr 107, poz. 464), z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich podał, że kwestionowany przepis art. 43 ust. 1 i 2 został ustalony ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464; zm.: z 1991 r. Nr 83, poz. 373; z 1992 r. Nr 91, poz. 455) i zastąpił stosowaną powszechnie w okresie poprzednim przy ustalaniu i aktualizacji opłat za korzystanie z gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy formę decyzji administracyjnej nową formą a mianowicie “oświadczeniem”.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich zakres przedmiotowy stosowanych przez organy samorządowe “oświadczeń” wskazuje na występowanie w nich lub niezbędność występowania wielu elementów decyzji administracyjnych, od których służy osobom zainteresowanym ogólnie przyjęty i oparty na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego tryb odwoławczy i skargowy, jednakże z ich treści nie wynika, aby mogły być zastosowane środki odwoławcze w stosunku do ustaleń zawartych w “oświadczeniach”. W tym też kierunku, jak podaje Rzecznik Praw Obywatelskich, idzie wykładnia resortu gospodarki przestrzennej i budownictwa jednoznacznie wskazująca na możliwość rozstrzygnięć ewentualnych zastrzeżeń ze strony użytkowników wieczystych jedynie na drodze sądowej, co w praktyce oznacza przerzucenie na osoby, będące użytkownikami wieczystymi (osoby fizyczne, spółdzielnie budownictwa mieszkaniowego) znacznych ciężarów (np. koszty sądowe).

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich znowelizowana ustawa nie określiła wymogów formalnych co do zakresu i treści “oświadczenia” oraz nie ograniczyła dopuszczalnego maksymalnego poziomu cen, przyjmowanych jako wynik “zmiany wartości” gruntów w stosunku do ich poziomu określonego w cywilno-prawnych umowach zawartych z użytkownikami wieczystymi w okresie poprzednim.

Ograniczenie takie dopiero zostało wprowadzone w § 22 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 311), które weszło w życie dnia 31 sierpnia 1991 r. i polega ono na tym, że przy aktualizacji cen należy kierować się kryteriami wynikającymi z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Rzecznik Praw Obywatelskich podał, że przeprowadzona przez samorządy terytorialne aktualizacja cen gruntów i opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów w aktualnym stanie prawnym spowodowała uchybienia polegające na ustaleniu cen, stanowiących podstawę opłat z tytułu użytkowania wieczystego, w wysokości przekraczającej ceny gruntów w wolnym obrocie. Poza tym nie uwzględnia się przy ustalaniu cen nakładów dokonanych przez użytkowników wieczystych, nie powołuje się w treści “oświadczeń” na opinie biegłych określające wartość gruntów i przeważnie w “oświadczeniach” ustala się miesięczne terminy do wniesienia zaktualizowanych opłat połączone z informacją o zastosowaniu po tym terminie odsetek ustawowych oraz wdrożenia postępowania egzekucyjnego, opartego na przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161, zm.: z 1992 r. Nr 20, poz. 78).

Dla przykładu Rzecznik Praw Obywatelskich podał, powołując się na własne prowadzone sprawy, że zostały ustalone opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości wielokrotnie wyższej niż wynikało to z zawartych z użytkownikami wieczystymi umów notarialnych. Stanowiły one czasami 180-krotność poprzednich opłat, 370 krotność, 330 krotność, 203 krotność, a nawet 2700 krotność.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, iż w 1985 r. wprowadzając opłaty oparte na cenach gruntów w wolnym obrocie ustawodawca ustalił w art. 44 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, iż nie mogą one - w przypadku konieczności ich podwyższenia - przekroczyć trzykrotnej wysokości opłat dotychczasowych. Przepis ten jednakże w okresie późniejszym został uchylony, a przy nowelizacji ustawy w 1990 r. ustawodawca nie zapewnił należytej ochrony interesów użytkowników wieczystych przed nadmiernym i nieuzasadnionym wzrostem opłat za grunty.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich dla użytkowników wieczystych w wyniku zastąpienia stosowanych przed nowelizacją ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości decyzji administracyjnych nie stosowaną dotychczas formą “oświadczeń” powstała sytuacja negatywna.

Oświadczenie o aktualizacji cen gruntów i opłat z tytułu ich użytkowania stanowi władcze jednostronne rozstrzygnięcie, kształtujące sytuację prawną użytkowników wieczystych w sposób drastycznie niekorzystny w porównaniu do ich sytuacji wynikającej z zawartych - niejednokrotnie przed wielu laty - umów cywilno-prawnych oraz poprzedzających ich zawarcie decyzji administracyjnych. Tym samym zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich ustawa w sposób rażący narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa.

Przyjęte w znowelizowanej ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zasady aktualizacji cen gruntów oraz dopuszczalna ich częstotliwość (w okresach nie krótszych niż jeden rok, a więc z możliwością corocznej aktualizacji) pogłębiają, jak twierdzi Rzecznik Praw Obywatelskich, u użytkowników wieczystych stan niepewności prawnej, zwłaszcza, że poprzednio ceny gruntów, stanowiące podstawę ustalania opłat mogły być aktualizowane w okresach nie krótszych niż 5 lat.

Usytuowanie aktualizacji cen i opłat za grunty w rozdziale 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tożsamość zasad aktualizacji z zasadami ustalania cen i opłat przyjętymi w tym rozdziale ustawy oraz obowiązek ustalania opłat przyjęty w tym rozdziale ustawy oraz obowiązek ustalania opłat przez organy administracji, mający swe źródło w przepisach prawa administracyjnego, uzasadniałyby dodatkowo przyjęcie jako jednolitej formy ustalania cen i opłat formy decyzji administracyjnej, a w konsekwencji zastosowania trybu odwoławczego przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego, jak również sądowej kontroli takich decyzji.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które utrwaliło pogląd, iż władcza wypowiedź organu administracji, niezależnie od nazwy jaką przybierze, powinna być traktowana jako decyzja administracyjna - ze wszelkimi konsekwencjami w zakresie ochrony praw obywateli -, Rzecznik Praw Obywatelskich ostatecznie stwierdził, że art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidujący postać “oświadczenia” kamufluje rzeczywistą treść rozstrzygnięcia z uszczerbkiem dla ochrony praw obywateli. Z tego punktu widzenia przepis ten powinien być traktowany, jak twierdzi wnioskodawca, jako naruszenie art. 1 Konstytucji. Do zasad państwa prawnego należy bowiem jasne i rzetelne komunikowanie w tekstach prawnych, z jakim działaniem administracji obywatel ma do czynienia, a to w celu umożliwienia obywatelowi ochrony jego praw.

Prokurator Generalny, ustosunkowując się do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, zajął odmienne niż Rzecznik stanowisko, stwierdził bowiem, iż art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie jest niezgodny z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie kwestionując poglądu Rzecznika Praw Obywatelskich, że do zasad państwa prawnego należy jasne i rzetelne komunikowanie w testach prawnych, z jakim działaniem administracji obywatel ma do czynienia, a to w celu umożliwienia mu ochrony, Prokurator Generalny nie zgodził się jednakże z poglądem, że wymienione przepisy, wprowadzając nie stosowane dotychczas formy “oświadczeń” do aktualizacji opłat z tytułu wieczystego użytkowania, kamuflują rzeczywistą treść rozstrzygnięcia z uszczerbkiem dla ochrony praw obywateli.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę na możliwość wytoczenia powództwa do sądu przez osobę zobowiązaną do zapłaty o ustalenie, że należność z tytułu opłaty za wieczyste użytkowanie w całości lub w części nie istnieje lub uległa przedawnieniu. Zatem w ocenie Prokuratora Generalnego nie znajduje uzasadnienia zarzut, że obywatel pozbawiony jest ochrony prawnej w razie naruszenia jego interesów. Nie stanowi też przeszkody w jego dochodzeniu swoich praw na tej drodze wysokość kosztów sądowych, gdyż osoba fizyczna, która złoży oświadczenie, że nie jest w stanie ich ponieść bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny, może na podstawie art.113 § 1 kodeksu postępowania cywilnego domagać się zwolnienia od tych kosztów.

Rozważając podnoszone we wniosku argumenty Prokurator Generalny dokonał oceny charakteru prawnego opłat z tytułu wieczystego użytkowania. W przekonaniu Prokuratora opłata z tytułu wieczystego użytkowania gruntu ma charakter cywilno-prawny.

Niektórzy autorzy uważający inaczej a mianowicie, iż występujące w niej takie elementy jak to, że: opłatę określa nie umowa, lecz cennik ustalony przez organy administracji, które w czasie trwania stosunku użytkowania wieczystego cennik ten mogą jednostronnie zmieniać oraz, że organy te są również wyłącznie uprawnione do decydowania o stosowaniu obniżek, a także i to, że zaleganie z uiszczaniem opłat podlega egzekucji administracyjnej decydującej o jej administracyjno-prawnym charakterze, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie mają racji, bowiem obecnie tryb sprzedaży lub oddawania w wieczyste użytkowanie jest inny niż poprzednio.

Ocena, że opłata za wieczyste użytkowanie gruntu ma charakter administracyjno-prawny miała miejsce w sytuacji, gdy przekazanie gruntu w wieczyste użytkowanie było poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej, określającej osobę nabywcy i przedmiot użytkowania wieczystego, zaś wydanie takiej decyzji związane było z obowiązkiem przeprowadzenia odpowiedniego postępowania administracyjnego. Była to więc zasadnicza przesłanka, na podstawie której przypisywano opłacie z tytułu wieczystego użytkowania gruntów charakter administracyjno-prawny, zwłaszcza, że konsekwencją tego trybu przekazywania gruntów w wieczyste użytkowanie było również ustalanie opłat w formie decyzji administracyjnej.

Odnosząc się kolejno do przesłanek mających świadczyć o administracyjno-prawnym charakterze opłaty z tytułu wieczystego użytkowania Prokurator Generalny stwierdził, że obecnie obowiązujące rozwiązania preferują umowne ustalanie ceny gruntów państwowych i komunalnych, przy czym ustala się je w oparciu o szacunek biegłego. Odnosi się to zarówno do sprzedaży tych gruntów jak też oddawania w wieczyste użytkowanie. Ustalanie ceny gruntów w drodze decyzji następuje tylko w odniesieniu do gruntów oddanych z mocy prawa państwowym osobom prawnym oraz oddawanym w zarząd państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej.

Jeżeli chodzi o tryb egzekucji stosowanej przy ściąganiu zaległych należności nie ma to decydującego znaczenia, gdyż w pewnych przypadkach dopuszczalna jest egzekucja orzeczeń sądowych w drodze egzekucji administracyjnej i odwrotnie. Możliwość zastosowania jednostronnych obniżek opłat z tytułu wieczystego użytkowania w stosunku do osób o niskich dochodach nie może być argumentem uzasadniającym charakter administracyjno-prawny tych opłat. Jest bowiem oczywiste, że tego typu oświadczenie woli może skutecznie złożyć wyłącznie właściciel a jednostronność tego aktu nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Prokurator Generalny podniósł ponadto, że kwestionowany przepis art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidując dokonywanie aktualizacji ceny gruntu w formie “oświadczenia”, nie stwarza trudności interpretacyjnych uniemożliwiających ochronę praw obywatela, przepisy bowiem tej ustawy różnicują wyraźnie sytuacje, w których wydawane są decyzje administracyjne (np. aktualizacje ceny gruntu oddanego w zarząd).

Prokurator powołał się też na stosowaną praktykę i stwierdził, iż kierowane do użytkowników wieczystych “oświadczenia” o aktualizacji opłaty rocznej zawierają wszelkie informacje pozwalające zainteresowanemu podjąć stosowne czynności w celu ochrony swoich interesów w przypadku ich naruszenia.

Prokurator Generalny przyznał jednakże, że aktualizacja opłat z tytułu wieczystego użytkowania w odniesieniu do osób, które nabyły grunt przed nowelizacją ustawy o gospodarce gruntami, doprowadziła do dość znacznego wzrostu tych opłat i pogorszyła sytuację niektórych użytkowników wieczystych.

Fakt ten nie przesądza jednak o niezgodności przepisów powodujących to pogorszenie z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Prokurator Generalny zaznaczył, że wysokość opłaty z tytułu wieczystego użytkowania w świetle poprzednio obowiązujących przepisów była ustalana w drodze decyzji administracyjnej, nie była więc składnikiem umowy. Zatem nowelizacja ustawy o gospodarce gruntami nie stanowi ingerencji w treść umów notarialnych zawartych wcześniej, jakkolwiek ich zmiana byłaby możliwa w drodze nowych regulacji ustawowych.

Według Prokuratora opłata roczna z tytułu wieczystego użytkowania ze swej istoty nie jest wielkością stałą, zatem jej aktualizacja nie może wzbudzać w użytkowniku stanu niepewności. Każdy użytkownik wieczysty ma bowiem świadomość, że wraz ze wzrostem cen ulega zmianie wysokość rocznej opłaty.

Prokurator Generalny ostatecznie stwierdził, w zajętym stanowisku, że skoro kwestionowane we wniosku regulacje prawne zostały wprowadzone aktem prawnym właściwej rangi (ustawą), a ponadto są wyrazem przemian w zakresie stosunków spoleczno-gospodarczych oraz uwzględniają szczególne okoliczności wynikające ze wzrostu wartości gruntów, a przy tym nie ograniczają możliwości ochrony interesów wieczystych użytkowników w drodze postępowania sądowego, to nie może zgodzić się z twierdzeniem, że art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest niezgodny z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na rozprawie w dniu 8 grudnia 1992 r. przedstawiciele Rzecznika Praw Obywatelskich podtrzymali stanowisko zawarte we wniosku, że jakkolwiek ocena charakteru opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu może być różna, ma bowiem niewątpliwie elementy i cywilno-prawne i administracyjne, to jednak gdy chodzi o ustalenie tej opłaty, jak również jeżeli chodzi o egzekucję, to nadano temu tryb administracyjny. W ocenie przedstawiciela RP0, gdyby ustawodawca przyjął tylko konstrukcję cywilno-prawną, poddając świadczenia z tytułu wieczystego użytkowania egzekucji administracyjnej, winien był wyraźnie to zaznaczyć, a ponadto określić w ustawie drogę do dochodzenia roszczeń z tego tytułu.

Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich dodatkowo, że przy aktualizacji ceny gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, będącej podstawą ustalania opłat rocznych za to użytkowanie, dochodzi nadal do nadmiernego obciążenia wieczystych użytkowników z tego tytułu i to zarówno osób fizycznych jak i prawnych. Niejednokrotnie ci użytkownicy wieczyści, którzy wznieśli na gruncie Skarbu Państwa lub gminy budynki o wartości znacznie przekraczającej wartość gruntu nie są traktowani jako równoprawni partnerzy przez organy państwowe i samorządowe.

Przedstawiciel Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, zajmując stanowisko na rozprawie podał, że podczas prac Komisji Sejmowej, gdy idzie o poruszony przez wnioskodawcę problem, przyjęto odejście od drogi administracyjnej w sprzedaży i oddawaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości. Rozdział 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, właśnie ten, w którym znajduje się kwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich art. 43 ust. 1 i ust. 2, był jakby konsekwencją rozstrzygnięcia, które zawarte zostało w rozdziale 3 tej ustawy po jej zmianie. Odejście od drogi administracyjnej w ustalaniu cen gruntów, będące podstawą do ustalania opłat za wieczyste użytkowanie, było wynikiem przyjęcia umownego charakteru oddawania w wieczyste użytkowanie gruntów.

Odnosząc się do zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich, przedstawionych we wniosku i na rozprawie, Przedstawiciel Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej przyznał, że w wyniku przyjętego w kwestionowanym przepisie uregulowania doszło do pewnych nieprawidłowości zwłaszcza w postępowaniu organów samorządowych przy aktualizacji cen gruntów i ustalaniu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. W ocenie jednakże Przedstawiciela Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, decydując się na cywilno-prawną drogę rozwiązania problemu oddawania w wieczyste użytkowanie gruntu i konsekwentnie to realizując w dalszej części dotyczącej również aktualizacji cen tych gruntów, ustawodawca wybrał drogę prawidłową. innym jest zagadnieniem, jak stwierdził Przedstawiciel Sejmu, czy nie zostały kwestionowanym przepisem stworzone warunki do naruszenia uprawnień użytkowników wieczystych.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał dotychczasowe swoje stanowisko, a ponadto podkreślił, iż słusznie odstąpiono od stosowania poprzedniego trybu przekazywania użytkowania wieczystego gruntu oraz że konsekwencją tego jest zastosowanie trybu cywilno-prawnego przy opłatach z tytułu użytkowania wieczystego. W ocenie Przedstawiciela Prokuratora Generalnego główne zastrzeżenia Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczą raczej wykonania nowej formy ustalania cen gruntu i ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, a nie samego uregulowania prawnego zwartego w art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem przedstawiciela Prokuratora Generalnego pogląd o charakterze administracyjnym opłat z tytułu wieczystego użytkowania już się zdezaktualizował.

Przed przystąpieniem do analizy zakwestionowanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisu art. 43 ust 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości na wstępie należy podzielić pogląd wyrażony w doktrynie i przyjęty w orzecznictwie, że użytkowanie wieczyste stanowi kategorię pośrednią między własnością a prawami rzeczowymi ograniczonymi.

Problematyka użytkowania wieczystego miała i ma dwojaki charakter, bowiem obok zagadnień cywilistycznych, mających znaczenie zasadnicze, występują w niej istotne elementy administracyjno-prawne. Stąd też unormowanie tej instytucji prawnej nastąpiło w dwu podstawowych aktach normatywnych, tj. w Kodeksie cywilnym oraz w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. z 1991 r. Nr 103, poz. 446; Nr 107, poz. 464).

Kodeks cywilny normuje wyłącznie problematykę cywilno-prawną, ustawa zaś z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości głównie problematykę administracyjno-prawną, a po jej zmianie z dnia 29 września 1990 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 464) również i zagadnienia cywilnoprawne, gdy idzie np. o zagadnienie użytkowania wieczystego (art. 4 ust. 1 art. 19 ust. 1 ustawy w jedn. tekście).

Poza tym zagadnienia związane z użytkowaniem wieczystym m.in. regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego. zarządu i użytkowania gruntów (Dz. U. z 1989r. Nr14, poz. 75) a obecnie reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 311). Rozporządzenia te np. unormowały kwestie wysokości i sposobu uiszczania opłaty należnej od użytkownika wieczystego.

Z art. 233 kc wprawdzie wynika, że użytkownikowi wieczystemu przysługuje uprawnienie do korzystania z nieruchomości oraz uprawnienie do rozporządzania swoim prawem jak właścicielowi, jednakże podlega on w odróżnieniu od właściciela ograniczeniom, bowiem jak wynika z art. 239 kc sposób użytkowania terenu musi wynikać z umowy, a ponadto, jak wynika to z art. 238 kc, użytkownik wieczysty uiszcza opłatę roczną. Ta opłata roczna przed zmianą ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 września 1990r. miała niewątpliwie charakter świadczenia administraacyjno-prawnego i podlegała ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej.

Według poprzedniego stanu prawnego zobowiązanie cywilno-prawne, skonkretyzowane zgodnie z umową notarialną w decyzji administracyjnej, nie ulegało automatycznie zmianie z chwilą zmiany przepisów regulujących to zobowiązanie. Roszczenie w nowej wysokości stawało się wymagalne dopiero po zmianie wartości zobowiązania w sposób przewidziany umową notarialną, to jest po uprawomocnieniu się wydanej nowej decyzji administracyjnej, która miała charakter konstytutywny.

W myśl § 9 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów, które utraciło moc w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 311) nie pobierało się opłat rocznych od użytkowników wieczystych, którzy na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów wnieśli jednorazową opłatę za cały okres użytkowania wieczystego. Natomiast użytkownicy wieczyści, którzy wnieśli opłatę za okres krótszy niż czas trwania użytkowania wieczystego, uiszczali opłaty po upływie tego okresu, za który uregulowali swoje zobowiązania. Od takiego użytkownika wieczystego można było żądać podwyższonej opłaty tylko za okres, za który nie spełnił świadczenia.

Przepis art. 43 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) obecnie stanowi w ust. 1, że: “Ceny gruntów nie zabudowanych i zabudowanych, będące podstawą do ustalania opłat, mogą być aktualizowane na skutek zmiany ich wartości, w okresach nie krótszych niż jeden rok”, a w ust. 2, że: “Aktualizacji ceny gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste dokonuje się w drodze oświadczenia rejonowego organu administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i zarządu gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy”.

W aktualnym zatem stanie prawnym przepis art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zastąpił stosowaną w okresie poprzednim przy ustaleniu i aktualizacji opłat za czas trwania użytkowania wieczystego formę “decyzji administracyjnej” nową formą, to jest “oświadczeniem” rejonowego organu rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz “oświadczeniem” zarządu gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy.

W art. 40 ust. 5 upoważniono Radę Ministrów do wydania rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii właściwych komisji sejmowych, do określenia zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego i zarządu gruntów i budynków oraz zasady stosowania obniżki opłat za użytkowanie wieczyste gruntów nabytych lub nabywanych na cele wyznaniowe.

Na podstawie tego upoważnienia ustawowego Rada Ministrów w dniu 16 lipca 1991 r. wydała rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 311),w którym uregulowano m.in. kwestię sprzedaży lub oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy oraz ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego i zarządu nieruchomościami.

I tak w § 4 ust. 1 przyjęto, że sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, o których mowa w § 3, następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, a w § 5 ust. 1, że w wypadku oddania w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego, właściciel nieruchomości oraz osoba zainteresowana nabyciem prowadzą rokowania, w ramach których uzgadniają postanowienia umowy dotyczące spraw, o których mowa w art. 23 ust. 2 oraz art. 239 i 240 kc. Według ust. 2 § 5 uzgodnienia wszystkich postanowień będących przedmiotem rokowań i objęcia ich protokołem uważa się za ustalenie nabywcy w rozumieniu art. 24 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Protokół stanowi podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego.

Gdy idzie o ustalenie opłat z tytułu użytkowania wieczystego, to § 22 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi, że rejonowy organ administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy - ustalają wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu zgodnie z ceną ustaloną na podstawie art. 39 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadzając ponadto w ust. 2 uzasadnione ograniczenie w wypadku aktualizacji ceny, o której mowa w art. 43 ust. 1 tej ustawy.

Według przepisu § 26 rozporządzenia opłat rocznych wymienionych w rozporządzeniu nie pobiera się od użytkowników wieczystych, którzy na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów wnieśli jednorazowe opłaty za cały okres użytkowania wieczystego. Jednakże użytkownicy wieczyści, którzy wnieśli opłatę za okres krótszy niż czas trwania prawa użytkowania wieczystego, uiszczają opłaty na podstawie rozporządzenia po upływie tego okresu.

W § 37 rozporządzenia wprowadzono obniżki z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oraz gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi, ustaloną w związku z aktualizacją ceny gruntów dokonaną po dniu 5 grudnia 1990 r., poczynając od roku 1991, aż do roku 1995.

Przepis § 38 ust. 1 przewiduje obowiązek uiszczania odsetek na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym w razie zwłoki w uiszczeniu opłat przewidzianych w rozporządzeniu.

Przystępując do analizy uregulowania prawnego zawartego w art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w kontekście powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził co następuje:

Forma “oświadczenia” przyjęta w art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jakkolwiek pretenduje do “oświadczenia woli” z umów cywilno-prawnych, to zadania tego nie spełnia. Stanowi bowiem nadal władczą, dokładnie niedookreśloną przez ustawę wypowiedź organu administracji państwowej lub organu gminy, podczas gdy umowa powstaje z woli stron i jest wynikiem ich rokowań. W istocie nie wiadomo, co przez ten termin należy rozumieć i co on wyraża w stosunku umownym. Nadal bowiem, gdy idzie o ustalanie cen gruntu, będące podstawą do ustalenia opłat, ma ono raczej pewien charakter władczy, w każdym razie nie ma tu równości stron, jak słusznie stwierdził przedstawiciel RPO na rozprawie. Jedna ze stron określa wysokość ceny gruntu, a następnie ustala wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, jak to przewiduje § 22 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r. Nie przewiduje się tu możliwości negocjowania ceny gruntu, a następnie opłaty.

Powiedzieć należy, iż pomimo tego, że zamierzeniem ustawodawcy, po dokonanej w dniu 29 września 1990 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 464) zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, było uproszczenie przekazywania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i własność gminy przez zrezygnowanie z wydawania decyzji administracyjnych i przejścia na formę umowy notarialnej zawieranej wprost z osobą zainteresowaną w przekonaniu, że stosowanie form władczych w postaci decyzji administracyjnych do transakcji cywilnych nie znajduje żadnego uzasadnienia (patrz: sprawozdanie stenograficzne z 37 posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej str. 19 i nast.) - to jednak dokonanie aktualizacji ceny oddanego w użytkowanie wieczyste gruntu, będące podstawą do ustalenia opłaty rocznej za to użytkowanie przy już zawartych i zawieranych umowach nie ma charakteru cywilno-prawnego.

Ustalenie aktualnej ceny nieruchomości i w konsekwencji tego wysokości opłaty następuje w trybie administracyjnym. Organ administracji lub gminy ustala bowiem i zmienia cennik, stosuje ulgi lub podwyżki i może oznaczać termin płatności, przy jednoczesnym przyjęciu w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości po jej nowelizacji w 1990 r., iż nie następuje to w formie decyzji administracyjnej, która to forma została zachowana jedynie w odniesieniu do aktualizacji cen gruntów przekazywanych w zarząd (art. 43 ust. 3).

Znowelizowana ustawa nie określiła wymogów formalnych co do zakresu i treści “oświadczenia” oraz nie ograniczyła dopuszczalnego maksymalnego poziomu cen przyjmowanych jako wynikających ze zmiany wartości gruntów w stosunku do ich poziomu, określonego w cywilno-prawnych umowach zawartych z użytkownikami wieczystymi w poprzednim okresie.

Wprawdzie pewne ograniczenie zostało wprowadzone w § 22 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r., lecz brak odpowiednich zasad postępowania może prowadzić do naruszeń praw użytkowników wieczystych przy aktualizacji cen gruntów i opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów. Praktyka organów samorządowych, jak wykazał Rzecznik Praw Obywatelskich, faktycznie doprowadziła do powstania wielu nieprawidłowości.

Mimo niejasnej prawnie w omawianym kontekście przepisów formy “oświadczenia”, zawartej w art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w praktyce w razie nie uiszczenia opłat przez użytkownika wieczystego egzekucje należności prowadzi się na podstawie “oświadczeń” traktowanych jako tytuł wykonawczy.

Stan prawny, gdy idzie o aktualizację ceny gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste, będące podstawą do ustalenia opłat rocznych, po nowelizacji z 1990 r. zmienił się o tyle, że w zasadzie aktualizacja dochodzi do skutku w trybie administracyjnym, bez prawa skorzystania przez użytkownika wieczystego z możliwości odwołania się w tym trybie od niekorzystnego dla niego ustalenia opłaty dokonanej przez “oświadczeni “, co do wysokości opłat.

Przystępując do oceny zakwestionowanego przepisu art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w świetle zasad Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że właściwym punktem odniesienia do tej oceny jest art. 1 i art. 3 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisów pozostawionych w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1992 r. Nr 84, poz. 426).

Konstytucja chroni różne dobra, w tym dobra związane z interesem indywidualnym obywateli. Z zawartej w art. 1 Konstytucji ogólnej zasady państwa prawnego wynika m.in. zasada zaufania obywateli do państwa. Zasada ta wymaga, by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby obciążenie obywateli bez jednoczesnego wprowadzenia zasad postępowania odpowiednio jasnych, umożliwiających dochodzenie przez obywateli swoich praw.

Takie wymogi wynikają też z art. 3 ust. 1 Konstytucji, a mianowicie rzetelne komunikowanie w tekstach prawnych, z jakim działaniem administracji obywatel ma do czynienia, aby mógł dochodzić ochrony swoich praw.

Zakres i treść użytkowania wieczystego została zdeterminowana przez ustawodawstwo i zasady współżycia społecznego oraz dodatkowo przez zawarte i zawierane umowy wobec czego przepisy kolejnej ustawy (tutaj z 1990 r.) nie mogą zmierzać do umniejszenia praw użytkownika wieczystego. Tego celu nie spełnia kwestionowany art. 43 ust. 2 ustawy. Regulując kwestię wyceny gruntów a w konsekwencji i opłat za wieczyste użytkowanie w formie “oświadczenia”, bez wyjaśnienia zasady tej regulacji, przepis ten narusza podstawową zasadę państwa prawnego, tj. zaufania obywateli do państwa i jego prawa wyrażoną w art. 1 oraz zasadę właściwego, rzetelnego jego stanowienia wyrażone w art. 3 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przepisu pozostawionego w mocy powołaną Ustawą Konstytucyjną.

Podkreślić ponadto należy, że nadal, gdy idzie o charakter prawny opłaty za użytkowanie wieczyste, to występują w niej przerażająco elementy administracyjno-prawne, o czym była mowa i o czym świadczy też treść § 22 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r., a fakt zmiany sytuacji - po zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości po 1990 r. - w jakiej następuje przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste, tj. pominięcie etapu przeprowadzenia odpowiedniego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną, nie świadczy tym samym, że i opłata za wieczyste użytkowanie gruntów utraciła charakter administracyjno-prawny, chociaż powinna była być przekształcona w instytucję cywilno-prawną, co wynika z istoty wieczystego użytkowania, jako stosunku cywilno-prawnego.

Należy też zaznaczyć, że art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowiąc, iż aktualizacji ceny gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste będące w konsekwencji podstawą do ustalenia opłat (art. 43 ust. 1) dokonuje się w drodze “oświadczenia” nie definiuje tej formy i jej skutków oraz nie rozwija zasady (sposobu) określenia świadczeń rocznych, co wskazuje na to, że ustawa, wprowadzająca tę zasadę określania świadczeń z tytułu użytkowania wieczystego, narusza również równość stron omawianego stosunku cywilno-prawnego. Dodać trzeba, że § 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. regulujący kwestię wymiaru opłat za użytkowanie wieczyste także nie definiuje formy, a poprzestaje na ogólnikowym stwierdzeniu, że opłaty “ustala się”.

Podkreślić należy, że forma prawna, jaką ustawodawca uznał za dostateczną w kwestionowanym przepisie celem dojścia do wyceny nieruchomości niezbędnej następnie do ustalenia opłat za użytkowanie wieczyste, spowodowała już poważne nieprawidłowości w wykładni treści art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co wykazał we wniosku i na rozprawie Rzecznik Praw Obywatelskich, a czego nie kwestionowali pozostali uczestnicy postępowania i nie pozwoli na uniknięcie dalszych nieprawidłowości przy zastosowaniu tego przepisu. Wskazać tu należy choćby na zakreślanie w znacznej większości wysyłanych do użytkowników “oświadczeń” miesięcznych terminów do wniesienia - zaktualizowanych niejednokrotnie bardzo wysokich opłat przy wyłączeniu możliwości negocjowania wysokości tych opłat. Tę możliwość zastępuje informacja o zastosowaniu po tym terminie odsetek ustawowych oraz wdrożeniu postępowania egzekucyjnego, opartego na przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ; zm.: z 1992 r. Nr 20, poz. 78); oraz przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1986 r. Nr 1 poz. 4; zm.: z 1989 r. Nr 49, poz. 273; z 1990 r. Nr 47, poz. 281 ; z 1991 r. Nr 81, poz. 354).

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest niezgodny z art. 1 i art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, pozostawionych w mocy powołaną Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r.

Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że kwestionowany przepis wymaga również analizy z punktu widzenia art. 56 ust. 1 i 3 Konstytucji, pozostawionego w mocy powołaną Ustawą Konstytucyjną.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego na tle uregulowania prawnego zawartego w art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości są nieuniknione spory pomiędzy użytkownikami wieczystymi z jednej strony, a Skarbem Państwa i gminami z drugiej strony w kwestii wyceny gruntów dającej podstawę do określenia należności z tytułu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W sprawach tych będzie chodziło o zagwarantowanie najistotniejszych praw obywateli, a pomimo to przepis ten nie przewiduje drogi do rozstrzygania tych sporów po wprowadzeniu skrytykowanej formy “oświadczenia”, a powinien był przewidzieć skoro ustawodawca przeszedł na konstrukcję cywilno-prawną w tym zakresie.

Wprawdzie kwestia skuteczności oświadczenia złożonego przez organ administracji państwowej lub zarząd gminy i zasadność żądania podwyższonej opłaty np. za okres już zapłacony oraz prawidłowość wyceny gruntów może być w razie sporu przedmiotem procesu cywilnego o ustalenie, że należność nie istnieje ze względu na przepisy art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz § 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie wykonywania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale w ten sposób dochodzi do nieuzasadnionego przerzucenia ciężaru dowodzenia. Przejście na całkowitą konstrukcję cywilno-prawną powinno było nastąpić z wszystkimi konsekwencjami, tj. z wyłączeniem egzekucji administracyjnej wprost na podstawie jednostronnie podjętej czynności prawnej w postaci “oświadczenia” co do wyceny gruntu i jednostronnego “ustalenia” wysokości opłaty rocznej.

Z art. 56 ust. 1 i 3 Konstytucji, pozostawionego w mocy powołaną Ustawą Konstytucyjną wynika, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości należy wyłącznie do sądów, oraz że właściwość sądów określają ustawy. Realizując to postanowienie Konstytucji ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (j.t. Dz. U. z 1990 r. Nr 23, poz. 138 z późn. zm.) w art. 2 § 1 stanowi, że sądy powszechne rozstrzygają sprawy z zakresu prawa karnego, cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych z wyjątkiem spraw przekazanych ustawami innym sądom. Podobnie stanowi przepis art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego. Przepisy te, konkretyzując treść art. 56 ust. 1 i 3 Konstytucji, wyraźnie formułują zasadę domniemania drogi sądów powszechnych do rozpoznawania spraw cywilnych.

W świetle tych zasad przy wprowadzeniu nowej formy (“oświadczeni”) w toku trwania stosunków prawnych, stanowiących podstawę do ustalenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, rzeczą ustawodawcy było wskazanie w ustawie sądu lub organu właściwego do rozstrzygania sporów, które zaistnieją na tym tle, co jednak nie nastąpiło.

Obowiązek taki, poza wskazanymi przepisami, będzie wynikał również z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który we wstępnej części stwierdza, że “każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą (...)”. Należy tu wskazać, że dnia 2 października 1992 r. została wydana ustawa o ratyfikacji Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. Nr 85, poz. 472).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestie uregulowane w art. 43 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości są sprawami z dziedziny prawa cywilnego, wobec czego w przepisie tym powinna być wskazana ta droga do rozstrzygania ewentualnych sporów. Potrzeba ta wynika nie tylko z przytoczonych przepisów, lecz ma swoje oparcie w art. 14 ratyfikowanego Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych, który w art. 4 m.in. stanowi, że “(...) każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd, ustanowiony przez ustawę (...)”.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis art. 43 ust. 2 kwestionowanej ustawy narusza również art. 56 ust. 1 i 3 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy powołaną Ustawą Konstytucyjną z 1992 r.

Gdy idzie natomiast o uregulowanie prawne z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co do którego wnioskodawca kwestionuje nadmierne skrócenie terminu aktualizacji opłat, to zdaniem Trybunału Konstytucyjnego to uregulowanie nie narusza zasad państwa prawnego, bowiem przy opłatach okresowych możliwe są dłuższe i krótsze terminy ich realizacji. Należy podkreślić, że wraz ze wzrostem cen istnieje możliwość i niejednokrotnie potrzeba zmiany wysokości rocznej opłaty.

Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny uznał, że powyższy przepis nie jest niezgodny z art.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który został pozostawiony w mocy powołaną Ustawą Konstytucyjną.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 1, art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym orzekł jak w sentencji.