Prokurator Generalny dokonał analizy orzeczeń TSUE i piśmiennictwa, a następnie wskazał na następujące środki tymczasowe: 1) zawieszenie skuteczności przepisów krajowych; 2) zobowiązanie państwa członkowskiego do podjęcia działań zmierzających do zapobieżenia naruszaniu prawa unijnego; 3) zobowiązanie państwa członkowskiego do powstrzymania się od określonych działań mogących stanowić naruszenie prawa unijnego; 4) nałożenie na instytucje UE obowiązku określonego zachowania się; 5) zakazanie instytucji UE określonego zachowania się; 6) zawieszenie skuteczności prawa UE innego niż kwestionowane w skardze głównej; 7) zwolnienie strony z określonych obowiązków lub przyznanie określonych uprawnień; 8) nałożenie na stronę określonych obowiązków. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że w literaturze podkreśla się, że TSUE nie jest związany wnioskiem w sprawie środków tymczasowych zarówno co do konieczności ich stosowania, jak i do rodzaju postulowanego środka.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że TSUE rozszerza katalog środków tymczasowych, gdyż uznaje, iż sędzia orzekający te środki powinien upewnić się, że środki, które ma zarządzić, są wystarczająco skuteczne dla osiągnięcia ich celu. Wynika z tego, że sędziemu przysługuje szeroka swoboda oceny co do określenia przedmiotu i zakresu środków tymczasowych, a także do przyjęcia jakiegokolwiek środka uzupełniającego, który ma zapewnić przestrzeganie zarządzonych przez niego środków tymczasowych. Oznaczałoby to, że z art. 279 TFUE wynika, iż jeśli orzeczony postanowieniem w przedmiocie środków tymczasowych nakaz określonego zachowania nie jest przestrzegany przez stronę, do której jest skierowany, to można zabezpieczyć jego wykonanie nałożeniem kary pieniężnej. Prokurator Generalny podkreślił, że w ocenie TSUE, perspektywa nałożenia kary pieniężnej przyczynia się do przestrzegania zarządzonych środków tymczasowych, wzmacnia ich skuteczność i gwarantuje pełną skuteczność ostatecznego orzeczenia. Odwołując się do orzeczeń wydanych przez organy TSUE, Prokurator Generalny wyjaśnił, że przez praktykę został ukształtowany materialny zakres stosowania środków tymczasowych na podstawie art. 279 TFUE.

Prokurator Generalny przypomniał też wyrok TK z 14 lipca 2021 r., sygn. P 7/20 (OTK ZU A/2021, poz. 49), w którym Trybunał orzekał w sprawie zgodności z Konstytucją art. 4 ust. 3 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.; dalej: TUE) w związku z art. 279 TFUE w zakresie, w jakim TSUE nakłada ultra vires zobowiązania na Rzeczpospolitą Polską jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, wydając środki tymczasowe odnoszące się do ustroju i właściwości polskich sądów oraz trybu postępowania przed polskimi sądami.

Następnie Prokurator Generalny omówił treść art. 39 Statutu TSUE. Wskazał, że procedura zarządzania środków tymczasowych jest uregulowana w Statucie TSUE, który zgodnie z art. 281 TFUE, określony jest w odrębnym protokole do TFUE. Statut TSUE podlega zmianie przez Parlament Europejski i Radę w zwykłej procedurze prawodawczej, z wyjątkiem postanowień tytułu I i art. 64 Statutu, które są wyłączone z możliwości zmian w tym trybie.

Prokurator Generalny wskazał, że choć 279 TFUE przyznaje uprawnienie do stosowania środków tymczasowych TSUE, to Statut TSUE, który w tym zakresie może być zmieniony zwykłą procedurą ustawodawczą, deleguje daną kompetencję na organy TSUE, tj. prezesa lub wiceprezesa, a nawet na sędziego niebędącego organem TSUE.

Wnioskodawca zwrócił uwagę, że orzecznictwo TSUE stale rozszerza zobowiązania państw członkowskich, a w konsekwencji uprawnienia nadzorcze i quasi-prawodawcze organów Unii. W ramach tego ukształtowała się norma wynikająca z art. 39 Statutu TSUE, która upoważnia Prezesa TSUE lub sędziego tego Trybunału do rozstrzygania o zastosowaniu środków tymczasowych zgodnie z art. 279 TFUE, odnoszących się do kształtu ustroju i funkcjonowania konstytucyjnych organów Rzeczypospolitej Polskiej. Jako przykłady podał postanowienie wiceprezesa TSUE z 14 lipca 2021 r. w sprawie C-204/21, Komisja przeciwko Polsce (ECLI:EU:C:2021:593), postanowienie wiceprezesa TSUE z 6 października 2021 r. w sprawie C-204/21, Komisja przeciwko Polsce; postanowienie wiceprezesa TSUE z 20 września 2021 r. w sprawie C-121/21 R, Republika Czeska przeciwko Polsce, (EU:C:2021:752).

Prokurator Generalny wskazał, że kwestionowana norma wywodzona z art. 39 Statutu TSUE zakłada, iż niezależnie od literalnego brzmienia art. 279 TFUE określony sędzia, w tym wiceprezes TSUE, ma kompetencję do orzekania w sprawie wszelkich wniosków w przedmiocie środków tymczasowych lub też, gdy ze względu na szczególne okoliczności uzna on, że dany wniosek wymaga przekazania go składowi orzekającemu, do przekazania takiego wniosku TSUE. Potwierdza się w ten sposób również praktyka, że dla organu wewnętrznego TSUE nie ma znaczenia, czy nakładana kara dotyczy spraw objętych, czy nieobjętych zakresem przekazania kompetencji.

Prokurator Generalny omówił treść wzorców konstytucyjnych w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i piśmiennictwo. Wyjaśniając znaczenie art. 90 ust. 1 Konstytucji, podkreślił, że powierzenie kompetencji w ramach umowy międzynarodowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji, nie może zakładać samoistnej ewolucji i musi być wyraźne, gdyż na podstawie traktatu organy organizacji międzynarodowej stają się organami władzy „w niektórych sprawach”. Przekazanie władztwa i jego wykonywanie przez organy międzynarodowe podlega zatem regułom, które wiążą krajowe organy władzy państwowej. W szczególności muszą one przestrzegać zasady praworządności.

Przedstawiając treść art. 4 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny wskazał, że zasada suwerenności wyznacza granice przekazania kompetencji w procesie integracji europejskiej. Jest to szczególnie ważne, gdy kompetencje dotyczą zasad konstytucyjnych i wymiaru sprawiedliwości. Kompetencje, które decydują o tożsamości konstytucyjnej Polski, nie mogą zostać przekazane.

Wnioskodawca podkreślił, że w kontekście rozpatrywanej sprawy, ważną normą wynikającą z art. 2 Konstytucji jest zasada lojalności państwa. Wyznacza ona ramy działania organów władzy publicznej. Z zasadą tą łączy się obowiązek zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego, które opiera się – między innymi – na pewności prawa. Prokurator Generalny podkreślił, że wskazane wartości muszą być analizowane nie tylko w perspektywie wewnętrznej, lecz także w odniesieniu do spełnienia przez Państwo Polskie konstytucyjnych obowiązków związanych z zakresem przekazania kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach organizacji lub organowi międzynarodowemu. Przekazanie kompetencji musi bowiem uwzględniać zobowiązanie państwa do budowania zaufania obywateli (jednostek) do państwa i stanowionego przez nie prawa. Dotyczy to także kształtowania kompetencji organów władzy publicznej po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej.

Analizując art. 8 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie szczególnie istotny jest ten aspekt nadrzędności Konstytucji, który odnosi się do relacji prawo krajowe – prawo Unii Europejskiej. Wnioskodawca omówił te relacje, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa TK i literatury przedmiotu.

Uzasadniając zarzut niezgodności normy wywiedzionej z art. 279 TFUE, Prokurator Generalny wskazał, że przedmiotem zgody na związanie Polski traktatami unijnymi była konkretna treść przepisów kompetencyjnych, w tym art. 279 TFUE. Jeśli przepis kompetencyjny nabrał treści, której nie da się w żaden sposób pogodzić z pierwotną treścią traktatów, a zatem z treścią zgody na ratyfikację, prowadzi to do naruszenia przepisów Konstytucji dotyczących zakresu przekazania kompetencji.

Prokurator Generalny wskazał, że Polska wyraziła zgodę na taki zakres przekazania kompetencji, zgodnie z którym ewentualne kary finansowe na państwo członkowskie mogą być nakładane na podstawie art. 260 TFUE. Jeżeli z art. 279 TFUE wywodzi się normę prawną, zgodnie z którą TSUE lub jego organy mają kompetencje do nałożenia kary pieniężnej na państwo członkowskie UE w związku z niestosowaniem się do środków tymczasowych, to jest to sprzeczne z konstytucyjnym przepisem o przekazaniu kompetencji (art. 90 Konstytucji). Podstawa kompetencji do orzekania w ramach środków tymczasowych kar pieniężnych wywodzona jest z konieczności zapewnienia skutecznego stosowania prawa UE. W ten sposób można uzasadnić stosowanie każdego środka tymczasowego, którego treść odpowiada innym kompetencjom traktatowym, możliwym do uruchomienia pod określonymi warunkami.

Prokurator Generalny uznał, że obecna, ukształtowana przez TSUE i jego organy treść art. 279 TFUE doprowadziła do wypaczenia pierwotnego sensu tego przepisu. Zostały rozszerzone kompetencje organów UE z pominięciem woli państw członkowskich wyrażonej w procedurach ratyfikacyjnych. Tymczasem suwerenność Rzeczypospolitej Polskiej wymaga, aby wszelkie nakazy lub zakazy o charakterze władczym były poprzedzone zgodą w postaci prawnej, czyli w sposób ustalony w krajowym porządku prawnym dla wyrażenia woli przez suwerena.

Wnioskodawca uznał też, że art. 279 TFUE w zakwestionowanym zakresie narusza art. 2 Konstytucji, który wymaga, by rozstrzygnięcia były wydawane w ukształtowanej prawem procedurze i przez uprawniony podmiot. Kwestionowana norma daje TSUE kompetencje do dowolnego działania, niezależnie od treści i zakresu przekazanych kompetencji temu organowi. Nie spełnia ona zatem standardu państwa prawnego dotyczącego zapewnienia pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego.

Wyjaśniając zarzut niekonstytucyjności normy wywiedzionej z art. 39 Statutu TSUE, Prokurator Generalny stwierdził, że jest ona sprzeczna z zasadą praworządności. Rozstrzyganie o zastosowaniu środków tymczasowych powinno być powierzone TSUE, działającemu przez określone składy orzekające i jedynie w zakresie kompetencji przekazanych i przyznanych Unii Europejskiej. Nie może o tym decydować organ TSUE taki jak prezes czy wiceprezes, tym bardziej nie może o tym jednoosobowo decydować sędzia TSUE.

W ocenie Prokuratora Generalnego, jeżeli podmiotem, którego dotyczą środki tymczasowe wynikające z art. 279 TFUE, jest państwo członkowskie UE, to podmiotem, który decyduje w tym zakresie, nie może być organ wewnętrzny organu UE. Środki tymczasowe z art. 279 TFUE nie są bowiem materią wewnętrzną TSUE, ale mogą one wpływać na wykonywanie kompetencji przez państwo członkowskie UE.

Wnioskodawca zwrócił uwagę na sposób ukształtowania art. 39 Statutu TSUE, który dopuszcza możliwość, by na jego podstawie wewnętrzny regulamin TSUE, w zakresie procedury doraźnej, modyfikował treść integralnej części TFUE, jaką jest Statut TSUE. Wewnętrzny regulamin TSUE nie jest aktem podejmowanym przez Polskę w trybie art. 90 ust. 1 Konstytucji, a może doprowadzić do modyfikacji i rozszerzenia kompetencji przekazanych UE bez zgody państw członkowskich wyrażonych w procedurze ratyfikacyjnej. W ten sposób może dojść do wyznaczenia Polsce obowiązków niezgodnych z traktatami i Konsytuacją za pomocą aktu wewnętrznego organu TSUE.

Prokurator Generalny podkreślił, że niedopuszczalne jest, aby Polska mogła związać się umową międzynarodową, która przewiduje niedookreślone uprawnienia organizacji międzynarodowej ze skutkiem obowiązywania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej albo która pozwala tej organizacji na samookreślenie własnych kompetencji w późniejszym czasie, kosztem organów Rzeczypospolitej Polskiej. Odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca przypomniał, że treść przepisów prawa unijnego można analizować z perspektywy prawidłowego przekazania kompetencji oraz w odniesieniu do tego, czy zakres przekazania kompetencji nie jest w sposób nieuprawniony modyfikowany wbrew zobowiązaniom wynikającym z umowy międzynarodowej ratyfikowanej w trybie art. 90 Konstytucji.

2. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 1 grudnia 2021 r., poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszej sprawie.

3. Stanowisko w sprawie w imieniu Sejmu przedstawił Marszałek Sejmu w piśmie z 16 lutego 2022 r., wnosząc o stwierdzenie, że: 1) art. 279 TFUE w zakresie, w jakim w sprawach rozpatrywanych przez TSUE pozwala na nałożenie na Rzeczpospolitą Polską, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, okresowej kary finansowej lub ryczałtu za niezastosowanie się do orzeczonego środka tymczasowego, jest niezgodny z art. 2, art. 4 ust. 1 i art. 90 ust. 1 Konstytucji; 2) art. 39 Statutu TSUE, stanowiącego Protokół (nr 3) do TFUE w zakresie, w jakim upoważnia Prezesa TSUE lub sędziego tegoż Trybunału do nałożenia na Rzeczpospolitą Polską, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, środków tymczasowych odnoszących się do kształtu ustroju i funkcjonowania konstytucyjnych organów Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 2, art. 8 ust. 1 i art. 90 ust. 1 Konstytucji.

Marszałek Sejmu stwierdził, że zgodnie z art. 279 TFUE, TSUE może zarządzić niezbędne środki tymczasowe (zabezpieczające, ang. interim measures). Są to rozstrzygnięcia incydentalne wydawane przed rozstrzygnięciem co do istoty sporu, ograniczone w czasie. Art. 39 Statutu TSUE wyraża natomiast normę prawną upoważniającą organ wewnętrzny TSUE (prezesa lub wiceprezesa TSUE) albo w szczególnych wypadkach innych sędziów TSUE, do wydania postanowienia zabezpieczającego.

Badany wniosek został złożony do Trybunału Konstytucyjnego w trybie następczej kontroli norm o charakterze abstrakcyjnym przez Prokuratora Generalnego, a więc przez podmiot mający nieograniczoną czynną legitymację procesową w postępowaniu przed Trybunałem. Tego rodzaju legitymacja pozwala na formułowanie wniosków w sprawach dotyczących oceny hierarchicznej zgodności prawa w nieograniczonym zakresie przedmiotowym (w ramach właściwości Trybunału określonych w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji), w szczególności w oderwaniu od tego, czy skarżone przepisy dotyczą zakresu działań wnioskodawcy, a także czy mają związek z konstytucyjnym zakresem zadań wnioskodawcy lub jego pozycją ustrojową. Marszałek Sejmu przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności umów międzynarodowych z Konstytucją. Tak określona kompetencja obejmuje również kontrolę konstytucyjności traktatów europejskiego prawa pierwotnego. Ponadto wskazał, że w najnowszym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny uznał swoją właściwość w zakresie oceny zgodności z Konstytucją norm prawnych wykreowanych przez TSUE ultra vires, a więc z przekroczeniem kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską na rzecz Unii Europejskiej.

Odnosząc się do wzorców kontroli, Marszałek Sejmu stwierdził m.in., że w postępowaniu przed TK ma zastosowanie zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której kluczowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie. Zasada ta dotyczy zarówno przedmiotu kontroli, jak i wzorców kontroli. Zauważył, że choć w petitum wniosku wskazano jako wzorzec kontroli cały art. 4 Konstytucji, to analiza uzasadnienia nakazuje uznać, że zawarte w nim wywody odnoszą się wyłącznie do art. 4 ust. 1 Konstytucji.

Jeżeli chodzi o zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, to zdaniem Marszałka Sejmu jest ona jedną z zasad pochodnych, które w świetle utrwalonego poglądu nauki oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Istota analizowanej zasady wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką na adresata normy i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć, podejmując decyzję oraz że jego działania realizowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane. Zasada zaufania do państwa opiera się na zasadzie pewności prawa. Zasada demokratycznego państwa prawnego zawiera w sobie także zasadę praworządności.

Marszałek Sejmu wyjaśnił też znaczenie art. 4 ust. 1 Konstytucji wyrażającego zasadę zwierzchnictwa Narodu. Naród, jako suweren, jest źródłem wszelkiej władzy w Rzeczypospolitej Polskiej. W realiach analizowanego zagadnienia wykonywanie woli Narodu odbywa się również przez przystąpienie do UE oraz funkcjonowanie Rzeczypospolitej Polskiej w ramach Unii Europejskiej.

Marszałek Sejmu omówił zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 w oparciu o orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i wypowiedzi przedstawicieli doktryny.

Odniósł się także do treści art. 90 ust. 1 Konstytucji i przypomniał, na czym polega formuła „przekazania kompetencji w niektórych sprawach”.

Dokonując analizy konstytucyjności art. 279 TFUE, Marszałek Sejmu zauważył, że regulacja ta stanowi podstawę prawną do stosowania środków prawnych, mających na celu zabezpieczenie roszczenia. Jest to w istocie instytucja pozwalająca na dokonanie z jednej strony swoistego „przedsądu”, który jednak, z drugiej strony, nie determinuje treści końcowego rozstrzygnięcia. Mimo to zastosowanie środka tymczasowego oznacza, że stosujący go organ w istocie uznaje roszczenie, które ma być zabezpieczone, za wysoce prawdopodobne lub też uznaje, iż brak zabezpieczenia może doprowadzić do sytuacji, w której roszczenie będzie bardzo trudne lub wręcz niemożliwe do spełnienia. W związku z tym środek o charakterze zabezpieczającym powinien być stosowany tylko w sytuacjach wyjątkowych i ze szczególną rozwagą. Chodzi tu szczególnie o rodzaj stosowanego środka. Musi on bowiem być stosowany z zachowaniem zasady proporcjonalności. Istotnym elementem stosowania środków o charakterze zabezpieczającym (środków tymczasowych) jest również okoliczność, jaki organ jest uprawniony do ich stosowania. W praktyce sądowej co do zasady to właśnie sąd (sędzia) rozpoznający sprawę posiada kompetencje w tym zakresie. Należy więc uznać, że powyższe środki powinny być stosowane w ściśle określnych sytuacjach przez właściwy organ.

Marszałek Sejmu zauważył, że z art. 279 TFUE wynika, iż TSUE może zarządzić niezbędne środki tymczasowe, czyli takie, które są konieczne dla zabezpieczenia realizacji roszczenia w przeszłości. To znaczy, że zabezpieczenie nie może jednak ze swej istoty zmierzać wprost do realizacji roszczenia. Środek tymczasowy nie może zastępować rozstrzygnięcia TSUE zapadłego jako efekt końcowy postępowania przed tym organem, tym bardziej, że może on zostać zarządzony na samym początku postępowania jedynie na podstawie dowodów wskazanych przez jedną ze stron postępowania bez ich konfrontacji z innymi dowodami, w szczególności zgłoszonymi przez stronę przeciwną.

Zasadniczo środki o charakterze zabezpieczającym (środki tymczasowe) polegają na nakazaniu określonego zachowania lub też powstrzymania się od określonego zachowania. Powstaje jednak pytanie, czy mogą one mieć postać kary pieniężnej oraz czy brak zastosowania się do orzeczonego środka tymczasowego może być obwarowany sankcjami o charakterze finansowym. Skarżony przepis nie wskazuje jednak wprost ani na możliwość stosowania samoistnych sankcji o charakterze finansowym, ani też na możliwość stosowania sankcji o charakterze finansowym w celu przymuszenia do realizacji innych środków tymczasowych o charakterze niefinansowym. W stanowisku Sejmu podkreśla się również konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie, jakiemu podmiotowi to uprawnienie miałoby przysługiwać. Kwestionowany przepis wskazuje na TSUE. Należy więc rozumieć, że jest tu mowa o składach orzekających TSUE w konkretnych zawisłych przed tym organem sprawach.

Z uwagi na stosunkowo ogólną redakcję art. 279 TFUE należy – zdaniem Sejmu – odnieść się do innych regulacji traktatowych dotyczących postępowania przed TSUE. Chodzi przede wszystkim o treść art. 260 ust. 2 TFUE, zgodnie z którym ,,(…) Jeżeli Trybunał stwierdza, że dane Państwo Członkowskie nie zastosowało się do jego wyroku, może na nie nałożyć ryczałt lub okresową karę pieniężną”. Ponadto, zgodnie z art. 260 ust. 3 ,,(…) Jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane Państwo Członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nie przekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję. Zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału”. Powyższe regulacje w sposób jednoznaczny wskazują, że sankcja o charakterze pieniężnym może zostać nałożona na Państwo Członkowskie tylko w ściśle określnych wypadkach. Oznacza to a contrario, że w sytuacji braku stosownego wyroku TSUE nie może zostać nałożona sankcja o charakterze pieniężnym. Skoro więc powyższe przepisy (art. 260 ust. 2 i 3 TFUE) wskazują wyraźnie, kiedy i jaki organ może nałożyć na państwo członkowskie sankcję o charakterze pieniężnym (ryczałt lub okresową karę pieniężną), to nie ma możliwości nałożenia takiej sankcji na podstawie art. 279 TFUE. Nie przewiduje on w ogóle takiej możliwości. Nałożenie na państwo członkowskie sankcji o charakterze pieniężnym w sytuacji braku wyroku TSUE przez Prezesa TSUE lub upoważnionego sędziego stoi w sprzeczności z treścią art. 260 ust. 2 i 3 TFUE. Kompleksowa analiza postanowień TFUE w zakresie możliwości stosowania sankcji o charakterze pieniężnym oraz środków tymczasowych prowadzi do wniosku, że są to dwie odrębne kategorie. Innymi słowy, środki tymczasowe nie mogą w ogóle mieć charakteru finansowego nie tylko w związku z literalnym brzmieniem analizowanych przepisów, lecz także faktem, iż dla zastosowania w stosunku do państwa członkowskiego sankcji o charakterze pieniężnym konieczny jest wyrok (prawomocny) TSUE. Zatem sankcje o charakterze pieniężnym nie należą w ogóle do katalogu środków tymczasowych. Posiadają one bowiem charakter środków, które są możliwe do zastosowania dopiero w toku postępowania o charakterze egzekucyjnym, które ma na celu wykonanie przez państwo członkowskie wyroku (prawomocnego) wydanego przez TSUE. Mogą być nakładane na podstawie wyroku (prawomocnego) TSUE przez ten organ, co należy rozumieć w ten sposób, że to skład orzekający w danej sprawie jest uprawiony do ewentualnego nałożenia sankcji o charakterze pieniężnym, i to tylko w sytuacji, gdy państwo członkowskie nie wykonuje wyroku (prawomocnego) TSUE. Sankcja pieniężna może mieć jedynie charakter następczy (opierać się na prawomocnym wyroku TSUE), a nie uprzedni (opierać się na regulacji dotyczącej środków tymczasowych).

Wszystkie swoje kompetencje TSUE może wykonywać tylko w zakresie kompetencji przekazanych na mocy traktatów przez państwa członkowskie na rzecz Unii Europejskiej. Organy UE, a więc również TSUE, w ogóle nie posiadają kompetencji do orzekania w sprawach, które nie zostały przekazane na rzecz UE i jej organów. Niezależnie więc od tego, że art. 279 TFUE nie może być w żadnym wypadku podstawą dla nałożenia sankcji o charakterze pieniężnym na państwo członkowskie, to TSUE (jak również żaden inny organ UE) w ogóle nie posiada kompetencji w zakresie podejmowania działań odnoszących się do kształtu ustroju i funkcjonowania konstytucyjnych organów Rzeczypospolitej Polskiej. Wszystkie organy UE mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa oraz w zakresie kompetencji przyznanej im przez państwa członkowskie na mocy traktatów. Państwa członkowskie są źródłem wszystkich kompetencji posiadanych przez UE i jej organy, i to państwa członkowskie, a nie UE i jej organy, rozstrzygają, w razie wątpliwości, czy dana kompetencja należy do UE i jej organów. UE posiada jedynie kompetencje przekazane przez państwa, tym bardziej nie może domniemywać czy też tworzyć swoich nowych kompetencji. Uzurpowanie sobie przez organizację międzynarodową prawa do decydowania o powyższych kwestiach stoi w jawnej sprzeczności nie tylko z zasadą praworządności, zasadą przyznania kompetencji, lecz także zasadami demokracji. Unia Europejska, jako organizacja międzynarodowa, jest bowiem zobowiązana nie tylko do stosowania się do reguł zawartych w konstytuujących ją traktatach, ale również do stosowania się i przestrzegania zasad i regulacji konstytucyjnych tworzących ją państw członkowskich.

Marszałek Sejmu wyjaśnił treść art. 39 Statutu TSUE. Uznał, że traktatowe kompetencje, przyznane TSUE (jako Trybunałowi) na mocy art. 279 TFUE, zostały bez podstawy prawnej „przyznane” na podstawie art. 39 Statutu TSUE na rzecz Prezesa TSUE, Wiceprezesa TSUE rozumianych jako organy administracyjne TSUE, a nawet na rzecz innego wyznaczonego sędziego TSUE. Takie „przyznanie kompetencji” należy uznać za bezskuteczne, gdyż zostało dokonane bez wyraźnej podstawy prawnej. Stoi ono w sprzeczności z zasadą praworządności, zgodnie z którą ma obowiązek funkcjonować UE oraz jej organy. Skoro więc art. 279 TFUE nie pozwala na nałożenie na państwa członkowskie UE, w tym również Rzeczpospolitą Polską, sankcji o charakterze pieniężnym, to tym bardziej nie ma takiej możliwości na podstawie art. 39 Statutu TSUE.

Uzasadniając niekonstytucyjność kwestionowanych norm, Marszałek Sejmu podkreślił, że przedmiotem przekazania w rozumieniu art. 90 ust. 1 Konstytucji mogą być wyłącznie kompetencje wskazane w umowie. Przekazanie kompetencji nie może mieć charakteru blankietowego, aczkolwiek granice kompetencji przekazanych nie są i nie mogą być ostre. Skoro wykluczone jest przekazanie kompetencji do kreowania kompetencji, to rozszerzenie katalogu przekazanych kompetencji wymaga odpowiedniej podstawy w treści umowy międzynarodowej i zgody, o której mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji. Marszałek Sejmu podzielił pogląd wnioskodawcy, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska wyraziła zgodę wyłącznie na to, by podstawą nałożenia kar było tylko orzeczenie TSUE, wydane po uprzednim stwierdzeniu, że państwo nie stosuje się do wyroku TSUE. Wywodzona z art. 279 TFUE norma prawna umożliwiająca nałożenie na Rzeczpospolitą Polską kary pieniężnej narusza konstytucyjnie określony tryb przekazania kompetencji organów władzy państwowej. Rzeczpospolita jest uprawniona do dokonywania oceny tego, jaki jest rzeczywisty zakres przekazanych kompetencji oraz czy kompetencje są wykonywane odpowiednio i przez właściwe organy UE. W sytuacji stwierdzenia uchybień w tym zakresie Rzeczpospolita jako podmiot, który dobrowolnie przekazał kompetencje na rzecz UE, może podjąć działania mające na celu skorygowanie dostrzeżonych błędów UE i jej organów w zakresie wykonywania powierzonych kompetencji. Z kolei UE i jej organy mają obowiązek postępowania zgodnego ze stanowiskiem państwa członkowskiego, które przyznało UE i jej organom kompetencje.

Analizując konstytucyjność zaskarżonych norm z art. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu wskazał, że regulacja ta stanowi jedną z naczelnych zasad konstytucyjnych Rzeczpospolitej. W wyniku orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z treści tego przepisu zostały wydobyte inne zasady, na przykład zasada praworządności. Zatem wszystkie organy państwa winny działać na podstawie i w granicach prawa. Prawo UE stanowi obecnie część porządku prawnego Rzeczpospolitej i musi by stosowane przez organy Rzeczpospolitej. Jednak Unia Europejska, jako organizacja międzynarodowa, na której rzecz Polska przekazała na mocy traktatów kompetencje w niektórych sprawach, musi respektować porządek konstytucyjny Rzeczpospolitej, a zatem, również zasadę praworządności. Jakiekolwiek działanie UE czy też jej organów, które jest sprzeczne z zasadą praworządności, oznacza, z perspektywy Polski, sprzeczność z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji. To bowiem państwa członkowskie, a więc również Polska, są suwerennymi podmiotami, które czuwają nad prawidłowym i zgodnym z prawem funkcjonowaniem UE i jej organów.

Odnosząc się natomiast do oceny naruszenia zasady suwerenności Narodu, Marszałek Sejmu wskazał, że w kontekście funkcjonowania Polski w UE przedmiotową zasadę należy rozumieć w ten sposób, iż to Naród w drodze referendum zaakceptował nie tylko członkostwo Polski w UE, lecz także charakter tego członkostwa rozumiany między innymi jako zakres kompetencji przekazanych przez Polskę na rzecz UE, w tym również podmioty, którym te kompetencje zostały przekazane. Jakiekolwiek zmiany w tym zakresie wiązałyby się z koniecznością wyrażenia przez Naród, bezpośrednio bądź przez Jego przedstawicieli, zgody na dokonanie właściwych zmian. W sytuacji wykraczania przez UE i jej organy (w szczególności TSUE) poza kompetencje im przyznane lub też w sytuacji wykonywania tych kompetencji w niewłaściwy sposób albo przez nieuprawnione podmioty, działania takie nie mają oparcia w woli wyrażonej przez Naród w procesie integracji Polski z UE.

Odwołując się do zasady nadrzędności Konstytucji, Marszałek Sejmu przypomniał, że żaden przepis prawa UE nie obala zasady pierwszeństwa Konstytucji w stosunku do prawa UE. Z kolei orzeczenia TSUE, które prezentują tezę o bezwzględnym prymacie prawa UE również w stosunku do konstytucji państw członkowskich, nie są źródłem prawa. Wydawane są one bez podstawy prawnej i z naruszeniem zasady, że to sądy konstytucyjne państw członkowskich decydują ostatecznie, na podstawie swoich konstytucji, o relacji nadrzędności pomiędzy konstytucją krajową a prawem UE. Na gruncie zasady praworządności, zasady suwerenności państw czy też zasady demokratycznego państwa prawnego nie jest dopuszczalne, aby państwo jako członek organizacji międzynarodowej nie miało „ostatniego słowa” w zakresie funkcjonowania tej organizacji i możliwości decydowania o jej kompetencjach.

4. Stanowisko w sprawie przedstawił Prezydent RP w piśmie z 6 grudnia 2022 r.

Prezydent RP zauważył, że 3 lutego 2022 r. zostało zawarte porozumienie pomiędzy Polską i Czechami w przedmiocie sporu związanego z działalnością kopalni odkrywkowej węgla brunatnego w Turowie należącej do PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna Spółka Akcyjna, Oddział Kopalnia Węgla Brunatnego Turów, które de facto kończy spór pomiędzy wskazanymi państwami w przedmiocie sprawy C-121/21. Zabezpieczenie w postaci środków tymczasowych nałożonych w trybie art. 279 TFUE przestaje obowiązywać z chwilą wycofania skargi przez państwo członkowskie, co nastąpiło 4 lutego 2022 r. W tym samym dniu, na mocy postanowienia Prezesa TSUE, sprawa C-121/21 została wykreślona z rejestru TSUE.

Prezydent stwierdził, że Prokurator Generalny przywołał w swym wniosku w istocie słuszną argumentację na poparcie zarzutów kwestionujących konstytucyjność przedstawionych w petitum unormowań, jednak pominął on niektóre kwestie istotne z punktu widzenia uzasadnienia wniosku. Wątpliwości budzą zarówno wzorce, jak i przedmiot kontroli. W opinii Prezydenta RP art. 2 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli. Przepis ten dotyczy bowiem funkcjonowania organów państwa, a nie zasad funkcjonowania organów UE, w tym w zakresie rozpatrywania spraw przez TSUE. Wnioskodawca wiąże bezpośrednio zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji z czynnościami podejmowanymi przez TSUE w ramach procedury, o której mowa w art. 279 TFUE. Ponadto w zakresie dotyczącym tego wzorca kontroli brak jest wymaganego uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności. Zatem wątpliwości może budzić dopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku w tym zakresie.

Wątpliwości budzi także przywołanie przez Prokuratora Generalnego, w pkt 1 petitum wniosku, art. 4 Konstytucji jako samodzielnego wzorca kontroli, przy jednoczesnym braku argumentacji dla poparcia zasadności tak określonego wzorca. Odnosząc się do art. 90 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawca odwołuje się do kwestii zakresu przekazania kompetencji organom UE oraz działania ultra vires. Mając na uwadze art. 9 Konstytucji, stanowiący, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego, trudno jest kwestionować wynikającą z art. 279 TFUE kompetencję TSUE do zarządzenia takiego środka tymczasowego, który zagwarantuje pełną skuteczność ostatecznego orzeczenia oraz zarządzenia każdego środka uzupełniającego w celu zapewnienia skuteczności zarządzonych przez niego środków tymczasowych. Zdaniem Prezydenta, stanowisko takie nie wyklucza jednocześnie krytyki praktyki stosowania tego instrumentu prawnego.

Prezydent RP stwierdził, że w zakresie dotyczącym zarzutów wskazanych w pkt 2 petitum wniosku Prokurator Generalny nie wykazał niezgodności art. 39 Statutu TSUE z art. 8 ust. 1 Konstytucji. Powołał się natomiast na hipotetyczną niezgodność procedury doraźnej. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika jednak, że stwierdzenia hipotetyczne nie spełniają ustawowych wymagań stawianych wnioskowi o kontrolę konstytucyjności prawa. Tego rodzaju stwierdzenie podniesione jest również w wypadku zarzutu naruszenia art. 90 ust. 1 Konstytucji. W opinii Prezydenta RP, zarzut ten powinien być rozważany w odniesieniu do przepisu materialnego traktatu, a nie norm o charakterze wewnętrznym, regulujących tryb działania TSUE.

O środkach tymczasowych w sprawach dotyczących ustroju i funkcjonowania organów państwa TK orzekł już w sprawie o sygn. P 7/20. Wprawdzie art. 279 TFUE był powołany w powyższej sprawie związkowo, jednak po dokonaniu analizy uzasadnienia wyroku należy uznać, że TK w istocie odniósł się do kwestii nakładania przez TSUE takich środków tymczasowych.

Prezydent RP zauważył ponadto, że wnioskodawca nie przedstawił argumentów, które potwierdzałyby zarzuty, że organ UE (w tym konkretnym wypadku TSUE) działał ultra vires w obszarze sporu dotyczącego kopalni w Turowie. Nie wskazał również krajowego organu, któremu, na mocy postanowień Konstytucji, podlegają tego typu spory, i którego kompetencje, w sposób niezgodny z art. 90 ust. 1 Konstytucji, przejął TSUE.

Zdaniem Prezydenta, odnotować należy także szczególne znaczenie rozstrzygnięć TSUE podejmowanych na podstawie art. 279 TFUE w sprawach mających podstawowe znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego państwa. Zagadnienie to stanowi dziś niewątpliwie jeden z kluczowych priorytetów konstytucyjnych. W sferze mającej podstawowe znaczenie dla funkcjonowania państwa oraz realizacji najważniejszych potrzeb obywateli decyzje podejmowane przez organy państwa członkowskiego, a do takich zaliczyć należy zaopatrzenie w energię, muszą uwzględniać zapewnienie ciągłości dostaw. Warto przy tym podkreślić, że natychmiastowy nakaz zaprzestania działalności został skierowany do Polski, a wydobycie węgla brunatnego ze złoża Turów prowadzi spółka kapitałowa, która jest adresatem decyzji polskich organów administracji publicznej zezwalających na prowadzenie takiej działalności. W opinii Prezydenta, należy podać w wątpliwość przekonanie, zgodnie z którym organy centralne Rzeczypospolitej (w tym Rada Ministrów) posiadają skuteczne instrumenty prawne do tego, by nakazać natychmiastowe zaprzestanie działalności spółce prawa handlowego, jaką jest PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna Spółka Akcyjna, Oddział Kopalnia Węgla Brunatnego Turów. Środek w postaci natychmiastowego zaprzestania działalności jest ponadto bardzo dolegliwy i niewątpliwie spowodowałby ogromne i nieodwracalne szkody w majątku przedsiębiorcy. Mając na względzie powyższe, Prezydent RP podkreślił, że wykonanie postanowienia wiceprezesa TSUE z 21 maja 2021 r. w sprawie C-121/21 R, Republika Czeska przeciwko Polsce (ECLI:EU:C:2021:420), byłoby w praktyce niemożliwe. Zdaniem Prezydenta RP, niezależnie od krytycznej oceny zaskarżonych przez Prokuratora Generalnego regulacji prawnych oraz praktyki ich stosowania, uwzględnić należy uwarunkowania prawnomiędzynarodowe. Za niepożądane należy uznać konsekwencje prawnomiędzynarodowe, skutkujące podejrzeniem, że Rzeczpospolita Polska nie respektuje wiążącego ją prawa międzynarodowego. Podkreślić należy, że obowiązkiem władz państwowych jest podejmowanie wszelkich działań mających na celu kształtowanie prawa międzynarodowego w sposób zabezpieczający interesy państwa oraz wykorzystywanie wszelkich instrumentów prawnych, dążących do zabezpieczenia tych interesów w procesie stosowania prawa międzynarodowego.

5. W piśmie z 27 listopada 2023 r. Marszałek Sejmu wycofał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

6. Do dnia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie wpłynęło do Trybunału stanowisko Ministra Spraw Zagranicznych.

Jeśli zatem Prokurator Generalny istotnie chciał się kierować troską o finanse publiczne, to troska ta powinna przejawić się w innych działaniach niż skierowanie do Trybunału pozornego wniosku o kontrolę konstytucyjności przepisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: Traktat lub TFUE) i przepisów Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: Statut).

Do merytorycznej kwestii zgodności z Konstytucją działań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) związanych z problemem praworządności w Polsce odniosłem się już szeroko w zdaniu odrębnym do wyroku TK z 7 października 2021 r., sygn. K 3/21 (OTK ZU A/2022, poz. 65) i rozważania te podtrzymuję w niniejszej sprawie. Uważam zasadniczo, że wyrok wydany w sprawie o sygn. K 8/21 jest kolejnym wyrokiem, w którym Trybunał Konstytucyjny wykroczył poza ramy konstytucyjnie wyznaczonej kognicji, dokonując – pod pozorem kontroli konstytucyjności norm „ustalonych” w wyniku praktyki instytucji i organów Unii – oceny takiej praktyki w świetle ustalonej przez siebie, z naruszeniem art. 267 akapit pierwszy lit. a TFUE, wykładni aktów prawa unijnego.

Podtrzymuję pogląd, że wyrok Trybunału o sygn. K 8/21 wydany w następstwie wniosku Prokuratora Generalnego nie wywoła skutku prawnomiędzynarodowego w tym sensie, że nie zwolni Rzeczypospolitej Polskiej z obowiązku poszanowania Traktatów i norm przyjętych na jego podstawie. Wyrok ten, w moim przekonaniu, będzie mógł w przyszłości być wykorzystywany co najwyżej jako przeszkoda ustalenia odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za nieuzasadnione obciążenie finansów publicznych, a zatem także podatników, niebagatelną kwotą 68 591 910,95 euro. Być może będzie to jedyny skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie.

2. Zastrzeżenia wobec trybu postępowania w sprawie o sygn. K 8/21.

Przed przystąpieniem do zasadniczych zagadnień, ponownie czuję się w obowiązku odnieść do samego trybu rozpoznania niniejszej sprawy przez Trybunał. Postępowanie sądowokonstytucyjne, mające w założeniu przywrócić stan zgodności z fundamentalnymi normami i zasadami polskiego porządku prawnego, powinno samo w sobie gwarantować najwyższy standard rzetelności. Takiemu standardowi nie uczyniono zadość w niniejszym postępowaniu.

2.1. Po raz kolejny (zob. np. moje zdania odrębne do postanowienia z 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20, OTK ZU A/2020, poz. 60 oraz do wyroku o sygn. K 3/21) jestem zmuszony zaakcentować swój sprzeciw wobec sposobu procedowania przez Trybunał nad wnioskami o wyłączenie sędziów TK z udziału w rozpoznawaniu sprawy. Pomijanie części sędziów TK przy wyznaczaniu składów rozstrzygających wnioski o wyłączenie z orzekania sędziów nabrało już bowiem charakteru trwałego.

Członkowie składów orzekających w sprawach dotyczących wniosków o wyłączanie sędziów TK z udziału w rozpoznawaniu sprawy z przyczyn określonych w art. 39 ust. 2 u.o.t.p.TK (iudex suspectus) powinni być wyznaczani zgodnie z zasadami określonymi w art. 38 ust. 1 u.o.t.p.TK, tj. według kolejności alfabetycznej (z ewentualnym wyjątkiem dotyczącym sędziego sprawozdawcy, zob. art. 38 ust. 2 u.o.t.p.TK). O tym, że reguły ujęte w art. 38 u.o.t.p.TK odnoszą się do trzyosobowych składów wyznaczanych do rozpoznania postępowań w przedmiocie wyłączenia, świadczy choćby systematyka ustawy – skład rozpoznający wnioski o wyłączenie sędziego (iudex suspectus) określony jest w art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. d u.o.t.p.TK, który bezpośrednio poprzedza regulację normującą regułę alfabetycznego wyznaczania składów wyrażoną w art. 38 u.o.t.p.TK.

Stosowanie reguł z art. 38 u.o.t.p.TK podczas wyznaczania składów orzekających w przedmiocie wyłączenia sędziów TK z udziału w orzekaniu jest ważną gwarancją rzetelnej procedury sądowokonstytucyjnej. Zgodne z procedurą wyznaczenie składu orzekającego, który rozpoznaje wniosek o wyłączenie sędziego TK, warunkuje prawidłowe uformowanie składu orzekającego w postępowaniu, w którym taki wniosek został złożony.

Jeżeli instytucja wyłączenia sędziego TK ma być gwarancją bezstronności składu orzekającego, to wyznaczanie składów orzekających w sposób sprzeczny z art. 38 u.o.t.p.TK, a więc z pomijaniem części sędziów TK, taką gwarancję niweczy. Tymczasem zarówno w sprawie o sygn. K 8/21, jak i w procedowanej tego samego dnia sprawie o sygn. Kp 1/23, nie zostałem wyznaczony do rozpoznania żadnego z 4 złożonych w tych sprawach wniosków o wyłączenie z orzekania sędziów TK, co w sposób oczywisty nie daje się pogodzić z treścią art. 38 u.o.t.p.TK.

2.2. W niniejszej sprawie czuję się również w obowiązku podtrzymać swoje stanowisko zajęte w zdaniach odrębnych do wyroku z 16 czerwca 2021 r., sygn. P 10/20 (OTK ZU A/2021, poz. 40) i do wyroku o sygn. K 3/21, dotyczące sposobu ukształtowania składów orzekających Trybunału, które odpowiednio odnosi się też do sposobu ukształtowania składu rozpoznającego wniosek zarejestrowany pod sygn. K 8/21.

Przed przystąpieniem do rozpoznania niniejszej sprawy Trybunał Konstytucyjny – znając z urzędu treść wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC) z 7 maja 2021 r. w sprawie Xero Flor przeciwko Polsce (skarga nr 4907/18, Lex nr 3170326), który stał się ostateczny 7 sierpnia 2021 r. – kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 Konstytucji, powinien był w pełnym składzie, we właściwych procedurach, rozważyć i stosownie odnieść się do wszystkich potencjalnych następstw cytowanego wyroku ETPC dla postępowań sądowokonstytucyjnych. Należy podkreślić, że przed wydaniem wyroku w sprawie o sygn. K 8/21 zapadł kolejny wyrok ETPC, który powinien spotkać się ze stosowną refleksją Trybunału Konstytucyjnego, tj. wyrok z 23 października 2023 r., Wałęsa przeciwko Polsce (skarga nr 50849/21, Lex nr 3629871).

2.3. Odnosząc się do sposobu procedowania w niniejszej sprawie, nie mogę pominąć okoliczności związanych z wielokrotnym odraczaniem rozpraw, zmienianiem i odwoływaniem ich terminów.

Uczestnik postępowania – Minister Spraw Zagranicznych kilkukrotnie skutecznie zabiegał o odroczenie terminu rozpoznania sprawy. Jak się okazało, udział jego przedstawicieli w rozprawie ograniczył się do jednozdaniowego podzielenia argumentów wniosku. Moim zdaniem, Minister Spraw Zagranicznych nadużył instrumentów procesowych oraz zaufania Trybunału. Mam też uzasadnione wątpliwości, czy działania Prezesa TK i samego Trybunału, prowadzącego do tak znaczącego wydłużenia czasu rozpoznania niniejszej sprawy, nie naruszyły zasady zaufania do państwa.

Niestety podobne wnioski można sformułować w odniesieniu do Prezydenta RP, który również działał w charakterze uczestnika postępowania w sprawie o sygn. K 8/21. Prezydent występował z wnioskami o odroczenie, aby następnie podczas rozprawy nie zająć jasnego stanowiska odnośnie do wniosku Prokuratora Generalnego. Podczas rozprawy przedstawiciel Prezydenta oświadczył, że nie może przedstawić ,,jednoznacznej konkluzji”. Zarówno pisemne stanowisko Prezydenta, jak i ustne wywody jego przedstawiciela stanowiły swoisty rodzaj recenzji wniosku Prokuratora Generalnego, nie zawierały natomiast merytorycznego stanowiska co do zgodności lub niezgodności z Konstytucją zakwestionowanych regulacji; nie zawierały też wniosku o umorzenie postępowania przed Trybunałem z uwagi na wady formalne wniosku Prokuratora Generalnego. Znana jest mi opinia, że ,,brak stanowiska to też stanowisko”, jednakże niniejsze postępowanie dotyczyło zobowiązań międzynarodowych Rzeczypospolitej Polskiej, jej pozycji i roli we wspólnocie europejskiej. W postępowaniu o takiej randze rola Prezydenta RP nie powinna redukować się wyłącznie do „recenzji” pisma wnioskodawcy. Moim zdaniem, takie działanie dezawuuje rolę Prezydenta RP jako strażnika Konstytucji, a także rodzi pytanie o sens udziału Prezydenta RP w postępowaniu przed Trybunałem w sprawie o sygn. K 8/21.

3. Niedopuszczalność wydania wyroku przez Trybunał jako przesłanka umorzenia postępowania w sprawie o sygn. K 8/21.

W petitum wniosku z 10 listopada 2021 r. Prokurator Generalny wskazał jako przedmiot zaskarżenia formalnie dwa przepisy: art. 279 TFUE oraz art. 39 Statutu TSUE, przy czym każdy z tych przepisów zakwestionował w określonym zakresie, a mianowicie:

– art. 279 TFUE: w zakresie, w jakim w sprawach rozpatrywanych przez TSUE pozwala na nałożenie na Rzeczpospolitą Polską, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, okresowej kary finansowej lub ryczałtu za niezastosowanie się do orzeczonego środka tymczasowego;

– art. 39 Statutu: w zakresie, w jakim upoważnia Prezesa TSUE lub sędziego tegoż Trybunału do nałożenia na Rzeczpospolitą Polską, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, środków tymczasowych odnoszących się do kształtu ustroju i funkcjonowania konstytucyjnych organów Rzeczypospolitej Polskiej.

Z utrwalonego orzecznictwa trybunalskiego wynika, że w celu ustalenia rzeczywistego przedmiotu i zakresu orzekania przez Trybunał w konkretnej sprawie decydujące znaczenie należy przypisać nie tyle żądaniu wskazanemu w petitum wniosku, ile całej jego treści z uwzględnieniem argumentacji zawartej w uzasadnieniu pisma (zob. np. wyrok pełnego składu z 15 lipca 2013 r., sygn. K 7/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 76, wraz z przywołanymi tam judykatami).

Analiza wniosku Prokuratora Generalnego – dokonana zgodnie ze wskazanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego modus operandi – musi prowadzić, moim zdaniem, do konstatacji, że wniosek ten jedynie pozornie dotyczył kontroli konstytucyjności art. 279 TFUE i art. 39 Statutu.

3.1. Prokurator Generalny stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia jest treść normatywna nadana kwestionowanym przepisom w procesie stosowania prawa przez TSUE i jego organy wewnętrzne. Mimo takiego deklarowanego przez wnioskodawcę założenia, przedstawiony Trybunałowi Konstytucyjnemu wniosek jest w istocie wnioskiem skierowanym przeciwko stosowaniu prawa traktatowego przez instytucje i organy unijne, którym wnioskodawca zarzuca dokonywanie arbitralnej wykładni i działanie wykraczające poza ramy upoważnienia traktatowego.

3.1.1. Jeśli chodzi o art. 279 TFUE, Prokurator Generalny wywiódł, że kwestionowaną treść przepis ten uzyskał w wyniku trzech postanowień, a mianowicie: postanowienia TSUE z 20 listopada 2017 r. w sprawie C-441/17 R, Komisja przeciwko Polsce, dotyczącego środków tymczasowych w związku z wycinką w Puszczy Białowieskiej, postanowienia Wiceprezesa TSUE z 20 września 2021 r. w sprawie C-121/21 R, Republika Czeska przeciwko Polsce, dotyczącego kary pieniężnej w związku z funkcjonowaniem kopalni Turów oraz postanowienia Wiceprezesa TSUE z 27 października 2021 r. w sprawie C-204/21 R, Komisja przeciwko Polsce, dotyczącego kary pieniężnej w związku z funkcjonowaniem Izby Dyscyplinarnej SN.

Porównanie petitum i uzasadnienia wniosku (niezwykle lakonicznego mimo swej obszerności) prowadzi do konstatacji, że Prokurator Generalny próbuje podważyć – wywiedzione z art. 279 TFUE – upoważnienie TSUE oraz jej organów do nakładania kar finansowych lub ryczałtu w wypadku niezastosowania się zobowiązanego państwa członkowskiego do określonego środka tymczasowego. Prokurator Generalny w tym zarzucie, po pierwsze, kwestionuje poziomą pozorną sprzeczność między art. 260 i art. 279 TFUE (tak, jak on rozumiany jest przez TSUE) oraz, po drugie, czyni to, próbując podważyć konkretne rozstrzygnięcia Wiceprezesa TSUE wydane w sprawach kopalni Turów i Izby Dyscyplinarnej SN.

3.1.2. Co do art. 39 Statutu, Prokurator Generalny, przywoławszy postanowienie Wiceprezesa TSUE z 14 lipca 2021 r. w sprawie C-204/21 nakazujące zawieszenie stosowania przepisów ustawy, na podstawie których funkcjonowała Izba Dyscyplinarna SN oraz wydane w tej samej sprawie – w związku z niewykonaniem przez Polskę środka tymczasowego – postanowienie Wiceprezesa TSUE z 27 października 2021 r. o nałożeniu kary pieniężnej, a także postanowienie Wiceprezesa TSUE z 20 września 2021 r. w sprawie C-121/21 R o nałożeniu kary pieniężnej, wywiódł, iż w wyniku tych rozstrzygnięć nadana została art. 39 Statutu nowa treść normatywna, zgodnie z którą określony sędzia (in casu wiceprezes TSUE) jest właściwy do orzekania w sprawie wszelkich wniosków w przedmiocie środków tymczasowych lub też, gdy ze względu na szczególne okoliczności sprawy uzna on, że dany wniosek wymaga przekazania go składowi orzekającemu, do przekazania tego wniosku TSUE.

Z analizy uzasadnienia wniosku w części dotyczącej tego zarzutu wynika, że Prokurator Generalny w istocie kwestionuje: po pierwsze, zgodność art. 39 Statutu z postanowieniami TFUE, w tym przede wszystkim z art. 279 TFUE oraz wynikającym z art. 280 TFUE upoważnieniem do określenia zasad funkcjonowania sądów unijnych w odrębnym protokole, a po drugie, bezpośrednio rozstrzygnięcia Wiceprezesa TSUE wydane w sprawach C-204/21 i C-121/21.

3.2. Mimo że Prokurator Generalny deklaruje, iż celem wniosku jest rozstrzygnięcie o konstytucyjności art. 279 TFUE i art. 39 Statutu, a dokładniej – rozstrzygnięcie o konstytucyjności określonego ich „rozumienia”, to rzeczywiście przedmiotem zaskarżenia jest nie tyle treść normatywna przepisów traktatowych, ile ich wykładnia przyjęta przez organy TSUE na potrzeby konkretnych spraw. Prokurator Generalny kwestionuje w istocie sposób zastosowania ujętego w art. 279 TFUE upoważnienia TSUE do zarządzenia środków tymczasowych w rozpatrywanych przez ten Trybunał sprawach, a także sposób wykonania upoważnienia do uregulowania procedury stosowania takich środków w statucie TSUE, co w istocie jest zarzutem „poziomym” dotyczącym przepisów TFUE i Statutu.

Uważam w związku z powyższym, że wniosek Prokuratora Generalnego dotyczy stosowania prawa traktatowego i jego wykładni oraz wewnętrznej sprzeczności przepisów traktatowych, i jako taki jest niedopuszczalny, co stanowi samodzielną przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK.

3.3. Prokurator Generalny w sprawie o sygn. K 8/21 – podobnie jak uczyniono to m.in. w sprawie o sygn. K 3/21 – twierdzi, iż kwestionuje normę, która została ukształtowana w procesie stosowania prawa i która stanowi rezultat interpretacji przepisów traktatowych przez instytucje i organy unijne, niedający się pogodzić z ich pierwotnym znaczeniem i celem, co ma dowodzić arbitralności działania organów Unii. W istocie jednak mamy w niniejszej sprawie do czynienia – podobnie jak w sprawie o sygn. K 3/21 – nie z wnioskiem o kontrolę określonej treści normatywnej przepisów aktów prawa międzynarodowego, lecz z wnioskiem o ocenę przez Trybunał wypowiedzi orzeczniczych TSUE, tym razem dotyczących nawet nie wyroków TSUE, lecz postanowień o zastosowaniu środków tymczasowych wydawanych subsydiarnie w toku postępowania toczącego się przed tym sądem.

3.4. Porównanie wniosku Prokuratora Generalnego z przebiegiem toczących się przed TSUE spraw C-204/21 i C-121/21 prowadzi do wniosku, że wnioskodawca, działając przy wykorzystaniu swej legitymacji do wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, próbuje podważyć konkretne – wydane w przywołanych sprawach – rozstrzygnięcia Wiceprezesa TSUE (przy czym w istocie trudno dociec, czy wszystkie dotyczące środków tymczasowych, czy tylko zobowiązujące Rzeczpospolitą Polską do zapłaty okresowych kar pieniężnych). Tego typu oddziaływanie na toczące się postępowania przed TSUE, mające prowadzić do pozbawienia skuteczności podejmowanych w ich ramach rozstrzygnięć, jest w istocie, w mojej ocenie, próbą osiągnięcia w wymiarze jedynie wewnątrzkrajowym skutków, których nie udało się osiągnąć w postępowaniu przed TSUE. Już choćby z tych względów wniosek Prokuratora Generalnego należało uznać w niniejszej sprawie za niedopuszczalny.

4. Lektura uzasadnienia wniosku Prokuratora Generalnego z 10 listopada 2021 r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że rzeczywistą intencją wnioskodawcy było przeniesienie na grunt postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym sporów prawnych przedstawionych TSUE. Mimo takiego charakteru wniosku, Trybunał Konstytucyjny przyjął – moim zdaniem – fałszywe założenie, że przedmiotem zaskarżenia, a w konsekwencji przedmiotem kontroli konstytucyjności w sprawie o sygn. K 8/21, były określone normy traktatowe. Trybunał nie wykazał jednocześnie, na czym polega niezgodność tych norm z przepisami wskazanymi jako wzorce kontroli, tj. art. 2, art. 4 i art. 8 Konstytucji, które z istoty są wzorcami wyznaczającymi ramy działania polskich organów władzy publicznej, nie zaś ramy działania instytucji i organów organizacji międzynarodowej, jaką jest Unia Europejska. W swoich wywodach zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny skupił się właściwie wyłącznie na wyjaśnieniu, jaka powinna być „właściwa” wykładnia art. 279 TFUE, w szczególności w kontekście art. 260 TFUE (zob. m.in. rozważania w punkcie 3.1.2 w części III uzasadnienia wyroku). Następnie podług „własnych” ustaleń co do wykładni przepisów traktatowych dokonał oceny poprawności sposobu rozumienia i stosowania tych przepisów przez instytucje i organy UE, aby stwierdzić, że praktyka instytucji i organów unijnych nie jest kompatybilna z „jego” sposobem rozumienia przepisów traktatowych oraz stwierdzenie to uczynić wreszcie samoistną przesłanką stwierdzenia naruszenia zasady praworządności (tamże, pkt 3.1.3). Natomiast analiza przez Trybunał art. 39 Statutu ograniczyła się do oceny wewnętrznej (poziomej) zgodności norm aktów prawa unijnego, tj. TFUE, Statutu i regulaminu proceduralnego. Trybunał, stwierdziwszy, że „Statut TSUE zmienia perspektywę kompetencji stosowania środków tymczasowych. O ile w art. 279 TFUE do ich stosowania został upoważniony TSUE, o tyle art. 39 Statutu TSUE umożliwia zarządzanie środków tymczasowych przez prezesa lub wiceprezesa TSUE, a także w określonych wypadkach przez innego sędziego TSUE”, orzekł, iż „[j]eżeli zgodnie z art. 39 Statutu TSUE kompetencje do wydania postanowienia tymczasowego przyznano nie organowi UE, jakim jest TSUE, ale jego organowi wewnętrznemu lub innemu sędziemu TSUE, to działanie takie należy ocenić jako niezgodne z zasadą praworządności. (…) Niezgodność z art. 2 Konstytucji dotyczy także tego, że art. 39 Statutu TSUE odsyła do regulaminu TSUE w zakresie środków tymczasowych z art. 279 TFUE w procedurze doraźnej. Procedura ta może modyfikować treść Statutu TSUE, a zatem część TFUE” (tamże, pkt 3.2.1 i 3.2.2).

Innymi słowy, Trybunał Konstytucyjny nie dokonał w niniejszej sprawie rzeczywistej kontroli hierarchicznej zgodności norm wynikających z aktów prawa międzynarodowego z normami konstytucyjnymi. Rozważania Trybunału, oparte na przepisach konstytucyjnych wyrażających podstawowe zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, są dość ogólnikowe i nie wykraczają poza tezę, iż – zdaniem Trybunału – kary finansowe nie mogą być stosowane poza zakresem wskazanym w art. 260 TFUE oraz nakładane przez inny podmiot niż właściwy skład TSUE orzekający w postępowaniu głównym.

5. Uważam zatem, że wyrok o sygn. K 8/21 jest wyrokiem tylko pozornie orzekającym o tzw. zakresowej niekonstytucyjności kwestionowanych przez Prokuratora Generalnego regulacji unijnych. Trybunał Konstytucyjny nie stwierdza w nim niekonstytucyjności ani art. 279 TFUE, ani art. 39 Statutu, lecz jedynie wyraża swoją ocenę poprawności wykładni i zastosowania tych przepisów w konkretnych sprawach przez instytucje i organy Unii. Ponownie zatem muszę wyrazić sprzeciw wobec zaistniałej ostatnio praktyki formułowania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego o – pozorną – zakresową lub interpretacyjną kontrolę konstytucyjności przepisów prawa unijnego składanych w celu dokonania przez Trybunał wykładni przepisów traktatowych i oceny orzeczeń TSUE na potrzeby wewnątrzkrajowe.

Należy przypomnieć, że dokonywanie wykładni prawa traktatowego zostało zastrzeżone do wyłącznej kompetencji TSUE. W myśl art. 19 ust. 1 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej, TSUE zapewnia poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. Na mocy art. 344 TFUE państwa członkowskie zobowiązały się nie poddawać sporów dotyczących wykładni lub stosowania Traktatów procedurze rozstrzygania innej niż w nich przewidziana. Jak wyjaśnia się w literaturze, art. 344 TFUE „ustanawia wyłączność jurysdykcyjną TSUE w odniesieniu do sporów dotyczących wykładni lub stosowania prawa UE. (…) Komentowany przepis łącznie z art. 267 TFUE przekazuje kontrolę nad przestrzeganiem prawa przy stosowaniu i wykładni prawa UE Trybunałowi Sprawiedliwości (art. 19 ust. 1 zd. 2 TUE), który zapewnia w ten sposób jednolitość unijnego porządku prawnego. Artykuł 344 TFUE konkretyzuje zawartą w art. 4 ust. 3 TUE zasadę lojalnej współpracy (…). Nie wyklucza to jednak korzystania ze środków dyplomatycznych, pozasądowych, pod warunkiem jednak, że ich efekt będzie zgodny z prawem unijnym” (B. Krzan, uwagi do art. 344, [w:] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom III, red. D. Kornobis-Romanowska, J. Łacny, A. Wróbel).

Uważam, że art. 344 TFUE – tak długo, jak długo przepis ten obowiązuje – stanowi samodzielną negatywną przesłankę dopuszczalności wniosków do Trybunału Konstytucyjnego o wydanie wyroków pozornie zakresowych czy interpretacyjnych, w istocie dotyczących sposobu rozumienia przepisów prawa unijnego. Z uwagi na treść art. 344 TFUE Trybunał Konstytucyjny nie ma możliwości wydania wyroków, których sentencja – niezależnie od przyjętej formuły – miałaby zawierać rozstrzygnięcie konkretnego sporu prawnego o wykładnię lub stosowanie prawa unijnego. Innymi słowy, konstrukcja wyroku zakresowego lub interpretacyjnego w odniesieniu do prawa traktatowego nie może być użyta w sytuacji, kiedy poddana kontroli konstytucyjności norma uzyskała określoną treść w wyniku wykładni ustalonej przez jedyny uprawniony do tego organ – TSUE. Takie działanie Trybunału Konstytucyjnego jest nieuprawnione i destabilizuje system prawny. Trybunał Konstytucyjny nie może ustalać swoistej kontrwykładni przepisów prawa unijnego, odmiennej od tej przyjętej przez TSUE. Wykładnia przepisów prawa unijnego dokonana przez TSUE na mocy obowiązujących i wiążących Rzeczpospolitą Polską przepisów prawa międzynarodowego nie podlega redefinicji. „Wiąże” ona Rzeczpospolitą Polską w rozumieniu art. 9 Konstytucji do czasu zmiany brzmienia umowy międzynarodowej albo wypowiedzenia umowy we właściwej procedurze.

Z powyższego wynika, po pierwsze, wiążący Polskę zakaz poddawania przez Polskę sporów o wykładnię prawa unijnego organom innym niż wskazane w traktatach oraz, po drugie, zakaz dokonywania przez sądy i trybunały krajowe – z pominięciem TSUE (np. w procedurze prejudycjalnej) lub konkurencyjnie w stosunku do ustaleń orzeczniczych TSUE – oceny poprawności wykładni lub stosowania prawa unijnego przez instytucje i organy unijne. Wykładnia przepisów prawa międzynarodowego dokonana przez trybunał międzynarodowy jest wiążąca dla stron umowy i organów państw członkowskich, w tym dla Prokuratora Generalnego i Trybunału Konstytucyjnego.

W niniejszej sprawie, podobnie jak w sprawie o sygn. K 3/21, Trybunał Konstytucyjny wyszedł poza zakres swojej kognicji wyznaczony przez art. 188 pkt 1-3 Konstytucji. Podobnie jak w sprawie o sygn. K 3/21 Trybunał postrzega siebie jako sąd „ostatniego słowa w przedmiocie zgodności wszelkich norm, w tym norm unijnych, z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej” (zob. pkt I.4 komunikatu prasowego do wyroku o sygn. K 3/21; źródło: https://trybunal.gov.pl/postepowanie-i-orzeczenia/komunikaty-prasowe/komunikaty-po/art/11664-ocena-zgodnosci-z-konstytucja-rp-wybranych-przepisow-traktatu-o-unii-europejskiej).

Rzecz w tym, że Trybunał Konstytucyjny – tak jak każdy inny organ władzy publicznej – jest związany zasadą legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji i może działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. To przepisy kompetencyjne określają zakres właściwości organów władzy publicznej, a do rudymentów nauki prawa należy teza, że kompetencji nie należy domniemywać ani rozumieć rozszerzająco. Trybunał Konstytucyjny nie został przez ustrojodawcę umocowany jako generalny „strażnik Konstytucji”, właściwy do rozpoznawania wszystkich możliwych sporów mogących mieć znaczenie ustrojowe i konstytucyjne. Odnosi się to też do sfery decyzji i działań podejmowanych przez Radę Ministrów i jej przedstawicieli w ramach prowadzenia polityki państwa w sprawach unijnych.

Wnioskiem w sprawie o sygn. K 8/21 Prokurator Generalny objął dwa przedmioty kontroli. Pierwszym jest art. 279 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.; tekst skonsolidowany: Dz. Urz. UE C 202 z 07.06.2016, s. 47; dalej: TFUE) w zakresie, w jakim pozwala na nałożenie na Rzeczpospolitą Polską okresowej kary finansowej lub ryczałtu za niezastosowanie się do orzeczonego środka tymczasowego. Drugim przedmiotem kontroli jest art. 39 Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (tekst skonsolidowany: Dz. Urz. UE 2016 C 202, s. 201), stanowiącego Protokół nr 3 do TFUE w zakresie, w jakim upoważnia Prezesa TSUE lub sędziego tego Trybunału do nałożenia na Rzeczpospolitą Polską środków tymczasowych odnoszących się do kształtu, ustroju i funkcjonowania konstytucyjnych organów Rzeczypospolitej. Rozstrzygając tak sformułowany wniosek, Trybunał Konstytucyjny włączył do pierwszego przedmiotu kontroli wszystkie środki tymczasowe stosowane przez TSUE w postaci kar finansowych lub ryczałtów, drugim zaś przedmiotem kontroli objął wszystkie środki tymczasowe stosowane przez TSUE jednoosobowo. Już samo tylko porównanie językowej treści petitum wniosku z sentencją wyroku prowadzi do wniosku, że w swoim orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny wyszedł poza zakres zaskarżenia.

W punkcie pierwszym wniosku Prokurator Generalny nie wnosił wszak o orzeczenie, że wszystkie kary finansowe, okresowe lub ryczałty stosowane w ramach art. 279 TFUE są niekonstytucyjne, lecz jedynie te, które mają zapewnić wykonanie wcześniej wydanych postanowień. Natomiast w punkcie drugim wniosku Prokurator Generalny nie wnosił o orzeczenie, że każde zastosowanie środków tymczasowych przez TSUE w składzie jednoosobowym jest niekonstytucyjne, lecz jedynie takie, które dotyczy ustroju polskiego wymiaru sprawiedliwości. Tym samym, przedmiot kontroli został sformułowany przez Trybunał Konstytucyjny znacznie szerzej niż przedmiot zaskarżenia. Zabieg taki uważam za niedopuszczalny na gruncie art. 67 u.o.t.p.TK. W efekcie rozszerzającej rekonstrukcji przedmiotu kontroli Trybunał Konstytucyjny w punkcie 1 sentencji poddał kontroli normę, której w traktatach nie ma, natomiast w punkcie 2 sentencji porównał normę proceduralną prawa unijnego z wzorcami polskiej Konstytucji, co uważam za nieadekwatne i bezzasadne.

Z art. 39 Statutu TSUE wynika norma, że środki tymczasowe może nakładać jednoosobowo Prezes TSUE lub inny sędzia. Norma kompetencyjna (upoważnienie) do jednoosobowego stosowania środków tymczasowych nie jest sama w sobie oryginalna ani odosobniona, jest stosowana w różnych postępowaniach sądowych, w różnych systemach prawnych. Nie widzę żadnych powodów, aby uznawać za niepraworządne tego typu orzeczenia tylko dlatego, że są wydawane w składach jednoosobowych. Uważam, że norma wynikająca z art. 39 Statutu TSUE, jako zasada proceduralna instytucji organizacji międzynarodowej nie należy do porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej i nie może być konfrontowana z konstytucyjnymi wzorcami kontroli.

Z art. 279 TFUE nie wynika bynajmniej norma upoważniająca jakikolwiek podmiot, w tym TSUE, a w szczególności Prezesa lub sędziego TSUE do nałożenia na państwo członkowskie kar finansowych akcesoryjnych (o charakterze represyjnym). Za środek akcesoryjny uznać należy taki instrument, którego celem jest przymuszenie państwa członkowskiego do wykonania środka tymczasowego. Żaden z przepisów traktatowych takiego instrumentu nie przewiduje. Zresztą uzasadnienie kwestionowanego wyroku w dużej części słusznie wykazuje, że właśnie w kontrolowanym zakresie art. 279 TFUE nie mieści się norma poddana kontroli.

W postanowieniu z 20 listopada 2017 r., w sprawie C-441/17 R, Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej (Puszcza Białowieska) (ECLI:EU:C:2017:877), normę kompetencyjną (uprawnienie) do nałożenia na Rzeczpospolitą Polską kary finansowej przymuszającej do wykonania środka tymczasowego wywiódł TSUE, orzekając w składzie Wielkiej Izby z normy, której treść można znaleźć w punkcie 100:

„(…) sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych powinien być w stanie zapewnić skuteczność nakazu skierowanego do strony na podstawie art. 279 TFUE przyjmując jakikolwiek środek mający na celu zapewnienie przestrzegania przez tę stronę postanowienia w przedmiocie środków tymczasowych. Środek taki może w szczególności przewidywać nałożenie kary pieniężnej, w wypadku gdyby wspomniany nakaz nie był przestrzegany przez stronę, do której jest skierowany”.

Podobne brzmienie tak sformułowanej normy kompetencyjnej powtarza TSUE w postanowieniach nakładających na Rzeczpospolitą Polską środki tymczasowe w sprawach: Izby Dyscyplinarnej SN (C-204/21 R) w punkcie 20 oraz kopalni Turów (C-121/21 R) w punkcie 36.

Zatem norma kompetencyjna do nakładania przez TSUE akcesoryjnych kar finansowych odkrywana jest przez TSUE w drodze celowościowej (teleologicznej) wykładni traktatów. Podstawy takiej wykładni można znaleźć w wyroku TSUE z 13 marca 2007 r., w sprawie C-432/05, Unibet (London) Ltd i Unibet (International) Ltd przeciwko Justitiekanslern (ECLI:EU:C:2007:163), w którym Trybunał stwierdził, że zasada skutecznej ochrony sądowej wymaga, aby sąd (krajowy) miał możliwość zarządzenia odpowiednich środków tymczasowych, w celu zapewnienia uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa wspólnotowego.

Wniosek Prokuratora Generalnego dotyczył niezwykle ważkiej kwestii, jaką jest stanowienie sui generis norm prawa unijnego przez TSUE w drodze wykładni przepisów traktatowych oraz możliwości kontroli zgodności takich norm z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. Zagadnienie to uważam za kluczową kwestię prawną europejskiej integracji, co najmniej z polskiej perspektywy. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się w tej sprawie w kilku orzeczeniach (por. wyroki z: 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49; 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 108; 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 97; 14 lipca 2021 r., sygn. P 7/20, OTK ZU A/2021, poz. 49; 7 października 2021 r., sygn. K 3/21, OTK ZU A/2022, poz. 65). W szczególności w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 3/21 (in fine), Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w wypadku takiej wykładni TSUE, która tworzyć będzie nowe normy traktatowe, Trybunał zachowuje sobie prawo do oceny zgodności tych norm z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli normy te miałyby być stosowane w polskim systemie prawnym. Wykładnia TSUE, w szczególności ta, która jest de facto kreacją sui generis norm prawa europejskiego, nie może być oczywiście arbitralna, musi pozostawać w zgodzie z zasadami poszanowania tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich, zasadą przyznania, zasadami subsydiarności i proporcjonalności.

Trzeba wszak zauważyć, że sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny dokonuje kontroli norm pochodzących z wykładni TSUE, ma charakter wyjątkowy, wymaga szczególnej powściągliwości i jest dopuszczalna tylko w takich wypadkach, gdy przy ocenie zgodności takich norm z Konstytucją nie da się zastosować wykładni prounijnej. Dlatego szczególnym zadaniem Trybunału Konstytucyjnego w takich wyjątkowych wypadkach powinno być dokładne określenie, czy dokonuje kontroli traktatów czy też kontroli ich wykładni, a jeśli trybunalska kontrola ma obejmować wykładnię traktatów, to szczególnym zadaniem Trybunału Konstytucyjnego staje się dokładne określenie jaką normę wynikającą z wykładni kontroluje, skąd taka norma wynika i z jakich względów Trybunał Konstytucyjny znajduje konieczność takiej kontroli. Stąd też orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności rezultatu wykładni przepisów traktatowych z polską Konstytucją musiałoby obejmować problematykę wykładni jako takiej, wykładni traktatów i granic tej wykładni, w szczególności wyłożenie, dlaczego Trybunał Konstytucyjny uznał, że w drodze wykładni TSUE, powstała abstrakcyjna norma prawa, jaką ma ona treść i dlaczego miałaby pozostawać w konflikcie z polską Konstytucją, a w końcu dlaczego niemożliwe jest usunięcie tego konfliktu w drodze przyjaznej, proeuropejskiej wykładni Konstytucji.

Jednak w przedmiotowym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny tę problematykę po prostu pominął, wydając orzeczenie o zakresowej niezgodności norm traktatowych z polską Konstytucją. W kwestionowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dokonuje kontroli traktatów, podczas gdy w rzeczywistości odniósł się nie do zapisów traktatowych, lecz do praktyki ich stosowania, w szczególności do orzeczeń nakładających na Rzeczpospolitą Polską kary finansowe w drodze środków tymczasowych. Wszelako wadliwe stosowanie traktatów nie może być, w mojej ocenie, podstawą orzekania o niezgodności Traktatu z Konstytucją.

Z powyższych względów nie mogłem zaakceptować kwestionowanego orzeczenia, a moje zastrzeżenia uważam za tak poważne, że zdecydowałem się złożyć niniejsze zdanie odrębne.

Po drugie, nieprawidłowo we wniosku sformułowano wzorce kontroli, odwołując się do art. 2, art. 4, art. 8 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 Konstytucji. Kluczowy w sprawie był art. 90 ust. 1 Konstytucji, ponieważ z nim ujęto związkowo wymienione wyżej wzorce kontroli. Trybunał w niniejszym wyroku przeszedł nad tym do porządku i ocenił zgodność przedmiotu kontroli z art. 2 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 2 w związku z art. 8 ust. 1 Konstytucji.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencję organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Adekwatne powołanie tego przepisu w kontroli przeprowadzanej przez Trybunał wymaga w pierwszej kolejności wykazania, że przedmiot kontroli jest przepisem, na podstawie którego RP przekazała pewne kompetencje organów władzy państwowej organowi albo organizacji międzynarodowej. W niniejszej sprawie nie udowodniono choćby w dostatecznym zakresie, że możliwość nakładania kar finansowych czy stosowania środków tymczasowych wobec RP należało do jakiegokolwiek organu władzy publicznej RP przed związaniem się Polski traktatami UE. Ponadto, art. 90 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie poglądem, dotyczy techniczno-prawnego sposobu przekazywania kompetencji. Przepis przekazujący musi bowiem spełniać określone rygory, w szczególności powinien być maksymalnie precyzyjny. Artykuł 90 ust. 1 Konstytucji może zatem mieć zastosowanie wobec przepisów, które niejasno, nieprecyzyjnie, ogólnie określają przekazane kompetencje, przyznając niedopuszczalny luz decyzyjny instytucji, na której rzecz kompetencje przekazano. Tymczasem przedstawiony we wniosku przedmiot kontroli został ujęty zakresowo w stosunkowo ścisłe reguły normatywne. Przedmiotem kontroli z punktu widzenia art. 90 ust. 1 Konstytucji mogłyby być więc ewentualnie przepisy wskazane przez wnioskodawcę, ale w ujęciu abstrakcyjnym, bez ścisłego określania ich znaczeń. Z powyższych względów art. 90 ust. 1 Konstytucji był wzorcem nieadekwatnym w sprawie.

Jeżeli chodzi o art. 2, art. 4 oraz art. 8 ust. 1 Konstytucji, powtarzanie za piśmiennictwem i orzecznictwem wywodzonych z tych przepisów ogólnych treści, i to w dość lapidarnej formule, nie spełnia procesowego wymagania określenia wzorca kontroli, tym bardziej że wymienione przepisy są wyjątkowo syntetycznie i generalnie zredagowane. Wnioskodawca wbrew obowiązkowi procesowemu nie określił, jakie konkretnie wartości lub zasady konstytucyjne wywodzi z wymienionych przepisów, a w konsekwencji nie odniósł ich ściśle w racjonalnym, dającym się zweryfikować procesie myślowym, do przedmiotu kontroli.

Po trzecie, niniejsze orzeczenie jest orzeczeniem bezużytecznym, a więc zbędnym, co także stanowi samodzielną przesłankę umorzenia postępowania w sprawie. Orzeczenie to ma bowiem wyłączać z polskiego porządku prawnego reguły, które zdaniem wnioskodawcy ex tunc nie należały do tego porządku. Co więcej, orzeczenie to w żadnym zakresie nie wpłynie na znaczenie (treść, rozumienie, zakres zastosowania) zaskarżonych w niniejszym postępowaniu, a stosowanych przez sędziów TSUE przepisów, a w konsekwencji nie wpłynie na zmianę praktyki orzeczniczej tych sędziów. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma moc powszechnie obowiązującą, jednakże tylko w porządku prawnym RP.

Zawisła przed Trybunałem sprawa ma, z punktu widzenia kompetencji Trybunału, charakter pozorny. Działanie organów UE, w tym TSUE, poza kompetencjami określonymi w traktatach, to działanie polityczne, niemające związku z prawem. Adekwatna reakcja na tego rodzaju zjawisko należy zatem do domeny organów prowadzących politykę wewnętrzną i zagraniczną RP, a nie do Trybunału Konstytucyjnego, kontrolującego hierarchiczną zgodność aktów normatywnych. Rozpoznawany wniosek jest próbą przeniesienia na Trybunał odpowiedzialności za sprawy, które nie są objęte jego kompetencją, a powinny być rozstrzygane decyzjami i działaniami politycznymi. W konsekwencji orzeczenie Trybunału w niniejszym postępowaniu jest bezprzedmiotowe i jako takie nie może odnieść zakładanego skutku.

Mając powyższe na uwadze, wydanie wyroku w niniejszej sprawie było niedopuszczalne, dlatego postępowanie w niej należało umorzyć (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK).

Z tych względów złożyłem niniejsze zdanie odrębne.

W tym miejscu należy przypomnieć wypracowywaną od wielu lat linię orzeczniczą TSUE dotyczącą relacji między prawem krajowym państw członkowskich a prawem unijnym. TSUE, statuując unijną zasadę pierwszeństwa, stwierdził, że prawo Unii stoi ponad prawem krajowym (w tym rangi konstytucyjnej) i w wypadku kolizji ma pierwszeństwo stosowania. Następstwem takiego stanowiska było uznanie przez TSUE, że konsekwencją zasady pierwszeństwa jest wymuszenie przez nią ograniczenia lub wyłączenia skutków aktu sprzecznego z prawem unijnym (w tym skutków orzeczeń sądów krajowych). Trybunał Sprawiedliwości UE uznał, że wykonywanie prawa Unii nie może być uzależnione od aktu niezgodnego z nim (zob. wyrok TSUE z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie C-224/97, Erich Ciola przeciwko Land Vorarlberg, pkt 33 in fine, ECLI:EU:C:1999:212). Zdaniem TSUE dla zaistnienia tego skutku nie ma znaczenia, od którego organu krajowego orzeczenie pochodzi, ponieważ każdy organ państwa członkowskiego jest związany prawem Unii. Dotyczy to również sądu konstytucyjnego. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości, również orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego muszą zostać pominięte przez sąd orzekający w konkretnej sprawie, jeżeli ich uwzględnienie prowadziłoby do ograniczenia możliwości stosowania prawa Unii. Jednoznacznie przesądził o tym wyrok TSUE z 15 stycznia 2013 r. w sprawie C-416/10, Jozef Križan i in. przeciwko Slovenská inšpekcia životného prostredia (ECLI:EU:C:2013:8), zgodnie z którym, sąd krajowy nie powinien uwzględniać oceny sądu wyższej instancji, ani Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli uzna, że ocena ta nie jest zgodna z prawem Unii.

Niezależnie od oceny poglądów przedstawionych w powyższej linii orzeczniczej TSUE, należy uznać, że skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w omawianej sprawie zostanie przez TSUE pominięty. Oznacza to, że TSUE nadal będzie korzystał z możliwości nakładania na Polskę kar finansowych w przypadku uznania, że Rzeczpospolita nie przestrzega postanowień o środkach tymczasowych. Zgodnie z zasadą autonomii prawa Unii, zasadą pierwszeństwa oraz zasadą skutku bezpośredniego, byłoby ono w tym zakresie niewykonalne i nie wywoływało zamierzonych skutków prawnych. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie mogłoby bowiem jednostronnie zmienić traktatów unijnych.

Hipotetycznie można argumentować, że poza instytucjami Unijnymi adresatem wyroku Trybunału jest również rząd polski, który po wydaniu tego orzeczenia nie tylko nie musi, ale wręcz nie może płacić kar nałożonych na Polskę, na podstawie zaskarżonych przepisów. Nie wdając się w ocenę słuszności takiej argumentacji, podkreślenia wymaga fakt, że tak jak w przypadku przywoływanego we wniosku postanowienia TSUE w sprawie Turowa (postanowienie wiceprezesa TSUE z 20 września 2021 r. w sprawie C-121/21 R Republika Czeska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, ECLI:EU:C:2021:752) kary te zostaną wyegzekwowane przez Komisję Europejską, która potrąci je ze środków wypłacanych Polsce w ramach funduszy unijnych. Mechanizm nakładania i egzekwowania kary finansowej za nieprzestrzeganie środków tymczasowych może odbywać się zatem w całości poza Polską, niezależnie od udziału jakichkolwiek polskich organów władzy publicznej.

Należy zatem uznać, że orzeczenie Trybunału nie doprowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego norm niekonstytucyjnych oraz osiągnięcia stanu hierarchicznej zgodności aktów prawnych, a co za tym idzie nie spełnia swojej podstawowej funkcji.

Z powyższych względów złożenie zdania odrębnego uznałem za konieczne.