1.2. Przyznanie powyższej kompetencji Prezesowi Rady Ministrów w ocenie Prezydenta ingeruje również w jego uprawnienia. Ingerencja obejmuje kompetencje do odwoływania członków Rady Dialogu Społecznego, o której mowa w art. 27 ust. 2a ustawy RDS, gdy zostaną spełnione przesłanki z tego przepisu. Prezydent zwrócił uwagę, że to jemu Konstytucja wyznacza rolę arbitrażu w stosunkach społecznych. Sama ustawa RDS wprost wskazuje, że to Prezydent powołuje i odwołuje członków Rady Dialogu Społecznego. Prezydent podkreślił, że inne podmioty uczestniczące w Radze Dialogu Społecznego także sprzeciwiały się nowym rozwiązaniom.

1.3. Wzorcami kontroli konstytucyjności Prezydent uczynił:

– art. 2 Konstytucji wyrażający ustrojową zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wynika m.in. zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, będąca źródłem zasady określoności prawa;

– art. 12 Konstytucji podnoszący do zasady ustrojowej wolność tworzenia i działania niezależnych od państwa związków zawodowych oraz innych organizacji pozarządowych zrzeszających różne podmioty w ramach społeczeństwa obywatelskiego;

– art. 20 Konstytucji określający ekonomiczny ustrój państwa, którego podstawą jest społeczna gospodarka rynkowa, własność prywatna, wolność gospodarcza, solidarność i dialog oraz współpraca partnerów społecznych;

– art. 31 ust. 3 Konstytucji normujący możliwość ustawowego ograniczania konstytucyjnych wolności i praw, jeżeli zostaną spełnione określone w tym przepisie przesłanki;

– art. 59 ust. 1 i 4 Konstytucji, które uznają jako konstytucyjną wolność i prawo jednostki do zrzeszania się w związkach zawodowych oraz organizacjach pracodawców (ust. 1), przy czym ograniczenia tej wolności muszą mieć formę ustawową i mogą być wprowadzone, gdy przewidują to wiążące Rzeczpospolitą umowy międzynarodowe (ust. 4).

1.4. Prezydent wniósł o uznanie, że art. 85 ustawy z 31 marca 2020 r.:

– narusza zasadę określoności przepisów prawa z art. 2 Konstytucji, ponieważ powoduje niepewność, powołanych przez Prezydenta, przedstawicieli pracowników i pracodawców w Radzie Dialogu Społecznego co do możliwości reprezentowania podmiotów, które ich zgłosiły do tego organu;

– narusza art. 59 ust. 1 i 4 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ w sposób nadmierny wzmacnia pozycję strony rządowej w Radzie Dialogu Społecznego oraz nieproporcjonalnie i bez konieczności ogranicza prawa pozostałych stron;

– narusza art. 59 ust. 1 i 4 w związku z art. 12 i art. 20 Konstytucji, ponieważ przez nadmierne wzmocnienie strony rządowej prowadzi do sytuacji, w której „[n]ie jest możliwa swobodna i efektywna działalność w przypadku, gdy organ państwa reprezentowany w pracach Rady może odwołać przedstawiciela strony pracowników i strony pracodawców, w tym bez stosownego wniosku właściwej organizacji” (s. 17 pisma Prezydenta). Tym samym ogranicza to wolność wynikającą z art. 12 oraz dialog wynikający z art. 20 Konstytucji.

1.5. W kontekście drugiego przedmiotu kontroli, Prezydent wniósł o uznanie, że art. 27 ust. 2a ustawy RDS:

– narusza wynikające z art. 2 Konstytucji zasadę zakazu nadmiernej ingerencji i zasadę określoności przepisów prawa, ponieważ przesłanki, na podstawie których Prezes Rady Ministrów może odwołać członka Rady Dialogu Społecznego, są niedostatecznie określone i zbyt ogólnikowe, a samo odwołanie nie wymaga uzasadnienia;

– narusza art. 59 ust. 1 i 4 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nadmiernie wzmacnia pozycję strony rządowej, która powinna być – w ocenie Prezydenta – równą stroną Rady Dialogu Społecznego, a niwelowanie przeszkód pracy tego organu powinno być powierzone Prezydentowi jako arbitrowi stosunków społecznych w państwie;

– narusza art. 59 ust. 1 i 4 w związku z art. 12 i art. 20 Konstytucji, ponieważ likwiduje równość stron w Radzie Dialogu Społecznego, co może utrudniać swobodne funkcjonowanie tego organu, ograniczać dialog i współpracę oraz prowadzić do nadużyć.

1.6. Podsumowując, oba przedmioty kontroli zasadniczo skupiają się na ograniczaniu uprawnień Prezydenta na rzecz Prezesa Rady Ministrów w aspekcie kreacyjnym Rady Dialogu Społecznego. W ocenie Prezydenta ograniczenie jego kompetencji w aspekcie kreacyjnym oraz wzmocnienie pozycji Prezesa Rady Ministrów, której członkowie są jedną ze stron Rady Dialogu Społecznego, narusza celowość oraz sprawność tej instytucji.

2. W piśmie z 22 czerwca 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) zgłosił swój udział w postępowaniu i zajął następujące stanowisko w niniejszej sprawie:

– art. 85 ustawy z 31 marca 2020 r. w zakresie, w jakim w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii Prezes Rady Ministrów jest organem uprawnionym do odwoływania członków Rady Dialogu Społecznego będących przedstawicielami strony pracowników i strony pracodawców, na wniosek tych organizacji lub bez tego wniosku oraz wyłączone jest, na podstawie tego przepisu, stosowanie art. 27 ust. 1 ustawy RDS w zakresie dotyczącym członków Rady Dialogu Społecznego będących przedstawicielami strony pracowników i strony pracodawców, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą określoności przepisów prawa oraz z art. 59 ust. 1 i 4 w związku z art. 31 ust. 3, art. 12 i art. 20 Konstytucji;

– art. 27 ust. 2a ustawy RDS w zakresie, w jakim Prezes Rady Ministrów odwołuje członka Rady Dialogu Społecznego będącego przedstawicielem strony pracowników i strony pracodawców, w wypadkach wskazanych w tym przepisie, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą określoności przepisów prawa oraz z art. 59 ust. 1 i 4 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 12 i art. 20 Konstytucji.

2.1. Na wstępie RPO zwrócił uwagę, że art. 85 ustawy z 31 marca 2020 r. „[j]est jedynym przepisem regulującym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii odwoływanie członków instytucji publicznej, w tym wypadku członków Rady Dialogu Społecznego” (s. 7 pisma RPO). Regulacja przyznaje Prezesowi Rady Ministrów kompetencję do odwoływania członków Rady Dialogu Społecznego w trakcie stanu epidemii. Art. 85 ustawy z 31 marca 2020 r. również normuje wyłączenie stosowania kompetencji Prezydenta w zakresie powoływania i odwoływania członków Rady Dialogu Społecznego z art. 27 ust. 1 ustawy RDS właśnie w trakcie stanu epidemii i na rzecz Prezesa Rady Ministrów.

2.2. Podobnie jak Prezydent, RPO również wskazał na negatywny odbiór powyższej regulacji wśród innych niż rządowa stron Rady Dialogu Społecznego.

2.3. W opinii RPO art. 85 ustawy z 31 marca 2020 r. jest:

– niezgodny z zasadą określoności przepisów prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji;

– niezgodny z zasadami ochrony wolności działalności związków zawodowych oraz innych zrzeszeń gospodarczych i społecznych, proporcjonalnego ograniczania prawa oraz społecznej gospodarki rynkowej.

2.4. W opinii RPO art. 27 ust. 2a ustawy RDS jest:

– niezgodny z zasadą określoności przepisów prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji;

– niezgodny z zasadami ochrony wolności działalności związków zawodowych oraz innych zrzeszeń gospodarczych, proporcjonalnego ograniczania prawa oraz ustrojowej zasady tworzenia organizacji społecznych.

2.5. Podsumowując RPO stwierdził, że „[p]rzyznanie Prezesowi Rady Ministrów kompetencji do ingerowania w skład Rady Dialogu Społecznego odnoszący się do strony społecznej godzi w gwarantowaną przez art. 59 ust. 1 Konstytucji wolność zrzeszania się w związkach zawodowych i organizacjach pracodawców i narusza ich autonomię” (s. 17 pisma RPO).

3. W piśmie z 16 lipca 2020 r. Prokurator Generalny (dalej: PG) zajął następujące stanowisko:

– art. 85 ustawy z 31 marca 2020 r. w zakresie, w jakim stanowi, iż w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii Prezes Rady Ministrów jest organem uprawnionym do odwoływania członków Rady Dialogu Społecznego będących przedstawicielami strony pracowników i strony pracodawców, na wniosek tych organizacji lub bez tego wniosku oraz wyłącza stosowanie art. 27 ust. 1 ustawy RDS w zakresie dotyczącym członków Rady Dialogu Społecznego będących przedstawicielami strony pracowników i strony pracodawców, jest niezgodny z zasadą określoności przepisów prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji oraz jest niezgodny z art. 12 i art. 20 w związku z art. 59 ust. 1 i 4 i z art. 31 ust. 3 Konstytucji;

– art. 27 ust. 2a ustawy RDS w zakresie, w jakim Prezes Rady Ministrów odwołuje ‒ w wypadkach wskazanych w tym przepisie – członka Rady Dialogu Społecznego będącego przedstawicielem strony pracowników i strony pracodawców, jest niezgodny z zasadą określoności przepisów prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji oraz jest niezgodny z art. 12 i art. 20 w związku z art. 59 ust. 1 i 4 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

3.1. Na wstępie PG wskazał jakie są zarzuty Prezydenta, czym jest Rada Dialogu Społecznego oraz przedstawił treść przedmiotów kontroli.

3.2. W opinii PG to Prezydent – z racji swojej ustrojowej pozycji – powinien być wskazany jako jedyny organ uprawniony do powoływania i odwoływania członków Rady Dialogu Społecznego, także w stanie zagrożenia epidemicznego. Przekazanie tej kompetencji, nawet jeżeli ma charakter epizodyczny, stanowi nadmierne wzmocnienie pozycji Prezesa Rady Ministrów.

3.3. PG uznał, że przedmioty kontroli naruszają tym samym:

– zasadę określoności przepisów prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji;

– zasadę wolności tworzenia i działalności związków zawodowych oraz innych organizacji społecznych i gospodarczych z art. 12 Konstytucji;

– zasady określone w art. 59 ust. 1 i 4 Konstytucji, podnoszące wolność tworzenia i działalności związków zawodowych oraz innych organizacji społecznych do konstytucyjnego prawa podmiotowego, którego ograniczenie może być jedynie w formie ustawy i musi być uzasadnione wiążącymi Rzeczpospolitą umowami międzynarodowymi;

– zasadę społecznej gospodarki rynkowej z art. 20 Konstytucji, której elementarną, wyrażoną expressis verbis, częścią jest dialog oraz współpraca partnerów społecznych.

3.4. PG wskazał, że zasady ustrojowe wynikające z art. 12 oraz art. 20 Konstytucji nakładają na ustawodawcę obowiązek uregulowania mechanizmów normatywnych, które umożliwią tworzenie i działanie związków zawodowych oraz innych organizacji społecznych. PG uznał, że zasady ustrojowe nakazują utworzenie minimalnych standardów swobodnej działalności w tym zakresie. Nieproporcjonalne wzmocnienie pozycji jednej ze stron, czyli strony rządowej, w aspekcie wrażliwym, jakim jest możliwość odwoływania członków innych stron, stanowi nadmierną ingerencję w te zasady ustrojowe.

3.5. Sama konstrukcja syntaktyczna zaskarżonych przepisów, w szczególności art. 27 ust. 2a ustawy RDS w opinii PG „[u]trudniać może realizację celu i założeń ustawy o Radzie Dialogu Społecznego” (s. 26 pisma PG).

4. W piśmie z 23 lipca 2020 r. Marszałek Sejmu w imieniu Sejmu (dalej: Sejm) zajął następujące stanowisko:

– art. 27 ust. 2a ustawy RDS w zakresie, w jakim Prezes Rady Ministrów odwołuje członka Rady Dialogu Społecznego będącego przedstawicielem strony pracowników i strony pracodawców, w przypadkach wskazanych w tym przepisie, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą określoności przepisów prawa oraz nie jest niezgodny z art. 59 ust. 1 i 4 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 12 i art. 20 Konstytucji;

– art. 85 ustawy z 31 marca 2020 r. w zakresie dotyczącym odwoływania członków Rady Dialogu Społecznego będących przedstawicielami strony pracowników i strony pracodawców, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą określoności przepisów prawa oraz nie jest niezgodny z art. 59 ust. 1 i 4 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 12 i art. 20 Konstytucji.

4.1. Na wstępie Sejm, po przedstawieniu wniosku Prezydenta, zaproponował zastosowanie zasady falsa demonstratio non nocet w kontekście sformułowania zarzutów, zarówno w materii przedmiotu zaskarżenia, jak i wzorców kontroli konstytucyjności. Wynikać to miało wedle Sejmu z uzasadnienia wniosku Prezydenta, ponieważ „[n]a treść wniosku składa się cała wyrażająca go treść, a w petitum następuje jedynie usystematyzowanie wątpliwości oraz wskazanie głównych w tym względzie wzorców kontroli” (s. 7 pisma Sejmu).

4.2. Po przedstawieniu wzorców kontroli konstytucyjności Sejm przeszedł do analizy zgodności. Wstępnie wskazał, że przedmioty kontroli spełniają tzw. test określoności przepisów prawa, co uniemożliwia uznanie ich za niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą określoności przepisów prawa. W ocenie Sejmu, Prezydent nie przedstawił argumentacji, która pełniłaby zadość testowi określoności, co implikuje brak adekwatnego uzasadnienia tego zarzutu.

4.3. W kontekście art. 27 ust. 2a ustawy RDS Sejm podkreślił, że przepis ten nie ma charakteru represyjnego, a jego celem jest zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicznego. Art. 27 ust. 2a pkt 1 ustawy RDS ma na celu uniemożliwienie udziału w Radzie Dialogu Społecznego osobom, których aktywność w niesuwerennym i niedemokratycznym państwie cechowała się działalnością przeciwko niepodległości Polski. Art. 27 ust. 2a pkt 2 ustawy RDS ma na celu zabezpieczenie prawidłowego procesu prac Rady Dialogu Społecznego. Co do braku sporządzenia decyzji odwołania na podstawie art. 27 ust. 2a ustawy RDS, Sejm stwierdził, że brak obowiązku sporządzenia odwołania nie implikuje faktu, że uzasadnienia nie będą sporządzane, ponieważ z powodu innych względów wypadałoby je sporządzić.

4.4. W kontekście art. 85 ustawy z 31 marca 2020 r. Sejm stwierdził, że konstrukcja syntaktyczna przepisu całkowicie pozwala zdekodować wynikające z niego normy. Sejm zwrócił uwagę, że art. 85 ustawy z 31 marca 2020 r. ma charakter kompetencyjny oraz zawiera informacje jakie uprawnienie przysługuje danemu adresatowi. W tym ujęciu nie można mówić o braku określoności przepisów prawa.

4.5. Sejm zwrócił również uwagę, że to w gestii ustawodawcy jest regulacja tzw. komisji trójstronnych. Ustawodawca konstytucyjny nie zdecydował się na wprowadzenie norm ustawy zasadniczej, które przewidywałyby istnienie tego typu organów.

4.6. Co do innych wzorców kontroli konstytucyjności, Sejm wskazał, że w żadnym z tych przepisów nie ma normy kompetencyjnej, która rezerwowałaby wyłącznie na rzecz Prezydenta uprawnienie do kreacji składu organu takiego, jak Rada Dialogu Społecznego. Sejm podkreślił, że nie uargumentowano, w jaki sposób przyznanie, w art. 85 ustawy z 31 marca 2020 r. i art. 27 ust. 2a ustawy RDS, kompetencji kreacyjnych Prezesowi Rady Ministrów miałoby ograniczać wolności związkowe. W ocenie Sejmu przedmioty zaskarżenia zdają również test proporcjonalności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ faktycznie nie nakładają zbyt dużych obciążeń na dane jednostki ani nie ograniczają niczyich praw, a jedynie przyznają Prezesowi Rady Ministrów określoną normę kompetencyjną. Tym samym powyższe wzorce kontroli (inne niż art. 2 Konstytucji) są w ocenie Sejmu nieadekwatnie dobrane, co implikuje stwierdzenie, że przedmioty kontroli nie są z nimi niezgodne.