Rzecznik Praw Obywatelskich, we wniosku z dnia 26 września 1991 r., wniósł o orzeczenie niezgodności:

- art. 94 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. Nr 78, poz. 462) oraz

- art. 154 ust. 2 tej ustawy,

z postanowieniami art. 7 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

1) Kwestionując konstytucyjność pierwszego z tych przepisów Rzecznik Praw Obywatelskich odwołał się w uzasadnieniu swojego wniosku do orzeczenia z dnia 28 maja 1991 r. Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K. 1/91, uznającego za niezgodne z postanowieniami art. 7 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP przepisów:

- art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179) oraz

- art. 77 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz.U. Nr 30, poz. 180),

w części uprawniającej organy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych do bezterminowego dysponowania lokalami mieszkalnymi w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność prywatną, wchodzącymi do zasobów mieszkaniowych MSW. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, iż kwestionowany przez niego obecnie przepis art. 94 ustawy z dnia 12 października 1990 r. zawiera identyczną pod względem materialno-prawnym treść, jak przepisy objęte wymienionym wyżej orzeczeniem, z tą jedynie różnicą, że przepisy objęte orzeczeniem z dnia 28 maja 1991 r. odnoszą się do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych Policji i Urzędu Ochrony Państwa, zaś kwestionowany obecnie przepis - do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych Straży Granicznej. W związku z tym w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, również przepis art. 94 ustawy z dnia 12 października 1990 r. narusza postanowienia art. 7 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.

Przepis ten stanowiąc, iż “na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy Straży Granicznej przeznacza się lokale będące w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów administracji rządowej, organów samorządu terytorialnego lub zakładów pracy a także zwolnione przez osoby, które uzyskały decyzje o przydziale z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych” powoduje, iż właściciele lokali mieszkalnych znajdujących się w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność prywatną pozbawieni zostają możliwości swobodnego korzystania z takich lokali i rozporządzania nimi, aż do tzw. “śmierci technicznej” budynku, w którym lokal się znajduje. Przepis art. 94 ustawy z dnia 12 października 1990 r. pozostaje zatem w sprzeczności z postanowieniami art. 7 Konstytucji RP.

Przepis art. 94 ustawy z dnia 12 października 1990 r. stawia zarazem właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność prywatną, a objętych zasobem mieszkaniowym MSW w o wiele gorszej sytuacji niż właścicieli lokali mieszkalnych objętych szczególnym trybem najmu, na podstawie decyzji administracyjnych. Prawo lokalowe zapoczątkowało bowiem przywracanie właścicielom tych lokali praw płynących z własności, poprzez możliwość obejmowania dla własnych potrzeb bądź też oddawania w najem lub bezpłatne użytkowanie lokali zwalnianych przez dotychczasowych najemców (art. 33 ust. 1 i 2 Prawa lokalowego). W wypadku takich lokali wchodzących w skład zasobów mieszkaniowych MSW przepis art. 94 ustawy z dnia 12 października 1990 r. możliwości takie wyłącza. Stawiając zatem ich właścicieli w sytuacji gorszej, niż czyni to prawo lokalowe, przepis ten narusza także zasadę równości wynikającą z postanowień art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.

2) Zarzucając niezgodność z postanowieniami art. 7 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP także przepisowi art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r., stanowiącemu iż “w stosunku do funkcjonariuszy, którzy uprzednio byli żołnierzami niezawodowymi i otrzymali osobne kwatery stałe, stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych i przepisy wydane w jej wykonaniu”, Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi w szczególności, co następuje:

Wedle art. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1989 r. Nr 52, poz. 309) zakwaterowanie żołnierzy może mieć miejsce także w budynkach i lokalach uzyskanych m.in. od osób fizycznych. Równocześnie, zgodnie z postanowieniem art. 2 pkt 3 Prawa lokalowego, “lokale w budynkach znajdujących się w zarządzie organów kwaterunkowych wojska oraz lokale przekazane wojsku na zakwaterowanie Sił Zbrojnych” wyłączone zostały spod działania tego prawa. W konsekwencji przepis art. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. ogranicza możliwość rozporządzania przez właścicieli lokali mieszkalnych zajmowanych przez wojskowe organy kwaterunkowe na zakwaterowanie Sił Zbrojnych w zakresie i na zasadach przewidzianych w art. 33 ust. 1 i 2 Prawa lokalowego. Narusza w wyniku tego art. 7 Konstytucji RP. Jednakże przepis ten nie może być przedmiotem bezpośredniej kontroli Trybunału Konstytucyjnego ze względu na upływ czasu od uchwalenia i ogłoszenia ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

Ocenie konstytucyjności ze strony Trybunału Konstytucyjnego, wedle Rzecznika Praw Obywatelskich, podlega natomiast przepis art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. w zakresie w jakim odsyła do ustawy z dnia 20 maja 1976 r., bowiem odesłanie przez określoną ustawę do tekstu innej ustawy czyni, że w zakresie odesłania, tekst ustawy do której odesłano staje się tekstem własnym ustawy odsyłającej.

Biorąc za punkt wyjścia zajmowanie lokali na podstawie decyzji administracyjnych mających swoje oparcie w Prawie lokalowym oraz ustawie z dnia 12 października 1990 r. Rzecznik Praw Obywatelskich dochodzi do wniosku, iż na gruncie stosunków tego samego rodzaju powstają trzy odmienne sytuacje prawne:

- pierwsza, obejmująca lokale podlegające szczególnemu trybowi najmu na podstawie Prawa lokalowego, w stosunku do których podjęty został, na podstawie przepisów art. 33 ust. 2 i 3 tego prawa, proces przywracania uprawnień płynących z prawa własności,

- druga, obejmująca lokale, o których jest mowa w art. 94 ustawy z dnia 12 października 1990 r. i do których w obecnej redakcji tego przepisu nie mają zastosowania przepisy art. 33 ust. 2 i 3 Prawa lokalowego,

- trzecia, obejmująca lokale, do których w myśl art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. stosuje się reżim prawny ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych i co do których, na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 3 Prawa lokalowego, nie stosuje się w ogóle Prawa lokalowego, a tym bardziej jego przepisów art. 33 ust. 2 i 3.

Na tym tle Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, iż przepisy art. 94 i 154 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. powinny być oceniane jednakowo. Przepisy te są sprzeczne zarówno z art. 7, jak i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.

Do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich ustosunkował się, jako uczestnik postępowania, Prokurator Generalny, a ponadto, na prośbę Trybunału Konstytucyjnego - Ministrowie: Obrony Narodowej i Spraw Wewnętrznych.

1) Prokurator Generalny podzielił stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich co do niekonstytucyjności przepisu 94 ustawy z dnia 12 października 1990r., tak gdy chodzi o niezgodność tego przepisu z postanowieniami Konstytucji RP, jak też gdy chodzi o przyczyny tej niezgodności.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu niekonstytucyjności przepisu art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. Prokurator Generalny wyraził pogląd, iż przepis ten “nie narusza przepisów Konstytucji RP”.

Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator Generalny podkreślił przede wszystkim, iż przepis ten nie normuje w ogóle spraw dysponowania kwaterami funkcjonariuszy Straży Granicznej, które funkcjonariusze ci otrzymali wcześniej jako żołnierze zawodowi. Przepis ten nie stanowi też podstawy do przydziału kwater wojskowych. Jest natomiast formą gwarancji dla b. żołnierzy zawodowych, którzy przeszli do pracy w Straży Granicznej, co do zachowania przez nich prawa do dalszego użytkowania przydzielonych im wcześniej kwater, na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 20 maja 1976 r.

Przepis art. 154 ust. 2 ma charakter wyłącznie proceduralny. Nie jest przepisem materialnym i nie może być traktowany na równi z przepisem art. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

Charakter przepisu art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. nie stwarza podstaw do kontroli konstytucyjności ustawy z dnia 20 maja 1976 r. Zarazem sam w sobie nie zawiera żadnych elementów uzasadniających jego ocenę jako sprzecznego z przytoczonymi przez Rzecznika Praw Obywatelskich postanowieniami Konstytucji RP.

Problem ewentualnego zwrotu lokalu mieszkalnego stanowiącego kwaterę funkcjonariusza Straży Granicznej, o której mowa jest w art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r., właścicielowi domu w którym znajduje się ten lokal w ocenie Prokuratora Generalnego powstaje dopiero w chwili jego zwolnienia. Zarazem na podstawie analizy przepisów art. 43 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 16, poz. 134 z późn. zm.) Prokurator Generalny dochodzi do wniosku, iż zwolnione kwatery, o których mowa jest w art. 154 ust. 2, przejmują organy MSW administrujące zasobami mieszkaniowymi na potrzeby Straży Granicznej, wymienione w art. 94 ustawy z dnia 12 października 1990 r. Ten zaś przepis stanowi przedmiot osobnej oceny co do jego konstytucyjności. Okoliczności te, w ocenie Prokuratora Generalnego, prowadzą do konstatacji, iż także z tych powodów brak jest podstaw do kontroli konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r.

Nie znajdując podstaw prawnych do oceny przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, a w konsekwencji do oceny konstytucyjności ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych - Prokurator Generalny wysunął sugestię rozważania celowości zasygnalizowania przez Trybunał Konstytucyjny Sejmowi RP podnoszonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich zastrzeżeń do wspomnianych przepisów.

2) Minister Obrony Narodowej odniósł się przede wszystkim do przepisu art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. Oceniając jego treść i miejsce w systematyce ustawy wskazał na przejściowy charakter tego przepisu. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych istotą tego przepisu jest zachowanie wyjątkowo uprawnień do kwatery wojskowej przez żołnierzy zawodowych, którzy na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r., stali się funkcjonariuszami Straży Granicznej.

Minister Obrony Narodowej wyjaśnia zarazem, iż kwatery zajmowane przez byłych żołnierzy, a obecnie funkcjonariuszy Straży Granicznej, zajmowane są przez nich przejściowo. Pozostają nadal, w myśl art. 35 ustawy z dnia 20 maja 1976 r., w zarządzie wojskowych organów kwaterunkowych. Osoby korzystające z tych kwater ponoszą stosowne opłaty za ich użytkowanie. Mając jednakże zagwarantowane przez art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. prawo do lokalu mieszkaniowego, otrzymują odpowiednie świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak mieszkania od organów spraw wewnętrznych.

Kwatery zajmowane przez b. żołnierzy, a obecnie funkcjonariuszy Straży Granicznej, jak wyjaśnia Minister Obrony Narodowej, podlegają zwrotowi, z chwilą przydzielenia funkcjonariuszowi Straży Granicznej lokalu mieszkalnego. Może też nastąpić wymiana kwater między organami kwaterunkowymi wojska i organami kwaterunkowymi spraw wewnętrznych. Wynika to z obowiązującego porozumienia zawartego w dniu 10 marca 1978 r. między odpowiednimi organami resortów obrony narodowej i spraw wewnętrznych, a dotyczącego dysponowania kwaterami żołnierzy (funkcjonariuszy) przenoszonych między tymi resortami.

Gdy chodzi o zarzut niezgodności przepisu art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. z postanowieniami art. 7 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP - wedle Ministra Obrony Narodowej może być on zasadny jedynie w odniesieniu do lokali stanowiących własność prywatną, faktycznie opróżnionych przez byłych żołnierzy, a obecnie funkcjonariuszy Służby Granicznej, w wypadku utraty przez dany lokal statusu kwatery wojskowej.

Minister Obrony Narodowej poinformował zarazem, iż wedle posiadanych danych szacunkowych - w skali całego wojskowego zasobu mieszkaniowego liczba zajmowanych przez wojsko lokali mieszkalnych stanowiących własność prywatną obejmuje zaledwie kilkanaście lokali.

3) Minister Spraw Wewnętrznych, nawiązując do wcześniejszego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1991 r., sygn. akt K. 1/91, dotyczącego dysponowania lokalami mieszkalnymi na potrzeby Policji oraz funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa, podzielił stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich co do niezgodności art. 94 ustawy z dnia 12 października 1990 r. z postanowieniami art. 7 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.

W odniesieniu do art. 154 ust. 2 wspomnianej ustawy Minister Spraw Wewnętrznych wyjaśnił, iż ratio legis tego przepisu wynika z faktu, że obecny stan osobowy Straży Granicznej wywodzi się, z małymi wyjątkami, z Wojsk Ochrony Pogranicza, a więc byłych żołnierzy zawodowych. Gdy chodzi o podniesiony w stosunku do tego przepisu zarzut niezgodności z postanowieniami Konstytucji RP - Minister Spraw Wewnętrznych wyraził pogląd, iż zarzut ten mógłby się odnosić jedynie do lokali mieszkalnych stanowiących własność prywatną, pozostających w dyspozycji organów spraw wewnętrznych. O ile zatem utracą status kwater wojskowych i znajdą się w dyspozycji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

W toku rozprawy biorący w niej udział przedstawiciele uczestników postępowania: Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Prokuratora Generalnego - podtrzymali zajęte wcześniej w niniejszej sprawie stanowiska, wyrażone w pismach procesowych wniesionych w toku postępowania przed rozprawą. Równocześnie przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich uściślając swój wniosek oświadczył, iż w odniesieniu do art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. kwestionuje działanie tego przepisu jedynie w stosunku do lokali stanowiących własność prywatną. Referując swoje stanowiska, oraz udzielając odpowiedzi na stawiane pytania, naświetlili bliżej niektóre kwestie dotyczące niniejszej sprawy. Przedstawiciel Sejmu RP podzielił stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich co do niekonstytucyjności przepisu art. 94 tej ustawy, zaś w kwestii art. 154 ust. 2 zajął analogiczne stanowisko jak Prokurator Generalny.

Ustosunkowując się do podniesionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich zarzutów niezgodności przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej z postanowieniami art. 7 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny miał na względzie stanowisko zajęte w swoim orzeczeniu z dnia 28 maja 1991 r., sygn. akt K. 1/91, do którego odwoływali się zarówno Rzecznik Praw Obywatelskich jak też Prokurator Generalny oraz Minister Obrony Narodowej i Minister Spraw Wewnętrznych.

W orzeczeniu tym za niezgodne z postanowieniami art. 7, art. 67 ust. 2 uznane zostały przepisy art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179) oraz art. 77 ustawy z tej samej daty o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz.U. Nr 30, poz. 180).

Zasadność tego orzeczenia podzielił Sejm RP, dokonując nowelizacji tych przepisów, usuwając stwierdzone tym orzeczeniem niezgodności z Konstytucją RP.

W sprawie obecnie rozpatrywanej Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich co do niezgodności z postanowieniami art. 7 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP przepisu art. 94 ustawy z dnia 12 października 1990 r., z tych samych powodów, dla których uczynił to w stosunku do przepisów objętych wspomnianym wyżej orzeczeniem z dnia 28 maja 1991 r., sygn. akt K. 1/91.

Istota naruszenia art. 7 Konstytucji RP przez przepis art. 94 ustawy z dnia 12 października 1990 r. polega na tym, iż w wypadku włączenia do zasobów mieszkaniowych służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych Straży Granicznej lokalu mieszkalnego w domu wielomieszkaniowym stanowiącym własność prywatną, lokal taki pozostaje w gestii Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów na czas nieograniczony, praktycznie aż do tzw. “śmierci technicznej” budynku, w którym lokal taki się znajduje. Takie rozwiązanie stanowi trwałe ograniczenie uprawnień właściciela lokalu płynących z prawa własności, w tym prawa do korzystania i rozporządzania lokalem, którego jest właścicielem.

Wprawdzie szczególny tryb najmu lokali utrzymany został po wejściu w życie art. 7 Konstytucji RP, to jednak Prawo lokalowe przywraca stopniowo właścicielom tych lokali prawa wypływające z prawa własności w stosunku do lokali zwalnianych przez dotychczasowych najemców, jeżeli właściciel zwolnionego lokalu złoży w terminie trzech miesięcy, oświadczenie o chęci przejęcia takiego lokalu w zagospodarowanie (art. 33 ust. 2 i 3 Prawa lokalowego).

Zapoczątkowany został w ten sposób proces, chociaż jeszcze powolny, przywracania właścicielom prywatnych domów wielomieszkaniowych praw płynących z prawa własności.

Zróżnicowanie uprawnień właścicieli lokali mieszkalnych w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność prywatną i właścicieli lokali wykorzystywanych na zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych Straży Granicznej na niekorzyść tych ostatnich nie daje się także pogodzić z proklamowaną przez Konstytucję RP zasadą równości. Trybunał Konstytucyjny miał już okazję odnieść się do tego problemu w orzeczeniu z dnia 28 maja 1991 r., sygn. akt K. 1/91. Tak więc przepis art. 94 ustawy z dnia 12 października 1990 r. narusza także art. 67 ust. 2 tej Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny ustosunkowując się do zarzutu Rzecznika Praw Obywatelskich co do niekonstytucyjności przepisu art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej miał przede wszystkim na względzie, iż jest on przepisem odsyłającym do ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19).

Ustawa ta normując sprawę zakwaterowania sił zbrojnych: jednostek, instytucji i zakładów wojskowych, obiektów, urządzeń, uzbrojenia i sprzętu wojskowego, wreszcie żołnierzy i innych osób określonych w tej ustawie przewiduje, iż może to mieć miejsce m.in. w lokalach uzyskanych od osób fizycznych. Oznacza to, iż na zakwaterowanie sił zbrojnych mogą być też przeznaczone lokale mieszkalne stanowiące własność prywatną.

Zważywszy równocześnie, że do lokali i budynków znajdujących się w zarządzie organów kwaterunkowych wojska oraz do lokali przekazanych wojsku na zakwaterowanie stałe sił zbrojnych nie mają zastosowania przepisy Prawa lokalowego (art. 2 pkt 3 tego prawa) w tym także wspomniane już wcześniej przepisy art. 33 ust. 2 i 3 tego prawa, lokale mieszkalne stanowiące własność prywatną, a przeznaczone na zakwaterowanie sił zbrojnych, pozostają w dyspozycji organów wojskowych bez ograniczenia czasowego. Takie uregulowanie sprawia, że właściciele lokali mieszkalnych pozbawieni zostają na czas nieograniczony możliwości rozporządzania lokalami stanowiącymi ich własność. Godzi to w zasadę ochrony własności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP.

Stawia to także w nierównej sytuacji właścicieli tych lokali w stosunku do właścicieli lokali objętych szczególnym trybem najmu, na podstawie decyzji administracyjnych, o czym była już mowa we wcześniejszym fragmencie niniejszego uzasadnienia. Godzi to także w konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.

Z tego względu przepis art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej jako odsyłający do postanowień ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie podlegającej, ze względu na upływ czasu, kognicji Trybunału Konstytucyjnego, sam pozostaje w sprzeczności z art. 7 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.

Z przedstawionych wyżej względów należało orzec jak w sentencji orzeczenia.