Zdaniem Wnioskodawcy, pozbawienie sędziów możliwości wykonywania swoich konstytucyjnych kompetencji przez podważanie ich statusu i permanentne wyłączanie od orzekania jest też niezgodne z art. 180 Konstytucji (uzasadnienie wniosku, s. 31).Wpłynie także negatywnie na poziom ochrony podstawowych, osobistych praw jednostki, jakimi są: dostęp do sądu oraz uzyskanie orzeczenia w rozsądnym terminie (uzasadnienie wniosku, s. 34).

1.2. Uruchomienie testu niezawisłości.

Wątpliwość Wnioskodawcy budzi zapis umożliwiający złożenie wniosku w przedmiocie tzw. testu niezawisłości przez właściwy sąd (Sąd Najwyższy, sądy wojskowe, powszechne i administracyjne). Przeprowadzenie tzw. testu niezawisłości z inicjatywy samego sądu w istocie zmierzać będzie do przewlekłości i wydłużenia postępowań sądowych, co może być niezgodne z oczekiwaniami i wolą stron, naruszając ich interesy.

Nadanie sędziom kompetencji w tym zakresie prowadzi również do podważenia art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 w związku z art. 10 Konstytucji. W istocie dochodzi bowiem do zakwestionowania statusów innych sędziów, a także do wyłączenia ich od orzekania na przyszłość, a nie wyłącznie w związku z okolicznościami danej sprawy. Wnioskodawca wskazuje, że sędziowie zostają de facto pozbawieni swej inwestytury, która została im nadana na czas nieoznaczony przez Prezydenta podczas aktu powołania. Taka kontrola prerogatyw Prezydenta nie mieści się w zakresie kompetencji władzy sądowniczej. Prowadzi to do modyfikacji normy konstytucyjnej zawartej w art. 179 Konstytucji przez nadanie władzy sądowniczej uprawnienia do decydowania o tym, który spośród sędziów będzie uprawniony do wykonywania jurysdykcji, a który będzie od niej odsunięty (pozbawiony). W opinii Wnioskodawcy, prowadzi to do przełamania mechanizmu koniecznej równowagi pomiędzy władzami określonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji (uzasadnienie wniosku, s. 37). Zdaniem Wnioskodawcy, ocena dokonywana w trakcie tzw. testu niezawisłości wywołuje też poczucie stałego zagrożenia sędziego, który zostanie mu poddany, przez co nie może on być niezawisły (efekt mrożący).

Wskazując na konstrukcję tzw. testu niezawisłości, w kształcie nadanym przepisami ustawy styczniowej, Prezydent zwrócił uwagę na to, że w wypadku sądu wnioskującego o „test niezawisłości” nie można zastosować terminu tygodniowego, licząc od dnia zawiadomienia o składzie rozpoznającym sprawę, jak ma to miejsce, jeśli chodzi o strony lub uczestnika, gdyż prowadziłoby to do różnych interpretacji wyrażenia „dzień zawiadomienia”. Dlatego, mając na uwadze zasadę wyłączności ustawy w sprawach dotyczących praw i wolności jednostki, przepisy w tym zakresie powinny zostać uregulowane wprost w ustawie tak, aby zapobiec ich dobrowolnej interpretacji przez organy stosujące prawo. W innym wypadku, jest to nie do pogodzenia z art. 2 Konstytucji i wywodzoną z niego zasadą demokratycznego państwa prawnego, a konkretniej z zasadami: prawidłowej (przyzwoitej) legislacji oraz określoności przepisów prawa (uzasadnienie wniosku, s. 39-41).

1.3. Wyłączna podstawa testu.

Zdaniem Wnioskodawcy, derogacja art. 29 § 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1093, ze zm.; dalej: ustawa o SN) oraz analogiczne zmiany w ustawach ustrojowych dotyczących sądów niosą za sobą poważne konsekwencje ustrojowe, skutkując szeroką ingerencją w konstytucyjny zakres prerogatywy Prezydenta, co stoi w opozycji do art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji. Oddziaływać to będzie na wielu płaszczyznach. Otworzy to drogę do sądowej kontroli powoływania sędziów przez Prezydenta w ramach rozpoznawania środków zaskarżenia przez sąd z urzędu lub skorzystania z tzw. testu niezawisłości. Efektem takiego rozwiązania będzie osłabienie pozycji sędziów i naruszenie konstytucyjnych zasad powoływania sędziów na czas nieoznaczony (art. 179 Konstytucji) oraz zasady nieusuwalności sędziów (art. 180 ust. 1 Konstytucji). „Za niezgodne z zasadą nieusuwalności sędziów należy bowiem uznać te przepisy prawa, na podstawie których sędzia, nie tracąc swojego statusu i nie będąc zawieszonym w pełnieniu funkcji, nie może wykonywać obowiązków służbowych, gdy każde orzeczenie przez niego wydane będzie kwestionowane i uchylane” (uzasadnienie wniosku, s. 42).

Wnioskodawca podkreślił, że kwestionowanie ex officio przez sąd aktu powołania danego sędziego w rzeczywistości sprowadza się do podważania podstawy do sprawowania przez niego władzy sądowniczej. Takie ujęcie burzy istotę prezydenckiej prerogatywy w zakresie powoływania sędziów, godząc w określoną na gruncie art. 10 ust. 1 Konstytucji zasadę podziału i równoważenia się władz. Doprowadzi to również „do modyfikacji normy konstytucyjnej zawartej w art. 179 Konstytucji poprzez przyznanie władzy sądowniczej uprawnienia do decydowania o tym, który spośród sędziów będzie uprawniony do wykonywania jurysdykcji, a który sędzia zostanie tej władzy w praktyce pozbawiony” (uzasadnienie wniosku, s. 44).

Proponowany dualizm kontroli sądowej aktu powołania sędziego przez Prezydenta pozostaje zdaniem Wnioskodawcy w sprzeczności z wypracowanymi przez Trybunał standardami w zakresie sprawności działania sądów i eliminacji przedłużenia się postępowania sądowego. „Wielokrotna i konstytucyjnie niedopuszczalna możliwość badania z urzędu aktu powołania sędziego w toku kontroli instancyjnej orzeczenia wydanego z jego udziałem lub podczas rozpatrywania nadzwyczajnych środków zaskarżenia, przeczy wyżej wskazanym wytycznym Trybunału, a tym samy[m] uzasadnia zarzut niezgodności z art. 2 Konstytucji” (uzasadnienie wniosku, s. 46).

1.4. Wyłączenie odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Według Głowy Państwa zapisy ustawy nowelizującej wprowadzają chaos w ujęciu legalnego sprawowania urzędu sędziowskiego, pozostający w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Fundamentalny problem prawny zaskarżonej ustawy zasadza się na rozwiązaniach odnoszących się do wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego, stanowiących najważniejsze atrybuty urzędu i profesji oraz misji i powołania sędziowskiego, stanowiących niezbędne parametry prawa do sądu (art. 178 i art. 45 ust. 1 Konstytucji). Dotyczy to także unormowania wyłączającego odpowiedzialność za delikt dyscyplinarny sędziego (bezzasadnego kwestionowania procesu powoływania innych sędziów), jak również dopuszczalności stosowania z urzędu tzw. testu niezawisłości i bezstronności sędziego. Zdaniem Wnioskodawcy, zakwestionowane przepisy ustawy styczniowej umożliwią podważanie skutecznie umocowanego sędziego przez innych sędziów. Będzie to nie tylko sprzeczne wprost z preambułą Konstytucji i wywodzoną z niej zasadą rzetelności oraz sprawności działania instytucji publicznych, lecz także podda w wątpliwość prawidłowość funkcjonowania władz publicznych (Prezydenta, Krajowej Rady Sądownictwa i sądowego wymiaru sprawiedliwości). Skutkiem działań, na które pozwoli zaskarżona ustawa, jest możliwość pozbawienia podmiotów prawnych podstawowego środka ochrony wolności i praw człowieka, jakim jest prawo do sądu, unormowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Prezydent zaznaczył, że w efekcie umożliwienia potencjalnie nieograniczonego wzajemnego kwestionowania przez sędziów swego statusu, w istocie narusza także zakaz wyrażony w art. 77 ust. 2 Konstytucji (uzasadnienie wniosku, s. 51-56).

1.5. Zmiany we właściwości Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem Wnioskodawcy, zakres kompetencji do rozpoznawania szeroko rozumianych spraw dyscyplinarnych sędziów należy do Sądu Najwyższego (dalej: SN), co zostało określone na poziomie konstytucyjnym, zatem przeniesienie ustawą styczniową kompetencji w tym zakresie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) jest wprost niezgodne z Konstytucją. Kognicja NSA nie obejmuje spraw należących do właściwości sądów powszechnych, wojskowych i SN. „Powierzenie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w jakimkolwiek zakresie rozpatrywania spraw dotyczących naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności sędziów Sądu Najwyższego, sądów wojskowych i sędziów sądów powszechnych spowoduje więc naruszenie konstytucyjnej właściwości tych sądów, wykraczając jednocześnie poza konstytucyjną właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego” (uzasadnienie wniosku, s. 69). Wnioskodawca przywołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zwracając uwagę, że stworzenie instytucji publicznej „w kształcie uniemożliwiającym jej rzetelne i sprawne działanie” narusza „zasady państwa prawnego w zakresie konstytucyjnego prawa obywateli”.

Ustrojowe funkcje NSA nie pozwalają na rozpoznawanie spraw dyscyplinarnych oraz immunitetowych sędziów sądów powszechnych, sądów wojskowych oraz SN. Byłoby to niezgodne z art. 183 ust. 1, art. 184 i art. 177 Konstytucji, a także sprzeczne z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. Nałożenie tego rodzaju obowiązków na NSA wiązać się będzie z nieadekwatnością stosowanej przez ten sąd procedury do specyfiki postępowania w sprawach dyscyplinarnych oraz immunitetowych, w których znajdują zastosowanie reguły związane z procedurą karną. Mając na uwadze treść art. 45 ust. 1 Konstytucji, Prezydent zaakcentował, że NSA nie jest odpowiednio przygotowany do rozpoznawania tego rodzaju spraw (uzasadnienie wniosku, s. 72-73).

Prezydent podniósł, iż wprowadzenie tego rodzaju regulacji spowoduje przeciążenie NSA, które może zagrażać jego prawidłowemu funkcjonowaniu, a także spowoduje znaczne wydłużenie czasu postępowań w sprawach sądowo administracyjnych, pozostających w jego konstytucyjnej właściwości. Ustawodawca nie wyjaśnił w uzasadnieniu ustawy, w sposób przekonywający, dlaczego odrzucił jurysdykcję dyscyplinarną SN i przekazał te kompetencje NSA. „Fundamentalnym założeniem towarzyszącym demokratycznemu procesowi stanowienia prawa jest to, aby ustawodawca nie przyjmował takich regulacji, których efektem będzie obniżenie dotychczasowego poziomu rzetelności i sprawności działania istniejącej instytucji publicznej, a w szczególności przyjmowania takich rozwiązań, które są w oczywisty sposób sprzeczne z Konstytucją. (...) Deklarowana w trakcie dyskusji nad uchwaleniem ustawy realizacja kamienia milowego F1G przez przyjęcie ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. jest niezgodna z zasadą racjonalności ustawodawcy w zakresie, w jakim ustawodawca, mający we wszystkich sprawach dotyczących sędziów, w tym dyscyplinarnych oraz immunitetowych, określić «zakres właściwości Izby Sądu Najwyższego» (tak w opisie kamienia milowego F1G), określa zakres właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przeczy to zasadzie racjonalności, tym bardziej, że Konstytucja nie pozwala na utożsamianie sądownictwa powszechnego i administracyjnego” (uzasadnienie wniosku, s. 78-80).

1.6. Wytknięcie uchybienia sędziowskiego.

Zaskarżonemu oddzielnie art. 1 pkt 5 ustawy styczniowej, przenoszącemu kompetencje do tzw. wytknięcia uchybienia sędziowskiego do NSA, Prezydent zarzucił niezgodność z art. 183 ust. 1 i art. 184 w związku z art. 175 ust. 1 Konstytucji. W opinii Głowy Państwa wytknięcie uchybienia sędziowskiego wiąże się nierozerwalnie ze sprawowaniem nadzoru nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania, którą to kompetencję ustrojodawca przyznał wyraźnie SN w art. 183 ust. 1 Konstytucji. Natomiast na podstawie z art. 184 Konstytucji kompetencje NSA oraz innych sądów administracyjnych obejmują kontrolę działalności administracji publicznej.

1.7. Nowa podstawa wznawiania postępowań.

Dokonując wykładni art. 6 ust. 1 ustawy styczniowej, Wnioskodawca stwierdził, że nie pozwala ona na „ustalenie jakimi zasadami lub wartościami konstytucyjnymi kierował się ustawodawca wprowadzając nowe uprawnienie dla sędziego, który przez 6 miesięcy – w okresie od dnia 15 lipca 2022 r. do dnia 15 stycznia 2023 r. – nie skorzystał ze swojego uprawnienia” do wnioskowania wznowienia postępowania. Natomiast sam fakt wydania przez Izbę Odpowiedzialności Zawodowej Sądu Najwyższego ,,prawomocnego orzeczenia trudno a priori uznać za szczególny przypadek uzasadniający ponowne rozstrzygnięcie sprawy, która już została zakończona prawomocnym i ostatecznym orzeczeniem stwarzającym stan powagi rzeczy osądzonej”. Nieskorzystanie ,,przez sędziego z uprawnienia do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2022 r. w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy jest okolicznością niewystarczającą dla przyjęcia przez ustawodawcę odstępstwa od zasady res iudicata ”.

Wnioskodawca podniósł, iż przepisy te rodzą wątpliwości w zakresie, w jakim naruszają prawo pokrzywdzonego do wiążącego naprawienia w rozsądnym terminie w postępowaniu karnym szkody wyrządzonej przestępstwem popełnionym przez sędziego. „Przyznanie sędziemu, który nie złożył wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 18 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2022 r., nowego uprawnienia do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie tego przepisu oraz wprowadzenie dla sędziego dodatkowej przesłanki wznowienia postępowania prawomocnie zakończonego orzeczeniem Sądu Najwyższego Izby Odpowiedzialności Zawodowej istotnie będzie rzutowało na termin wiążącego naprawienia pokrzywdzonemu szkody wyrządzonej przestępstwem popełnionym przez sędziego” (uzasadnienie wniosku, s. 99).

Prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w rozsądnym terminie ogranicza nie tylko wprowadzenie przez ustawodawcę kolejnych form kontroli odnośnej uchwały SN, lecz także terminy zawite do wniesienia wniosku (3 miesiące), a także termin do wydania orzeczenia przez NSA (12 miesięcy). Dodatkowo łączny czas rozpoznania wniosku może ulec wydłużeniu z uwagi na nieprzygotowanie przez ustawodawcę NSA do rozpoznawania nowych spraw w sferze organizacyjnej i finansowej (uzasadnienie wniosku, s. 99-100).

1.8. Vacatio legis.

Celem zasady odpowiedniego terminu spoczywania ustawy jest w szczególności umożliwienie dostosowania się adresatom nowych norm do znowelizowanego stanu prawnego. Wnioskodawca stwierdził, że przewidziany okres vacatio legis jest zbyt krótki (21 dni) w stosunku do możliwości organizacyjno-technicznych i finansowych NSA. Może bowiem dojść do istotnego zakłócenia prawidłowego i efektywnego funkcjonowania tego sądu w zakresie dotychczasowej, zasadniczej jego działalności, a w szczególności rozpoznawania środków odwoławczych od orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i podejmowania uchwał wyjaśniających istotne zagadnienia prawne, jak również w zakresie rozpoznawania nowych spraw przekazanych do właściwości NSA przez zaskarżoną ustawę styczniową (uzasadnienie wniosku, s. 105-106).

2. W piśmie z 24 marca 2023 r. Prezes Rady Ministrów (dalej: premier) zajął stanowisko, w którym wniósł o uznanie, że:

– art. 1 pkt 2 lit. b, art. 1 pkt 3 lit. b, art. 2 pkt 1 lit. b, art. 2 pkt 2 lit. b, art. 3 pkt 1 lit. a, art. 3 pkt 3 lit. b, art. 4 pkt 2 lit. a oraz art. 4 pkt 4 lit. b ustawy styczniowej w zakresie, w jakim dopuszczalne jest badanie w teście niezawisłości spełnienia przez sędziego wymogu „ustanowienia na podstawie ustawy”, nie są niezgodne z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 oraz w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji,

– art. 1 pkt 2 lit. c-e, art. 2 pkt 1 lit. c i d, art. 3 pkt 1 lit. b i c oraz art. 4 pkt 2 lit. b i c ustawy styczniowej w zakresie, w jakim właściwy sąd uprawniony jest do złożenia wniosku o zbadanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności oraz ustanowienia na podstawie ustawy, z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu, jeśli zachodzi w tym względzie poważna wątpliwość, są zgodne z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 oraz w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji,

– art. 1 pkt 2 lit. a, art. 2 pkt 1 lit. a, art. 3 pkt 2 oraz art. 4 pkt 1 ustawy styczniowej są zgodne z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 oraz w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji,

– art. 1 pkt 1 lit. a, art. 1 pkt 2 lit. e-j, art. 1 pkt 4, art. 2 pkt 1 lit. e, art. 2 pkt 3 lit. a, art. 2 pkt 3 lit. b-d, art. 3 pkt 1 lit. d, art. 3 pkt 4 lit. a-d, art. 3 pkt 5-7, art. 4 pkt 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 9 oraz art. 10 ustawy styczniowej są zgodne z:

1) art. 184 w związku z art. 183 ust. 1 i art. 177 Konstytucji,

2) art. 45 ust. 1 Konstytucji,

3) art. 2 Konstytucji i wynikającymi z niego zasadami określoności prawa oraz rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych,

– art. 1 pkt 5 ustawy styczniowej nie jest niezgodny z art. 183 ust. 1 Konstytucji;

– art. 6 ust. 1 i 2 ustawy styczniowej w zakresie, w jakim naruszają prawo pokrzywdzonego do wiążącego naprawienia w rozsądnym terminie w postępowaniu karnym szkody wyrządzonej przestępstwem popełnionym przez sędziego, są zgodne z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji,

– art. 11 ustawy styczniowej jest zgodny z art. 2 Konstytucji i wywodzoną z niego zasadą odpowiedniej vacatio legis.

Jednocześnie, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), premier wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W wypadku nieuznania zasadności umorzenia postępowania we wskazanym zakresie, tj. dotyczącym pkt I i II petitum wniosku Prezydenta, premier, z ostrożności procesowej, przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie:

– odnośnie do pkt I petitum wniosku, że art. 1 pkt 2 lit. b, art. 1 pkt 3 lit. b, art. 2 pkt 1 lit b, art. 2 pkt 2 lit. b, art. 3 pkt 1 lit. a, art. 3 pkt 3 lit. b, art. 4 pkt 2 lit. a oraz art. 4 pkt 4 lit. b ustawy styczniowej w zakresie, w jakim dopuszczalne jest badanie w teście niezawisłości spełnienia przez sędziego wymogu „ustanowienia na podstawie ustawy”, są zgodne z art. 45 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 180 ust. 1 Konstytucji;

– odnośnie do pkt II petitum wniosku, że art. 1 pkt 2 lit. c-e, art. 2 pkt 1 lit. c i d, art. 3 pkt 1 lit. b i c oraz art. 4 pkt 2 lit. b i c ustawy styczniowej w zakresie, w jakim właściwy sąd jest uprawniony do złożenia wniosku o zbadanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności oraz ustanowienia na podstawie ustawy, z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu, jeśli zachodzi w tym względnie poważna wątpliwość, są zgodne z art. 178 ust. 1 i art. 180 ust. 1 Konstytucji.

2.1. Premier podniósł, że istotą wprowadzenia kwestionowanej przez Wnioskodawcę instytucji, jest eliminacja sytuacji, która może prowadzić do uchybień związanych z bezstronnością i niezależnością sędziów. Podkreślił, że wyrażenie „ustanowienia na podstawie ustawy” dotyczy obiektywnego rozumienia niezależności i niezawisłości władzy sądowniczej.

Powołując orzecznictwo TSUE, wywiódł, że kwestionowanie „ustanowienia na podstawie ustawy”, co do zasady, nie może opierać się wyłącznie na fakcie powołania sędziego przez Krajową Radę Sądownictwa (dalej: KRS) po 2018 r.

2.2. Zdaniem premiera przeprowadzenie tzw. testu niezawisłości wyłącznie ze względu na warunek „ustanowienia na podstawie ustawy” może mieć miejsce, na tle okoliczności konkretnej i indywidualnej sprawy. Narzędzie to nie może być instrumentem abstrakcyjnego, oderwanego od konkretnej sprawy, odsuwania sędziów od orzekania, ponieważ dotyczy wyłącznie stanu faktycznego danego postępowania.

Nieabstrakcyjny charakter tzw. testu niezawisłości w przedmiocie „ustanowienia na podstawie ustawy” nie stanowi ingerencji w prezydencką prerogatywę powoływania sędziego na czas nieoznaczony. Samo wprowadzenie tzw. testu niezawisłości, w przedmiotowym aspekcie, w żadnym wypadku nie uniemożliwia wykonywania prezydenckiej prerogatywy powołania sędziego, ponieważ nie ma charakteru prewencyjnego, tj. nie podważa aktu nominacyjnego. Według premiera, za dopuszczeniem badania w tzw. teście niezawisłości warunku „ustanowienia na podstawie ustawy” przemawia szczególna konstytucyjna wartość i zasada, jaką jest prawo do niezależnego i niezawisłego sądu.

2.3. Premier podniósł, że przepisy ustawy styczniowej derogujące normy uznające za delikt dyscyplinarny orzeczenia w przedmiocie tzw. testu niezawisłości nie są niezgodne ze wskazanymi przez Wnioskodawcę wzorcami konstytucyjnymi, zatem w tym zakresie postępowanie powinno zostać umorzone z przyczyn formalnoprawnych, tj. ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

2.4. Odnośnie do przeniesienia spornych kompetencji SN do NSA, premier podniósł, że z art. 176 ust. 2 Konstytucji wynika, iż sądy mogą również obejmować swoją kognicją inne sprawy określone w ustawach.

Argumentując powyższe stanowisko, uznał, że art. 184 Konstytucji w takim wypadku nie stanowi norm „konkurencyjnych” wobec art. 183 ust. 2 Konstytucji. Art. 183 ust. 2 dopuszcza ustawowe rozszerzenie kognicji SN na czynności inne niż sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, natomiast art. 184 Konstytucji nie ma charakteru ograniczającego sądownictwo administracyjne, a jedynie normy zarezerwowane wyłącznie do kognicji spraw z zakresu administracji publicznej (przełamanie konstytucyjnego domniemania właściwości sądów powszechnych).

2.5. Według premiera postępowanie w sprawach wytknięcia uchybienia, w ramach postępowania dyscyplinarnego, nie stanowi nadzoru nad orzecznictwem sądów. Postępowanie w powyższym przedmiocie nie ma wpływu na merytoryczne rozpatrzenie spraw, nawet jeżeli zostało ono wszczęte w związku z wydaniem określonego orzeczenia. Tym samym ustawa nowelizująca w żaden sposób nie modyfikuje kompetencji SN w sprawach nadzoru nad sądownictwem powszechnym.

Zdaniem premiera, Prezydent w pozostałym zakresie nie przedstawił przekonującej argumentacji, co implikuje konieczność umorzenia postępowania z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

2.6. Premier stwierdził, że w wypadku zmian o charakterze instytucjonalno-ustrojowym (likwidacja Izby Dyscyplinarnej SN i powołanie w jej miejsce Izby Odpowiedzialności Zawodowej SN), uzasadnionym zabiegiem jest możliwość wznowienia prawomocnie zakończonego postępowania.

Część orzeczeń Izby Dyscyplinarnej SN została uchylona przez Izbę Odpowiedzialności Zawodowej SN, co faktycznie różnicuje pozycję sędziów uznanych w tego rodzaju postępowaniach za niewinnych. Celem proponowanych zmian jest zrównanie pozycji sędziów, a także urzeczywistnienie skutecznego prawa do sądu.

2.7. Premier uznał, że termin 21 dni spoczywania ustawy jest adekwatny, ponieważ proponowane zmiany były znane wcześniej z innych – niż akt normatywny – źródeł. Wiedza o proponowanych zmianach była powszechnie dostępna i adresaci norm ustawy nowelizującej mogli się przygotować do zmian.

Zwrócił także uwagę na to, że NSA posiada narzędzia prawne do przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych, gdyż rozstrzyga kwestie odpowiedzialności zawodowej sędziów sądów administracyjnych.

2.8. W końcowej części swojego stanowiska premier podkreślił, że przyjęcie ustawy nowelizującej umożliwi „odblokowanie” środków finansowych w ramach tzw. KPO. Dodatkowo wskazał, że konkretne – oznaczone cyfrowo – kwoty będą mieć istotny wpływ na rozwój gospodarczy państwa.

3. W piśmie z 30 marca 2023 r. stanowisko w sprawie zajął w imieniu Sejmu Marszałek Sejmu. Wniósł o stwierdzenie, że:

– art. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. b, art. 2 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b, art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 3 lit. b oraz art. 4 pkt 2 lit. a i pkt 4 lit. b ustawy styczniowej w zakresie, w jakim dopuszczalne jest badanie w teście niezawisłości spełnienia przez sędziego wymogu „ustanowienia na podstawie ustawy”, są zgodne z art. 179 w związku z 144 ust. 3 pkt 17 oraz w związku z art. 10 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 180 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji,

– art. 1 pkt 2 lit. c, d i e, art. 2 pkt 1 lit. c i d, art. 3 pkt 1 lit. b i c oraz art. 4 pkt 2 lit. b i c ustawy styczniowej w zakresie, w jakim właściwy sąd jest uprawniony do złożenia wniosku o zbadanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności oraz ustanowienia na podstawie ustawy, z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, jeśli zachodzi w tym względzie poważna wątpliwość, są zgodne z art. 45 ust. 1, art. 179 w związku z 144 ust. 3 pkt 17 oraz w związku z art. 10 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji,

– art. 1 pkt 2 lit. a, art. 2 pkt 1 lit. a, art. 3 pkt 2 i art. 4 pkt 1 ustawy styczniowej są zgodne z art. 45 ust. 1, art. 179 w związku z 144 ust. 3 pkt 17 oraz w związku z art. 10 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji,

– art. 1 pkt 3 lit. a i b, art. 2 pkt 2 lit. a i b, art. 3 pkt 3 lit. a i b oraz art. 4 pkt 4 lit. a i b ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 178 ust. 1 Konstytucji,

– art. 1 pkt 1 lit. a, art. 1 pkt 2 lit. e-j, art. 1 pkt 4, art. 2 pkt 1 lit. e, art. 2 pkt 3 lit. a, art. 2 pkt 3 lit. b, art. 2 pkt 3 lit. c, art. 2 pkt 3 lit. d, art. 3 pkt 1 lit. d, art. 3 pkt 4 lit. a, art. 3 pkt 4 lit. b, art. 3 pkt 4 lit. c, art. 3 pkt 4 lit. d, art. 3 pkt 5, art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7, art. 4 pkt 3, art. 6 i art. 7 ustawy styczniowej są zgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, a także z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 184 i art. 183 ust. 1 w związku z art. 177 Konstytucji,

– art. 1 pkt 5 ustawy styczniowej jest zgodny z art. 183 ust. 1 i art. 184 w związku z art. 175 ust. 1 Konstytucji,

– art. 6 ust. 1 i 2 ustawy styczniowej jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji;

– art. 11 ustawy styczniowej jest zgodny z wywodzonym z art. 2 Konstytucji wymogiem dochowania odpowiedniego okresu vacatio legis;

– w pozostałym zakresie Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

3.1. Marszałek Sejmu zaproponował, aby sprawa była rozstrzygana przez weryfikację przedmiotu kontroli z następującymi wzorcami:

– art. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. b; art. 2 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b; art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 3 lit. b; art. 4 pkt 2 lit. a i pkt 4 lit. b ustawy styczniowej w zakresie, w jakim dopuszczalne jest badanie w teście niezawisłości spełnienia przez sędziego wymogu „ustanowienia na podstawie ustawy” z art. 179 w związku z 144 ust. 3 pkt 17 oraz w związku z art. 10 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 180 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji,

– art. 1 pkt 2 lit. c, d i e; art. 2 pkt 1 lit. c i d; art. 3 pkt 1 lit. b i c; art. 4 pkt 2 lit. b i c ustawy styczniowej w zakresie, w jakim właściwy sąd jest uprawniony do złożenia wniosku o zbadanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności oraz ustanowienia na podstawie ustawy, z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, jeśli zachodzi w tym względzie poważna wątpliwość z art. 45 ust. 1, art. 179 w związku z 144 ust. 3 pkt 17 oraz w związku z art. 10 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji,

– art. 1 pkt 2 lit. a; art. 2 pkt 1 lit. a; art. 3 pkt 2; art. 4 pkt 1ustawy styczniowej z art. 45 ust. 1, art. 179 w związku z 144 ust. 3 pkt 17 oraz w związku z art. 10 ust. 1, art. 178 ust. 1. art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji,

– art. 1 pkt 3 lit. a i b; art. 2 pkt 2 lit. a i b; art. 3 pkt 3 lit. a i b; art. 4 pkt 4 lit. a i b ustawy styczniowej z art. 178 ust. 1 Konstytucji,

W zakresie weryfikacji pozostałych wzorców kontroli Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na niedopuszczalność orzekania wynikającą z nieadekwatnego uzasadnienia wniosku Prezydenta.

3.2. Argumentując relacje przedmiotów kontroli z zaproponowanymi wzorcami, Marszałek Sejmu stwierdził, że:

− z orzecznictwa ETPC oraz TSUE nie wynika w żadnym wypadku możliwość odsuwania sędziego od orzekania we wszystkich sprawach wyłącznie z powodu powołania przez KRS. Ustawa nowelizująca nie umożliwia faktycznej eliminacji sędziego od orzekania,

− ustawodawca ma możliwość kształtowania ustroju sądownictwa; modyfikacji instytucji, których celem jest wzmocnienie i urzeczywistnienie dobra wymiaru sprawiedliwości. Rozszerzenie kręgu podmiotów inicjujących tzw. test niezawisłości zmierza do zwiększenia gwarancji przeprowadzenia rzetelnego procesu sądowego,

− w kompetencjach ustawodawcy mieści się możliwość uchylania przepisów, a sam fakt derogacji części norm prowadzi jedynie do przywrócenia stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy z czerwcowej. Zniesienie znamion przedmiotowych przewinienia dyscyplinarnego prowadzi do zachowania logicznej spójności całej ustawy nowelizującej, tak aby sędziowie nie mogli być pociągani do odpowiedzialności za stosowanie prawa po zmianie. Parlament ma prawo modyfikować kształt ustawodawstwa w powyższym zakresie w szczególności, gdy zmiany mają poszerzyć konstytucyjne gwarancje niezawisłości i bezstronności sędziego,

− art. 184 Konstytucji nie ma charakteru katalogu zamkniętego, a kognicja sądów administracyjnych może być kształtowana ustawą. Kognicja sądów administracyjnych wedle Sejmu nie została wymieniona w sposób enumeratywny, a jedynie została oparta na unormowaniach ustawowych. Postępowania dotyczące tzw. testu niezawisłości nie należą do wymiaru sprawiedliwości, który jest zastrzeżony do kompetencji sądów powszechnych,

– zgodnie z art. 183 ust. 1 Konstytucji SN sprawuje nadzór nad sądami, i to tylko w zakresie orzekania, a nie nad sędziami i ich zachowaniami, czyli sprawami związanymi ze stosunkami służbowymi sędziów, co powoduje, że przepis ten nie zakazuje przekazania przedmiotowych spraw do NSA. Rozstrzyganie spraw dyscyplinarnych nie stanowi kontroli nad orzecznictwem, o której mowa w art. 183 ust. 1 Konstytucji;

– aksjologicznym celem nowelizacji jest uzyskanie całkowitej pewności, że organ rozstrzygający w sprawach dyscyplinarnych spełnia przesłanki do bycia niezależnym i bezstronnym sądem ustanowionym na podstawie ustawy. Jest to wyjątek od zasady res iudicata, która ma uzasadnienie w Konstytucji oraz orzecznictwem TSUE i ETPC. Samo otworzenie dodatkowej możliwości wznowienia prawomocnie zakończonego postępowania nie uzasadnia przewidywań, że NSA w sposób przewlekły będzie rozpatrywać tego rodzaju sprawy,

− 21-dniowy okres vacatio legis spełnia warunki określone przez art. 2 Konstytucji, w szczególności daje możliwość zapoznania się oraz dostosowania adresatów norm do nowych rozwiązań, zwłaszcza, że adresaci norm ustawy nowelizującej mieli wcześniejszą możliwość zapoznania się ze zmianami, m.in. w trakcie postępowania ustawodawczego.

3.3. Podsumowując swoje stanowisko, Marszałek Sejmu stwierdził, że ustawa nowelizująca ma za zadanie wypełnić warunki nałożone decyzją wykonawczą Rady UE nr 9728/22 z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności dla Polski. Zasadniczym celem ustawy styczniowej jest realizacja tzw. kamieni milowych, które umożliwią transfer środków finansowych dla Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym ustawa nowelizująca również dokonuje dostosowania polskiego stanu prawnego do wiążącego Rzeczpospolitą orzecznictwa TSUE. Zmiany wprowadzane przez ustawę nowelizującą mają także umożliwić zachowanie równowagi budżetowej państwa przez doprowadzenie do uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską środków z tzw. KPO. Dlatego też Marszałek Sejmu uznał, że zaproponowany okres vacatio legis jest wystarczający oraz konieczny.

4. W piśmie procesowym z 31 maja 2023 r. pełnomocnik Prezydenta ustosunkował się do stanowisk premiera oraz Sejmu, jako uczestników postępowania, podtrzymując twierdzenia wniosku i uzupełniając je o poszerzoną argumentację oraz polemikę z tymi stanowiskami.

5. Uchwałą nr 331/2023 z 19 maja 2023 r. KRS poinformowała o przystąpieniu do postępowania oraz przedstawiła opinię, w pełni podzielając stanowisko Wnioskodawcy. KRS stwierdziła, że z powodu swojej pozycji ustrojowej wynikającej z art. 186 ust. 1 Konstytucji powinna przystąpić do postępowania z racji konieczności obrony niezależności sądów oraz niezawisłości sędziów. Zagrożenie dla niezależności sądów i niezawisłości sędziów spowodowane ma być regulacjami ustawy styczniowej.

5.1. KRS wskazała, że nowelizacja „[w] istocie czyni fikcją powołanie na urząd sędziego na czas nieoznaczony, przez co efektywnie prowadzi do naruszenia, a wręcz zniweczenia konstytucyjnej procedury powoływania sędziów, określonej w art. 179 Konstytucji” (s. 4 opinii KRS).

Wprowadzenie tzw. testu niezawisłości poszerzonego przez przesłanki „ustanowienia na podstawie ustawy”, obok dotychczasowych wymogów niezawisłości i bezstronności do możliwości kwestionowania prawidłowości inwestytury danego sędziego wyłącznie z powodu okoliczności towarzyszących powołaniu.

5.2. KRS zwróciła uwagę również na to, że regulacje ustawy nowelizującej mogą naruszać zasadę powoływania sędziów przez Prezydenta, którą konstytuują art. 179 oraz art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji.

Przede wszystkim powoływanie sędziego jest prerogatywą prezydencką. KRS podkreśliła, że w takim wypadku nie ma żadnych norm kompetencyjnych, które pozwalałaby innym organom kontrolować i kwestionować akt nominacyjny sędziego. Z powyższym stoją w sprzeczności regulacje ustawy nowelizującej, które dopuszczają, zarówno stronom, jaki członkom składu orzekającego, kwestionowanie prawidłowości inwestytury danego sędziego.

5.3. Wskazując na orzecznictwo m.in. SN, KRS odnotowała, że pojawiły się nawet tak radykalne poglądy, wedle których samą okolicznością uniemożliwiającą orzekanie danemu sędziemu jest „bierna akceptacja” zastanego stanu prawnego. Inaczej mówiąc, w ramach kontroli „postępowania po powołaniu” fakt, że sędzia nie sprzeciwiał się procedurze, w wyniku której uzyskał inwestyturę, stanowi podstawę podważenia jego niezawisłości i bezstronności.

KRS zwróciła uwagę, że takie unormowanie jest dotknięte sprzecznością logiczną. Proponowane regulacje w opinii KRS prowadzą do nałożenia na sędziego obowiązku kwestionowania wiążącego go stanu prawnego jako warunku jego bezstronności i niezawisłości, co jest sprzeczne z istotą wykonywania zawodu sędziego jako reprezentanta władzy sądowniczej Rzeczypospolitej Polskiej, wykonawcy Konstytucji oraz ustaw, a nie organu podważającego obowiązujący porządek prawny.

5.4. Zastrzeżenia KRS – poza zagrożeniami dla niezawisłości sędziów – wywołało również potencjalne niebezpieczeństwo dla obywateli, związane z brakiem pewności orzecznictwa.

KRS podkreśliła, że potencjalne uchylanie orzeczeń nie będzie wówczas związane z istotnymi faktami w kontroli instancyjnej, a będzie oparte jedynie o kryterium rzekomych wadliwości procedury powołania sędziego. KRS przypomniała, że takie unormowania są sprzeczne z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, a w aspekcie praktycznego działania sądów będą prowadzić do anarchizacji wymiaru sprawiedliwości.

5.5. Według KRS niezawisłość sędziowska nie dotyczy konkretnej sprawy, ponieważ jest to konstytutywna cecha zawodu sędziego, której nie można sprowadzać do cech osobowości lub innych aspektów. Gwarancję jej zachowania ma urzeczywistniać art. 178 ust. 1 Konstytucji.

Z unormowaniami konstytucyjnymi w sprzeczności stoi ustawa nowelizująca, która zmienia pojęcie niezawisłości sędziowskiej. Nowe rozumienie niezawisłości – według KRS – ma być sprzeczne z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, a także dorobkiem nauki prawa.

W rozumieniu rozwiązań proponowanych ustawą styczniową niezawisłość będzie każdorazowo związana z orzecznictwem innego składu sędziowskiego. Wraz z tym naruszona zostanie zasada nieusuwalności sędziów. Wynikiem tego będzie faktyczna iluzoryczność gwarancji wynikających z art. 178 ust. 1 i art. 180 ust. 1 Konstytucji.

5.6. Na koniec KRS podkreśliła, że ustawa nowelizująca nie jest podobna do instytucji iudex suspectus i iudex inhabilis, chociażby z samych celów powyższych instytucji, które mają gwarantować uczestnikom postępowania rzetelny proces.

W skutkach ogólnych instytucje iudex suspectus i iudex inhabilis nie prowadzą do podważenia statusu sędziego osoby poddawanej kontroli, nawet jeżeli wypadnie ona negatywnie. Celem tych instytucji nie jest więc kontrola ustroju władzy sądowniczej. Inaczej mówiąc, nie kwestionują one legalności powołania sędziego, a jedynie określają, że nie może orzekać w danej sprawie.

Regulacje z ustawy nowelizującej – wbrew jej brzmieniu – faktycznie prowadzą do ogólnego uznania, że sędzia został powołany w wadliwej procedurze, co in abstracto wyklucza go z orzekania we wszystkich sprawach. Zwłaszcza, że sam tzw. test niezawisłości nie musi być koniecznie związany z przedmiotem rozstrzyganej sprawy.

6. W piśmie z 26 października 2023 r. stanowisko zajął Prokurator Generalny (dalej: PG) popierając w całości wniosek Prezydenta.

6.1. Zdaniem PG, rozwiązania ustawy styczniowej zmierzają do obejścia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, zakazujących negowania prawidłowości sędziowskiej inwestytury. Art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. nr 61 poz. 284 ze zm.; dalej: EKPC) oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.; dalej: TUE) w interpretacji trybunałów międzynarodowych nie mogą w takim wypadku stanowić źródeł prawa.

Próba dostosowania regulacji ustawowych do orzeczeń stwierdzających niezgodność zakresową przepisów TUE i EKPC prowadzi do przeniesienia niekonstytucyjnych regulacji z aktów prawa międzynarodowego do ustawy. Dotyczy to także wyeliminowania z systemu prawnego kar dyscyplinarnych dla sędziów za kwestionowanie prawidłowości inwestytury.

6.2. PG stwierdził, że w ramach tzw. testu niezawisłości − zarówno w aktualnym brzmieniu, jak i po zmianach wynikających z kwestionowanych przez Wnioskodawcę przepisów – oceniane są „okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego”. Obecnie jednak przewiduje się, że kwestia ta będzie podlegała uwzględnieniu także w ramach przesądzenia, czy dany sędzia spełnia wymóg „ustanowienia na podstawie ustawy”.

„Powołanie sędziego” jest terminem prawnym, który wynika bezpośrednio z Konstytucji. Można mówić o powoływaniu sędziego wówczas, kiedy cała procedura mająca na celu jego wyłonienie wejdzie w etap procedowania danej kandydatury przed Prezydentem, zakończony doręczeniem aktu powołania. Wówczas nawiązuje się stosunek służbowy sędziego (zob. art. 33 § 1 ustawy o SN, art. 65 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 217 ze zm.; dalej: p.u.s.p.). Samo złożenie ślubowania nie jest już elementem tego aktu, gdyż odmowa złożenia ślubowania jest równoznaczna ze zrzeczeniem się pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, a zrzec można się tylko urzędu, który się piastuje.

Wyjaśnił, że termin „okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego” musiałby się odnosić do tego etapu kreacji sędziego, który zawiera się pomiędzy przesłaniem Prezydentowi wniosku przez KRS a doręczeniem aktu powołania danej osobie. Wyłączną, powszechnie obowiązującą podstawą prawną tego etapu są wspomniane przepisy Konstytucji.

Czynności materialno-techniczne, które na pewno występują na tym etapie w ramach prac Kancelarii Prezydenta, nie są żadnym formalnym postępowaniem podlegającym powszechnie obowiązującym regulacjom proceduralnym, a zatem i następczej ocenie co do przestrzegania tychże regulacji. Prezydent nadaje statut swojej kancelarii i powołuje jej szefa, co też jest jego prerogatywą (zob. art. 144 ust. 3 pkt 28 Konstytucji). Zgodnie zaś z § 1 ust. 2 tego statutu Kancelaria wykonuje zadania wynikające z kompetencji Prezydenta określonych w Konstytucji oraz ustawach.

Ocena okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego musi oznaczać de facto ocenianie postępowania Prezydenta w odniesieniu do wniosku KRS. Brak dodatkowego zastrzeżenia ze strony ustawodawcy pozwala przyjąć, że ocenie podlegają zarówno okoliczności faktyczne, jak i czynności materialno-techniczne, które następują pomiędzy przesłaniem Prezydentowi wniosku przez KRS a doręczaniem aktu powołania danej osobie.

6.3. Jeśli kwestionowane przepisy tworzą z „okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego” jakikolwiek czynnik podlegający ocenie, nawet wespół z innymi okolicznościami, który może powodować kontestowanie zdolności sędziego do orzekania, to jest to nie do pogodzenia z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji. Samo stworzenie takiego instrumentu prawnego, implikuje sugestię, że jakieś elementy procedury przed Głową Państwa mogą być dotknięte wadliwością. Jest to nic innego jak uczynienie z aktu powołania swoistej supozycji, której weryfikacja lub walidacja następuje dopiero w procesie stosowania prawa.

Niekonstytucyjność takiego rozwiązania jest doskonale widoczna, jeśli podobny mechanizm przyłożylibyśmy do innych prerogatyw Prezydenta, np. podpisania ustawy lub stosowania prawa łaski. Jeśli okoliczności wykonywania tych aktów miałyby następnie podlegać ocenie mogącej skutkować chociażby częściową dewaluacją, dokonywaną przez sądy w procesie stosowania prawa, byłoby to nie do pogodzenia z zasadą trójpodziału władzy (art. 10 ust. 1 Konstytucji). Oznaczałoby to też, że proces ostatecznej kreacji władzy sądowniczej, wbrew zamierzeniu ustrojodawcy, należy do tejże władzy, co stoi w sprzeczności z koniecznością równoważenia się władz.

6.4. Według PG, nie można mówić o zapewnieniu prawa do uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia sądowego, jeśli orzeczenie może być kwestionowane w oparciu o okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego wespół z bliżej nieokreślonymi innymi czynnikami. Sytuacji tej nie sanowały przewidziane w ustawach ustrojowych, a obecnie uchylane zakazy stanowiące, że okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego SN nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do podważenia orzeczenia wydanego z udziałem tego sędziego lub kwestionowania jego niezawisłości i bezstronności. Zawierały one bowiem sugestię, że w ogóle możliwe jest podważanie orzeczeń, jeśli – oprócz okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego SN – wystąpią jeszcze inne przesłanki, przy czym nie wskazano katalogu tychże lub instrumentów służących temu podważaniu.

Strona postępowania może mieć zatem uzasadnioną obawę, że okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego SN mogą, w jakichś bliżej nieokreślonych wypadkach, prowadzić do podważenia uzyskanego przez nią orzeczenia. Taka sytuacja jest zarazem niezgodna z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwaną też zasadą lojalności państwa (art. 2 Konstytucji).

Skoro konstytucyjne prawo do sądu obejmuje prawo do rozpatrzenia sprawy przez organ, którego konstrukcja i pozycja ustrojowa jest zgodna z postanowieniami art. 173-187 Konstytucji, to relatywizowanie prerogatywy Prezydenta, przez przyznanie sądom uprawnienia do walidacji inwestytury sędziego, nie pozwala na przyjęcie, że stronie zostało zagwarantowane prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju organu orzekającego, w tym odpowiedniego umocowania organu rozpoznającego sprawę. Ponadto w takiej sytuacji trudno uznać za spełniony − unormowany na poziomie konstytucyjnym − wymóg niezawisłości sędziego, skoro jego status i uprawnienia wynikające z inwestytury mają zależeć od dyskrecjonalnej decyzji innych sędziów.

Analizowane przepisy budzą poważne wątpliwości z punktu widzenia zasady określoności przepisów prawa (wynikającej z art. 2 Konstytucji). Dopuszczalność badania (spełnienia standardów niezawisłości i bezstronności przez sędziego oraz „ustanowienia na podstawie ustawy”) albo uwzględnienia (okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego i jego postępowania po powołaniu) została uzależniona od tego, czy owo badanie albo uwzględnienie doprowadzi do – mającego wpływ na wynik sprawy – naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności. Intencją ustawodawcy było jedynie to, żeby owo badanie albo uwzględnienie służyło zachowaniu (a nie naruszeniu) standardów niezawisłości i bezstronności sędziego. Dlatego w opinii PG bez naniesienia korekt językowych nie sposób jest ustalić, jaka była rzeczywista intencja ustawodawcy.

6.5. Umożliwienie dokonywania oceny konstytucyjnego procesu powoływania sędziego jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą podziału i równowagi władzy (art. 10 ust. 1 Konstytucji).

6.6. Proponowane zmiany nie tylko nie wzmocnią statusu sędziego, wynikającego z charakteru jego powołania na urząd jako bezpośredniego skutku wykonania prerogatywy przez Prezydenta, lecz doprowadzą do jeszcze większej − niedopuszczalnej w świetle Konstytucji − relatywizacji tego statusu, a zatem i osłabienia prawa do sądu. Proces ten pozwala na, nieokreślone w czasie, faktyczne zawieszenie możliwości wykonywania urzędu przez sędziego, co jest również nie do pogodzenia z zasadą nieusuwalności i niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 i art. 180 Konstytucji).

6.7. W rezultacie derogacji norm typizujących przewinienia dyscyplinarne władza sądownicza – w szczególności sądy wyższych instancji – będą mogły ignorować prawo pisane, dotyczące ustroju sądownictwa, ustanowione przez władzę ustawodawczą, naginać bez ograniczeń zasady jego wykładni, faktycznie tworząc i stosując normy prawne fundamentalnie sprzeczne z rzeczywistą treścią przepisów.

Sądy w istocie nie będą musiały działać na podstawie i w granicach prawa, co wprost narusza art. 7 Konstytucji. Taki stan rzeczy niszczy z kolei zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, którego treść przestaje mieć znaczenie, a orzeczenie sądu staje się loterią, co narusza art. 2 Konstytucji w powiązaniu z zapisaną w preambule ustawy zasadniczej zasadą koniecznego zapewnienia rzetelności działania instytucji publicznych, a także zasadą podziału i równowagi władz, zapisaną w art. 10 ust. 1 Konstytucji. W szczególności jednak projektowane przepisy uderzają w fundamentalne dla ochrony praw obywateli prawo do sądu, zapisane w art. 45 ust. 1 Konstytucji.

6.8. Kwestionowane przepisy naruszają w istocie wszystkie aspekty prawa do sądu i istotę wymiaru sprawiedliwości, zapisaną w art. 175 ust. 1 Konstytucji. Naruszone zostaje prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organu rozpoznającego sprawę, ponieważ strona postępowania nie będzie miała nigdy pewności co do stabilności wydanego przez sąd w danym składzie orzeczenia. Narusza to prawo do uruchomienia procedury przed właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem. Tak ukształtowana procedura sądowa nie jest odpowiednia w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Umożliwienie potencjalnie nieograniczonego wzajemnego kwestionowania przez sędziów swojego statusu narusza również zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Rozstrzygnięcie sądu nie będzie w istocie wiążące, ponieważ będzie łatwo wzruszalne przez inne sądy ze względu na okoliczności pozostające bez związku ze sprawą i z tych też względów nie będzie gwarantowało skutecznego wykonania.

6.9. Proces sądowy, w którym sędzia nie ponosi w istocie żadnej odpowiedzialności za zupełnie dowolne kwestionowanie w oparciu wyłącznie o swoje opinie i uprzedzenia votum innego sędziego, narusza nakaz zagwarantowania obywatelowi prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji.

6.10. Zasada demokratycznego państwa prawnego, zapisana w art. 2 Konstytucji, wymaga istnienia systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, którzy dopuścili się w orzeczeniu oczywistego i rażącego naruszenia prawa. Proponowane brzmienie kontratypów dyscyplinarnych otwiera bez żadnych ograniczeń – w powiązaniu z wykreśleniem art. 29 § 4 p.u.s.p. i odpowiednich przepisów innych ustaw – drogę do nieformalnej sądowej kontroli prezydenckich powołań na urząd sędziego.

6.11. Art. 183 ust. 1 Konstytucji przesądza, że SN sprawuje nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania, ale zarazem ust. 2 tego artykułu stanowi, iż wykonuje on także inne czynności określone w Konstytucji i ustawach. To unormowanie upoważnia ustawodawcę do rozszerzania kognicji SN − poza zakres określony w art. 183 ust. 1 Konstytucji − w drodze ustaw zwykłych, bez konieczności wprowadzania odpowiednich zmian na poziomie ustawy zasadniczej.

Brak analogicznego do treści art. 183 ust. 2 unormowania w konstytucyjnej regulacji dotyczącej NSA oznacza, że ustawodawca nie został przez ustrojodawcę wyraźnie upoważniony do ustawowego rozszerzenia jego kognicji poza zakres określony wprost w art. 184 Konstytucji. Kompetencje żadnego organu władzy publicznej nie mogą być dorozumiane (art. 7 Konstytucji).

Brak jest też możliwości modyfikacji − ustawami zwykłymi − unormowań konstytucyjnych. Sprawy dyscyplinarne sędziów SN w żadnym razie nie są kontrolą działalności administracji publicznej. Stoi to również w sprzeczności z charakterystyką ustrojową tego sądu, która jest zdeterminowana systematyką przyjętą w Konstytucji, gdzie wyodrębniono poszczególne piony sądownictwa. Nie ma żadnego uzasadnienia merytorycznego, by to sędziowie NSA oceniali − pod kątem wyczerpania znamion deliktu dyscyplinarnego zachowania sędziów SN, sędziów sądów powszechnych i sądów wojskowych.

6.12. Zaproponowane w ustawie styczniowej rozwiązania dotyczące nowej podstawy wznawiania prawomocnie zakończonych postępowań budzą uzasadnione wątpliwości co do ich zgodności z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, z którą wiąże się zasada stabilności prawomocnych orzeczeń sądowych, a także zapisanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawem do sądu.

Przyczyna tych wątpliwości leży w stanie niepewności pokrzywdzonego, co do realnej możliwości przeprowadzenia postępowania karnego przeciwko sędziemu za przestępstwo wyrządzone na jego szkodę w rozsądnym terminie i efektywnego naprawienia szkody w postępowaniu karnym.

Ponadto, w wypadku kwestionowanych przepisów nie sposób ustalić, dlaczego projektodawca zdecydował się na przełamanie zasady stabilności orzeczeń sądowych. Wzruszane orzeczenia nie muszą być obarczone żadnymi wadami, a jedyną przesłanką wznowienia jest wydanie orzeczenia przez określoną izbę SN. Nie wyjaśniono przy tym, czym motywowane jest stworzenie nowej podstawy wznowienia postępowania.

System pozbawiony możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności sędziego bez nieuzasadnionej zwłoki czyni wszystkie prawa i wolności obywatelskie pozornymi, ponieważ obywatel nie może mieć żadnej pewności, że będzie mógł skutecznie dochodzić swoich praw w przewidywalnym terminie. W oparciu o treść kwestionowanych przepisów w niektórych sprawach prawomocne postępowanie dyscyplinarne bądź immunitetowe sędziego może być wznawiane nawet dwukrotnie. Kwestionowane może być najpierw orzeczenie Izby Dyscyplinarnej SN na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy czerwcowej, a następnie orzeczenie Izby Odpowiedzialności Zawodowej SN na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy styczniowej. Biorąc pod uwagę terminy wskazane w tych regulacjach, taki stan rzeczy oznacza wydłużenie postępowania właściwego potencjalnie nawet o kilka lat.

6.13. W odniesieniu do ostatniego przedmiotu kontroli zawartego w punkcie VIII petitum wniosku PG uznał, że nie jest możliwe dostosowanie systemu prawnego do regulacji nowej ustawy w terminie 21 dni. Kwestionowana ustawa rewolucjonizuje cały system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, przenosząc go w całości do właściwości NSA, który jest obecnie finansowo i organizacyjnie do tego nieprzygotowany. Zastrzeżenia te zostały jednoznacznie sformułowane w toku prac sejmowych nad ustawą styczniową przez Prezesa NSA.

Pomijanie części sędziów TK podczas wyznaczania składów rozstrzygających wnioski o wyłączenie z udziału w rozpoznawaniu sprawy nabrało już, niestety, charakteru trwałego. Członkowie składów orzekających w sprawach dotyczących wniosków o wyłączanie z udziału w rozpoznawaniu sprawy z przyczyn określonych w art. 39 ust. 2 u.o.t.p.TK (iudex suspectus) powinni być wyznaczani zgodnie z zasadami określonymi w art. 38 ust. 1 u.o.t.p.TK, a zatem według kolejności alfabetycznej (z uwzględnieniem ewentualnego wyjątku dotyczącego, ,,w szczególnie uzasadnionych przypadkach”, sędziego sprawozdawcy, zob. art. 38 ust. 2 u.o.t.p.TK). O tym, że reguły ujęte w artykule 38 u.o.t.p.TK odnoszą się również do trzyosobowych składów orzekających wyznaczanych do rozpoznania wniosków w przedmiocie wyłączenia sędziego TK, świadczy choćby systematyka ustawy: skład rozpoznający wnioski o wyłączenie sędziego (iudex suspectus) określony jest w art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.o.t.p.TK, który bezpośrednio poprzedza regulację normującą regułę alfabetycznego wyznaczania składów, wyrażoną w art. 38 u.o.t.p.TK. Stosowanie norm ujętych w art. 38 u.o.t.p.TK podczas wyznaczania składów orzekających w przedmiocie wyłączenia jest też gwarancją rzetelnej procedury sądowokonstytucyjnej. Zgodne z przepisami ustawy wyznaczenie składu orzekającego, który rozpoznaje wniosek o wyłączenie z udziału w rozpoznawaniu sprawy sędziego konstytucyjnego, warunkuje prawidłowe uformowanie składu orzekającego w postępowaniu, w którym taki wniosek został złożony.

Jeśli instytucja wyłączenia sędziego TK ma być gwarancją bezstronności składu orzekającego Trybunału, to wyznaczanie składów orzekających w sposób sprzeczny z art. 38 u.o.t.p.TK – a więc z pomijaniem części sędziów – taką gwarancję niweczy. Tymczasem zarówno w sprawie o sygn. Kp 1/23, jak i w procedowanej tego samego dnia sprawie o sygn. K 8/21 nie zostałem wyznaczony do rozpoznania żadnego z łącznie czterech złożonych w tych sprawach wniosków o wyłączenie z udziału w rozpoznawaniu sprawy sędziów TK, co nie daje się pogodzić z treścią art. 38 u.o.t.p.TK. Zaznaczam, że niezależnie od powyższych zastrzeżeń podtrzymuję mój pogląd, wyrażony w zdaniu odrębnym do postanowienia TK z 21 kwietnia 2020 r. o sygn. Kpt 1/20, iż postanowienia w przedmiocie wyłączenia sędziów konstytucyjnych z udziału w rozpoznawaniu sprawy w niektórych przypadkach powinny być kwalifikowane do rozpoznania przez pełny skład Trybunału (co oczywiste, bez udziału w składzie sędziego, którego dotyczy wniosek o wyłączenie) na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lit. e) u.o.t.p.TK. Takim właśnie przypadkiem, z uwagi zarówno na szczególną zawiłość i doniosłość problemu, jak i okoliczności sprawy, było rozstrzygnięcie o wyłączeniu sędziów z udziału w rozpoznawaniu sprawy o sygn. Kp 1/23.

1.3. Od momentu ogłoszenia wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC) z 7 maja 2021 r. w sprawie Xero Flor przeciwko Polsce (skarga nr 4907/18), kilkakrotnie zwracałem uwagę, że Trybunał Konstytucyjny – kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 Konstytucji – powinien był w pełnym składzie, we właściwych procedurach, rozważyć i stosownie odnieść się do wszystkich potencjalnych następstw cytowanego wyroku ETPC dla postępowań sądowokonstytucyjnych (por. zdania odrębne do wyroków z: 16 czerwca 2021 r., sygn. P 10/20, OTK ZU A/2021, poz. 40; 7 października 2021 r., sygn. K 3/21; 11 grudnia 2023 r., sygn. K 8/21, wyrok dotychczas nie został opublikowany w: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy). W niniejszej sprawie również czuję się w obowiązku podtrzymać swoje stanowisko.

Należy dostrzec, że przed wydaniem wyroku w sprawie o sygn. Kp 1/23 zapadł kolejny wyrok ETPC, który powinien zostać odnotowany przez Trybunał Konstytucyjny, mianowicie wyrok z 23 października 2023 r. Wałęsa przeciwko Polsce (skarga nr 50849/21). Natomiast tuż po wydaniu wyroku w sprawie o sygn. Kp 1/23, lecz jeszcze przed przyjęciem jego pisemnych motywów (uzasadnienie tego wyroku przedłożono mi do podpisu 14 maja 2024 r.) zapadł wyrok ETPC z 14 grudnia 2023 r. w sprawie M.L. przeciwko Polsce (skarga nr 40119/21), w którym ETPC podtrzymał pogląd, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są niezgodne z wymogami praworządności z uwagi na nieprawidłowości w procedurze wyboru trzech sędziów TK (§ 174). Przed przyjęciem uzasadnienia wyroku o sygn. Kp 1/23 w Monitorze Polskim oznaczonym datą 11 marca 2024 r. opublikowano uchwałę Sejmu RP z 6 marca 2024 r. w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015-2023 w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego (M.P. poz. 198), w której na wyroki ETPC w sprawach Xero Flor oraz M.L. Sejm bezpośrednio się powołał.

W chwili, w której składam pisemne motywy zdania odrębnego do wyroku o sygn. Kp 1/23, w wielu sprawach zawisłych przed Trybunałem Konstytucyjnym, niektórzy uczestnicy postępowania, w tym Prokurator Generalny i Rzecznik Praw Obywatelskich, podważają zdolność Trybunału do wykonywania jego konstytucyjnych funkcji. W związku z tym odmawiają także wzięcia udziału w tych postępowaniach. Od pewnego czasu wyroki Trybunału, wydane w składach, w których zasiadał sędzia, którego status jest podważany, są publikowane w Dzienniku Ustaw z adnotacją, w której wskazuje się, że Trybunał Konstytucyjny jest pobawiony cech trybunału powołanego ustawą. Co więcej, po 11 marca 2024 r. w Dzienniku Ustaw nie został już opublikowany żaden wyrok Trybunału.

Wskazane wyżej okoliczności dowodzą, że formułowany przeze mnie od blisko trzech lat postulat nie tylko zachował aktualność, lecz jego zasadność można oprzeć na dodatkowych przesłankach. Mimo to Trybunał Konstytucyjny nadal nie zajął żadnego stanowiska odnośnie następstw nie tylko przywołanych wyroków ETPC, lecz także uchwały Sejmu z 6 marca 2024 r.

Braku reakcji ze strony Trybunału – w mojej ocenie – nie uzasadnia wyrok TK z 24 listopada 2021 r. (sygn. K 6/21, OTK ZU A/2022, poz. 9). O ile bez znaczenia w tym miejscu jest moja merytoryczna ocena tego wyroku (uważam, że w sprawie o sygn. K 6/21 Trybunał powinien był umorzyć postępowanie wobec niedopuszczalności wydania wyroku), o tyle zasadnicze znaczenie ma fakt, że pomimo szczególnej zawiłości i doniosłości oraz rangi rozpatrywanego problemu wyrok ten nie zapadł w pełnym składzie Trybunału (art. 37 ust. 1 pkt 1 lit. e) u.o.t.p.TK), a co najistotniejsze, że wyrok ten nie został dotąd w żaden sposób wykonany przez Państwo Polskie. Art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja) ma zatem nadal taką treść, jaka wynika z wyroku ETPC w sprawie Xero Flor (zob. art. 32 ust 1 i 2 Konwencji), a wobec niewypowiedzenia tego przepisu Konwencji przez właściwe organy Państwa Polskiego, czy to w zakresie wskazanym przez TK w wyroku o sygn. K 6/21, czy w całości, stanowi nadal element wiążącej umowy międzynarodowej w rozumieniu art. 9 Konstytucji (por. moje stanowisko dotyczące dopuszczalności i skutków wydawania przez TK wyroków interpretacyjnych, quasi zakresowych i zakresowych w przedmiocie przepisów prawa międzynarodowego wyrażone w zdaniu odrębnym do wyroku TK o sygn. K 3/21).

W tej sytuacji – zważywszy w szczególności to, że podczas sprawowania urzędu sędzia konstytucyjny, co do zasady, powinien wypowiadać się poprzez orzeczenia lub złożone do nich zdania odrębne – postanowiłem poruszyć jeszcze kilka kwestii.

Nawet gdyby przyjąć założenie, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2015 r. (sygn. K 34/15, OTK ZU nr 11A/2015, poz. 185) i z 9 grudnia 2015 r. (sygn. K 35/15, OTK ZU nr 11A/2015, poz. 186) oraz postanowienie TK z 7 stycznia 2016 r. (sygn. U 8/15, OTK ZU A/2016, poz. 1) nie rozwiązały w sposób ostateczny problemu statusu trzech sędziów wybranych przez Sejm VIII kadencji, nie oznacza to, iż organy państwa, w tym Trybunał Konstytucyjny, nie mają obowiązku rozważyć, jakie skutki wywołują wyroki ETPC w sprawie Xero Flor oraz w sprawie M.L. Obowiązek taki wynika bowiem z zobowiązań międzynarodowych Rzeczypospolitej Polskiej.

To, że Trybunał Konstytucyjny nie dysponuje dostatecznymi narzędziami, by rozwiązać wszystkie problemy, jakie wynikają z podważania statusu trzech sędziów TK, nie jest równoznaczne z brakiem możliwości podjęcia takich działań, które w zakresie kompetencji polskiego sądu konstytucyjnego będą się mieścić. Dostrzegam oczywiście, że problemy związane z kwestionowanym statusem trzech sędziów TK wybranych przez Sejm VIII kadencji może definitywnie rozwiązać dopiero upływ czasu, upływ kadencji tych osób, działania ustawodawcy lub zmiana stanowiska Prezydenta RP w tej sprawie. Jednocześnie jednak uważam, że Trybunał Konstytucyjny w bieżącej działalności orzeczniczej nie może traktować per non est wyroków ETPC, przywołanych w uchwale Sejmu z 6 marca 2024 r. Dlatego w mojej ocenie, Trybunał Konstytucyjny powinien rozważyć bądź zawieszenie postępowań w sprawach z udziałem sędziów, których status jest kwestionowany, bądź wyłączenie tych sędziów z udziału w rozpoznawaniu spraw, a Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego powinno wezwać organy władzy ustawodawczej i wykonawczej do niezwłocznego podjęcia działań zmierzających do przywrócenia zdolności Trybunału do wykonywania jego konstytucyjnych kompetencji w sposób wolny od wątpliwości co do jego legitymacji.

Należy podnieść, że z podważeniem statusu sędziów Trybunał Konstytucyjny ma do czynienia nie po raz pierwszy od 2015 r. Prokurator Generalny wnioskiem z 11 stycznia 2017 r., inicjującym postępowanie w sprawie o sygn. U 1/17, wniósł o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją uchwały Sejmu z dnia 26 listopada 2010 r. (M.P. Nr 93, poz. 1067) w sprawie wyboru na urząd sędziego Trybunału Konstytucyjnego Stanisława Rymara, Piotra Tulei i Marka Zubika. Prokurator Generalny, będąc wówczas uczestnikiem postępowania w innych sprawach, składał wnioski o wyłączenie tych sędziów, a Trybunał do tych wniosków się przychylał (zob. np. sprawy o sygn. Kp 4/15 i Kp 1/17), stwierdzając, że w związku z wnioskiem w sprawie o sygn. U 1/17 istnieją wątpliwości co do bezstronności tych sędziów TK. Przywołana praktyka trybunalska pozostaje w sprzeczności z obecnym sposobem postępowania Trybunału. To sprzeczność tym bardziej rażąca, że w obecnej sytuacji, status sędziów TK kwestionowany jest przez więcej niż jeden organ państwa oraz przez sąd międzynarodowy. Już w momencie wyrokowania w sprawie o sygn. Kp 1/23 Trybunał Konstytucyjny posiadał z urzędu wiedzę o kwestionowaniu statusu sędziów TK (Rzecznik Praw Obywatelskich złożył 27 wniosków o wyłączenie sędziów TK z udziału w rozpoznawaniu spraw, Sejm złożył takie wnioski w sprawach o sygn. K 8/21 i Kp 1/23). Postępowanie w sprawie o sygn. U 1/17 Trybunał umorzył po ponad trzech latach od dnia złożenia wniosku, po zakończeniu kadencji sędziów TK, których wybór próbowano kwestionować (zob. postanowienie z 12 marca 2020 r., sygn. U 1/17, OTK ZU A/2020, poz. 11, do postanowienia tego również zgłosiłem zdanie odrębne, kwestionując m.in. wieloletnie procedowanie tej sprawy przez Trybunał).

2. Istota sprawy o sygn. Kp 1/23 oraz jej kontekst systemowy.

W mojej ocenie, ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa z 13 stycznia 2023 r.) jest niezgodna z Konstytucją. Uważam jednak, że niezgodność ta wynika z innych powodów niż wskazane przez Trybunał w wyroku o sygn. Kp 1/23. Moim zdaniem, ustawę tę dyskwalifikuje z konstytucyjnego punktu widzenia nie tyle treść zawartych w niej rozwiązań, ile sam tryb jej uchwalenia, naruszający wymogi poprawnego (rzetelnego) procesu legislacyjnego, wynikające z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego.

Jeśli chodzi natomiast o samą treść rozwiązań przyjętych ustawą z 13 stycznia 2023 r., to podzielam wątpliwości wnioskodawcy dotyczące przeniesienia spraw dyscyplinarnych i immunitetowych dotyczących sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i sądów wojskowych do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to rozwiązania stanowią ingerencję w konstytucyjne kompetencje Sądu Najwyższego do sprawowania nadzoru judykacyjnego nad sądami powszechnymi i wojskowymi oraz istotnie modyfikują konstytucyjną pozycję samego Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. art. 183 ust. 1 i art. 184 Konstytucji). Ponadto, vacatio legis, jaką ustawodawca przewidział na „dostosowanie” funkcjonowania Naczelnego Sądu Administracyjnego do obowiązków związanych z realizacją nowych zadań orzeczniczych, w sposób rażący narusza standardy przyzwoitej legislacji i zagraża wartościom konstytucyjnym, jakim są rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych.

Co do zaś zarzutów dotyczących testu niezależności i bezstronności sędziego (tzw. testu niezależności), uważam, że zarzuty te odnoszą się w istocie nie tyle do rozwiązań przyjętych w ustawie z 13 stycznia 2023 r., ile do rozwiązań funkcjonujących już w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1259; dalej: ustawa z 9 czerwca 2022 r.). Wnioskodawca podnosi naruszenie m.in. konstytucyjnej prerogatywy Prezydenta RP do powoływania sędziów na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, zasady niezawisłości sędziów (w związku ze stałym „zagrożeniem” testem niezawisłości), zasady nieusuwalności sędziów, konstytucyjnego prawa do sądu (wobec ryzyka przedłużania postępowań sądowych w związku z koniecznością rozpatrywania wniosków o przeprowadzenie testu niezawisłości), zasady stabilności orzeczeń sądowych itp. Zarzuty te wnioskodawca odnosi formalnie do nowych elementów dodanych ustawą z 13 stycznia 2023 r., lecz jednocześnie nie kwestionuje zasadniczych elementów mechanizmów ustanowionych ustawą z 9 czerwca 2022 r. Oczekuje tym samym od Trybunału fragmentarycznej kontroli konstytucyjności „detali” legislacyjnych, podczas gdy źródło problemu konstytucyjnego tkwi zupełnie gdzie indziej. Moim zdaniem, zarzuty w tej części mają tym samym albo charakter pozornych, ponieważ dotyczą w istocie rozwiązań prawnych nieobjętych wnioskiem, albo co najmniej przedwczesnych, z uwagi na to, że w trybie kontroli prewencyjnej – którą determinuje „silniejsze” domniemanie konstytucyjności – nie da się stwierdzić, jaka będzie przyszła praktyka. Nie da się stwierdzić, że w przyszłej praktyce stosowania prawa zakwestionowane rozwiązania pogłębią, jak zdaje się to sugerować wnioskodawca, stan naruszenia wskazanych wzorców konstytucyjnych.

Uwzględniając kontekst sytuacyjny niniejszej sprawy, uważam, że wniosek Prezydenta RP, jak i wydany w jego następstwie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. Kp 1/23 są działaniami, których rzeczywistym celem nie jest ochrona wartości i zasad konstytucyjnych, lecz wyłącznie utrwalenie niekonstytucyjnego i niezgodnego z prawem europejskim stanu prawnego w obszarze sądownictwa. Rozwiązania prawne przyjęte najpierw w ustawie z 9 czerwca 2022 r., a następnie rozbudowywane ustawą z 13 stycznia 2023 r. nie byłyby uchwalane i nie generowałyby dodatkowych wątpliwości konstytucyjnych, gdyby ustawodawca nie wprowadził w 2017 r. – z naruszeniem standardów konstytucyjnych i europejskich – nowego modelu wyboru sędziów-członków Krajowej Rady Sądownictwa. Niniejsza sprawa nie jest pierwszą, w której upoważnienie do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału oraz kompetencje Trybunału próbuje się wykorzystać do sanowania skutków prawnych ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3) oraz powołań sędziowskich dokonanych na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej zgodnie z tą ustawą. Mam tu na myśli w szczególności wnioski i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn.: Kpt 1/20, K 3/21 oraz U 2/20 (w każdej z tych spraw złożyłem zdanie odrębne). Przywołanym orzeczeniom TK konsekwentnie stawiałem zarzut obejścia przepisów konstytucyjnych wyznaczających kompetencje polskiego sądu konstytucyjnego; dokonywana przez Trybunał kontrola konstytucyjności miała w tych sprawach charakter pozorny, utrwalając zjawisko, które można określić jako „narastającą niekonstytucyjność”. Uważam, że wniosek Prezydenta RP oraz wyrok Trybunału w niniejszej sprawie stanowią dalszy ciąg „deformowania” rozwiązań systemowych w obszarze działania władzy sądowniczej, narażając Rzeczpospolitą Polską na dalsze konsekwencje, w tym również konsekwencje finansowe, związane z niezapewnieniem skutecznej ochrony sądowej. O wiele efektywniejszym rozwiązaniem, przywracającym zgodność z wymaganiami konstytucyjnymi i europejskimi, byłoby odpolitycznienie procesu wyboru sędziów-członków Krajowej Rady Sądownictwa.

3. Ocena merytoryczna zarzutów podniesionych w sprawie o sygn. Kp 1/23.

3.1. Prezydent RP w petitum wniosku zaskarżył większość przepisów ustawy z 13 stycznia 2023 r. Biorąc pod uwagę treść zakwestionowanych rozwiązań, jak i uzasadnienie zarzutów, należy przyjąć, że w istocie rzeczywistym przedmiotem wniosku jest cała ustawa z 13 stycznia 2023 r., choć formalnie granice zaskarżenia nie zostały w taki sposób ujęte. Wniosek obejmuje jednak właściwie ogół zagadnień regulowanych przez tę ustawę, mianowicie:

– po pierwsze, wprowadzenie w ramach tzw. testu niezawisłości dodatkowej przesłanki „ustanowienia na podstawie ustawy”;

– po drugie, przyznanie sądowi właściwemu możliwości złożenia wniosku o przeprowadzenie testu niezawisłości, jeżeli zachodzi w tym względzie „poważna wątpliwość”;

– po trzecie, rozszerzenie kontratypów przewinień dyscyplinarnych sędziów. Ustawa z 13 stycznia 2023 r. uściśliła, że sędziowie nie odpowiadają za treść orzeczenia sądowego oraz za badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności oraz ustanowienia na podstawie ustawy;

– po czwarte, przeniesienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego spraw dyscyplinarnych i immunitetowych, podlegających obecnie kognicji Izby Odpowiedzialności Zawodowej Sądu Najwyższego;

– po piąte, wprowadzenie możliwości wznowienia postępowania w sprawach dyscyplinarnych lub immunitetowych prawomocnie zakończonych orzeczeniem Izby Dyscyplinarnej lub Izby Odpowiedzialności Zawodowej SN;

– po szóste, przepisy intertemporalne i przepisy o wejściu w życie ustawy z 13 stycznia 2023 r.

3.1.1. W zakresie dotyczącym zarzutów odnoszących się do rozwiązań modyfikujących tzw. test niezawisłości sędziego, wnioskodawca oparł wywód przede wszystkim na założeniu o niedopuszczalności kwestionowania „przez kogokolwiek” statusu sędziego powołanego przez Prezydenta RP. Wnioskodawca uważa bowiem, że to wyłącznie na podstawie aktu nominacyjnego głowy państwa sędzia uzyskuje kompetencje do sprawowania wymiaru sprawiedliwości (tzw. votum) oraz że akt ten jako taki jest niepodważalny. Prezydent RP w tej części uzasadnienia odwołał się przede wszystkim do wyroków Trybunału w sprawach o sygn. K 12/18 oraz Kpt 1/20.

Trybunał, stwierdzając niekonstytucyjność w tej części, wyszedł z tych samych założeń co wnioskodawca i podzielił postawione przez niego zarzuty.

Nie popieram takiego rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia, na którym się ono opiera. Już wcześniej negowałem stanowisko (zob. zdania odrębne do wyroku TK z 7 października 2021 r., sygn. K 3/21 oraz do wyroku z 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20), wedle którego akty urzędowe Prezydenta RP wydane w ramach tzw. prerogatyw konstytucyjnych miałyby być niekontrolowalne i niewzruszalne, a jednocześnie miałyby sanować wszelkie wady prawne obciążające postępowania poprzedzające wydanie tych aktów. Uważam, że takie przekonanie jest nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w którym każdy organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa, a jego działalność podlega kontroli legalności, mogącej skutkować nie tylko uchyleniem aktu władczego, ale także odpowiedzialnością indywidualną funkcjonariusza wydającego akt oraz odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa za szkody wynikające z niezgodnego z prawem działania tego funkcjonariusza. Jestem przekonany, że pojęcia prerogatywy nie można utożsamiać z bezwzględną ostatecznością („niekwestionowalnością”) aktów urzędowych Prezydenta RP, ani przypisywać jej skutku konwalidującego ewentualne wady prawne czynności urzędowych związanych z wykonywaniem prerogatywy bądź je poprzedzających.

Dostrzegam oczywiście, że takie wyłączenie możliwości podważania aktów nominacyjnych sędziów po nadaniu im prawa jurysdykcji ma służyć stabilizacji orzeczeń sądowych i ochronie autorytetu wymiaru sprawiedliwości, co z kolei ma wzmacniać poczucie pewności prawa i zaufanie obywateli do państwa (również będące wartościami konstytucyjnymi chronionymi na mocy art. 2 Konstytucji). Jednakże właśnie dla osiągnięcia tych celów jeszcze bardziej niezbędna konstytucyjnie jest z pełna, efektywna kontrola legalności wyboru kandydatów na sędziów przez Krajową Radę Sądownictwa oraz powołania sędziego na dane stanowisko. Niezbędne jest, aby wszelkie wątpliwości prawne dotyczące konkretnej nominacji zostały rozstrzygnięte w miarę możliwości zanim sędzia rozpocznie efektywne wykonywanie obowiązków orzeczniczych na danym stanowisku.

Tymczasem – czego z dość oczywistych względów w ogóle nie podniesiono ani we wniosku Prezydenta RP, ani w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego – Krajowa Rada Sądownictwa w składzie ustalonym na podstawie art. 9a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 269, ze zm.; dalej: ustawa o KRS) – dodanego na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3; dalej: ustawa z 2017 r.) – nie jest organem ukształtowanym w sposób wymagany przez art. 187 ust. 1 Konstytucji, i co niemniej ważne – Krajowa Rada Sądownictwa w jej obecnym kształcie nie spełnia również wymagań wynikających z art. 19 ust. 1 TUE. Takie stanowisko uzasadniłem już wcześniej w moich zdaniach odrębnych, w tym w zdaniu odrębnym złożonym ostatnio do uzasadnienia wyroku Trybunału z 8 listopada 2023 r., sygn. K 1/23 (OTK ZU A/2023, poz. 80).

Jeśli chodzi natomiast o sam test niezawisłości sędziego, to uważam, że rzeczywiście jest on instytucją wątpliwą konstytucyjnie. Moim zdaniem jednak, jest tak z innych powodów, niż twierdzi wnioskodawca w niniejszej sprawie. Po pierwsze, test niezawisłości niepotrzebnie powtarza regulacje konkretnych procedur dotyczące instytucji wyłączenia sędziego. Jestem przekonany, że kolejne zbędne zmiany i regulacje prawne (w tym ta zaskarżona do Trybunale w sprawie o sygn. Kp 1/23) są konsekwencją nieprawidłowego postrzegania możliwości, jakie niosła i nadal niesie instytucja wyłączenia sędziego. Badanie okoliczności powołania sędziego było i jest w jej ramach możliwe. Wniosek przeciwny nie może wynikać ani z orzeczeń Trybunału o sygn. U 2/20 i Kpt 1/20, ponieważ orzeczenia te dotyczyły jedynie uchwały Sądu Najwyższego (w tym miejscu podkreślam wyraźnie raz jeszcze, że z wymienionymi orzeczeniami TK nie zgadzam się w całości, zob. moje zdania odrębne złożone w obu sprawach), ani z tzw. ustawy kagańcowej, która wprowadziła nowy katalog sędziowskich deliktów dyscyplinarnych.

Za wysoce dysfunkcjonalne – z punktu widzenia wymogów poprawnej (a więc też racjonalnej) legislacji – uważam indywidulane badanie okoliczności powołania sędziego w specjalnej procedurze, jaką jest „test niezawisłości i bezstronności”, w sytuacji, w której ustawodawca nie podejmuje działań zmierzających do usunięcia źródła stanu wadliwego konstytucyjnie, mianowicie ograniczenia wpływu władzy politycznej na proces wyboru sędziów-członków KRS. Ustawa z 13 stycznia 2023 r. stanowi – kolejną po ustawie z 9 czerwca 2022 r. – próbę sanowania skutków niekonstytucyjnego, w moim przekonaniu, mechanizmu kształtowania składu organu odpowiedzialnego za selekcję i rekomendowanie Prezydentowi RP kandydatów na sędziów.

Trybunał – przystąpiwszy do merytorycznej kontroli zgodnie z konstrukcją wniosku – mógł, zgodnie z zasadą związania granicami wniosku, wypowiedzieć się jedynie na temat rozwiązań ustawowych mających w istocie wtórny charakter. Nie mógł zaś dokonać kontroli samych założeń mechanizmu określanego jako test niezawisłości, do których w rzeczywistości odnoszą się zarzuty wnioskodawcy, takie jak zarzut ingerencji w konstytucyjną prerogatywę Prezydenta do powoływania sędziów na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, zarzut naruszenia zasad nieusuwalności sędziów i ich niezawisłości, czy zarzut przedłużania postępowań sądowych w naruszeniem wymagań wynikających z prawa do sądu. W ten sposób kontrola konstytucyjności przybrała postać kontroli o charakterze niepełnym, iluzorycznym, utrzymując w porządku prawnym rozwiązania z Konstytucją sprzeczne. Wyrok Trybunału w sprawie o sygn. Kp 1/23 prowadzić może wyłącznie do „następczej”, a raczej „narastającej” niekonstytucyjności, ponieważ tylko utrwala stan normatywny, który jest niezgodny z ustawą zasadniczą. Jedynie pozornie ma eliminować zagrożenie standardów konstytucyjnych obowiązujących w dziedzinie ustroju i funkcjonowania sądownictwa. Tymczasem źródło tych zagrożeń tkwi – jak już wspomniałem – w wadliwym ukształtowaniu modelu powoływania sędziów-członków Krajowej Rady Sądownictwa, którego to zagrożenia rozwiązania przyjmowane kolejno w ustawach z 9 czerwca 2022 r. oraz z 13 stycznia 2023 r. nie usuwają, a tylko starają się „pudrować”.

Na tle kontekstu sprawy o sygn. Kp 1/23 muszę wyrazić mój stanowczy sprzeciw wobec praktyki wybiórczego, punktowego ujmowania przedmiotu zaskarżenia – osadzonej na błędnym założeniu, że ewentualne stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności rozwiązań pobocznych (wtórych) będzie potem legitymizować rozwiązania stanowiące faktyczne źródło naruszenia wymagań konstytucyjnych. Tak właśnie postrzegam inicjatywę wnioskodawcy w niniejszej sprawie.

Moim zdaniem, Trybunał Konstytucyjny powinien był więc umorzyć niniejsze postępowanie w części dotyczącej modyfikacji przepisów regulujących tzw. test niezawisłości ze względu na nieadekwatność zarzutów, które nie tyle dotyczą zmian wprowadzanych ustawą z 13 stycznia 2023 r., ile odnoszą się do samego testu ustanowionego ustawą z 9 czerwca 2022 r. Uważam, że wybiórcza, „fragmentaryczna” kontrola konstytucyjności – której przykładem jest właśnie wyrok o sygn. Kp 1/23 – jest przejawem deformacji działania polskiego sądu konstytucyjnego, co w istocie uniemożliwia temu organowi wypełnianie konstytucyjnie określonych funkcji. Uważam ponadto, że skierowanie przez wnioskodawcę do Trybunału wniosku dotyczącego wyłącznie ustawy z 13 stycznia 2021 r., przy jednoczesnym braku sprzeciwu wobec niezgodnych z Konstytucją i prawem unijnym zmian legislacyjnych dotyczących władzy sądowniczej, nie broni się w świetle konstytucyjnie wyznaczonej roli Prezydenta RP, opisanej w art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji.

3.1.2. W odniesieniu natomiast do zarzutów dotyczących zmiany właściwości sądowej w sprawach dyscyplinarnych i immunitetowych sędziów, uważam, że:

– poszerzenie kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego o sprawy wymienione w ustawie z 13 stycznia 2023 r. jest niezgodne z art. 177, art. 183 ust. 1 i art. 184 Konstytucji;

– przepis dotyczący vacatio legis w sposób rażący narusza art. 2 Konstytucji.

W tym zakresie podzielam argumentację wnioskodawcy, powielającą w istocie przede wszystkim tezy wyrażane przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanowiskach przedstawianych w procesie ustawodawczym.

4. Kwestia niezgodności ustawy z 13 stycznia 2023 r. z art. 2 Konstytucji.

4.1. Choć nie podzielam zasadniczych motywów wyroku Trybunału o sygn. Kp 1/23, to – jak już zaznaczyłem – uważam, że ustawa z 13 stycznia 2023 r. jest konstytucyjnie wadliwa przede wszystkim z uwagi na niezgodność z art. 2 Konstytucji. Moim bowiem zdaniem, ustawa z 13 stycznia 2023 r. została uchwalona z naruszeniem konstytucyjnych reguł rządzących procesem ustawodawczym. Jest tak z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, ustawa ta powinna być procedowana jako projekt rządowy (a nie poselski), a po drugie – w toku prac sejmowych doszło do kumulacji uchybień proceduralnych, które łącznie świadczą o naruszeniu wymogów rzetelnego postępowania legislacyjnego, wynikających właśnie z ujętej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego.

4.2. Należy przypomnieć, że projekt ustawy o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw formalnie był procedowany jako projekt poselski (druk sejmowy nr 2870). Został jednocześnie zakwalifikowany jako projekt ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej (w rozumieniu art. 95a Regulaminu Sejmu [uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, M.P. z 2022 r. poz. 990, ze zm.], zob. wydana na podstawie art. 34 ust. 9 Regulaminu Sejmu opinia BAS, znak: BAS-WAPEiM-2467/22). W uzasadnieniu projektu wskazano m.in., że jego ratio wiąże się z wykonaniem przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań wynikających z decyzji wykonawczej Rady (UE) nr 9728/22 z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększenia odporności dla Polski, na mocy której zatwierdzono Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększenia Odporności oraz zawarte w nim tzw. kamienie milowe.

Przepisy ustawy z dnia 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 213, poz. 1395; dalej: ustawa kooperacyjna) określają obowiązki Rady Ministrów w dziedzinie wykonywania zobowiązań państwa członkowskiego UE. Ustawa kooperacyjna posługuje się pojęciem „projektu wykonującego prawo Unii Europejskiej”. Jak podniesiono w literaturze, „chodzi o sytuację, w której prawo Unii Europejskiej wymaga od państwa członkowskiego jakiegoś wyraźnego działania prawotwórczego” (E. Tkaczyk, Realizacja prawa inicjatywy ustawodawczej w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2014, s. 145). To, że przedmiot ustawy z 13 stycznia 2023 r. do tego zakresu należy, nie budziło wątpliwości już na etapie wszczęcia procesu ustawodawczego, skoro projekt wprost został zakwalifikowany jako „projekt ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej w rozumieniu art. 95a regulaminu Sejmu” (zob. opinia BAS-WAPEiM-2467/22).

Tymczasem podczas prac legislacyjnych w Sejmie i Senacie projekt formalnie poselski prezentowany był nie przez posłankę wyznaczoną do reprezentowania posłów-inicjatorów projektu, lecz przez Ministra do Spraw Unii Europejskiej S. Szynkowskiego vel Sęka. Nie było jednocześnie wątpliwości co do tego, że projekt został przygotowany przez rząd, choć z pominięciem etapów sformalizowanego rządowego procesu legislacyjnego (zob. zwłaszcza wypowiedź Ministra do Spraw Unii Europejskiej podczas 70. posiedzenia Sejmu w dniu 11 stycznia 2023 r., Sprawozdanie stenograficzne z 70. posiedzenia Sejmu w dniu 11 stycznia 2023 r., s. 41, oraz podczas posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka [nr 143] w dniu 11 stycznia 2023 r.).

Wątpliwości co do tego, czy projekt ten jest rzeczywiście projektem poselskim, czy jednak „rządowym”, podnoszono konsekwentnie podczas prac w komisji i na posiedzeniach Sejmu (zob. np. wypowiedzi posłanki A.M. Żukowskiej na Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, posiedzenie [nr 143] w dniu 11 stycznia 2023 r., oraz na 70. posiedzenia Sejmu w dniu 12 stycznia 2023 r.).

Należy w tym kontekście zauważyć, że regulacja konstytucyjna (zob. art. 146 ust. 1 i ust. 4 pkt 9 Konstytucji), a także regulacje niższej rangi (m.in. ustawa kooperacyjna) dotyczące ustrojowych zadań i kompetencji Rady Ministrów, wskazują – moim zdaniem – że wystąpienie z inicjatywą ustawodawczą w razie konieczności wykonania prawa Unii Europejskiej to obowiązek Rady Ministrów, w którym nie może jej wyręczać Sejm ani posłowie.

Szczególnym postanowieniem Konstytucji, w którym można poszukiwać źródła nakazu określonego działania przez Radę Ministrów, jest art. 146 Konstytucji, który w ust. 1 stanowi, że Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną RP, natomiast w ust. 4 pkt 9 do zakresu właściwości (i odpowiedzialności) Rady Ministrów zalicza ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi. Jak pisze P. Sarnecki: „Prawo inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów rozpatrywane jako jeden z zasadniczych wyrazów «prowadzenia polityki państwa» zmusza do postawienia problemu, czy w pewnych granicach nie mamy tu do czynienia z obowiązkiem wykonania inicjatywy ustawodawczej (wyłączając naturalnie konkretne sytuacje konstytucyjne (…) wyraźnie stwarzające taki obowiązek)”. Autor ten stawia retoryczne pytanie: „Czy nie narusza Konstytucji czynnik mający «prowadzić politykę państwa», który nie projektuje ustaw w powszechnej ocenie wymaganych, a nawet niezbędnych dla jej efektywnego prowadzenia?” (P. Sarnecki, w: Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Bałaban, Zakamycze 202, s. 222-223).

W obszarze związanym z wykonywaniem prawa UE na Radzie Ministrów ciążą obowiązki szczególne. Radzie Ministrów przypada bowiem zasadnicza rola jako reprezentanta Rzeczypospolitej w relacjach z Unią Europejską. Trybunał Konstytucyjny, stwierdziwszy w postanowieniu z 20 maja 2009 r. (sygn. Kpt 2/08, OTK ZU 5A/2009, poz. 78), że do stosunków z Unią Europejską i jej państwami członkowskimi znajduje zastosowanie art. 146 ust. 4 pkt 9 Konstytucji, zauważył, że stosunki Polski z Unią Europejską nie dadzą się zamknąć tylko w konstytucyjnych ramach „polityki zagranicznej” ani też „polityki wewnętrznej”. Prawo Unii Europejskiej stanowi bowiem zarazem część krajowego porządku prawnego. W tym zakresie konsekwencje członkostwa w Unii Europejskiej można uznać za należące do sfery polityki wewnętrznej.

W świetle konstytucyjnie wyznaczonej roli Rady Ministrów w zakresie kształtowania stosunków Rzeczypospolitej z Unią Europejską i w ramach tej organizacji, uzasadniony jest wniosek, iż Rada Ministrów jest organem odpowiedzialnym za realizację zobowiązań unijnych w obszarze prawa wewnętrznego.

Jak pisze S. Patyra, „W kontekście normatywnych i praktycznych relacji pomiędzy Radą Ministrów i parlamentem w zakresie legislacji szczególnie doniośle przedstawia się rządowa inicjatywa ustawodawcza w obliczu procesów związanych z integracją europejską. (…) w świetle konstrukcji organizacyjnych Unii Europejskiej, to właśnie Rada Ministrów jest głównym reprezentantem państwa członkowskiego strukturach UE, partycypującym w procesie tworzenia prawa unijnego o wiele bardziej intensywnie niż parlament narodowy. Polski model współpracy egzekutywy i parlamentu w sprawach europejskich, ukształtowany na gruncie ustawy z 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej w Unii Europejskiej, sytuuje polski Sejm i Senat w grupie parlamentów o tzw. średniej pozycji wpływania na kształt prawodawstwa europejskiego, monopolizując inicjatywę ustawodawczą w gestii Rady Ministrów, co do projektów ustaw implementujących prawo unijne” (S. Patyra, Inicjatywa ustawodawcza Rady Ministrów pod rządami Konstytucji z 1997 r. – kilka uwag w kontekście systemu rządów i praktyki ustrojowej, s. 221).

Choć ani przepisy Konstytucji, ani ustawy kooperacyjnej nie zabraniają explicite innym podmiotom inicjatywy ustawodawczej możliwości przedłożenia Sejmowi projektu służącego wykonaniu prawa Unii Europejskiej, to ze względu na to, że prawo unijne obejmuje materię, która w porządku konstytucyjnym znajduje się w zakresie zainteresowania i odpowiedzialności Rady Ministrów, Rada Ministrów musi być każdorazowo „zaangażowana” w prace nad projektami implementacyjnymi. Najbardziej efektywną metodą tego zaangażowania jest przyjęcie przez rząd roli inicjatora prac legislacyjnych.

Uważam, że nieprzedstawienie przez Radę Ministrów własnego (rządowego) projektu ustawy jest co najmniej „obejściem” (projekt tego rodzaju został przedstawiony formalnie przez inny podmiot, tj. grupę posłów) regulacji konstytucyjnej rekonstruowanej z art. 118 ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1 i ust. 4 pkt 9 Konstytucji, w świetle której to Rada Ministrów ma obowiązek przedstawiać Sejmowi projekty ustaw niezbędnych do prawidłowego wykonania zobowiązań ciążących na państwie członkowskim. Moim zdaniem, tego rodzaju sytuację należy analizować nie tylko z punktu widzenia odpowiedzialności konstytucyjnej, lecz także z perspektywy wymagań rzetelnej procedury stanowienia prawa. W toku prac nad projektem ustawy z 13 stycznia 2023 r. doszło do swoistego „zniekształcenia” procesów decyzyjnych w państwie w analizowanym obszarze, czego zresztą przejawem jest również skierowanie do Trybunału przez Prezydenta RP wniosku dotyczącego ustawy mającej stanowić realizację podjętych przez Radę Ministrów zobowiązań w związku z członkostwem w Unii Europejskiej.

W sprawie o sygn. Kp 1/23 mamy zatem do czynienia z niewykonaniem obowiązku wystąpienia przez Radę Ministrów z inicjatywą ustawodawczą oraz nadużyciem w tym celu poselskiej inicjatywy ustawodawczej.

4.3. Analiza sposobu procedowania nad ustawą nowelizującą z 13 stycznia 2023 r. wskazuje również na naruszenie innych przepisów (o niższej randze) wyznaczających reguły procesu ustawodawczego dla aktów wykonujących prawo Unii Europejskiej.

4.3.1. Ustawa kooperacyjna nakłada na Radę Ministrów pewne obowiązki informacyjne wobec parlamentu w sprawach związanych z członkostwem w Unii Europejskiej. Również Regulamin Sejmu w art. 125a reguluje rozpatrywanie informacji Rady Ministrów o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w pracach Unii Europejskiej, która to informacja powinna zawierać plan prac nad projektami ustaw wykonujących prawo unijne, określający termin ich wniesienia do Sejmu (zob. także art. 148b Regulaminu Sejmu dotyczący zakresu działania Komisji do Spraw UE; por. też wyrok TK z 12 stycznia 2005 r. o sygn. K 24/04, OTK ZU nr 1A/2005, poz. 3). W toku prac nad ustawą z 13 stycznia 2023 r. zauważono zaniechania Rady Ministrów w tym obszarze (zob. wypowiedź posła A. Grzyba, Sprawozdanie stenograficzne z 70. posiedzenia Sejmu w dniu 11 stycznia 2023, s. 36. oraz wypowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości S. Kalety, Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka [nr 143] w dniu 11 stycznia 2023 r.).

Ponadto, ze względu na okoliczności procedowania nad ustawą z 13 stycznia 2023 r. należy zwrócić uwagę na art. 39 ust. 1 Regulaminu Sejmu, który stanowi, że pierwsze czytanie projektu ustawy obejmuje uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, debatę w sprawie ogólnych zasad projektu oraz pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy. Zgodnie z informacją zamieszczoną w druku nr 2870, posłowie wnoszący projekt ustawy upoważnili do reprezentowania wnioskodawcy w pracach nad projektem posłankę Annę Milczanowską. Tymczasem podczas pierwszego czytania (70. posiedzenie Sejmu w dniu 11 stycznia 2023 r.) posłanka A. Milczanowska skrótowo przedstawiła projekt, natomiast na pytania odpowiadał już Minister do Spraw Unii Europejskiej S. Szynkowski vel Sęk. Podczas pracy w sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka projekt był już przedstawiany przez Ministra do Spraw Unii Europejskiej; tak było też podczas kolejnych etapów prac parlamentarnych. W tym aspekcie należy zwrócić dodatkowo uwagę na kwestię deklarowanego konsensusu w wypracowaniu stanowiska w sprawie warunków KPO w samej Radzie Ministrów, co podniesiono w toku prac parlamentarnych. Znamienna jest tu zwłaszcza wypowiedź sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości S. Kalety podczas posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka [nr 143] w dniu 11 stycznia 2023 r.

4.3.2. Oceniając tryb procedowania nad ustawą z 13 stycznia 2023 r., nie można tracić z pola widzenia również tego, że wniesienie projektu formalnie jako poselskiego pozwoliło ominąć sformalizowaną procedurę opracowania projektu rządowego (tzw. rządowy proces legislacyjny). Jak można przypuszczać, przygotowanie projektu rządowego z zachowaniem sformalizowanego etapu prelegislacyjnego byłoby trudniejsze do zrealizowania i bardziej czasochłonne (pomijam w tym miejscu wielość przyczyn takiego stanu rzeczy). Należy podkreślić, że reguły rządowego procesu legislacyjnego (zob. uchwała nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów, M.P. z 2022 r. poz. 348) właściwe dla projektów ustaw wykonujących prawo Unii Europejskiej w większym stopniu niż reguły na poziomie parlamentarnym są „wkomponowane” w model funkcji i roli Rady Ministrów w zakresie realizacji polityki związanej z członkostwem w UE.

Nie bez znaczenia pozostaje wzgląd na kamień milowy F2.1, dotyczący usprawnienia procesu stanowienia prawa (wdrażanie tej reformy miało być zakończone 30 września 2022 r.). Jego realizacja wymagała przyjęcia nowelizacji do regulaminów Sejmu, Senatu i Rady Ministrów, która wprowadziłaby obowiązek przeprowadzania oceny skutków regulacji oraz konsultacji społecznych w przypadku projektów ustaw zgłaszanych przez posłów i senatorów. Reforma miała także ograniczyć stosowanie procedur przyspieszonych do ściśle określonych i wyjątkowych przypadków. Dotychczas takie wymogi spełniał właśnie rządowy proces legislacyjny (por. E. Tkaczyk, Opracowywanie projektów aktów normatywnych wykonujących prawo Unii Europejskiej na szczeblu rządowym. Wybrane zagadnienia, „Przegląd Prawa Publicznego” 2016, nr 4, s. 75-88).

Podczas procedowania projektu ustawy z 13 stycznia 2023 r. uchybiono również wymogowi przeprowadzenia rzetelnych konsultacji. Nawet jeśli przyjmiemy, że wniesiony projekt był projektem poselskim, to i tak był on objęty obowiązkiem konsultacyjnym. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu, uzasadnienie projektu powinno przedstawiać wyniki przeprowadzanych konsultacji oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy. W wypadku komisyjnych i poselskich projektów ustaw, w stosunku do których nie przeprowadzono konsultacji, Marszałek Sejmu przed skierowaniem do pierwszego czytania kieruje projekt do konsultacji w trybie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Trzeba wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1904, ze zm.), upoważnionym do opiniowania projektów ustaw – na podstawie których orzekają i funkcjonują sądy, a także innych projektów w zakresie, w jakim mają one wpływ na sprawy należące do właściwości Sądu Najwyższego – jest Sąd Najwyższy. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o KRS, do kompetencji Rady należy między innymi opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa, sędziów i asesorów sądowych, a także przedstawianie wniosków w tym zakresie.

Oba organy przedstawiły wprawdzie stanowisko, niemniej – jak zaznaczono w opinii Sądu Najwyższego (do druku 2870, znak: BSA III.021.2022): „Poważne zastrzeżenia nasuwa (…) sposób procedowania przedłożonego aktu, który został przedstawiony Sadowi Najwyższemu do zaopiniowania na mniej niż dzień przed skierowaniem do pierwszego czytania w Sejmie RP. Takie działanie znacząco utrudnia realizację ustawowego zadania Sądu Najwyższego w zakresie opiniowania projektów ustaw i innych aktów normatywnych, na podstawie których orzekają i funkcjonują sądy”. Podobnie mało czasu na wyrażenie opinii miała KRS – choć nie podniesiono tego w opinii, projekt został skierowany do KRS 13 grudnia 2022 r. Co ważne, oba organy wskazały na niekonstytucyjność projektu. Pomijając posiedzenie Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka w dniu 11 stycznia 2023 r. (po pierwszym czytaniu), przedstawiciele SN i KRS nie brali udziału w dalszych etapach prac sejmowych (inaczej niż Prezes NSA). Problem dotyczący konsultacyjnej strony procedowania podnoszono w toku prac parlamentarnych (A.M. Żukowska podczas posiedzenia Sejmu w dniu 12 stycznia 2023 r., zob. Sprawozdanie stenograficzne z 70. posiedzenia Sejmu w dniu 12 stycznia 2023 r., s. 226).

Choć w świetle orzecznictwa trybunalskiego jeszcze nie ma podstaw do stwierdzenia niekonstytucyjności trybu ustawodawczego ze względu tylko na niepozostawienie podmiotom dostatecznego czasu na zajęcie stanowiska i przedstawienie opinii o projekcie, to jednak okoliczności związane z przedstawianiem opinii przez SN i KRS wzmacniają wniosek o takim sposobie procedowania, który narusza wartości demokratycznego państwa prawnego (demokracji uczestniczącej).

4.3.3. Kolejnym elementem, który może mieć wpływ na ocenę trybu procesowania ustawy z 13 stycznia 2023 r., jest „szybkość”.

Druk sejmowy z poselskim projektem ustawy (druk nr 2870) oznaczony jest datą 13 grudnia 2022 r. Pierwsze czytanie projektu miało miejsce podczas 70. posiedzenia Sejmu w dniu 11 stycznia 2023 r., Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka obradowała 11 stycznia 2023 r., druk ze sprawozdaniem Komisji nosi datę 12 stycznia 20123 r. Drugie czytanie odbyło się na 70. posiedzeniu Sejmu w dniu 12 stycznia 2023 r., poprawki zgłoszone podczas drugiego czytania były rozpatrywane przez Komisję 12 stycznia 2023 r. i tego samego dnia Komisja przedstawiła dodatkowe sprawozdanie. Trzecie czytanie odbyło się także na 70. posiedzeniu Sejmu w dniu 13 stycznia 2022 r. Ustawę przekazano Prezydentowi i Marszałkowi Senatu 16 stycznia 2023 r. Jak można zauważyć, czas uchwalania ustawy był krótszy niż czas, w którym przekazano uchwaloną ustawę Prezydentowi i Senatowi. Sejmowy proces stanowienia prawa zajął zatem mniej czasu niż czynność techniczna przekazania uchwalonego tekstu ustawy.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wskazywał wprawdzie, że co do zasady szybkość procedowania nie musi przekładać się jeszcze na niezgodność aktu z Konstytucją, lecz jednocześnie zaznaczał, iż „[m]oże być oceniana po pierwsze ze względu na wpływ, jaki wywierała na respektowanie pluralistycznego charakteru parlamentu, tzn. przez badanie, czy przebieg prac parlamentarnych nie pozbawił określonej grupy parlamentarnej możliwości przedstawienia w poszczególnych fazach postępowania ustawodawczego swojego stanowiska. Po drugie, z punktu widzenia związku między szybkim tempem prac ustawodawczych a jakością ustawy. Jednak ten drugi aspekt podlega weryfikacji w toku postępowań oceniających merytoryczną wartość przepisów ustawy. Istnieje wprawdzie prawdopodobieństwo, że ustawa pośpiesznie rozpatrzona i uchwalona może zawierać błędy, ale nie może to przesądzać oceny zgodności ustawy z Konstytucją” (wyrok z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06; w nowszym orzecznictwie wyrok z 14 lipca 2020 r., sygn. Kp 1/19 dotyczący prac nad kodeksem).

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że przedłożenie projektu jako poselskiego pozwoliło Radzie Ministrów ominąć ograniczenia wynikające z art. 123 Konstytucji, który reguluje tzw. pilny tryb legislacyjny. W sprawie o sygn. Kp 1/23 mamy do czynienia z ustawą zawierającą rozwiązania z zakresu ustroju i funkcjonowania sądownictwa, podczas gdy art. 123 ust. 1 Konstytucji explicite zakazuje posłużenia się trybem pilnym, gdy projekt rządowy dotyczy ustroju i właściwości władz publicznych. Moim zdaniem, złożenie projektu jako projektu poselskiego, gdy był on w istocie projektem opracowanym w Radzie Ministrów, ewidentnie nastąpiło in fraudem constitutionem.

4.3.4. Trzeba również przypomnieć, że zgłaszanie poprawek jest konstytucyjnym uprawnieniem, które – w toku sejmowych prac legislacyjnych – przysługuje na mocy art. 119 ust. 2 Konstytucji wnioskodawcy, Radzie Ministrów oraz posłom.

W toku postępowania nad projektem ustawy z 13 stycznia 2023 r. przedstawiciel rządu podkreślał natomiast konsekwentnie, że treść rozwiązań przyjętych w projekcie nie może ulec zmianie ze względu na treść ustaleń poczynionych przez rząd w negocjacjach z Komisją Europejską.

Taki sposób procedowania, w którym wyklucza się de facto możliwość zgłaszania poprawek, oznacza zniweczenie konstytucyjnego uprawnienia do wnoszenia poprawek (zob. zwłaszcza wypowiedź A. M. Żukowskiej podczas pracy w Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka w dniu 11 stycznia 2023 r. oraz podczas posiedzenia Sejmu w dniu 12 stycznia 2023 r., Sprawozdanie stenograficzne z 70. posiedzenia Sejmu w dniu 12 stycznia 2023 r., s. 226, a także wypowiedź Ministra do Spraw Unii Europejskiej podczas pierwszego czytania projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r., Sprawozdanie stenograficzne z 70. posiedzenia Sejmu w dniu 11 stycznia 2023 r., s. 42, oraz podczas posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka w dniu 11 stycznia 2023 r.). Ingeruje też w kompetencję Sejmu do rozważenia treści poprawek oraz ich ewentualnego przyjęcia albo odrzucenia.

4.3.5. Podsumowując tę część wywodu, uważam, że szybkość procedowania projektu badanej ustawy w powiązaniu z brakiem informacji o treści ustaleń poczynionych przez rząd z Komisją Europejską oraz podkreślaną przez ministra właściwego ds. Unii Europejskiej specyficzną „niezmienialnością” rozwiązań proponowanych w projekcie procedowanym formalnie jako poselski, dyskwalifikują – w mojej opinii – tryb uchwalenia ustawy z 13 stycznia 2023 r. z perspektywy standardu demokratycznego stanowienia prawa, wynikającego z art. 2 Konstytucji.

4.4. Przypomnę, że w dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny dopuszczał możliwość kontroli z urzędu poprawności trybu ustawodawczego (zob. wyrok z 14 listopada 2018 r., sygn. Kp 1/18, OTK ZU A/2019, poz. 4, oraz powołane tam judykaty). Zasadność takiej kontroli z urzędu jest tym bardziej uzasadniona, gdy postępowanie przed Trybunałem toczy się w trybie kontroli prewencyjnej, a więc świeżo po zamknięciu procesu legislacyjnego w izbach parlamentu oraz przed wprowadzeniem ustawy do systemu prawnego (co następuje po złożeniu podpisu przez Prezydenta RP i opublikowaniu w „Dzienniku Ustaw”). Kontrola prewencyjna stanowi właściwy mechanizm eliminacji wadliwości trybu uchwalenia ustawy.

Niezależnie więc od granic wniosku wniesionego przez Prezydenta RP i rozpoznanego pod sygn. Kp 1/23, Trybunał był legitymowany, aby dokonać kontroli z urzędu trybu uchwalenia ustawy z 13 stycznia 2023 r.

Przypomnę również, że jako jedną z przyczyn konstytucyjnej wadliwości trybu ustawodawczego Trybunał kwalifikował tzw. kumulację nieprawidłowości, a więc sytuację, w której w toku procesu prawodawczego dochodzi do nawarstwienia uchybień, które wprawdzie jednostkowo cechują się niewielką doniosłością, lecz ich suma świadczy o przekroczeniu przez prawodawcę pewnej „masy krytycznej”, niedopuszczalnej z punktu widzenia standardów stanowienia prawa w demokratycznym państwie prawnym (zob. np. wyrok z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32).

Zważywszy wszystkie podniesione wyżej wątpliwości natury proceduralnej, należało owe kryterium „kumulacji” zastosować również w sprawie o sygn. Kp 1/23.

Uważam, że procedowanie nad ustawą z 13 stycznia 2023 r. można zakwalifikować jako „grę pozorów”, a nie demokratyczne stanowienie prawa. W zdaniu odrębnym do wyroku TK z 7 listopada 2013 r. (sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8A/2013, poz.121) sędzia S. Wronkowska-Jaśkiewicz trafnie ujęła rolę procedury we współczesnym procesie ustawodawczym demokratycznego państwa, wskazując, że „[w]yznacza ona «stałe reguły gry» w procesie tworzenia prawa: wskazuje podmioty biorące udział w dyskursie prawodawczym i ustala zasady tego dyskursu. Nie mając zdolności przesądzania o tym, co słuszne, wyznacza jednak (a co najmniej powinna to czynić) sposoby dochodzenia do słusznych rozwiązań. Jednym z jej podstawowych zadań jest zatem co najmniej minimalizowanie ryzyka podejmowania rozstrzygnięć merytorycznie nietrafnych i nieznajdujących dostatecznie silnego uzasadnienia w konstytucyjnej aksjologii. Procedura powinna też ograniczać koszty tego procesu, służąc zarazem sprawności rozstrzygnięć legislacyjnych. Ma ona jednak do spełnienia także inne funkcje. Procedura legitymizuje rezultat działań prawodawczych, zwłaszcza w społeczeństwach pluralistycznych i reprezentujących je parlamentach, w których w toku debaty parlamentarnej powinno dojść do wyrażenia różnych interesów, wartości i punktów widzenia. Legitymizacja ta jest szczególnie doniosła w państwie zakładającym tzw. demokrację uczestniczącą, której elementem jest uwzględnianie rozwiązań negocjacyjnych. W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę na doniosłość tych etapów prac parlamentarnych nad ustawą, które poprzedzają formalny akt przyjęcia ustawy w formie głosowania. Na tych bowiem etapach, a nie w akcie głosowania, możliwy jest aktywny udział w procesie prawodawczym wszystkich sił parlamentarnych. Stąd waga tych właśnie etapów prac dla demokratyzacji tworzenia prawa i niebezpieczeństwo, że ich lekceważenie doprowadzi do pogwałcenia praw mniejszości parlamentarnych”. Pogląd ten w pełni podzielam.

W tym świetle, kumulatywna ocena okoliczności wniesienia i procedowania projektu ustawy z 13 stycznia 2023 r. prowadzi do wniosku, że nie dochowano „trybu wymaganego przepisami prawa” (zob. art. 68 u.o.t.p.TK).

4.5. Uważam ponadto, że ustawa z 13 stycznia 2023 r. jest niezgodna z art. 2 Konstytucji również dlatego, że godzi w zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Konstytucyjny nakaz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa jest bowiem nakazem zachowania elementarnej uczciwości wobec obywateli podczas stanowienia prawa. Wymaga on wskazania rzeczywistych (a nie pozornych) przyczyn (ratio) przyjmowanych zmian w prawie, oraz rzetelnego wyjaśnienia możliwych skutków regulacji. Niedopuszczalne jest przyjmowanie rozwiązań z założenia dysfunkcjonalnych, dających obywatelom jedynie pozór ochrony ich praw i interesów (np. pozór wzmocnienia ochronnych ich uprawnień jako stron postępowań sądowych oraz prawa do sądu).

Tak jak już wskazałem, deklarowanym celem ustawy z 13 stycznia 2023 r. było wykonanie przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań wynikających z decyzji wykonawczej Rady (UE) nr 9728/22 oraz zawartych w nim tzw. kamieni milowych. W opisie kamienia F1G wskazano, że chodzi o wejście w życie reformy mającej „zwiększyć niezależność i bezstronność sądów”, w ramach której „we wszystkich sprawach dotyczących sędziów, w tym sprawach dyscyplinarnych i dotyczących uchylenia immunitetu sędziowskiego, określony zostanie zakres właściwości Izby Sądu Najwyższego innej niż istniejąca Izba Dyscyplinarna, spełniającej wymogi wynikające z art. 19 ust. 1 Traktatu UE”.

Zrealizowanie takiego celu nie było możliwe w sytuacji, w której w ustawie z 13 stycznia 2023 r. ustawodawca w ogóle nie podjął się rozwiązania problemu – o czym była mowa wcześniej – związanego z tym, że Krajowa Rada Sądownictwa w jej obecnym kształcie nie spełnia wymagań wynikających z art. 19 ust. 1 TUE (zob. wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r., C 585/18, a także wyrok ETPC w sprawie Reczkowicz przeciwko Polsce). Zgadzam się z opinią prof. R. Piotrowskiego, że „(…) z europejskiej perspektywy ustawa jedynie pozornie uwzględnia wymogi wynikające z art. 19 ust. 1 Traktatu UE, skoro nie eliminuje przyczyny funkcjonowania w wymiarze sprawiedliwości sędziów, co do których zasadne może się okazać przeprowadzenie testu niezależności i bezstronności; tą właśnie przyczyną jest funkcjonowanie Krajowej Rady Sądownictwa w składzie wynikającym ze zmian dokonanych ustawą z 8 grudnia 2017 r. Realizacja kamienia milowego F1G w sposób przewidziany w ustawie jest niezgodna z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych (…) Realizacja przedmiotowego kamienia milowego wymaga, by test niezależności i bezstronności sędziego nie był przeprowadzany przez sędziów powołanych z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa zmienionej ustawą z 8 grudnia 2017 r.” (Opinia w przedmiocie odpowiedzi na pytanie, jakie kamienie milowe w zakresie praworządności wymagają realizacji w kontekście ustawy o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw, druk senacki nr 902, Opinie i ekspertyzy OE-439, Warszawa 2023).

W tak sensytywnym dla demokracji obszarze jak sądownictwo, ustawodawca po raz kolejny uchwalił – w trybie naruszającym standardy rzetelnego procesu ustawodawczego – ustawę, która tylko pogłębia kryzys praworządności, w sposób fałszywy deklarując wykonanie międzynarodowych zobowiązań Rzeczypospolitej. Demokratyczne państwo prawa wymaga, by w procesie stanowienia prawa szeroko korzystać z opinii czynników fachowych, zapewnić parlamentarzystom właściwy czas na refleksję oraz możliwość merytorycznej debaty (wraz z możliwością przedstawiania poprawek), a uchwalonym przepisom niezbędny okres vacatio legis. Ponadto prawo stanowione nie może być tylko dla pozoru, ponieważ prawo pozorne, realizujące inne niż deklarowane cele, a co więcej – cele nie mające zakotwiczenia w Konstytucji, burzy zaufanie obywatela do państwa, a także narusza fundamentalną zasadę nadrzędności Konstytucji, wysłowioną w jej art. 8 ust. 1. Uchylić stan niezgodności z Konstytucją i prawem europejskim w dziedzinie sądownictwa można jedynie podejmując działania legislacyjne ograniczające nadmierny wpływ władzy politycznej na skład osobowy i funkcjonowanie sądownictwa. Tymczasem ustawodawca wprowadził kolejne rozwiązania, które mają co najwyżej maskować źródło problemu, jakim jest wadliwy tryb wyłaniania składu Krajowej Rady Sądownictwa. Trudno nazwać to działaniem „lojalnym” wobec obywateli.

2. Zaskarżona ustawa znosi konstytucyjne kompetencje Prezydenta RP i Krajowej Rady Sądownictwa w sprawach osobowych wymiaru sprawiedliwości. W istocie znosi też system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, unieważnia zapadłe wcześniej w tych sprawach orzeczenia.

Wprowadza do polskiego systemu prawa pojęcia nieznane ustawodawstwu, doktrynie prawa i Konstytucji RP, np. „ustanowienie sędziego na podstawie ustawy” czy „sąd ustanowiony ustawą”.

Mimo tak głębokich, radykalnych postanowień, uzasadnienie tej ustawy liczy tylko 4,5 strony, nie tłumacząc dokonywanych zmian.

3. Pewien trop dla wyjaśnienia radykalnych, zaskakujących zmian dokonywanych ustawą wskazano w kilku zdaniach jej uzasadnienia (zob. druk sejmowy nr 2870/IX kadencja). Jak tłumaczą jej projektodawcy: „Intencją projektowanych zmian jest wyeliminowanie potencjalnych wątpliwości związanych z wykonaniem przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań wynikających z decyzji Rady (UE) nr 9728/22 z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności dla Polski (…), na mocy której zatwierdzony został tzw. Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) przewidujący realizację, w drodze odpowiednich zmian legislacyjnych, reformy wzmacniającej niezależność i bezstronność sądownictwa oraz zapewniającej odpowiednie środki prawne umożliwiające ponowne rozpoznanie spraw rozstrzygniętych uprzednio przez Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego (co odzwierciedlone jest w zawartych w KPO kamieniach milowych F1G oraz F2G)”.

Na końcu uzasadnienia przyznano, że: „Uchwalenie projektowanej ustawy spowoduje skutki finansowe dla budżetu państwa, które ze względu na charakter są trudne do oszacowania”. Dodano, że: „Projekt ustawy nie podlega obowiązkowi przedstawiania właściwym organom i instytucjom Unii Europejskiej (…) w celu uzyskania opinii (…), konsultacji albo uzgodnienia”.

Można tu dodać, że Polska nie musiała już przedstawiać organom i instytucjom Unii Europejskiej projektu ustawy w celu uzyskania opinii, konsultacji albo uzgodnienia, gdyż Komisja Europejska sama bezpośrednio ten projekt sformułowała.

Projektodawca ustawy kończy jej uzasadnienie „żartobliwymi” słowami, że: „Projektowana ustawa poprzez wprowadzenie zmian w organizacji Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie miała pozytywne skutki społeczne, gospodarcze i prawne, w tym dla sytuacji mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, poprzez wyeliminowanie wszelkich ewentualnych wątpliwości prawnych na tle zgodności rozwiązań dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz spraw immunitetowych sędziów z prawem Unii Europejskiej”.

4. Rada UE w preambule swej decyzji nr 9728/22 dotyczącej zatwierdzenia dla Polski planu odbudowy KPO stwierdziła, że „miała na uwadze”, poza potrzebami gospodarczymi i inwestycyjnymi, także sprawy dotyczące polskiego wymiaru sprawiedliwości i sądownictwa, które – jak przecież wiadomo – znajdują się poza traktatowymi kompetencjami organów UE. Pozostają one w suwerennych kompetencjach państwa członkowskiego.

W części wstępnej swej decyzji pt. „Ochrona interesów finansowych Unii” Rada UE – bez logicznego związku – sztucznie powiązała udzielenie Rzeczypospolitej Polskiej należnych jej środków finansowych z żądaniami z obszaru wymiaru sprawiedliwości.

Rada UE stwierdziła, iż: „oczekuje się, że osiągnięcie w zadowalającym stopniu tych kamieni milowych zagwarantuje adekwatność systemu kontroli wewnętrznej (…). Biorąc pod uwagę, że skuteczna ochrona sądowa stanowi warunek sine qua non funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej, ustanawia się kamienie milowe w odniesieniu do reformy mającej na celu zwiększenie niezależności i bezstronności sądów, reformy mającej na celu poprawę sytuacji sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej SN w sprawach dyscyplinarnych i odnoszących się do immunitetu sędziowskiego, aby przywrócić ich do orzekania poprzez przeprowadzone niezwłocznie przez nową Izbę ponowne i pozytywne [! – K.P.] rozpoznanie ich spraw, oraz reformy zapewniającej skuteczny audyt i skuteczną kontrolę polskiego KPO, w tym ochronę interesów finansowych Unii”.

Jak widać, Rada UE wprost podyktowała bezprawnie nie tylko oczekiwane zmiany w wymiarze sprawiedliwości, a nawet wyniki postępowań o przywrócenie do orzekania sędziów ukaranych dyscyplinarnie.

W swej decyzji Rada UE stwierdziła też, iż: „Biorąc pod uwagę, że te kamienie milowe należy ustanowić (…) w celu zapewnienia ochrony interesów finansowych Unii oraz stworzenia adekwatnego systemu kontroli przed zatwierdzeniem jakiejkolwiek płatności (…) przez Komisję, Polska powinna osiągnąć te kamienie milowe przed złożeniem pierwszego wniosku o płatność, przy czym nie można dokonać żadnych płatności w ramach Instrumentu przed ich osiągnięciem”.

Słowa te – poza wszystkim – są bezpodstawnym oskarżeniem obecnych polskich instytucji, które przecież bez zarzutów zapewniają ochronę interesów finansowych Unii swym systemem kontroli.

W kolejnym punkcie części wstępnej decyzji nr 9728/22 Rada UE wprost zażądała niezwłocznego przywrócenia do orzekania sędziów ukaranych wcześniej przez Izbę Dyscyplinarną SN i sformułowała szczegółowe elementy i nakazy dla narzucanych przez siebie procedur i rozwiązań.

Żądania te pomijają obowiązujący w Polsce system konstytucyjny i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Rada UE żąda: „Aby wzmocnić niezależność i bezstronność sądów ustanowionych ustawą oraz niezawisłość i bezstronność sędziów powołanych na podstawie ustawy (…) wszystkie sprawy dyscyplinarne dotyczące sędziów powinny zostać przekazane [podkr. – K.P.] przez obecną Izbę Dyscyplinarną polskiego SN innej izbie tego samego sądu spełniającej wymogi niezależności, bezstronności i ustanowienia ustawą (…). Oznacza to (…), że skład osobowy tej nowej izby powinien znacznie się różnić od składu Izby Dyscyplinarnej”.

Dalej Rada UE dyktowała Polsce kolejne obraźliwe i bezprawne żądania – kamienie milowe: „W celu zapewnienia, aby sądy były bezstronne i niezależne oraz ustanowione ustawą, a sędziowie bezstronni oraz niezawiśli i powołani na podstawie ustawy (…), każdy sędzia powinien być w stanie – na wniosek strony postępowania lub z urzędu – wszcząć weryfikację w celu ustalenia, czy sąd spełnia wymogi niezależności, bezstronności i ustanowienia ustawą, przy czym takiej weryfikacji nie powinno się uznawać za przewinienie dyscyplinarne”.

Sędzia, dokonując takiej weryfikacji innego sędziego ze składu, może, zgodnie z decyzją Rady UE, „uwzględniać [też] okoliczności, w jakich doszło do powołania innego sędziego. Żadne przepisy krajowe nie powinny podważać tej zasady”.

Czyli mówiąc wprost: sędzia może żądać odsunięcia od orzekania innego, prawidłowo powołanego przez Prezydenta RP na wniosek KRS sędziego tylko dlatego, że z powodów pozaprawnych, subiektywnie nie uznaje legalności KRS i przez to kandydatów na sędziów przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa Prezydentowi RP do powołania.

Właśnie spełnieniu takich oczekiwań ówczesnej opozycji polskiej i części polskich sędziów, których to oczekiwań ówczesna opozycja nie mogła inaczej wymusić na polskim Sejmie w demokratycznych procedurach – służą żądania – kamienie milowe narzucane Polsce pozatraktatowo przez decyzję nr 9728/22 Rady UE zatwierdzającej KPO dla Polski.

Żądania te narzucone przez Radę UE i Komisję Europejską w sposób arogancki, upokarzający Rzeczpospolitą lekceważą i obalają konstytucyjne kompetencje Prezydenta w zakresie wymiaru sprawiedliwości oraz znoszą skutki prawne podjętych przez niego decyzji.

Żądania unijnych organów unieważniają też prawo stanowione przez Sejm RP na mocy Konstytucji RP normujące funkcjonowanie Krajowej Rady Sądownictwa oraz ignorują ostateczne orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tych sprawach.

Żądania wobec Polski co do zmian w wymiarze sprawiedliwości, sformułowane przy tym w formie szantażu, anarchizują i paraliżują obrót prawny w Rzeczypospolitej, co jest niezwykle groźne w sytuacji wydobywania gospodarki z kryzysów i zagrożenia bezpieczeństwa państwa polskiego wrogimi działaniami ze strony Rosji, ale też i konkurencji niemieckiej.

Co więcej, decyzja Rady UE samozwańczo wyłączyła wymuszone przez siebie antykonstytucyjne zmiany w polskim sądownictwie spod jakiejkolwiek kontroli państwa polskiego. Można rozumieć, że też spod kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Rada UE stwierdziła bowiem, że „ocena reformy sądownictwa opiera się wyłącznie na opisie działania zawartym w polskim KPO i nie opiera się na żadnych wnioskach ustawodawczych, które podlegają w Polsce procedurom ustawodawczym”.

Art. 2 decyzji Rady UE nr 9728/22, zatwierdzającej dla Polski KPO, nie pozostawia wątpliwości, stanowiąc, że: „Uruchomienie transz (…) jest uzależnione od (…) decyzji Komisji (…) stwierdzającej, że Polska osiągnęła w zadowalający sposób odpowiednie kamienie milowe (…)”.

Z kolei załącznik do wspomnianej decyzji Rady UE w sprawie zatwierdzenia polskiego KPO w części F1G i F2G ustalił dokładny harmonogram realizacji przez Polskę kamieni milowych w wymiarze sprawiedliwości, od spełnienia których Rada UE uzależniła rozpoczęcie wypłat Polsce środków finansowych w kolejnych transzach.

Punkt F załącznika ponownie sztucznie i bez logicznego związku łączy sprawę niezależności i bezstronności sądów i kwestie przywracania do orzekania sędziów wcześniej ukaranych dyscyplinarnie z „potrzebą poprawy klimatu inwestycyjnego i stworzenia warunków do skutecznej realizacji polskiego planu odbudowy i zwiększenia odporności”.

W częściach F1G i F2G załącznika dokładnie też wskazano moment spełnienia narzuconych Polsce żądań w zakresie wymiaru sprawiedliwości. Jest nim wejście w życie narzuconej Polsce zmiany.

Wejście w życie narzuconej Polsce przemocą zmiany stwierdzać będzie Komisja Europejska, która zezwoli lub nie zezwoli, na uruchomienie wypłaty Polsce ułamka środków finansowych, należnych jej przecież bezwarunkowo.

5. Ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw, w warunkach szantażu ze strony Rady UE i Komisji Europejskiej, przeniosła do polskiego systemu prawnego, niemal bez zmian, często w literalnych sformułowaniach, żądania wymuszone groźbą niewypłacania Polsce należnych jej środków z KPO. Mimo że żądania te pozostają bez związku z samym programem wsparcia gospodarek po epidemii COVID-19. Mimo że pozatraktatowe żądania organów unijnych są sprzeczne z polskimi interesami i polską konstytucją.

Ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r., będąca wyrazem interesów zewnętrznych, wprowadza szantażem na grunt prawa polskiego rozwiązania, których przyjęcie musiało też upokorzyć Sejm Rzeczypospolitej, mający z pewnością świadomość podważania konstytucji. Ustawa ta upokarza Prezydenta RP, posiadającego w Polsce najsilniejszą legitymację pochodzącą z bezpośrednich, demokratycznych wyborów, oraz Krajową Radę Sądownictwa.

Ustawa unieważniła niewzruszalny, konstytucyjny status polskiego sędziego, powołanego przez Prezydenta, niwecząc instytucję niezawisłości sędziowskiej.

W interesie ówczesnej wąskiej grupy opozycyjnej, pod szantażem organów unijnych, uchwalona 13 stycznia 2023 r. ustawa unieważniła, na potrzeby tej grupy, zasadę lex retro non agit w odniesieniu do sędziów wcześniej dyscyplinarnie ukaranych.

Ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. wprowadza do polskich postępowań procesowych niepewność i chaos, tylko dlatego, że część środowisk wymiaru sprawiedliwości nie uznała wyników dwu demokratycznych wyborów: parlamentarnych i prezydenckich z lat 2015 i 2019 i nie uznała decyzji legalnych polskich władz wyłonionych w wyniku tych wyborów.

Ustawa drastycznie podważa powagę polskich sądów i sędziów. Ustawa jest przeforsowaną szantażem unijnym próbą destabilizacji Polski w interesie ówczesnej opozycji i jej przedwyborczego wsparcia.

Wymuszona na Polsce przez organy unijne ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. ma w całości – i w intencjach, i w treści – charakter ultra vires i contra legem. Ma charakter antypolski.

Wymuszona szantażem ustawa jest przejawem agresji Unii Europejskiej na słabsze, ale przecież względnie suwerenne państwo polskie.

Ingerencje i żądania wobec Polski wymuszone decyzją Rady UE, które Polska zmuszona została uwzględnić w ustawie z dnia 13 stycznia 2023 r. wbrew swym podstawowym interesom ustrojowym i prawnym, są też głębokim naruszeniem powszechnych zasad prawa międzynarodowego, szczególnie zasady pokojowego współistnienia suwerennych, równych państw. Zasada ta mówi o „nieingerowaniu bezpośrednio lub pośrednio z jakiegokolwiek powodu w sprawy należące do jurysdykcji jakiegokolwiek państwa w wykonywaniu jego suwerennych praw oraz celem zapewnienia sobie od niego jakiejkolwiek korzyści”. „Stosunki między państwami winny być prowadzone zgodnie z zasadami suwerennej równości i nieinterwencji”.

Powszechne zasady prawa międzynarodowego, w tym nieingerencji w sprawy innych państw, dotyczą także Unii Europejskiej, jak też relacji między jej państwami członkowskimi w zakresie władzy nieprzekazanej.

6. Prawna przemoc, a w istocie szantaż unijnych organów wobec Polski, postawiła władze Rzeczypospolitej Polskiej w bardzo trudnej, fundamentalnie trudnej sytuacji, w której musiały dokonać wyboru. Jednak każdy wybór postępowania pod szantażem Rady UE i Komisji Europejskiej przynosił Polsce szkody i zagrożenia.

Władze Rzeczypospolitej Polskiej zostały postawione przed wyborem:

Zgoda na szantaż i upokarzające obalenie rękami polskiego Sejmu elementów polskiej Konstytucji, pozycji Prezydenta RP, Krajowej Rady Sądownictwa, statusu sędziów i inne szkody dotyczące sądownictwa?

Czy też, nie wyrażać zgody na poniżające Polskę pozatraktatowe, brutalne ingerencje Unii Europejskiej w sprawy wymiaru sprawiedliwości należące do suwerennych kompetencji państwa członkowskiego?

Zgoda miała oznaczać obietnicę niepewnej wypłaty należnych Polsce środków z KPO. Niezgoda na szantaż skutkować miała pozbawieniem Polski środków finansowych potrzebnych jej szczególnie w obecnej sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa państwa polskiego ze strony Rosji, w warunkach wojny na Ukrainie oraz potrzebnych jej na wzmocnienie gospodarki po kryzysie gospodarczym spowodowanym epidemią COVID-19.

Władze Rzeczypospolitej Polskiej wybrały – jak widać – ich zdaniem „mniejsze zło”, tj. przyjęły warunki szantażu Unii Europejskiej. W Sejmie RP przeforsowano więc niemal dosłownie, narzucone w decyzji nr 9728/22 Rady UE, antykonstytucyjne żądania.

Władze Rzeczypospolitej Polskiej wybrały próbę ochrony w pierwszym rzędzie bytu państwa polskiego i bezpieczeństwa Polaków. Wymuszona przez Unię Europejską zgoda władz polskich na antykonstytucyjne przepisy ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym i niektórych innych ustaw jest ceną, jaką polskie władze – szantażem ze strony Unii Europejskiej – zmuszone zostały zapłacić za ochronę swych podstawowych interesów w sytuacji zagrożenia jej bytu.

7. Ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. nie odzwierciedla rzeczywistej woli polskiego suwerena ani polskich władz. Jest przejawem gwałtu na nich dokonanym przez czynniki zewnętrzne, wrogie Rzeczypospolitej. Przeforsowanie w Sejmie RP ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r., w wyżej wskazanych okolicznościach, było efektem ważenia zagrożonych, istotnych dóbr państwa polskiego.

8. Trzeba przypomnieć, że zgodnie z jedną z powszechnych zasad prawnych, czynność wymuszona przemocą lub szantażem nie może rodzić skutków prawnych. Jest nieważna. Organy Unii Europejskiej powinny przyjąć to do wiadomości. Unia Europejska od dawna jednak, korzystając ze swych możliwości i przewagi nad poszczególnymi państwami członkowskimi, łamie międzynarodowe i traktatowe standardy i postanowienia, stosując wobec niektórych suwerennych państw motywowaną politycznie i ideologicznie prawną przemoc. Niestety, przywodzi to na myśl sytuację określoną przez Johna Locke’a jako stan wojny, który „istnieje tam, gdzie ma miejsce gwałt i wyrządzanie krzywd (…) mimo że dzieje się to w imieniu prawa, z zachowaniem jego pozorów i form” (J. Locke, Dwa traktaty o rządzie, tłum. Z. Rau, Warszawa 1992, s. 177).

9. Z powyższych względów uważam przedłożoną Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Prezydenta RP ustawę z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym i niektórych innych ustaw za sprzeczną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, z polską racją stanu i z polskim porządkiem prawnym w całości.

Z tych względów zgłosiłam zdanie odrębne.