1. Postanowieniem z dnia 8 lutego 1989 r. wydanym na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98; zm. Dz. U. z 1987 r. Nr 21, poz. 123) oraz art. 24 ust. 1 uchwały Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 39, poz. 148), Trybunał Konstytucyjny postanowił wszcząć postępowanie z inicjatywy własnej o zbadanie zgodności przepisów art. 29 ust. 2, art. 74 ust. 1 -3 oraz art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267; z 1984 r. Nr 52, poz. 268 i 270 oraz z 1986 r. Nr 1, poz. 1) zwanej dalej ustawą o z.e.p., a także art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 1987 r. o podwyższeniu emerytur i rent w 1987 i 1988 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 20) z przepisami art. 5 pkt 5, art. 19 ust. 2 i 3 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

Potrzebę zbadania zgodności wymienionych przepisów Trybunał Konstytucyjny uzasadnił następująco:

a) Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin - emerytura ulega zwiększeniu o 1% podstawy jej wymiaru za każdy pełny rok zatrudnienia w Polsce Ludowej ponad okres wynoszący 20 lat. Okres zatrudnienia w Polsce Ludowej liczy się łącznie z okresami równorzędnymi i zaliczanymi do okresów zatrudnienia.

Unormowanie to, przyznające w istocie dodatek z tytułu stażu pracy wykonywanej w Polsce Ludowej, wprowadza podmiotowe zróżnicowanie praw obywateli w zależności od tego kiedy podjęto zatrudnienie.

Trybunał Konstytucyjny postanowił zbadać, czy to przyznanie w treści art. 29 ust. 2 powołanej ustawy prawa do dodatku stażowego jedynie za pracę wykonywaną w Polsce Ludowej nie godzi zwłaszcza w weteranów pracy, którzy w ramach swej aktywności zawodowej spełniali zresztą także zadania w PRL i to “w najcięższym okresie odbudowy i rozbudowy kraju z dużą ofiarnością i zaangażowaniem w ciężkich warunkach materialnych”.

Trybunał Konstytucyjny uznał za zasadny wniosek Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie, czy unormowanie zawarte w art. 29 ust. 2 powołanej ustawy nie narusza konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 5 pkt 5 Konstytucji PRL, a także czy jest zgodne z wykładnią tej zasady w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w tym zwłaszcza w orzeczeniu z dnia 30 listopada 1988 r. sygn. K. 1/88.

Podzielając stanowisko wnioskodawcy w przedmiocie konieczności dokonania oceny konstytucyjności art. 29 ust. 2 powołanej ustawy Trybunał Konstytucyjny uznał za wskazane objęcie tą kontrolą również art. 35 ust. 2 i art. 44 ust. 3 ustawy o z.e. a to z uwagi na identyczność regulacji prawnej w omawianej kwestii zawartej w tych przepisach.

Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że powyższe zasady podwyższania podstawy świadczeń emerytalnych wyłącznie z tytułu pracy w Polsce Ludowej wymagają również oceny z punktu widzenia ich zgodności z zasadą równości wobec prawa (równości w prawie) wyrażoną w art. 67 ust. 2 Konstytucji. W wyniku stosowania unormowań z art. 29 ust. 2 ustawy o z.e.p. nastąpiło zróżnicowanie uprawnień pracowników legitymujących się takim samym stażem pracy w Państwie Polskim. Treść art. 19 ust. 3 Konstytucji PRL nie stwarza podstaw do takiego zróżnicowania. Również w tej kwestii regulacja zawarta w art. 29 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin wymaga oceny z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa w świetle wykładni tej zasady wyrażonej w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a zwłaszcza w orzeczeniu pełnego składu Trybunału z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. K. 5/86.

b) Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto za zasadny wniosek Prezesa TK co do potrzeby zbadania zgodności z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 5 pkt 5 Konstytucji), z zasadą równości praw obywateli (art. 67 ust. 2 Konstytucji) oraz z zasadą “od każdego według jego zdolności, każdemu według jego pracy” (art. 19 ust. 3 Konstytucji) przepisów art. 74 ust. 1-3 ustawy o z.e.p. określających waloryzację świadczeń emerytalnych. Przepis art. 74 ust. 1 ustawy o z.e.p. (w brzmieniu ustalonym przepisem art. 4 ustawy z dnia 30 stycznia 1986 r. o podwyższeniu emerytur i rent - Dz. U. Nr 1, poz. 1) ustanowił zasadę, że podstawa wymiaru emerytury i renty ulega corocznym podwyżkom o taki procent, o jaki wzrosło przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce uspołecznionej w roku poprzedzającym, jednak nie więcej niż o 150% kwoty wzrostu tego wynagrodzenia. Przytoczony przepis wprowadza więc ograniczenie górnej granicy zwiększenia podstawy wymiaru emerytury lub renty, a w dalszej konsekwencji - przez odnoszenie się wyłącznie do przeciętnej krajowej w gospodarce uspołecznionej - prowadzi to do pewnego “spłaszczenia” podstaw wymiaru emerytur i rent, a także do nie uwzględnienia różnic w zarobkach jakie występowały w czasie pracy zawodowej zainteresowanych osób.

W miarę upływu czasu wysokość świadczeń emerytalno-rentowych oddala się w sposób degresywny zarówno od zarobków stanowiących podstawę ich ustalenia, jak i od zarobków pracowników zawodowo czynnych, zatrudnionych na identycznych stanowiskach. Wynika to z ustalonej w art. 74 ust. 2 ustawy o ze. p. reguły, w myśl której podwyżki świadczenia dokonuje się przy zastosowaniu współczynnika stanowiącego stosunek emerytury lub renty do podstawy jej wymiaru.

Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru emerytur i rent (Dz. U. Nr 18, poz. 77), wydanym na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1-3 i 5 ustawy o z.e.p., ustala się podstawę wymiaru według przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia wypłaconego za okres ostatnich 12 miesięcy zatrudnienia albo kolejnych 24 miesięcy zatrudnienia wybranego przez zainteresowanego z ostatnich 12 lat zatrudnienia. Natomiast podstawę do waloryzacji przyznanych już świadczeń emerytalnych stanowi, jak już nadmieniono, współczynnik wyrażony procentowo w relacji do przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w całej gospodarce uspołecznionej i to w roku poprzedzającym rok podwyżki. Na dodatek podwyższenie świadczeń następuje nie od dnia 1 stycznia każdego roku, lecz od dnia 1 marca każdego roku, jak o tym przesądza art. 74 ust. 3 ustawy o z.e.p. W ten sposób coroczna waloryzacja jest pomniejszona o kwoty przypadające za pierwsze dwa miesiące roku kalendarzowego, a w każdym razie opóźniona w stosunku do rzeczywistych potrzeb bytowych emerytów i rencistów, potrzeb wyznaczonych kosztami utrzymania stale rosnącymi w warunkach pogłębiającej się inflacji.

c) Dalszym przejawem zróżnicowania praw obywateli są zasady rewaloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych wprowadzone przepisami art. 122 w związku z art. 121 ustawy o z.e.p. Jednorazowo zwiększone podstawy wymiaru emerytur i rent, przyznanych do dnia 31 grudnia 1982 r., w sposób określony w art. 122 ust. 2 ustawy o ze. p., przetrwały zasadniczo w niezmienionej postaci do dnia 1 marca 1986 r., tj. do czasu waloryzacji świadczeń wprowadzonych przepisami art. 74 ustawy o z.e.p. Przy tym zwiększenie podstawy wymiaru świadczeń emerytalno-rentowych w 1986 r. ograniczono do 15%, nie więcej jednak niż 3000 zł.

Tymczasem podstawy wymiaru emerytur i rent przyznawanych w latach 1981 -1986 zwiększały się niejako naturalnie i w sposób znaczny w związku z dużymi podwyżkami płac, jakie miały miejsce w tym okresie. W ten sposób pojawił się na nowo problem “starego portfela”, dystansując weteranów pracy od obywateli przechodzących na emeryturę lub rentę już pod rządem przepisów waloryzujących ich aktualne podstawy wymiaru świadczeń. Oceny takiej nie mogą zmienić doraźne rozwiązania wprowadzone chociażby ustawą z dnia 26 stycznia 1984 r. o przyspieszeniu terminu wypłaty ostatniej raty podwyżki emerytur i rent (Dz. U. Nr 3, poz. 12).

Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny uznał za wskazane objęcie badaniem w niniejszej sprawie również przepisów art. 122 w zw. z art. 121 ustawy o z.e.p. z punktu widzenia ich zgodności z art. 67 ust. 2 w zw. z art. 19 ust. 2 i 3 oraz art. 70 ust. 1 Konstytucji PRL.

d) Kolejnym dowodem nierówności wobec prawa - w świetle uzasadnienia wniosku Prezesa TK - są przepisy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 1987 r. o podwyższeniu emerytur i rent w 1987 i 1988 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 20). Podwyższając podstawy wymiaru świadczeń przepisy te uzależniają stopę procentową podwyżki od tego, czy osoba uprawniona do świadczenia osiągnęła do określonego dnia wiek 75 lat lub została zaliczona do I grupy inwalidów. Dla tych osób stopa procentowa podwyżki jest niższa aniżeli dla osób, które nie osiągnęły tego wieku lub I grupy inwalidzkiej.

Można sądzić, że obniżenie stopy procentowej podwyżki dla tych osób wiąże się z faktem pobierania przez nie dodatku pielęgnacyjnego i z rozumowaniem, że skoro pobierają wyższe świadczenia w ogóle to podwyżka dla nich może być mniejsza. W efekcie występuje różnica między kwotami ogólnymi pobieranych świadczeń przez osoby, które przeszły na emeryturę w tym samym roku, z których jedne ukończyły 75 lat, a inne nie, a tym samym zostaje zniweczony sens dodatku pielęgnacyjnego. Rola tego dodatku polega bowiem na korygowaniu dodatkowych kosztów związanych z koniecznością sprawowania opieki przez osobę trzecią nad uprawnionym do tego dodatku. Jest to zatem zupełnie odrębne świadczenie ubezpieczeniowe związane z osobnym ryzykiem ubezpieczeniowym i wliczenie go do ogólnej kwoty emerytury jest niedopuszczalne, co zresztą wynika wprost z art. 68 ustawy emerytalnej.

Z tych wszystkich przyczyn Trybunał Konstytucyjny uznał, że istnieją podstawy do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy z udziałem uczestników postępowania i dlatego wszczął postępowanie z inicjatywy własnej.

2. Z kolei skierowany do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych (OPZZ) z dnia 1 marca 1989 r., któremu nadano bieg postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 marca 1989 r., wnosi o zbadanie zgodności:

a) uchwały nr 27 Rady Ministrów z dnia 4 marca 1985 r. w sprawie podwyższenia niektórych emerytur i rent (M. P. Nr 4, poz. 29 i Nr 13, poz. 97) z art. 74 ust. 2 ustawy o z.e.p.;

b) przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1986 r. w sprawie szczegółowych zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych (Dz. U. Nr 2, poz. 14) z art. 74 ust. 5 ustawy o z.e.p.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono następujące argumenty.

Celem wprowadzonych przez ustawę o z.e.p. zasad waloryzacji świadczeń emerytalno- rentowych było zapobieganie obniżaniu realnej wartości tych świadczeń. Z treści art. 74 ust. 1 ustawy o z.e.p. wynika, że podstawa wymiaru emerytury i renty ulega corocznym podwyżkom o taki procent, o jaki wzrosło przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce uspołecznionej w roku poprzedzającym rok podwyżki, nie więcej jednak niż o 150% kwoty wzrostu tego wynagrodzenia. Z kolei ust. 2 art. 74 przewiduje, że podwyższenie świadczeń w myśl ust. 1 dokonuje się przy zastosowaniu współczynnika waloryzacyjnego stanowiącego - wyrażony procentowo - stosunek emerytury lub renty do podstawy wymiaru tych świadczeń bez uwzględnienia dodatków, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy o z.e.p.

Wreszcie zgodnie z ust. 3 art. 74 podwyższenie świadczeń następuje od dnia 1 marca każdego roku i obejmuje świadczenia przyznane przed dniem 1 stycznia roku poprzedniego, przy czym podwyżka świadczeń po raz pierwszy nastąpiła od dnia 1 marca 1986 r.

W dniu 4 marca 1985 r. Rada Ministrów podjęła samoistną uchwałę nr 27 w sprawie podwyższenia niektórych emerytur i rent (M. P. Nr 4, poz. 29 z późn. zmianami).

Motywem wydania tej uchwały - jak wynika z treści jej preambuły było zachowanie realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych, dążenie do szczególnej ochrony warunków życia emerytów i rencistów pobierających niskie świadczenia. Na podstawie powołanej uchwały uległy podwyższeniu świadczenia emerytalno-rentowe przyznane po dniu 31 grudnia 1983 r. przy podstawie wymiaru nie przekraczającej 18. 000 zł. W ocenie wnioskodawcy obliczone wg § 2 ust. 4 uchwały nr 27 Rady Ministrów współczynniki spowodowały obniżenie ustalonych na dzień 1 stycznia 1983 r. współczynników średnio o 2-3 punkty. W efekcie nastąpiło obniżenie wysokości świadczeń w porównaniu z tymi, które wynikają z zastosowania pierwotnie wyliczonego współczynnika waloryzacyjnego, tj. na podstawie art. 74 ustawy o z.e.p.

Na tej podstawie OPZZ dostrzega sprzeczność regulacji zawartej w uchwale nr 27 Rady Ministrów z przepisami ustawy o z.e.p. Wnioskodawca podnosi również w uzasadnieniu wniosku, że ponowne regulowanie kwestii określonych już w ustawie aktem niższego rzędu i to w formie samoistnej uchwały Rady Ministrów narusza zasadę prymatu ustawy.

Wnioskodawca podnosi ponadto, że przepis art. 74 ust. 5 ustawy o ze. p. upoważnił Radę Ministrów do określenia w formie rozporządzenia szczegółowych zasad podwyższania świadczeń w myśl ust. 1-4a tego przepisu. Na tej podstawie Rada Ministrów wydała w dniu 30 stycznia 1986 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych (Dz. U. Nr 2, poz. 14). W ocenie wnioskodawcy - powołane upoważnienie ustawowe nie dotyczyło określenia sposobu obliczania współczynnika waloryzacyjnego podanego w art. 74 ust. 2 ustawy o z.e.p. Zaś Rada Ministrów w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1986 r. określiła, że w stosunku do świadczeń, których wysokość została ustalona na podstawie przepisów uchwały nr 27 Rady Ministrów z dnia 4 marca 1985 r. przyjmuje się współczynnik waloryzacyjny ustalony z uwzględnieniem zwiększenia podstawy wymiaru i podwyżki świadczeń wynikających z tej uchwały. Zdaniem wnioskodawcy, który w tej kwestii powołuje się również na orzecznictwo Sądu Najwyższego, przepis § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1986 r. wydany został z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 74 ust. 5 ustawy o z.e.p. Treść art. 74 ust. 2 tej ustawy nie wskazuje, aby podwyżki świadczenia wprowadzone uchwalą Rady Ministrów nr 27 mogły stanowić podstawę do zmiany współczynnika waloryzacyjnego.

3. Postanowieniem z dnia 29 marca 1989 r. Trybunał Konstytucyjny połączył obie wyżej wymienione sprawy i postanowił rozpoznać je łącznie z uwagi na zbieżność przedmiotu oceny.

Stanął bowiem na stanowisku, że łączne rozpoznanie wymienionych spraw pozwoli na bardziej wszechstronną ocenę kwestionowanych aktów normatywnych stosownie do wymagań art. 2 uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 39, poz. 184).

W pismach procesowych skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego przed rozprawą wszyscy uczestnicy postępowania zajęli stanowisko co do kwestii będącej przedmiotem postępowania w sprawie.

Umocowany przedstawiciel Sejmu PRL w piśmie z dnia 3 maja 1989 r. uznał za słuszny zarzut jaki Trybunał Konstytucyjny sformułował w swoim postanowieniu o wszczęciu postępowania pod adresem art. 29 ust. 2 ustawy emerytalnej. W jego ocenie przepis ten uzależniając dodatki do emerytury za staż pracy tylko od okresu zatrudnienia w Polsce Ludowej pozbawia prawa do tego dodatku tych obywateli, którzy pracę zawodową rozpoczęli przed powstaniem Polski Ludowej, a w okresie po powstaniu ludowego państwa jedynie uzupełnili swój staż ubezpieczeniowy. “W efekcie uprawnienia pracowników o identycznym stażu pracy - stwierdza przedstawiciel Sejmu PRL - różnicowane są w zależności od faktów od nich niezależnych (rok urodzenia, rok powstania Polski Ludowej). Uzależnienie zatem uprawnień od warunków niemożliwych do spełnienia przez niektórych ubezpieczonych uzasadnia nie tylko zarzut dyskryminującego działania prawa, ale i dyskwalifikuje przepis z punktu widzenia zasad legislacji”.

Zdaniem przedstawiciela Sejmu PRL za dyskryminującą należy uznać także regulację z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 stycznia 1987 r., przewidującą niższą stopę podwyżki świadczeń dla osób, które ukończyły 75 lat albo są inwalidami. Jedyną przypuszczalną ratio legis takiego ujęcia tej kwestii przez powołaną ustawę mogło być pobieranie przez wymienione osoby dodatku pielęgnacyjnego. Pozostaje to w niezgodzie także z art. 68 ustawy emerytalnej.

Zarzutu niezgodności z przepisami Konstytucji nie można natomiast postawić - w ocenie przedstawiciela Sejmu PRL - przepisowi art. 74 ust. 1 -3. Należy, co prawda, zgodzić się z twierdzeniami wniosku, że mechanizm waloryzacji wynikający z tych przepisów prowadzi do ponownego spłaszczenia świadczeń, że powiększa się w jego wyniku rozpiętość między świadczeniami już wypłacanymi, a nowo przyznanymi, że postępuje oddalanie się poziomu zaspokajania potrzeb emerytów i rencistów od poziomu na jakim mogą zaspokajać swoje potrzeby osoby zawodowo czynne zatrudnione na stanowiskach opuszczonych przez emerytów.

Powyższa ocena konsekwencji jakie wiążą się z ustawową konstrukcją zasad waloryzacji, nie przesądza jednakie o niezgodności powyższych przepisów z Konstytucją, a w szczególności o naruszeniu zasady równego traktowania obywateli. Zarzut taki można bowiem postawić tylko przepisowi, który tę nierówność zakłada, tj. wprowadza zmiany przy pomocy kryteriów nie odzwierciedlających założeń. Nie można tego jednakże powiedzieć o art. 74, który nie narusza reguł ubezpieczeniowych.

Zarzutu sprzeczności zasad waloryzacji z Konstytucją nie można też opierać na twierdzeniu, że mechanizm ten prowadząc do spłaszczenia podstaw wymiaru świadczeń i nieuwzględniania różnic w zarobkach jakie występowały w czasie pracy zawodowej, narusza konstytucyjną zasadę “od każdego według jego zdolności, każdemu według jego pracy” (art. 19 ust. 3).

Nie można również mówić o naruszeniu zasady równości społecznej porównując sytuację emerytów z sytuacją pracowników. Równy poziom życia po przejściu na emeryturę (rentę) z poziomem życia w czasie aktywności zawodowej jest bowiem postulatem, a nie obowiązującą zasadą. Stopień zaś zaspokojenia potrzeb emerytów i rencistów, tj. relacja świadczeń do zarobków jest przede wszystkim kwestią możliwości ekonomicznych związanych z wielkością funduszu ubezpieczeniowego.

Powyższe twierdzenia wynikają z zasad i założeń ubezpieczenia społecznego, jako systemu przezorności społecznej polegającego na wspólnym tworzeniu zasobów potrzebnych do zabezpieczenia członków danej społeczności przed niedostatkiem spowodowanym zdarzeniami losowymi. Ubezpieczenie jest więc metodą rozłożenia kosztu szkód losowych na ogół lub co najmniej na bardzo wiele (masę) osób w podobny sposób zagrożonych danym zjawiskiem. Celem tak ujmowanego powszechnego przymusowego ubezpieczenia społecznego jest egalitaryzacja społeczeństwa. W realizacji tego celu ubezpieczenie spełnia zadania przemieszczenia środków materialnych na rzecz uboższych grup społeczeństwa, służy wyrównywaniu szans życiowych poszczególnych członków społeczeństwa dotkniętych zdarzeniem losowym. Udział pracowników o wysokich zarobkach w tworzeniu funduszu jest znacznie większy, natomiast uzyskują oni porównywalnie niższe świadczenia. Cechą specyficzną ubezpieczenia społecznego jest więc pewne odstępstwo od charakterystycznej dla ubezpieczeń cywilnoprawnych zasady równowartości świadczeń i składki. Ubezpieczenie społeczne ma bowiem służyć nie tylko interesom jednostkowym lecz także ogólnospołecznym. Stąd rozdział świadczeń w ubezpieczeniu społecznym odbywa się przy uwzględnianiu nie tylko składki (pracy) ale i potrzeb, które nie są jednakowe i nie zawsze mogą być zrekompensowane przez większą wydajność pracy. Konstytucyjna zatem zasada podziału “według pracy” nie może być zasadą absolutną rozdziału świadczeń ubezpieczeniowych. Musi być korygowana zasadą socjalną podziału “według potrzeb”. W odniesieniu zaś do niektórych ryzyk następuje całkowite zerwanie powiązania świadczeń z wkładem pracy (składką) na rzecz podziału “według potrzeb” (inwalidztwo wypadkowe, inwalidztwo uczniów, studentów itp.).

Regułą jest zatem oparcie wymiaru świadczeń na określonej kombinacji obu tych zasad, z tym skutkiem, że świadczenia dla osób o niższych zarobkach stanowią stosunkowo wyższy procent ich zarobków, świadczenia dla osób lepiej zarabiających - stosunkowo niższy procent ich zarobków.

W konkluzji powyższych założeń “spłaszczanie” świadczeń, ustalanie maksymalnej ich wysokości itp. nie stanowi naruszenia zasady równości i sprawiedliwości zapisanej w Konstytucji. W ubezpieczeniach społecznych “sprawiedliwe” jest takie właśnie przesunięcie akcentów. Dotyczy to również zasad waloryzacji, które mogą to “spłaszczanie” pogłębiać. Inny problem to kwestia granic tego “spłaszczania” albo inaczej mówiąc - przesunięcia akcentów z zasady “według pracy” na zasadę “według potrzeb”. Ostateczną (prawną) granicą jest norma wynikająca z Konwencji Nr 102 MOP i ustalająca, że świadczenia nie mogą być niższe aniżeli 40-50% przeciętnego wynagrodzenia robotnika kwalifikowanego. Zasady waloryzacji wynikające z ustawy emerytalnej nie naruszają tej normy.

Przedstawiciel Sejmu PRL stwierdził dalej, że zarzutu naruszenia zasad konstytucyjnych nie można też postawić unormowaniom wynikającym z art. 122 ust. 2 ustawy emerytalnej, jakkolwiek rozwiązania w nim przyjęte, tj. zbyt niskie podwyżki rewaloryzujące podstawy wymiaru świadczeń nabytych przed 1981 r., nie wyrównują poziomu tych świadczeń do poziomu świadczeń nowo przyznawanych. Przepis ten nie statuuje jednak tej nierówności, on jej tylko nie likwiduje w dostateczny sposób. Nierówność ta wynika bowiem z procesów inflacyjnych, a także wzrostu płac wskutek wzrostu społecznej wydajności pracy oraz zbyt późnego wprowadzenia mechanizmów waloryzacji. Niewystarczalność zabiegów mających na celu przeciwdziałanie powstawaniu tzw. starych portfeli rent to problem odrębny jednak od problemu niezgodności danego przepisu z zasadami Konstytucji.

Przedstawiciel Sejmu PRL przedstawił również opinię w kwestii zasadności wniosku OPZZ. Jego zdaniem wniosek i obliczenia oparte są na błędnym założeniu, że współczynnik waloryzacyjny jest wielkością stałą, ustaloną dla każdego emeryta (rencisty) w dniu nabycia prawa do świadczenia i że może ulec ewentualnej zmianie jedynie na korzyść, tj. przez podwyższanie jego wartości. Jest to wynik fałszywego pojmowania istoty współczynnika waloryzacyjnego z art. 74 ust. 2 ustawy o z.e.p. Jest to bowiem wyrażony procentowo stosunek emerytury lub renty do podstawy od jakiej je obliczano. Każda zmiana w prawie do świadczenia powoduje konieczność wyliczenia na nowo wysokości świadczenia a to z kolei powoduje konieczność ustalenia stosunku tej kwoty (niższej lub wyższej) do kwoty podstawy (takiej samej, wyższej lub niższej). Konieczność ta wynika z art. 74 ust. 2 ustawy o z.e.p., który wymaga aby waloryzacja odzwierciedlała stosunek świadczenia do podstawy. Dalsza waloryzacja odbywać się zatem będzie przy zastosowaniu nowego współczynnika waloryzacyjnego, większego lub mniejszego od poprzedniego.

Taką zmianą w prawie do świadczeń było podwyższenie podstawy wymiaru świadczeń dla osób objętych powołaną uchwałą nr 27 Rady Ministrów. Podwyższenie podstawy spowodowało podwyższenie świadczeń dla tych osób, ale obniżenie współczynnika waloryzacyjnego. Nie ma zatem sprzeczności między podaną uchwalą nr 27 Rady Ministrów a ustawą emerytalną.

Błędne są również - zdaniem przedstawiciela Sejmu PRL - tezy wniosku co do niezgodności z ustawą emerytalną przepisu § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1986 r. Rozporządzenie to nie określa bowiem sposobu obliczania współczynnika inaczej niż to wynika z art. 74 ust. 2 ustawy o z.e.p. Kwestionowany przepis (§ 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów) jedynie informuje, w celu uniknięcia wątpliwości, że w odniesieniu do osób objętych powołaną uchwalą nr 27 Rady Ministrów należy stosować ten ustawowy współczynnik.

W odpowiedzi na wniosek OPZZ - Rada Ministrów w piśmie z dnia 28 kwietnia 1989 r. zajęła następujące stanowisko.

Gramatyczna wykładnia art. 74 ust. 1 i 2 ustawy o z.e.p. prowadzi do wniosku, że współczynnik waloryzacyjny nie musi być zawsze i dla wszystkich emerytów i rencistów stały, skoro odzwierciedla relację wysokości emerytury lub renty do podstawy wymiaru świadczenia, jak i jego wysokość.

Art. 74 ustawy o z.e.p. określając w ust. 2 zasady ustalania współczynnika waloryzacyjnego jako procentowy wyraz stosunku wysokości emerytury do podstawy jej wymiaru - nie zawiera ograniczenia źródeł powstania porównywalnych wielkości.

Brak jest więc jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że tylko zwiększenie podstawy wymiaru wskutek doliczenia dodatkowego wynagrodzenia uzyskanego przez emeryta (rencistę) przy przyznaniu świadczenia musi być brane pod uwagę przy ustalaniu na nowo współczynnika waloryzacyjnego, natomiast zwiększenie tej podstawy w wyniku centralnej regulacji, jaką była uchwała nr 27 Rady Ministrów, nie może być brane pod uwagę. Zatem niezależnie od przepisu § 2 ust. 4 powołanej uchwały organy rentowe obowiązane byłyby, najpóźniej przy przeprowadzaniu pierwszej waloryzacji świadczeń od 1. 03. 1986 r., do ustalenia współczynnika waloryzacyjnego z uwzględnieniem zmian w podstawie wymiaru i wysokości świadczeń wprowadzonych uchwalą nr 27 Rady Ministrów na podstawie art. 74 ustawy o z.e.p. Prowadzi to do wniosku, że przepis § 2 ust. 4 powołanej uchwały, powtarzający in extenso art. 74 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, nie ma charakteru normatywnego, ponieważ nie wprowadza żadnego nowego sposobu obliczania współczynnika waloryzacyjnego. Można go ocenić raczej jako przepis instrukcyjny, skierowany do organów rentowych a jako taki nie może stanowić o sprzeczności uchwały nr 27 Rady Ministrów z ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin.

Podwyższenie świadczeń w myśl uchwały nr 27 Rady Ministrów było poza tym zawsze korzystniejsze dla zainteresowanych niż waloryzacja świadczeń dokonana bez tej podwyżki - niezależnie od wysokości współczynnika waloryzacyjnego. Nie można więc uchwale Rady Ministrów nr 27 postawić zarzutu “zmiany na niekorzyść sytuacji prawnej osób pobierających świadczenia wynikające z przepisów ustawy o z.e.p. “.

Rzecz jasna, że wzrost świadczeń podwyższonych w myśl przepisów uchwały przy zastosowaniu współczynnika waloryzacyjnego sprzed podwyżki byłby korzystniejszy niż przy zastosowaniu tego współczynnika obliczonego przy uwzględnieniu skutków podwyżek. Zdaniem Rady Ministrów do zastosowania tego rodzaju manipulacji brak było, jak wykazano wyżej, podstaw prawnych - niezależnie od obecności przepisu § 2 ust. 4 w tekście powołanej uchwały.

Przedstawione wyżej wywody mają pełne zastosowanie przy ocenie legalności przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1986 r. w sprawie szczegółowych zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych (Dz. U. nr 2, poz. 14), który to przepis został zakwestionowany we wniosku OPZZ jako sprzeczny z zakresem upoważnienia ustawowego udzielonego Radzie Ministrów przez art. 74 ust. 5 ustawy o z.e.p. Dla podkreślenia jedynie wskazać należy, że treść art. 74 ust. 2 nie daje podstaw do stwierdzenia, że współczynnik waloryzacyjny oblicza się z jakimkolwiek innymi wyłączeniami niż enumeratywnie określone w tym przepisie (tzn. dodatek rodzinny, pielęgnacyjny i dla sierot zupełnych). W szczególności brak jest podstaw do wyłączenia podwyżki dokonanej z mocy decyzji uprawnionego organu państwowego. A zatem zmiana podstawy wymiaru i wysokości świadczenia dokonana w wyniku uchwały Rady Ministrów nr 27 wywołuje, w zakresie obliczenia współczynnika waloryzacyjnego, taki sam skutek jak każda inna zmiana w tym zakresie.

Z kolei w ocenie Prokuratora Generalnego PRL, wyrażonej w piśmie z dnia 31 marca 1989 r., zachodzi niezgodność przepisów art. 29 ust. 2, art. 35 ust. 2, art. 44 ust. 3, art. 74 ust. 1 -3 oraz art. 122 ust. 2 ustawy o z.e.p. a także art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1987 r. o podwyższeniu emerytur i rent w 1987 i 1988 r. z przepisami art. 5 pkt 5, art. 19 ust. 2 i 3 i art. 67 ust. 2 oraz art. 70 Konstytucji PRL.

W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny PRL podniósł w szczególności następujące argumenty.

Ustawowe ustanowienie dodatku z tytułu stażu pracy wykonywanej w Polsce Ludowej wprowadza zróżnicowanie praw obywateli o długoletnim stażu pracy w zależności od okresu w jakim urodzili się, a w konsekwencji przepis ten stawia w niekorzystnej a nawet krzywdzącej sytuacji prawnej tych obywateli PRL, którzy faktycznie legitymują się na obszarze Państwa Polskiego długoletnim stażem pracy. Rozwiązanie to godzi zwłaszcza w weteranów pracy. A zatem ustawa narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 5 pkt 5 Konstytucji) i zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 67 ust. 2 Konstytucji). Do zróżnicowania, o którym mowa, nie stwarza podstaw również treść art. 19 ust. 2 i 3 Konstytucji.

Podkreślić należy, że w orzeczeniu z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. K. 5/86 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie stwierdził, że nie wolno różnicować praw obywateli w sposób sprzeczny z kryteriami podstawowymi wyrażonymi w art. 67 ust. 2 i ogólnie ze społeczno-klasowym charakterem PRL, określonym w szczególności w art. 1 i art. 4-5 Konstytucji PRL, oraz że z przepisu art. 67 ust. 2 Konstytucji wynika zasada, iż prawa i obowiązki obywateli znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej powinny być rozłożone równo.

Prokurator Generalny PRL za uzasadniony uznał także zarzut niezgodności przepisów art. 74 ust. 1-3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 5 pkt 5 Konstytucji) oraz zasadą równości praw obywateli (art. 67 ust. 2 Konstytucji).

Podzielił przy tym w całości argumentację zawartą we wniosku Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o wszczęcie postępowania z inicjatywy własnej Trybunału, stwierdzając m. in., że ograniczenie górnej granicy zwiększenia podstawy wymiaru emerytury i renty przeczy istocie waloryzacji a przez odniesienie się wyłącznie do przeciętnej krajowej w gospodarce uspołecznionej prowadzi do “spłaszczenia” podstaw wymiaru emerytur i rent oraz nie uwzględnia różnic w zarobkach jakie występowały w czasie pracy zawodowej zainteresowanych osób. W wyniku tego oraz wprowadzenia współczynnika waloryzacji (art. 74 ust. 2 ustawy o z.e.p.) wysokość świadczeń emerytalno-rentowych oddała się w sposób degresywny zarówno od zarobków stanowiących podstawę ich ustalenia, jak i od zarobków pracowników zawodowo czynnych, zatrudnionych na identycznych stanowiskach. Dalszym istotnym ograniczeniem jest fakt, że waloryzacja następuje nie od 1 stycznia każdego roku, lecz od 1 marca. W wyniku tego waloryzacja jest również pomniejszana o kwoty przypadające za pierwsze dwa miesiące roku kalendarzowego.

Prokurator Generalny PRL podzielił także stanowisko, że dalszym przejawem zróżnicowania praw obywateli są zasady rewaloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych wprowadzone przepisami art. 122 w związku z art. 121 ustawy o ze. p. Trafne jest bowiem zawarte we wniosku Prezesa Trybunału Konstytucyjnego stwierdzenie, że przepisy te, mając charakter przejściowy, wywarły trwale skutki poprzez jednorazowe zwiększenie podstawy wymiaru emerytur i rent przyznanych do dnia 31 grudnia 1981 r. i że w ten sposób odżył na nowo problem “starego portfela”, dystansując weteranów pracy od obywateli przechodzących na emeryturę lub rentę inwalidzką już pod rządem przepisów waloryzujących ich aktualne podstawy wymiaru świadczeń. Stan taki trwał po wejściu w życie ustawy z 1982 r. o z.e.p. zasadniczo w niezmienionej postaci do dnia 1 marca 1986 r., tj. do czasu waloryzacji świadczeń wprowadzonych przepisami art. 74 ustawy o z.e.p., przy czym zwiększenie podstawy wymiaru świadczeń emerytalno-rentowych w 1986 r. ograniczono do 15%, nie więcej jednak niż 3. 000 zł (art. 74 ust. 4a tejże ustawy).

Za uzasadniony uznał Prokurator Generalny PRL również zarzut, że szczególnym wyrazem różnicowania praw weteranów pracy są przepisy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 1987 r. o podwyższaniu emerytur i rent w 1987 i 1988 r. Podzielił przy tym argumentację zawartą w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego o wszczęciu postępowania z inicjatywy własnej.

Jeśli chodzi o wniosek OPZZ, to w piśmie z dnia 26 kwietnia 1989 r. Prokurator Generalny PRL podzielił w całości zarzuty zawarte w tym wniosku. Wyraził mianowicie pogląd, że ustalenie przez uchwałę nr 27 Rady Ministrów współczynnika waloryzacyjnego (§ 2 ust. 4) nastąpiło z wyraźnym naruszeniem art. 74 ust. 2 ustawy o z.e.p. Zdaniem autora pisma współczynnik waloryzacyjny przewidziany w art. 74 ust. 2 ustawy o z.e.p. nie jest wartością stalą i procentowa podwyżka podstawy wymiaru emerytury lub renty, o której mowa w art. 74 ust. 1 ustawy, będzie miała wpływ na wielkość współczynnika waloryzacyjnego określonego w art. 74 ust. 2, np. w miarę wzrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce uspołecznionej, w wyniku zmiany grupy inwalidztwa, zmiany w podstawie wymiaru w wyniku doliczania dodatkowego wynagrodzenia uzyskanego po przyznaniu świadczenia, zwiększenia lub zmniejszenia się grona osób uprawnionych do renty rodzinnej itp.

Zwiększenie jednak podstawy wymiaru oraz podwyższenie świadczeń emerytalno-rentowych na podstawie uchwały nr 27 Rady Ministrów nie stanowi zmiany w prawie do tych świadczeń lub ich wysokości przewidzianej w przepisach ustawy o ze. p. uprawniającej do ponownego ustalenia współczynnika waloryzacyjnego.

W świetle powyższego należy zdaniem Prokuratora Generalnego PRL podzielić pogląd zawarty we wniosku i wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 1988 roku III UZP 20/88, że współczynnik waloryzacyjny przewidziany w § 2 ust. 4 uchwały nr 27 Rady Ministrów, nie może być ustalony w naszej wysokości od uprzednio ustalonego na podstawie art. 74 ustawy o z.e.p., oraz że samoistna uchwała Rady Ministrów może stwarzać określone prawa, natomiast nie może pogarszać sytuacji prawnej wynikającej z uregulowań ustawowych.

Prokurator Generalny PRL stwierdza dalej, że należy podzielić zawarte we wniosku stanowisko, że również przepis § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1986 roku w sprawie szczegółowych zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych został wydany z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 74 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Wniosek taki wynika z analizy treści art. 74 ust. 1 - 4a i granic upoważnienia określonego w ust. 5 tego przepisu.

W świetle powyższego - konkluduje Prokurator Generalny PRL - za uzasadnione uznać należy stanowisko, że przepis § 2 ust. 4 uchwały nr 27 Rady Ministrów z dnia 4 marca 1985 roku w sprawie podwyższania niektórych emerytur i rent jest niezgodny z art. 74 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz, że przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1986 roku w sprawie szczegółowych zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych jest niezgodny z art. 74 ust. 5 tejże ustawy.

Trybunał Konstytucyjny na rozprawie w dniu 9 maja 1989 r. wysłuchał umocowanych przedstawicieli Sejmu PRL, Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego PRL.

Przedstawiciel Sejmu PRL podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w pismach z dnia 3 maja 1989 r. z tą zmianą, że po wysłuchaniu argumentacji przedstawicieli Rady Ministrów w kwestii przyczyn ustalenia niższej stopy procentowej podwyżki dla osób, które osiągnęły wiek 75 lat lub zostały zaliczone do I grupy inwalidów przez art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 1987 r. o podwyższeniu emerytur i rent w 1987 r. i 1988 r. - stanął na stanowisku, że nie występuje niezgodność tego przepisu z art. 67 ust. 2 Konstytucji jeżeli istotnie takie były motywy wspomnianej regulacji prawnej jak podali przedstawiciele Rady Ministrów.

Przedstawiciele Rady Ministrów także podtrzymali stanowisko zajęte w piśmie z dnia 28 kwietnia 1989 r.

Również przedstawiciel Prokuratora Generalnego PRL poparł w całości stanowisko zajęte w pismach z dnia 31 marca i 26 kwietnia 1989 r.

Trybunał Konstytucyjny ponadto wysłuchał na rozprawie przedstawicieli Zarządu Głównego Krajowego Związku Weteranów Pracy, który to Związek skierował do Trybunału Konstytucyjnego szereg pism dotyczących przedmiotu rozprawy. Należy dodać, że wystąpienia te a także pisma i skargi innych obywateli kierowane do Trybunału stały się podstawą wszczęcia postępowania z inicjatywy własnej Trybunału Konstytucyjnego.

W toku toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania zostały zbadane wszystkie istotne okoliczności sprawy, co pozwoliło Trybunałowi na wydanie orzeczenia.

W niniejszym uzasadnieniu najpierw omówione zostaną kwestie dotyczące konstytucyjności badanych przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz ustawy z dnia 29 stycznia 1987 r. o podwyższeniu emerytur i rent w 1987 i 1988 r.

1. W toku postępowania w sprawie wyjaśnione zostały istotne okoliczności, w świetle których Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 1987 r. o podwyższeniu emerytur i rent w 1987 i 1988 r. z art. 5 pkt 5, art. 19 ust. 2 i art. 67 ust. 2 oraz art. 70 Konstytucji PRL.

Jak wynika z wystąpień przedstawicieli Rady Ministrów na rozprawie oraz z przedłożonych przez nich w toku rozprawy projektów ustaw z uzasadnieniami (chodzi o ustawy z dnia 31 stycznia 1986 r. o podwyższeniu emerytur i rent w 1986 r. i z dnia 29 stycznia 1987 r. o podwyższeniu emerytur i rent w 1987 i 1988 r.) - tło ustawowych podwyżek emerytur i rent w latach 1986-1988 było - w omawianym tu zakresie - następujące.

W projekcie ustawy z dnia 31 stycznia 1986 r. zaprogramowano stopniowe podwyższenie świadczeń przez odpowiedni wzrost podstaw wymiaru emerytur i rent:

- o 50% w przypadku świadczeń przyznanych do końca 1981 r.

- o 35% w przypadku świadczeń przyznanych do 1982 r.

- o 6% w przypadku świadczeń przyznanych w 1983 r.

(por. uzasadnienie projektu ustawy - druk Sejmowy nr 34). Środki przyznane na podwyżkę w 1986 r. podzielono w ten sposób, że większe podwyżki przeznaczono na świadczenia dawniej przyznawane i pobierane przez osoby w wieku powyżej 75 lat i inwalidów I grupy. W 1986 r. osoby te uzyskały podwyżkę o 20%, stąd w latach 1987 i 1988, świadczenia te uległy podwyższeniu o 30%, łącznie o 50% - zgodnie z pierwotnymi ustaleniami. Osoby w wieku poniżej 75 lat i te, które nie były inwalidami I grupy uzyskały w 1986 r. podwyżkę o 14%, a zatem w 1987 i 1988 r. musiały otrzymać 36%, razem również 50%. Trybunał Konstytucyjny w pełni podzielił stanowisko przedstawicieli Rady Ministrów, że łączna ocena obu wymienionych ustaw, tj. ustawy z dnia 30 stycznia 1986 r. i ustawy z dnia 29 stycznia 1987 r. - nie pozwala na podtrzymanie zarzutu niezgodności z Konstytucją a w szczególności z jej art. 67 ust. 2 przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 1987 r. o podwyższeniu emerytur i rent w 1987 i 1988 r.

Trybunał Konstytucyjny doszedł także do wniosku, że również art. 122 ust. 2 ustawy o z.e.p. jest zgodny z przepisami art. 5 pkt 5, art. 19 ust. 2 i 3, art. 67 ust. 2 oraz art. 70 Konstytucji (uzasadnienie w tym zakresie przedstawione zostanie w dalszej części motywów orzeczenia).

2. Przechodząc do kwestii oceny konstytucyjności art. 29 ust. 2 ustawy o z.e.p. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.

Unormowanie, według którego emerytura ulega zwiększeniu o 1% podstawy jej wymiaru za każdy pełny rok zatrudnienia w Polsce Ludowej ponad okres wynoszący 20 lat, wprowadza podmiotowe zróżnicowanie praw obywateli w zależności od tego, kiedy podjęto to zatrudnienie. W efekcie zaś pozbawia prawa do tego dodatku tych obywateli, którzy pracę zawodową rozpoczęli przed powstaniem Polski Ludowej a w okresie po powstaniu ludowego państwa jedynie uzupełnili swój staż ubezpieczeniowy. Należy w tym względzie podzielić stanowisko przedstawiciela Sejmu PRL, który w piśmie z dnia 3 maja 1989 r. w następujący sposób ocenił ten przepis:

“W efekcie uprawnienia pracowników o identycznym stażu pracy różnicowane są w zależności od faktów od nich niezależnych (rok urodzenia, rok powstania Polski Ludowej). Uzależnienie zatem uprawnień od warunków niemożliwych do spełnienia przez niektórych ubezpieczonych uzasadnia nie tylko zarzut dyskryminującego działania prawa, ale i dyskwalifikuje przepis z punktu widzenia zasad legislacji”.

Podobny pogląd w omawianej kwestii wyraził Prokurator Generalny PRL zarówno w jego pisemnym stanowisku w sprawie, jak i na rozprawie, za pośrednictwem umocowanego przedstawiciela.

W dziale I ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, zawierającym przepisy ogólne znajduje się art. 9, który nakazuje za okresy zatrudnienia na obszarze Państwa Polskiego uważać m. in. okresy zatrudnienia wykonywanego “na terenach wchodzących w skład Państwa Polskiego przed ustaleniem jego obecnych granic”. Widoczna jest tu zatem wewnętrzna niespójność przepisów ustawy o z.e.p.

Omawiany przepis art. 29 ust. 2 ustawy o z.e.p. jest przede wszystkim niezgodny z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 5 pkt 5 Konstytucji).

Powojenna państwowość polska oparła się na założeniu ciągłości państwa i prawa. Na gruncie przedmiotowej ustawy emerytalnej potwierdzeniem tego jest chociażby powołany art. 9 ustawy o z.e.p. Dlatego regulacja zawarta w art. 29 ust. 2 ustawy o z.e.p. stawia w niekorzystnej i krzywdzącej sytuacji prawnej tych obywateli PRL, którzy faktycznie legitymują się długoletnim stażem na obszarze Państwa Polskiego, choć na pracę w PRL przypadł krótszy okres w porównaniu do tych obywateli, którzy rozpoczęli pracę zawodową w okresie po drugiej wojnie światowej. Jest to w istocie grupa weteranów pracy, którzy w najtrudniejszym okresie odbudowy i rozbudowy kraju po wojennych zniszczeniach, pracowali z dużą ofiarnością w ciężkich warunkach materialnych.

Omawiany art. 29 ust. 2 ustawy o z.e.p. jest także niezgodny z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 67 ust. 2). W świetle art. 70 pkt 1 Konstytucji obywatele PRL mają prawo do ochrony zdrowia oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy. Konstytucja nie dzieli przy tym obywateli na tych, którym to prawo do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy przysługuje z tytułu zatrudnienia w Polsce Ludowej i na tych, którym to prawo przysługuje z tytułu zatrudnienia w Polsce w innym okresie (w okresie międzywojennym).

Takiego rozróżnienia nie wprowadziła również ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. w części dotyczącej warunków do uzyskania świadczeń emerytalnych i rentowych (por. w szczególności art. 9, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 32, art. 37).

W odniesieniu do omawianej kwestii może mieć zastosowanie wykładnia konstytucyjnej zasady równości przyjęta w szeregu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenia TK z 28 maja 1986 r. sygn. U. 1/86, z 5 listopada 1986 r. sygn. U. 5/86, z 3 marca 1987 r., sygn. P. 2/87 i z 9 marca 1988 r. U. 7/87). W tym ostatnim orzeczeniu zasada równości ujęta została w najszerszą formułę. Brzmi ona: “Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa (równości w prawie) w ujęciu najszerszej - w porównaniu z innymi przepisami Konstytucji PRL w tej materii - formuły art. 67 ust. 2 Konstytucji polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących”.

Jeżeli przytoczoną tezę orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odniesiemy do niniejszej sprawy to musimy stwierdzić, że przepis art. 29 ust. 2 ustawy o z.e.p. różnicował podmioty przynależne do tej samej klasy ze względu na ich cechę istotną (zatrudnienie na obszarze Państwa Polskiego), ponieważ jedną grupę tych podmiotów faworyzuje (osoby zatrudnione w Polsce Ludowej ponad okres wynoszący 20 lat), drugą dyskryminuje (osoby, które były zatrudnione przed powstaniem Polski Ludowej).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego to zróżnicowanie nie było dopuszczalne również w świetle konstytucyjnej zasady “każdemu według jego pracy” (art. 19 ust. 3 Konstytucji).

Ponieważ poza art. 29 ust. 2 ustawy o z.e.p. również przepis art. 35 ust. 2 tej ustawy (dotyczący rent inwalidzkich) oraz przepis art. 44 ust. 3 (dotyczący rent rodzinnych) przyjmuje identyczną podstawę różnicowania świadczeniobiorców, przeto powyższe wywody odnoszą się w całej pełni także do wymienionych przepisów.

Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że przepisy art. 29 ust. 2, art. 35 ust. 2 oraz art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin są niezgodne z przepisami art. 5 pkt 5, art. 19 ust. 3 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL.

3. Przy ocenie konstytucyjności art. 74 ust. 1 -3 i 4a ustawy o z.e.p. Trybunał Konstytucyjny poczynił następujące ustalenia.

Założeniem systemu emerytalnego jest jego funkcjonowanie we względnie stabilnych warunkach społeczno-gospodarczych, nacechowanych stalą wartością pieniądza i niezmiennym poziomem kosztów utrzymania. Doświadczenia polskie a takie doświadczenia szeregu innych krajów pokazują, że często konieczne jest przystosowywanie systemów ubezpieczeń społecznych do funkcjonowania w warunkach zmian gospodarczych, inflacji i związanego z nią ruchu płac nominalnych i realnych. Stawia to nowe wymagania przed polityką kształtowania świadczeń ubezpieczeniowych, tak aby mogły one nadal spełniać właściwe im funkcje. Zmiany rzutujące na pierwotną wartość świadczenia występują przy tym w dwóch aspektach. Po pierwsze - wzrost cen podważa wartość realną pobieranej emerytury, po drugie - wzrost nominalnych zarobków sprawia, że osoby przechodzące później na emeryturę otrzymują ją w znacznie wyższym wymiarze niż emeryci z dawnych lat, zatrudnieni na podobnych stanowiskach. W doktrynie zasadnie podnosi się, że ten ostatni wymiar upośledzenia “dawnych” rencistów jest w indywidualnym odczuciu dotkliwszy jako bardziej wymierny i bezpośrednio sprawdzalny przez dokonywanie porównań w zakresie osobistych kontaktów i doświadczeń (por. W. Szubert: Ubezpieczenie społeczne. Zarys systemu, Warszawa 1987, s. 173).

Względy społeczne stawiają konieczność zastosowania środków zaradczych w takim przypadku i to bez oczekiwania aż deprecjacja emerytur i rent tzw. “starego portfela” (a właściwie: “starych portfeli”) przybierze rozmiary dramatyczne, gdy świadczenia ubezpieczeniowe przestają zaspokajać elementarne nawet potrzeby świadczeniobiorcy.

Przedstawiony problem społeczny jest rozwiązywany w prawie ubezpieczeń społecznych w drodze tzw. waloryzacji, która polega na dostosowywaniu wysokości świadczeń do wzrastającego poziomu płac lub kosztów utrzymania. Waloryzacja - biorąc najogólniej - może być przeprowadzona ad hoc jednorazowymi regulacjami, wówczas gdy upośledzenie rencistów z dawnych lat staje się bardzo rażące, bądź to w ramach ogólnych zasad ustalonych przez ustawodawcę (taką zasadę uruchamiania waloryzacji po nastąpieniu określonego wzrostu płac, np. 10 lub 15% przewidywały projekty ustawy emerytalnej z listopada 1981 r. oraz lutego 1982 r.), bądź też według ściśle określonych reguł, precyzujących terminy, przesłanki i skałę okresowych podwyżek świadczeń odpowiednio do wzrostu płac nominalnych lub wzrostu cen i kosztów utrzymania.

W ciągu dłuższego czasu znajdowała u nas wyłącznie zastosowanie waloryzacja ad hoc, sytuacja zmuszała bowiem do częstego korygowania wymiaru dawnych rent, nie pozwalając równocześnie na wprowadzenie zmian systemowych, które zapobiegłyby potrzebie doraźnych regulacji.

Ustawa emerytalna z dnia 14 grudnia 1982 r. jest pierwszą polską ustawą, która przewiduje mechanizm zapobiegający powstawaniu tzw. “starych portfeli”, jakkolwiek odsunięcie w czasie terminu wprowadzenia tego mechanizmu w życie do dnia 1 marca 1986 r. już spowodowało powstanie kolejnego “starego portfela” emerytur i rent.

Przepisy art. 74 i 75 ustawy emerytalnej z dnia 14 grudnia 1982 r. uruchomiły stały proces waloryzacyjny, polegający na corocznym podwyższaniu emerytur i rent o taki procent, o jaki wzrosło przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce uspołecznionej w roku poprzedzającym. Skałę tej podwyżki ograniczano jednak do 150% kwoty wzrostu wynagrodzenia. Podwyższanie świadczeń ma następować z urzędu od dnia 1 marca każdego roku w stosunku do świadczeń przyznanych przed dniem 1 stycznia roku poprzedniego. Pierwsza podwyżka na tych zasadach przewidziana została na dzień 1 marca 1986 r. (art. 74 ustawy o z.e.p.).

Założone przez ustawę opóźnione wejście w życie waloryzacji oraz wystąpienie w tym czasie silniejszych niż przewidywano zmian poziomu cen i płac nominalnych, co pozbawiło na nowo realnej wartości świeżo waloryzowane emerytury i renty - spowodowało konieczność przyspieszenia przewidywanych poprzednio etapów podwyżki świadczeń. Dokonano tego poprzez jednorazowy zabieg rewaloryzacyjny. Polegał on na zwiększeniu podstawy wymiaru emerytur i rent przyznanych przed końcem 1983 r., przy czym skala wzrostu była tym większa, im niższa była pierwotnie ta podstawa. Zaś przy podstawie przekraczającej 18. 000 zł żaden wzrost nie został przewidziany (uchwała nr 27 Rady Ministrów z dnia 4 marca 1985 r. w sprawie podwyższenia niektórych emerytur i rent - M. P. Nr 4, poz. 29 i Nr 13, poz. 97).

Dynamika zmian społeczno-gospodarczych i narastające w szybkim tempie procesy inflacyjne związane m. in. ze znacznym wzrostem nominalnych zarobków i poziomu cen spowodowały jednak narastanie nowych dysproporcji między dawnymi i świeżo przy znanymi emeryturami i rentami, których nie usunęłoby samo wprowadzenie w życie systemowej waloryzacji zapowiedzianej ustawą o z.e.p. z 1982 r.

W tym stanie rzeczy zdecydowano się na dokonanie kolejnych podwyżek świadczeń zróżnicowanych w zależności od daty ich przyznania i niezależnych od waloryzacji określonej w art. 74 ustawy o z.e.p. Uczyniono to w ustawach: z dnia 30 stycznia 1986 r. o podwyższeniu emerytur i rent w 1986 r. (Dz. U. Nr 1, poz. 1) i z dnia 29 stycznia 1987 r. o podwyższeniu emerytur i rent w 1987 i 1988 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 20). Motywy tych zmian zawierają pisemne uzasadnienia projektów ustaw (druki sejmowe nr 34 i nr 139 - załączone do akt niniejszej sprawy).

Przechodząc do kwestii oceny konstytucyjności art. 74 ustawy o z.e.p. - należy podnieść co następuje.

Korelacja wysokości świadczeń z poziomem płac - jako zasada waloryzacji - umożliwia emerytom i rencistom równy udział we wzroście lub obniżaniu się ogólnej stopy życiowej społeczeństwa. Wydaje się przy tym najbardziej właściwym uzupełnieniem zobowiązań państwa dyktowanych wzajemnym charakterem świadczeń ubezpieczeniowych. Regulacje płac powodują bowiem automatycznie wzrost sum składkowych odprowadzanych do budżetu państwa i funduszu emerytalnego. Jednakże ograniczenie przez art. 74 ust. 1 ustawy o z.e.p. górnej granicy zwiększenia podstawy wymiaru emerytury lub renty w warunkach szybko postępującej inflacji przeczy samej istocie waloryzacji, czego wyrazem jest konieczność wielokrotnego podwyższania świadczeń emerytalnych poza systemem waloryzacji przewidzianym przez omawianą ustawę.

Widoczna w sposobie tej regulacji dążność do egalitaryzacji społeczeństwa i jej populistyczny charakter mogły być zrozumiale i uzasadnione w 1982 r. gdy uchwalano ustawę emerytalną, są jednak nieuzasadnione w obecnych warunkach szybko rosnącego wzrostu płac i kosztów utrzymania, w warunkach stale postępującej inflacji.

To spłaszczenie świadczeń emerytalnych, które zakłada art. 74 ust. 1 ustawy o z.e.p. następuje przede wszystkim przez ograniczenie skali podwyżki do 150% kwoty wzrostu wynagrodzenia. Następuje również przez odniesienie się do przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce uspołecznionej. A więc nie obejmuje - z reguły znacznie wyższych - płac poza sektorem uspołecznionym.

Jako jedną z zasadniczych formuł ochrony ubezpieczeniowej w pracowniczym systemie emerytalno-rentowym PRL w warunkach kryzysowych przyjmowano dotychczas zaspokojenie godziwego minimum utrzymania (por. W. Szubert op. cit. s. 168). Omawiana regulacja prawna rodzi wątpliwość czy obowiązujący system emerytalno-rentowy realizuje dyrektywy wynikające z tej formuły, nie mówiąc o tym, że dalece odbiega od konkurencyjnej zasady rozdzielczej “każdemu według pracý”. Zasada ta, wyrażona w art. 19 ust. 3 Konstytucji, staje się obecnie, gdy elementy motywacyjne płacy zyskują na znaczeniu, istotnym elementem przy ustalaniu świadczeń emerytalnych. Omawiane przepisy sprowadzają ten czynnik pracy do niewiele znaczącego elementu przy ustalaniu wysokości świadczeń.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego uproszczone i nietrafne jest w tej mierze ujmowanie powszechnego przymusowego ubezpieczenia społecznego jako formy egalitaryzacji społeczeństwa. “W realizacji tego celu - pisze przedstawiciel Sejmu PRL na str. 3 pisma z dnia 3 maja 1989 r. - ubezpieczenie spełnia zadanie przemieszczania środków materialnych na rzecz biednych, służy wyrównywaniu szans życiowych poszczególnych członków społeczeństwa dotkniętych zdarzeniem losowym”.

Powyższy pogląd pozostaje w sprzeczności z zasadami ustalania podstawy emerytury i renty (art. 16-22 ustawy o z.e.p.). Przede wszystkim zaś pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 5. pkt 5 Konstytucji).

Ustawodawca stosuje niekiedy pewną degresję procentowego wymiaru polegającą na jego obniżeniu przy niższych zarobkach, na skutek czego emerytura stanowi mniejszą ich część aniżeli w relacji do zarobków niższych. Chodzi przy tym o zagwarantowanie zaopatrzenia dla pracowników o niskich zarobkach, niewiele odbiegających od minimum utrzymania. System waloryzacji świadczeń przewidziany przez ustawę o z.e.p. z 1982 r. uwzględnia te elementy degresji świadczeń (o czym niżej).

W odniesieniu do treści art. 74 ust. 1 ustawy o z.e.p. zastrzeżenia budzi także częstotliwość kolejnych regulacji świadczeń emerytalnych. Formuła waloryzacyjna przewiduje zwiększenie podstawy wymiaru świadczeń stosownie do wzrostu przeciętnej płacy w roku poprzedzającym podwyżkę. Zakłada więc roczne opóźnienie w dostosowaniu stopy życiowej emerytów i rencistów do poziomu życia pracowniczej części społeczeństwa. W okresach kryzysów gospodarczych, gdy stopa inflacji sięga rocznie kilkunastu a nawet kilkudziesięciu procent -taki mechanizm waloryzacji przestaje pełnić funkcję gwarantującą stabilizację stopy życiowej świadczeniobiorców. Nie zapobiega w szczególności powstawaniu dodatkowych, nieuzasadnionych dysproporcji wobec poziomu życia aktywnej zawodowo części społeczeństwa. W tych warunkach roczny okres wyczekiwania na waloryzację - następującą przecież w nowych warunkach cenowych - jest okresem zbyt długim.

Na dodatek podwyższenie świadczeń następuje nie od dnia 1 stycznia każdego roku, lecz od dnia 1 marca każdego roku jak to stanowi art. 74 ust. 3 ustawy o z.e.p. W ten sposób coroczna waloryzacja jest pomniejszona o kwoty przypadające za pierwsze dwa miesiące roku kalendarzowego, a w każdym razie opóźniona w stosunku do rzeczywistych potrzeb bytowych emerytów i rencistów.

Mając na względzie, że przepis art. 74 ust. 4a ustawy o z.e.p. wprowadzony przez ustawę z dnia 30 stycznia 1986 r. o podwyższeniu emerytur i rent w 1986 r. ograniczył górną granicę zwiększenia podstawy wymiaru świadczeń w 1986 r. do 15%, nie więcej jednak niż 3000 zł - powyższe uwagi dotyczące art. 74 ust. 1 ustawy o z.e.p. odnoszą się również do art. 74 ust. 4a tej ustawy.

Z tych wszystkich przyczyn Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że przepisy art. 74 ust. 1, 3 i 4a ustawy o z.e.p. są niezgodne z przepisami art. 5 pkt 5, art. 19 ust. 3 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny uznał za niekwestyjne z punktu widzenia przepisów Konstytucji uregulowanie współczynnika waloryzacyjnego w art. 74 ust. 2 ustawy o z.e.p. Współczynnik ten w jego ustawowym wyrazie, nie był taż kwestionowany przez uczestników postępowania.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego należy uznać za trafne przyjęcie jako kryterium waloryzacji wzrost przeciętnych płac, a nie wzrost cen i kosztów utrzymania, nie tylko dlatego, że zmiany poziomu płac dają się ściśle ustalić, ale również z tej przyczyny, że wyprzedzają one na ogół (poza szczególnymi kryzysowymi sytuacjami) ruchy cen i wyrażają tym samym skałę postępu społeczno-gospodarczego, w którym emeryci powinni partycypować.

4. Uchwalona 14 grudnia 1982 r. nowa ustawa emerytalna zakwalifikowała do “starego portfela” wszystkie renty i emerytury przyznane do końca 1981 roku. Art. 122 ust. 2 tej ustawy doprowadził do zwiększenia podstaw wymiaru tych rent i emerytur w stopniu odzwierciedlającym procentowy wzrost przeciętnej krajowej płacy nominalnej w okresie od roku przyznania świadczenia do pierwszej połowy roku 1982, jednakże nie więcej niż 100% kwoty wzrostu średniej płacy w tym czasie i nie mniej niż 50% tej kwoty. Od przeliczonych w ten sposób podstaw wymiaru, zwiększonych następnie o rekompensaty z tytułu podwyżek cen, obliczona została wysokość świadczeń przy zastosowaniu zasad określonych w ustawie emerytalnej. Zawarta w art. 122 ust. 2 omawianej ustawy formuła umożliwiła zwiększenie w pełnym stosunku procentowym tych podstaw wymiaru, które w roku przyznania świadczenia nie przekroczyły średniej płacy w gospodarce uspołecznionej. Natomiast wzrost podstaw wymiaru przekraczających tę średnią podlegał już redukcji do jednolitego poziomu określonego przez kwotę maksymalną ustaloną odrębnie dla poszczególnych lat. Widoczne w tym rozwiązaniu pewne spłaszczenie wewnętrznej struktury świadczeń może budzić wątpliwości, jednakże nie uzasadnia przyjęcia, że jest to cecha, która świadczy o niezgodności art. 122 ust. 2 omawianej ustawy z przepisami art. 5 pkt 5, art. 19 ust. 2 i 3, art. 67 ust. 2 i art. 70 Konstytucji. Wprawdzie w okresie uchwalania ustawy emerytalnej z 1982 r. także dawały znać osobie narastające procesy inflacyjne ale skala ich wzrostu była zasadniczo mniejsza niż w 1986 r. kiedy nastąpiło uruchomienie (notabene z rocznym odsunięciem w czasie) stałego procesu waloryzacyjnego.

W związku z tym, co wyżej stwierdzono, może powstać pytanie czy możliwa jest ocena konstytucyjności badanego przepisu lub ustawy w zależności od tego, jak kształtuje się w danym okresie sytuacja społeczno-gospodarcza, której przepis bezpośrednio lub pośrednio dotyczy. Trybunał Konstytucyjny dopuszcza taką możliwość przy posłużeniu się wykładnią funkcjonalną. Według niej znaczenie badanego przepisu będącego elementem określonej instytucji prawnej należy ustalić w ten sposób, by odpowiadało ono funkcji tej instytucji jako całości (por. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 145).

W systemie ubezpieczenia społecznego ukształtowanym przez ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. przepis art. 122 ust. 2 tej ustawy miał doprowadzić do zwiększenia podstaw wymiaru rent i emerytur proporcjonalnie do wzrostu przeciętnej krajowej płacy nominalnej w okresie od roku przyznania świadczenia do pierwszej połowy roku 1982. W ocenie społecznej - a jest ona elementem wartościowania funkcjonalnego - taka regulacja prawna była słuszna i sprawiedliwa. Towarzyszące jej pewne spłaszczenia świadczeń charakterystyczne dla - stosowanego przez polskiego ustawodawcę - degresywnego systemu zmian w obrębie przyznanych świadczeń, nie były wielkie i nie występowały tak ostro z uwagi na, wskazane już wyżej, znacznie wolniej przebiegające procesy inflacyjne niż to miało miejsce w późniejszych latach.

Przechodząc do omówienia orzeczenia w części objętej wnioskiem Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych - Trybunał Konstytucyjny pragnie podnieść, co następuje.

1. Dla oceny konstytucyjności uchwały nr 27 Rady Ministrów z dnia 4 marca 1985 r. w sprawie podwyższenia niektórych emerytur i rent decydujące znaczenie ma ustalenie charakteru normatywnego tej uchwały.

Udzielając odpowiedzi na pytania Trybunału Konstytucyjnego o podstawę prawną przedmiotowej uchwały, przedstawiciele Rady Ministrów stwierdzili tylko, że jest to samoistna uchwała Rządu. W treści uchwały nie powołano bowiem żadnej podstawy prawnej legitymującej jej wydanie.

Na samoistny charakter uchwały nr 27 Rady Ministrów wskazują również uczestnicy postępowania umocowani przez OPZZ i Prokuratora Generalnego PRL. W podobny sposób omawianą uchwałę zakwalifikował Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych niżej orzeczeniach.

Przyjmując, że powołana uchwała nr 27 Rady Ministrów jest samoistnym aktem normatywnym Rządu - dalsze rozważania muszą być poprzedzone analizą tej formy prawotwórstwa.

W państwie praworządnym wszelka władcza działalność wymaga podstaw prawnych, a więc legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Wynika z tego, że cała działalność prawotwórcza powinna mieć legitymację w postanowieniach Konstytucji lub zasadach konstytucyjnie ustanowionych w aktach prawnych, to znaczy wydanych na mocy Konstytucji i właściwych do przydzielenia w jakimś zakresie kompetencji prawotwórczych. Oznacza to, że sposób wykorzystywania możliwości prawotwórczych przez organy państwowe nie jest wyrazem ich arbitralnego działania, lecz wynikiem realizacji przydzielanych im uprawnień.

Takie rozumienie systemu prawotwórstwa wyklucza swobodę korzystania z dowolnych form aktów prawotwórczych a równocześnie wymaga rozbudowy form prawotwórstwa na miarę potrzeb nowoczesnego państwa, w którym prawo jest podstawowym narzędziem zarówno wzrostu zaspokojenia potrzeb społecznych i kształtowania dróg rozwoju społecznego, jak i instrumentem organizowania i kierowania działalnością aparatu państwowego.

Dla poznania zjawiska stosowania norm Konstytucji kluczowe znaczenie ma podział na samoistne i niesamoistne stosowanie Konstytucji. W przypadku samoistnego stosowania Konstytucji akt stosowania Konstytucji podjęty zostaje bezpośrednio i tylko na podstawie normy samej Konstytucji, tj. bez potrzeby jej rozwinięcia i konkretyzacji w ustawie zwykłej. Zaś niesamoistne stosowanie Konstytucji ma miejsca wtedy, gdy norma Konstytucji wymaga uprzedniego rozwinięcia i konkretyzacji w drodze ustawy zwykłej. Samoistne stosowanie Konstytucji może mieć postać zarówno aktów tworzenia prawa, jak i aktów indywidualnych.

Jeśli chodzi o formę i zakres stosowania norm Konstytucji przez poszczególne rodzaje organów państwa to zależą one przede wszystkim od charakteru funkcji prawnych organów, zdeterminowanych przez rodzajowo jednorodne normy kompetencyjne przyznane organom.

Sejm, wykonujący funkcję zwierzchniego kierownictwa państwowego, powołany jest do stosowania Konstytucji zawsze w sposób samoistny zarówno wtedy, gdy stanowi ustawy rozwijające i konkretyzacji normy Konstytucji, jak i wówczas gdy podejmuje akty indywidualne i konkretne.

Konstytucyjna legitymacja form działań prawotwórczych o mocy ustawy oraz konstytucyjne dopuszczenie prawotwórstwa podustawowego “na podstawie ustaw i w celu ich wykonania” ukształtowały jedynie ogólnie granice prawotwórstwa i pozostawiły szerokie pole do ich konkretyzacji w drodze praktyki ustrojowej oraz interpretacji doktrynalnej.

Z jednej strony - lapidarność unormowania konstytucyjnego w zakresie określenia zasad stanowienia prawa przez aparat administracji zawartego w jednej generalnej formule: “na podstawie ustaw i w celu ich wykonania”, z drugiej zaś - presja potrzeb przed jakimi stanęły naczelne organy administracji państwowej jeśli chodzi o konieczność udzielenia państwowym jednostkom organizacyjnym kompetencji do realizowania określonych celów gospodarczych lub społecznej polityki Państwa, doprowadziły do doktrynalnego przekształcenia zasad określających prawotwórczą działalność administracji i jej miejsce w ramach systemu prawa. W tym kontekście należy usytuować koncepcję “uchwal samoistnych” jako próbę doktrynalnego uzgodnienia praktyki z założeniami konstytucyjnymi (koncepcję tę sformułował S. Rozmaryn w pracy: Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Warszawa 1964).

Rada Ministrów usytuowana została w systemie organów państwowych jako “naczelny wykonawczy i zarządzający organ władzy państwowej” (art. 38 ust. 1 Konstytucji), która zgodnie z Konstytucją należy do Sejmu i w ograniczonym zakresie do Rady Państwa. Formuła ta w jej dosłownym brzmieniu i przy rygorystycznym rozumieniu zasady jedności władzy państwowej może prowadzić do wniosku, że działalność Rządu zdeterminowana jest w całości aktami ustawodawczymi organów władzy, a więc wyklucza możliwość samoistnego stosowania Konstytucji przez ten organ. Doktryna prawa stanęła jednak na stanowisku, że Rząd jest organem nie tylko organizacyjnie, ale także funkcjonalnie samodzielnym, że wykonuje on - pod nadzorem Sejmu - własne kompetencje w dziedzinie kierownictwa administracją, które wynikają zarówno z Konstytucji, jak i ustaw. Rząd ma zatem możliwość samoistnego stosowania Konstytucji z tym tylko, że nie może on wkraczać w materie zastrzeżone dla ustaw ani działać sprzecznie z ustawami (por. S. Rozmaryn: Ustawa w PRL, Warszawa 1964, s. 216).

“Próba ta oparta była na bardzo dowolnej reinterpretacji założeń konstytucyjnych, którą należałoby sytuować w sferze wykładni contra legem: skoro tekst stanowiący wyraźnie, że wydawanie aktów prawotwórczych administracji ma następować na podstawie ustawy, miał być rozumiany jako wyrażający konieczną i niejako “naturalną” działalność prawotwórczą rządu poza ramami ustawodawstwa, wymaganie zaś wykonawczego w stosunku do ustawodawstwa charakteru aktów prawotwórczych organów rządowych - jako określające ich swobodę samoistnego stanowienia prawa poza szrankami wydzielonymi przez zastrzeżenie sfery wyłączności ustawodawczej” (W. Zakrzewski: Zakres przedmiotowy i formy działalności prawotwórczej, Warszawa, 1979, s. 75).

Doktryna a w ślad za nią orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego odrzuciły pierwotną, szeroką koncepcję “uchwał samoistnych”.

Jednakże nadal istnieje wielość możliwych form działania prawotwórczego naczelnych organów władzy. W interesującym nas zakresie wymaga w szczególności wyjaśnienia:

a) stosunek zakresu wyłącznej właściwości działania prawotwórczego w drodze stanowienia przepisów o mocy ustawy do sfery, w jakiej działalność prawotwórcza wyrażać się może w formie uchwał Rady Ministrów,

b) stosunek mocy prawnej przepisów rangi ustawy oraz formułowanych w postaci uchwał Rady Ministrów.

Oznacza to potrzebę wyjaśnienia prawnego charakteru norm o ograniczonej mocy obowiązywania, adresowanych wyłącznie do określonych kategorii jednostek organizacyjnych aparatu państwowego lub do funkcjonariuszy poszczególnych jego gałęzi czy działów (tzw. aktów kierownictwa wewnętrznego) oraz aktów powszechnie obowiązujących.

W doktrynie, w orzecznictwie sądów powszechnych a także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie jest obecnie kwestionowany pogląd, że upoważnienia do stanowienia aktów prawnych o powszechnej mocy obowiązywania, czyli aktów zdolnych do ustalania praw i obowiązków wszelkich osób fizycznych i prawnych oraz do kształtowania ogólnie obowiązujących wzorów postępowania, mogą wynikać tylko z konkretnych regulacji rangi aktu ustawodawczego, wyraźnie określającego przedmiot, zakres i zasady, którym stanowiony akt normatywny ma odpowiadać. Natomiast upoważnienia do stanowienia przepisów prawnych o ograniczonej mocy obowiązywania mogą być wynikiem korelacji zadań prawnie zleconych określonym organom z ich prawnie określoną pozycją strukturalno-organizacyjną, kształtującą kompetencje kierownicze w stosunku do jednostek podległych, właściwych do uczestnictwa w procesach wykonywania danych zadań (por. W. Zakrzewski: op. cit. s. 51).

Na uzasadnienie tego można powołać przede wszystkim zasadę ogólną, wynikającą z tych przepisów Konstytucji, które odsyłają do unormowania (wprost lub w sposób dorozumiany) w drodze ustawy określanych materii oraz z tych postanowień Konstytucji (art. 40 ust. 2, art. 41 pkt 8, art. 42 ust. 2), które regulują prawotwórcze kompetencje naczelnych organów administracji państwowej. Treścią tej ogólnej zasady jest, że w szczególności normowanie praw i obowiązków obywateli i ich organizacji, zarówno w stosunkach między nimi, jak i w stosunkach z państwem, a także innych samodzielnych podmiotów prawa odbywać się może tylko w drodze ustaw (posiłkowo dekretów z mocą ustawy) i tylko na podstawie ustaw i w celu ich wykonania w drodze aktów normatywnych organów administracji państwowej (aktów wykonawczych). W konsekwencji także akty stosowania prawa kształtujące prawa i obowiązki powinny mieć taką podstawę prawną.

Powołana wykładnia znajduje ponadto uzasadnienie w art. 90 Konstytucji, który nakłada na obywateli obowiązek przestrzegania m. in. przepisów Konstytucji i ustaw, wyznaczając w ten sposób granice obowiązków obywatelskich. W doktrynie zasadnie podnosi się, że ustrojodawca nie przypadkowo posłużył się tutaj kwalifikowanymi rodzajami aktów prawnych (Konstytucja i ustawa) i że przepis art. 90 wyznacza ściśle granice obowiązków nie tylko dla obywateli, lecz i dla organów państwa; dla organów państwa obowiązek obywatelski jest “granicą dopuszczalnej władczej ingerencji ze strony organu państwowego, który może tylko w ramach ustawowych zapewnić posłuch dla swoich czynności i aktów” (tak J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z 21 grudnia 1983 r. SA/Gd 822/83 - OSPiKA 1985. z. 2, poz. 26, por. także W. Zakrzewski: Zakres przedmiotowy i formy działalności prawotwórczej, Warszawa 1979, s. 168; K. Działocha: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji PRL przez sądy - Warszawa 1987, wyd. NSA).

W tym miejscu należy zauważyć, że łączny zwrot: “na podstawie ustaw i w celu ich wykonania” (art. 41 pkt 8 Konstytucji) nie stwarza wyraźnych przesłanek rozgraniczenia sytuacji, kiedy organy rządowe posługiwać się winny formą rozporządzenia, kiedy zaś - odpowiednio - sięgać po formę uchwały czy zarządzenia. Zarówno w części traktującej o wymogu podstawy ustawowej jak i w części wskazującej iż celem rozporządzenia winna być realizacja ustawy, zwrot ten - traktowany koniunktywnie - nie zawiera rozróżnienia warunków prawnych koniecznych do posłużenia się rozporządzeniem, od sytuacji prawnej uzasadniającej wybór formy uchwały. De lege ferenda wydaje się konieczne jednoznaczne rozgraniczenie podstaw posłużenia się każdą z form wypowiedzi prawodawczej.

Przechodząc do kwestii norm prawnych o ograniczonej mocy obowiązywania - należy podnieść, co następuje.

Z tego co wyżej napisano wynika, że jeżeli decyzja naczelnego organu administracji państwowej ma być skuteczna erga omnes, to musi być oparta na przepisach o mocy powszechnie obowiązującej. Z tych przyczyn samoistne uchwały Rady Ministrów wydane bez upoważnienia zawartego w ustawie (lub dekrecie z mocą ustawy) stanowią wyłącznie tzw. akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego i - podobnie jak wszystkie inne akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego - mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt. Trybunał Konstytucyjny podziela w tym zakresie wykładnię zawartą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, (por. np. wyrok z 6. II. 1981 r. SA 819/81 - orz. NSA 1981, z. 1, poz. 6; wyrok z. 20. VI I. 1981. SA 805/81 - orz. NSA 1981, z. 2, poz. 70; wyrok z 6. VII. 1984 r. SA- P 339/84 - OSPiKA 1985, z. 6, poz. 123) a także Sądu Najwyższego (por. np. wyrok z 17. I. 1988 r. II URN 271/88 i uchwała z 27. VII. 1988 r. III UZP 20/88).

W sferze aktów kierownictwa wewnętrznego formy upoważnień do działań dyrektywnych, zakres ich obowiązywania oraz skuteczność w sferze konsekwencji prawnych mogą być i są zróżnicowane. Kompleksowe pojęcie “aktów kierownictwa wewnętrznego” ma - jak to wyżej stwierdzono - znaczenie antynomiczne w stosunku do pojęcia “aktów prawnych powszechnie obowiązujących”. Z tego punktu widzenia nie wystarczy by jednostka organizacyjna aparatu państwowego miała na mocy jakichś przepisów dające się wykorzystać uprawnienia władcze. Uprawnienia te mogą być wykorzystane jedynie “w ramach wyraźnego upoważnienia”, a zatem do realizacji zadań i celów, dla których zostały przyznane. Nie mogą być więc stosowane dla celów innych, choćby również prawem wewnętrznym legitymowanych, lecz pozostających poza ramami ustawowego upoważnienia. Akty kierownictwa wewnętrznego nie mogą ani zastępować aktów prawnych o mocy powszechnie obowiązującej, ani też modyfikować ich znaczenia i sensu. Ponieważ ich moc wiążąca ograniczona jest wyłącznie do podmiotów pozostających w szczególnym stosunku podporządkowania, przeto wyjściem poza sferę tych stosunków byłoby posługiwanie się takimi aktami w sposób wpływający na sytuację osób fizycznych i prawnych nie powiązanych z normodawcą szczególnym stosunkiem podporządkowania.

W doktrynie a także w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyrok z dnia 17. l. 1988 r. sygn. II URN 271/88 i uchwała z dnia 27 lipca 1988 r. sygn. III UZP 20/88) występuje pogląd, według którego samoistna uchwała Rady Ministrów może stwarzać określone prawa, natomiast nie może pogarszać sytuacji prawnej wynikającej z uregulowań ustawowych.

W kwestii tej Trybunał Konstytucyjny wyraża odmienny pogląd. Przede wszystkim ze względu na daleko idące konsekwencje takiej wykładni. Rozdzielenie decyzji administracyjnych na dwie kategorie, z których jedne wydawane są na podstawie przepisów ustawowych i mogą rozstrzygać o prawach i obowiązkach, a drugie wydawane na mocy przepisów aktów samoistnych, bez podstawy ustawowej, i dotyczą tylko praw jednostki - rodzi wewnętrzną sprzeczność. “Decyzje wykraczające poza ustawową regulację - stwierdza zasadnie J. Borkowski - wychodzą poza granice obywatelskiego obowiązku respektowania czynności organów państwowych. Nie można o nich powiedzieć, że są aktem indywidualnym władczym, bo nim nie mogą być, skoro obywatel może uchylić się od ich stosowania. Byłyby to decyzje administracyjne, które nie miałyby znamion aktu administracyjnego. Jako akty nie będące przejawem władztwa administracyjnego stałyby się czynnościami niewładczymi (społeczno-organizacyjnymi) (Glosa do wyroku NSA z 21. 12. 1983 r. SA/Gd 822/83 - OSPiKA 1985, z. 2, poz. 26).

Przyjęcie stanowiska, że podstawą działalności organów administracji państwowej w zakresie przyznawania uprawnień obywatelowi mogą być akty normatywne administracji “samoistna” tylko na pozór wydaje się zgodne z naczelną zasadą naszego systemu prawnego-zasadą praworządności (art. 8 ust. 3 Konstytucji). Prowadzi bowiem z jednej strony do przyznania obywatelowi uprawnienia, z drugiej jednak strony uzależnia realizację określonych praw w danej dziedzinie od reglamentacyjnej działalności organów administracji państwowej, prowadzi zatem w istocie do ograniczenia swobód obywatelskich. Może także stać się - jak w niniejszej sprawie - instrumentem daleko idącego różnicowania praw obywateli. Różnicowanie zatem podstaw prawnych decyzji w zależności od tego, czy decyzja przyznaje uprawnienia czy nakłada obowiązki jest nieuzasadnione również z punktu widzenia ochrony strefy praw i wolności obywateli.

Doktryna zasadnie podnosi, że ład w budowie porządku prawnego jest samoistnym dobrem społecznym i należy wyznaczyć granice nienaruszalności tego dobra. Z tych przyczyn zobowiązanie podporządkowanych organów administracji państwowej wewnętrznym aktem kierowania, by przyznawały obywatelom określone korzyści mimo braku w tym względzie merytorycznej podstawy w ustawie zwykłej, jest przykładem “zastępowania” ustawy przez formy kierowniczego działania nie mające charakteru prawotwórczego. “Takie postępowanie ma obiektywny sens naruszania zasad budowy systemu prawa i musi być ocenione negatywnie nawet wówczas, gdy osiągane w ten sposób skutki czynią zadość społecznemu odczuciu słuszności i z tego punktu widzenia spotykają się ze społeczną aprobatą”. (W. Dawidowicz: Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 102-103; por. także: J. Jędrośka i B. Adamiak: Glosa do wyroku NSA z 27. IV. 1981 r. SA 767/81 - OSPiKA 1983, poz. 109; J. Borkowski: op. cit. s. 65).

Stosownie do właściwości Trybunału Konstytucyjnego, określonej w art. 33a ust. 1 -3 Konstytucji oraz w art. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym - samoistne akty prawotwórcze podlegają kontroli z punktu widzenia ich konstytucyjności i legalności na równi z aktami ustawodawczymi i innymi aktami normatywnymi. W tym zakresie w pełni adekwatne jest określenie przez naukę aktu prawotwórczego jako każdego takiego aktu “który wyznacza reguły i wzory postępowania, których przestrzeganie jest dla jego adresatów prawnie obowiązujące, niezależnie od tego, jaką formę ma podstawa prawna jego ustanowienia, jaki jest jego zasięg przedmiotowy i podmiotowy oraz jaki jest zakres i forma sankcji służących ochronie jego przestrzegania” (W. Zakrzewski: op. cit. s. 18).

Przechodząc bezpośrednio do kwestii oceny konstytucyjności powołanej uchwały nr 27 Rady Ministrów z dnia 4 marca 1985 r. w sprawie podwyższenia niektórych emerytur i rent - Trybunał Konstytucyjny doszedł do następujących wniosków.

Powołana uchwała nr 27 jako akt samoistny Rady Ministrów jest niezgodna z art. 41 pkt 8 Konstytucji. Po pierwsze - z tej przyczyny, że samoistne uchwały Rządu nie mogą stanowić podstawy prawnej dla tych wszystkich decyzji organów administracji państwowej, które skierowane są do podmiotów nie podporządkowanych organizacyjnie tym organom i które mają na celu stworzenie po stronie tych podmiotów określonej sytuacji prawnej, w szczególności przez ustanowienie określonych praw lub obowiązków. Omawiana uchwała adresowana jest w istocie do tych świadczaniobiorców, którym podwyższono treścią przedmiotowej uchwały emerytury i renty. Po drugie - z tego powodu, że dotyczy sfery wyłączności ustawy a więc materii normowanej przez ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Sfera wyłączności ustawy oznacza zaś - jak to wyżej stwierdzono - że materii nią objętych nie można normować inaczej, jak w drodze ustaw (dekretów z mocą ustawy), względnie aktów stanowionych na podstawie wyraźnego i konkretnego upoważnienia ustawowego. W konkretnym przypadku uchwała Rady Ministrów mogła mieć wyłącznie formę aktu wykonawczego do ustawy o z.e.p. gdyby ustawa ta zawierała stosowne upoważnienie normodawcze. Należy dodać, że dwa kolejne akty normatywne dotyczące również podwyższenia świadczeń emerytalno-rentowych określonych w powołanej ustawie o z.e.p. miały właściwą w danym przypadku formę ustawy. Chodzi o ustawę z dnia 30 stycznia 1986 r. o podwyższeniu emerytur i rent w 1986 r. (Dz. U. Nr 1, poz. 1) oraz o ustawę z dnia 29 stycznia 1987 r. o podwyższeniu emerytur i rent w 1987 i 1988 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 20). Trybunał Konstytucyjny wyraża pogląd, że wszelkie zmiany w wysokości świadczeń emerytalno-rentowych oraz zasad ich waloryzacji - jeśli nie znajdują bardzo wyraźnego upoważnienia ustawowego - powinny być dokonywane w formie ustawy. Dotyczą bowiem jednego z zasadniczych praw obywatelskich jakim jest prawo do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy (art. 70 Konstytucji).

Z uwagi na powyższe - bezprzedmiotowa stała się ocena powołanej uchwały nr 27 Rady Ministrów z punktu widzenia jej zgodności z art. 74 ust. 2 ustawy o z.e.p.

Ponieważ jednak zarówno w świetle oceny Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, jak i Prokuratora Generalnego PRL, a także w odbiorze społecznym (czego wyrazem jest stanowisko zajęte na rozprawie przez przedstawicieli Zarządu Głównego Krajowego Związku Weteranów Pracy) - budzi wątpliwości kwestia stabilności współczynnika waloryzacyjnego określonego przez art. 74 ust. 2 ustawy o z.e.p. w uzasadnieniu tym nie można pominąć ustosunkowania się do tej ważnej kwestii.

Trybunał Konstytucyjny wyraża pogląd, że w świetle językowej wykładni treści art. 74 ust. 2 tej ustawy współczynnik ten nie jest wartością stałą. Ulegnie on zmianie jeżeli w prawie do świadczenia albo w jego wysokości nastąpi zmiana przewidziana w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. Zmiany takie mogą wynikać m. in. ze zmiany grup inwalidztwa czy zmiany w podstawie wymiaru (np. w wyniku doliczenia dodatkowego wynagrodzenia uzyskanego po przyznaniu świadczenia, zwiększenia lub zmniejszenia się grona osób uprawnionych do renty rodzinnej, nabycia praw do dodatku z tytułu odznaczenia państwowego a także ustawowego podwyższenia podstawy wymiaru świadczenia). Na skutek działania ustawy emerytalnej współczynnik waloryzacyjny z art. 74 ust. 2 tej ustawy może się obniżać lub wzrastać w zależności od tego jak przedstawia się po zmianie podstawy relacja pomiędzy podstawą świadczenia a wysokością świadczenia. Współczynnik waloryzacyjny - jak to trafnie podkreślił na rozprawie przedstawiciel Sejmu PRL - nie jest elementem świadczenia, nie jest też przyznawany ani z urzędu, ani na wniosek. W mechanizmie waloryzacji świadczeń emerytalnych jest to formuła matematyczna, która służy do wyliczenia podwyżki świadczenia na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy o z.e.p. Elementem tego systemu jest założona przez ustawodawcę pewna degradacja świadczeń.

Przepis § 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz. U. Nr 10, poz. 49; z 1988 r. Nr 10, poz. 103) nakazuje organowi rentowemu wydanie nowej decyzji w skróconej formie w razie zmiany wysokości świadczeń i współczynnika waloryzacyjnego.

Występujący na rozprawie przedstawiciel Rady Ministrów szeroko poinformował o zaawansowanych pracach nad reformą systemu emerytalnego. Podał m. in., że zamierza się w nowy sposób ustalić wymiar świadczeń. Będzie on zależał od pełnego stażu pracy niezależnie od tego czy praca była wykonywana przed wojną, w czasie, czy też po wojnie. Zamierza się ponownie zrewaloryzować świadczenia przyznane przed wejściem w życie nowej ustawy emerytalnej w ten sposób aby przywrócić rzeczywistą relację do średnich płac w momencie ich przyznania. Ustali się poza tym w nowy sposób zasady bieżącej waloryzacji świadczeń aby ograniczyć lub wyeliminować elementy spłaszczenia świadczenia, okresy wyczekiwania na pierwszą waloryzację oraz przyjmie za podstawę waloryzacji bieżące wskaźniki wzrostu wynagrodzeń.

Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić z uznaniem, że te zamierzenia są w znacznej mierze zbieżne z rozstrzygnięciami i poglądami wyrażonymi w niniejszym orzeczeniu. Dodatkowo należy podnieść, że w toku rozprawy silnie akcentowana była takie potrzeba przyjęcia takich zasad systemu emerytalnego, które będą pozostawały w zgodności z konwencjami Międzynarodowej Organizacji Pracy, w tym zwłaszcza z konwencją MOP nr 102 z 1952 r., nr 128 z 1967 r. i nr 130 z 1969 r. Poza tym - mając na względzie, że ustawowo określony współczynnik waloryzacji świadczeń wywołuje istotne różnice interpretacyjne - nowa ustawa emerytalna powinna jasno sprecyzować jego istotę i zasady stosowania.

2. Jeśli chodzi o stwierdzoną niezgodność przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1986 r. w sprawie szczegółowych zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych z przepisem art. 74 ust. 5 ustawy o z.e.p. - Trybunał Konstytucyjny miał na względzie następujące argumenty.

Analiza treści art. 74 ust. 1 - 4a ustawy o z.e.p. oraz granic upoważnienia normotwórczego zawartego w ust. 5 tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad podwyższania świadczeń w myśl wskazań zawartych w ust. 1-4a tego przepisu. Zaś sposób obliczania współczynnika waloryzacyjnego podany jest w art. 74 ust. 2 ustawy o z.e.p. i tylko te zasady mogły być określone w sposób szczegółowy w akcie wykonawczym do ustawy. Ponieważ powołane rozporządzenie Rady Ministrów w jego § 8 ust. 2 odwołuje się do świadczeń ustalonych na podstawie przepisów uchwały nr 27 Rady Ministrów z dnia 4 marca 1985 r., tym samym wykracza poza granice upoważnienia z art. 74 ust. 5 ustawy o z.e.p. Dodatkową przesłanką niezgodności § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1986 r. z art. 74 ust. 5 ustawy emerytalnej jest fakt uznania uchwały nr 27 Rady Ministrów z dnia 4 marca 1985 r. za niezgodną z art. 41 pkt 8 Konstytucji.

Z tych wszystkich przyczyn Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.