Obecne brzmienie art. 476 § 3 k.p.c. jest następujące: „Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie, a także sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności lub od decyzji wydanej przez ten zespół, sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami oraz sprawy ze stosunków między emerytami lub osobami uposażonymi w rozumieniu przepisów o emeryturach kapitałowych a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych”.

Zaskarżony art. 476 § 4 k.p.c. stanowi: „Przez organy rentowe rozumie się: 1) jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwe do wydawania decyzji w sprawach świadczeń, 2) (uchylony), 3) wojskowe organy emerytalne oraz organy emerytalne resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości, a także inne organy wojskowe i organy resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości – właściwe do wydawania decyzji w sprawach, o których mowa w § 2, a także Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego”.

2. Dopuszczalność pytania prawnego.

2.1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Zatem dopuszczalność rozpoznania merytorycznego pytania prawnego uzależniona jest od spełnienia trzech przesłanek materialnych: podmiotowej (podmiotem formułującym pytanie prawne może być „każdy sąd”), przedmiotowej (przedmiotem pytania prawnego może być tylko zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą) i funkcjonalnej (musi istnieć związek między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem w toczącym się przed sądem postępowaniu w sprawie indywidualnej).

Ponadto art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) wymaga, aby pytanie prawne miało formę postanowienia i zawierało: 1) wskazanie sądu, przed którym toczy się postępowanie w sprawie wraz z jej oznaczeniem; 2) wskazanie organu, który wydał kwestionowany akt normatywny; 3) określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części; 4) sformułowanie zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą oraz jego uzasadnienie, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie; 5) wyjaśnienie, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało przedstawione.

2.2. Trybunał stwierdził, że pytanie prawne spełniło przesłankę podmiotową i przedmiotową. Wniesione zostało przez sąd w rozumieniu art. 193 Konstytucji, który zakwestionował konstytucyjność przepisów ustawowych, tj. art. 1 i art. 476 § 2-4 k.p.c.

2.3. Spełnienie przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego uzależnione jest od wykazania przez pytający sąd, że od odpowiedzi na przedstawione Trybunałowi pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W szczególności pytający sąd zobowiązany został do wyjaśnienia, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało przedstawione (art. 52 ust. 2 pkt 5 u.o.t.p.TK).

Podejmując próbę spełnienia przesłanki funkcjonalnej, pytający sąd wyjaśnił, że „[o]d odpowiedzi na przedstawione pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej przed sądem pierwszej instancji. Jeżeli Wysoki Trybunał stwierdzi niekonstytucyjność kwestionowanych norm prawnych, to sąd odrzuci odwołanie na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 kpc. Rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytającym jest zależne w sposób ścisły od odpowiedzi udzielonej przez Trybunał Konstytucyjny” (pytanie prawne, s. 5). Zgodnie z art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.: „Sąd odrzuci pozew: (…) jeżeli droga sądowa jest niedopuszczalna”.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że pytający sąd spełnił przesłankę funkcjonalną.

3. Umorzenie postępowania.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pytanie prawne nie spełniło wymogów ustawowych odnoszących się do uzasadnienia zarzutów niezgodności kwestionowanych norm prawnych ze wskazanymi wzorcami kontroli. Konstytucyjnie określone wymagania stawiane pytaniom prawnym uzupełnione są w art. 52 u.o.t.p.TK.

Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie odnosił się do wymogu sformułowania zarzutu niezgodności kwestionowanego aktu normatywnego z m.in. Konstytucją oraz jego uzasadnienia popartego argumentami lub dowodami, stwierdzając, że wymóg ten nie ma jedynie fasadowego charakteru. Nie jest bowiem rolą Trybunału, przyjmującego domniemanie konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, poszukiwanie argumentów na rzecz ich niekonstytucyjności. „Merytoryczne rozpoznanie sprawy uzależnione jest nie tylko od precyzyjnego oznaczenia przez sąd pytający wzorców konstytucyjnych, ale i zgodnej z orzecznictwem konstytucyjnym ich interpretacji oraz odpowiedniego (adekwatnego) przyporządkowania do przedmiotu kontroli. Aktualny pozostaje pogląd sformułowany w postanowieniu TK z 26 czerwca 2013 r. o sygn. P 13/12 (OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 72), że «[d]opóki sąd nie powoła przekonywujących motywów mających świadczyć o niezgodności kwestionowanego przepisu ze wskazanymi wzorcami kontroli, Trybunał musi uznawać je za zgodne z wzorcem kontroli. Pytanie prawne, w którym sąd ograniczyłby się do wyrażenia przekonania o niezgodności przepisu z Konstytucją bądź wskazania istniejących w tej kwestii wątpliwości, nie może podlegać rozpoznaniu przez Trybunał (…). Trybunał Konstytucyjny podkreśla jednocześnie, że jest on zobowiązany do zbadania wszystkich okoliczności sprawy w celu wszechstronnego wyjaśnienia nie będąc zarazem związanym wnioskami dowodowymi uczestników postępowania (art. 19 ustawy o TK [z 1997 r.]). Nie oznacza to w żadnym wypadku przerzucenia ciężaru dowodzenia na Trybunał przez podmiot inicjujący postępowanie w sprawie. Powyższa reguła postępowania może bowiem znaleźć zastosowanie dopiero wówczas, gdy ten podmiot wykazał należytą staranność, spełniając wszystkie ustawowe wymagania wynikające m.in. z art. 32 ustawy o TK [z 1997 r.]»” (postanowienie TK z 30 października 2018 r., sygn. P 15/16, OTK ZU A/2018, poz. 64). Zgodnie więc z wymogami ustawowymi, wielokrotnie precyzowanymi przez Trybunał w orzecznictwie, TK nie może zastąpić pytającego sądu w szukaniu argumentów uzasadniających ogólny pogląd na temat niekonstytucyjności przedmiotu pytania prawnego.

Przekonanie pytającego sądu o niekonstytucyjności określonych przepisów czy instytucji prawnych wymaga wnikliwego uzasadnienia w odniesieniu do każdego z zaskarżonych przepisów i wszystkich wzorców kontroli, na które ten sąd się powołuje. Podobnie jak w wypadku każdego postępowania dowodowego wymóg ten jest nakazem odpowiedniego uzasadnienia stawianych zarzutów i ciężar tego dowodu spoczywa na pytającym sądzie. Trybunał podkreśla, „że przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie. Przytaczane w piśmie procesowym argumenty mogą być mniej lub bardziej przekonujące (…), lecz zawsze muszą być argumentami «nadającymi się» do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny” (wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78).

Pytanie prawne inicjujące niniejszą sprawę zawiera trzy i pół strony uzasadnienia stawianych zaskarżonym przepisom zarzutów. Sama jego objętość pozostaje bez wpływu na ocenę Trybunału, jednak Trybunał stwierdził, że brak w nim argumentów podważających domniemanie konstytucyjności zaskarżonych przepisów, tj. art. 1 oraz art. 476 § 2-4 k.p.c. Pytający sąd najpierw lapidarnie zaprezentował stan faktyczny sprawy, w związku z którą zostało przedstawione niniejsze pytanie prawne. Następnie ustalił powołując się na przepisy ustawowe, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji publicznej. W dalszej kolejności krótko omówił wskazane wzorce kontroli, powołując się na orzecznictwo TK oraz poglądy doktryny.

Pytający sąd nie odniósł się bezpośrednio do żadnego z zaskarżonych przepisów i nie uzasadnił, dlaczego – jego zdaniem – są one sprzeczne z powołanymi wzorcami kontroli. Trybunał podtrzymuje zajęte w postanowieniu z 25 maja 2016 r. o sygn. P 50/14 (OTK ZU A/2016, poz. 26) stanowisko, że „pytanie prawne powinno wyraźnie określać zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją, w tym wskazywać przedmiot i zakres pytania, odpowiednie wzorce kontroli oraz mieścić należycie sformułowane uzasadnienie zarzutów (zob. np. postanowienie TK z 30 czerwca 2009 r., sygn. P 34/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 101, cz. II, pkt 1.3). Sąd powinien w uzasadnieniu pytania prawnego przedstawić proces myślowy, jaki doprowadził go do postawienia zarzutu niezgodności stosowanej normy z regulacją nadrzędną. Obejmuje to w szczególności dokonanie wykładni przepisów wskazanych jako przedmiot kontroli oraz wzorzec kontroli, a następnie porównanie norm wynikających z tych przepisów i wykazanie, że zachodzi między nimi niezgodność. Na pytającym sądzie spoczywa ciężar udowodnienia niezgodności przedmiotu zaskarżenia z powołanymi wzorcami konstytucyjnymi. Uzasadnienie pytania prawnego powinno być zatem wyczerpujące, a sformułowane zarzuty [muszą] zostać poparte stosownymi do ich charakteru dowodami”.

W niniejszej sprawie pytający sąd przedstawił jedynie w sposób bardzo lapidarny i ogólnikowy proces myślowy, jaki doprowadził go do postawienia zarzutu o niezgodności z Konstytucją zaskarżonych przepisów. Nie przytoczył jednak żadnych konkretnych argumentów na rzecz swojego twierdzenia, nie zestawił zaskarżonych przepisów z wzorcami kontroli, jedynie ogólnie wpisał je w ich zakres, skupiając się na postulacie, by sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych powierzyć kognicji sądów administracyjnych.

Wobec powyższych uchybień pytania prawnego Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia, czy art. 1 oraz art. 476 § 2-4 k.p.c. są zgodne z art. 184 i zasadą domniemania właściwości sądów administracyjnych w sprawach kontroli działalności administracji publicznej, równością wobec prawa wskazaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji w związku z zasadą prawa do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

3. Zgadzam się z oceną, że pytanie prawne spełniło przesłankę podmiotową i przedmiotową. Nie podzielam natomiast wniosku Trybunału odnośnie do spełnienia przez pytanie prawne przesłanki funkcjonalnej. Uważam bowiem, że pytający sąd nie wyjaśnił, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą zostało zadane, a ponadto, że w sprawie przesłanka funkcjonalna w ogóle nie zachodzi.

Uzasadnienie przez Trybunał spełnienia przesłanki funkcjonalnej ograniczyło się do zacytowania twierdzenia sądu pytającego, że jeśli Trybunał stwierdzi niezgodność z Konstytucją kwestionowanych przepisów, to sąd odrzuci odwołanie ubezpieczonego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie świadczenia rehabilitacyjnego na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c., zgodnie z którym sąd odrzuci pozew, jeżeli droga sądowa jest niedopuszczalna.

Moim zdaniem, powyższe jest zdecydowanie niewystarczające do uznania, że sąd pytający wykazał, iż od odpowiedzi na przedstawione pytanie zależy rozstrzygnięcie toczącej się przed nim sprawy. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, obowiązek uzasadnienia, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało przedstawione, nie zostaje zrealizowany przez powtórzenie ogólnej reguły ustawowej, lecz wymaga wykazania, że in casu, spełniony jest konstytucyjny (i ustawowy) warunek dopuszczalności pytania prawnego. Na pytającym sądzie ciąży obowiązek stosownego do charakteru sprawy odrębnego wskazania, w jaki sposób jego rozstrzygnięcie by się zmieniło wskutek stwierdzenia przez Trybunał niezgodności z Konstytucją przepisu będącego przedmiotem pytania prawnego (zob. postanowienia TK z: 30 marca 2022 r., sygn. P 12/19, OTK ZU A/2022, poz. 21; 12 października 2022 r., sygn. P 4/22, OTK ZU A/2022, poz. 58; 12 października 2022 r., sygn. P 5/22, OTK ZU A/2022, poz. 61). W szczególności nie jest uzasadnieniem przesłanki funkcjonalnej stwierdzenie pytającego sądu, że po wyroku Trybunału uwzględniającym pytanie prawne, sąd odrzuci odwołanie i w konsekwencji umorzy postępowanie w sprawie, w której zadał pytanie. Art. 193 Konstytucji expressis verbis stanowi bowiem, że sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne, jeśli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Dążenie pytającego sądu do odrzucenia odwołania i umorzenia postępowania nie jest rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 193 Konstytucji. Celem wszczęcia postępowania przed Trybunałem jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie prawne zostało zadanie, a nie umorzenie postępowania przed sądem.

W konsekwencji Trybunał powinien był uznać, że pytanie prawne nie spełniło przesłanki formalnej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 5 u.o.t.p.TK, tj., że sąd nie wykazał, iż rozstrzygnięcie zawisłej przed nim sprawy jest zależne od odpowiedzi Trybunału na zadane pytanie prawne, i z tej przyczyny umorzyć postępowanie w sprawie.

4. W mojej ocenie, w niniejszej sprawie, niezależnie od powyższej konkluzji, przesłanka funkcjonalna w ogóle nie zachodzi. Celem pytania prawnego nie była bowiem kontrola zgodności z Konstytucją art. 1 i art. 476 § 2-4 k.p.c. Pytający sąd nie sformułował zarzutów dotyczących ustawowych definicji: sprawy cywilnej (art. 1 k.p.c.) i sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 476 § 2-4 k.p.c.). Istotą pytania prawnego i rzeczywistym celem pytającego sądu było podważenie całego przyjętego przez ustawodawcę modelu sądowej kontroli decyzji wydawanych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, co wprost sąd wyraził w uzasadnieniu pytania prawnego, stwierdzając, że „sprawy z odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinny zostać poddane zgodnie z Konstytucją właściwości sądów administracyjnych” (s. 3). Tego rodzaju pytania prawne, negujące przyjęty przez ustawodawcę kształt fundamentalnych instytucji prawnych, są niedopuszczalne, bowiem dążą one do zmiany systemu prawa, do czego Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji. Nie taki jest również cel pytań prawnych. Gdyby bowiem Trybunał podzielił zarzuty sądu i orzekł, że obecny model kontroli decyzji wydawanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest niezgodny z Konstytucją, wcale nie dałoby to sądowi możliwości odrzucenia odwołania ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej. Powstałaby wówczas luka w systemie prawnym, wymagająca pilnej interwencji ustawodawcy, lecz nie zwalniałoby to pytającego sądu z obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu o prawo do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Zwrócił na to uwagę Trybunał w postanowieniu z 19 listopada 2014 r., sygn. P 15/13 (OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 115), wydanym w sprawie, w której zasadniczy problem konstytucyjny był tożsamy z rozstrzyganym w sprawie niniejszej, a wśród zakwestionowanych przepisów były m.in. art. 1 i art. 476 § 2 k.p.c. Trybunał, umarzając postępowanie w tamtej sprawie, wskazał, iż „[t]wierdzenie (…), że ewentualne orzeczenie o niekonstytucyjności art. 476 § 2, art. 477⁸ i art. 477¹⁴ § 1-3 k.p.c. mogłoby doprowadzić do innego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na zmianę w zakresie ustawowych kompetencji sądu powszechnego, jest bezzasadne (…). Nawet bowiem w wypadku powstania luki prawnej w następstwie stwierdzenia niekonstytucyjności obowiązującego sądowego modelu kontroli decyzji ZUS, pytający sąd – z uwagi na brzmienie art. 177 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji – byłby konstytucyjnie zobowiązany in casu zapewnić ubezpieczonym gwarancje wynikające z prawa do sądu i prawa do zaskarżenia decyzji organów władzy publicznej wydanych w pierwszej instancji”.

W mojej ocenie, przesłanka funkcjonalna pytania prawnego, które zainicjowało postępowanie w sprawie niniejszej, nie została spełniona także z tego względu, że pytający sąd w momencie formułowania pytania prawnego był już przekonany o „niewłaściwości” przyjętego przez ustawodawcę modelu sądowej kontroli decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych wydawanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a oczekiwany przezeń wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał tylko to przekonanie potwierdzić. Pytający sąd wykorzystał zatem instytucję pytania prawnego niezgodnie z jej konstytucyjnym celem. Na niedopuszczalność takiej praktyki zwrócił już uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniach w sprawach P 4/22 i P 5/22, stwierdzając, że „[w] ten sposób zainicjowane przez sąd postępowanie przed Trybunałem miało stanowić jedynie środek do osiągnięcia założonego celu, co pozostaje w rażącej sprzeczności z istotą instytucji pytania prawnego określonej w art. 193 Konstytucji. Ta ostatnia wszak opiera się na obiektywnie istniejącej potrzebie stwierdzenia, czy przepis, który podlega zastosowaniu w toczącej się przed sądem sprawie, jest zgodny ze wskazanym wzorcem kontroli, zatem nie może być instrumentalnie stosowana przez sąd dążący do zmiany przepisu prawa”.

5. Z tych powodów złożenie zdania odrębnego uznałem za konieczne.