Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 10 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 22, poz. 98) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu do rozstrzygnięcia następujące pytanie prawne: “czy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz.U. Nr 47, poz. 244) jest zgodny z upoważnieniem zawartym w art. 88 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) oraz z przepisem art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego?”

Uzasadniając konieczność wyjaśnienia przez Trybunał Konstytucyjny powyższego zagadnienia Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, że odpowiedź na postawione pytanie prawne będzie miała wpływ na sposób rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, zawisłej przed tym Sądem sprawy sygn. akt SA - KA 256/86, w której postępowanie, zgodnie z art. 10 ust. 2 powołanej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zostało zawieszone.

Jednocześnie Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraził pogląd, że przepis art. 88 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie upoważnił Rady Ministrów do określenia w rozporządzeniu problematyki zakresu środków dowodowych w sposób odmienny niż wynika to z unormowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 88 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia tylko sposobu ustalania wartości mienia nieruchomego osób, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły taki majątek na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą (art. 88 ust. 1) oraz do określenia sposobu zaliczania wartości tego mienia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej oraz położonych na niej domów, budynków lub lokali. Nie zawiera natomiast upoważnienia do określenia środków dowodowych, jakimi osoba ubiegająca się o zaliczenie wartości mienia obowiązana jest udowodnić fakt pozostawienia mienia nieruchomego poza granicami.

Według Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. określający m.in. środki dowodowe jakimi osoba ubiegająca się o zaliczenie wartości mienia obowiązana jest udowodnić fakt pozostawienia mienia nieruchomego poza granicami oraz wartość tego mienia i tym samym wyłączający inne dowody poza dowodami z dokumentu urzędowego stanowi odstępstwo od zasady prawdy obiektywnej jako zasady charakterystycznej dla prawa typu socjalistycznego. Reguluje zatem problematykę dowodów samoistnie w oderwaniu od reguł kodeksu postępowania administracyjnego realizujących w art. 7 i art. 75 koncepcję otwartego postępowania dowodowego.

Zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie bez znaczenia dla kwestii podniesionej w pytaniu prawnym pozostaje przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8) uchylający, poza wyjątkami wymienionymi w ust. 2 i 3 tego artykułu, wszystkie dotychczasowe przepisy procesowe ustanowione w ustawach szczególnych i aktach wykonawczych w sprawach poddanych przepisom kpa. Poza uchyleniem wspomnianych przepisów art. 12 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. wyraża zarazem dążenie ustawodawcy do unifikacji postępowania administracyjnego, z zachowaniem poza kodeksem jedynie ściśle określonych odmienności w kwestiach procesowych wynikających ze szczególnego charakteru określonych spraw. Nie wymienia przy tym przepisów procesowych dotyczących postępowania w sprawach wykazywania faktu pozostawienia mienia za granicą, jako utrzymanych w mocy przez wymienioną ustawę.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraził też pogląd, nawiązujący do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zajętego w orzeczeniu z dnia 28 maja 1986 r. (sygn. akt U 1/86), że odmienne od reguł kpa uregulowanie byłoby wtedy dopuszczalne gdyby zostało dozwolone expressis verbis w upoważnieniu zawartym w ustawie.

W piśmie z dnia 26 maja 1987 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego rozszerzył podstawy dotychczasowej argumentacji i wniósł o wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia co do przedmiotu objętego wnioskiem.

Umocowani przedstawiciele Rady Ministrów w związku z pytaniem prawnym Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli o uznanie przepisów § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. za zgodny z przepisem art. 88 ust. 1 i 5 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz zobowiązaniami prawno-międzynarodowymi Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

Zdaniem tychże przedstawicieli pytanie prawne pozostaje w związku z ustawowym zagwarantowaniem byłym repatriantom zaliczenia na poczet opłat lub ceny nabycia w kraju wartości mienia, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawili na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa i mieli za nie otrzymać odpowiedni ekwiwalent. W ich ocenie możliwość zaliczenia w kraju wartości mienia pozostawionego za granicą była zawsze warunkowana przez ustawę (dekret) posiadaniem uprawnień przez te osoby z mocy umów międzynarodowych do otrzymania ekwiwalentu za to mienie i warunek taki zawiera również przepis art. 88 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Skoro zatem - zdaniem przedstawicieli Rady Ministrów - ustawa w zakresie uprawnień do ekwiwalentu za mienie pozostawione odsyła do umów międzynarodowych, to rozporządzenie Rady Ministrów musiało również zgodnie z tymi umowami określić materialno-prawne przesłanki zaliczenia na poczet opłat wartości mienia pozostawionego za granicą. Te przesłanki to urzędowy opis mienia lub odpis zaświadczenia odszkodowawczego wydanego przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny stwierdzający tytuł własności.

Umocowani przedstawiciele Rady Ministrów w piśmie wyjaśniającym z dnia 11 marca 1987 r. stwierdzili, że rozszerzenie w § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia sposobu wykazywania własności poza reguły określone unormowaniami międzynarodowymi jest dopuszczalne, ponieważ wynika z zasad suwerenności państwowej. Ustosunkowując się do poglądu wyrażonego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie przez Radę Ministrów problematyki dowodowej nastąpiło w sposób “samoistny” w oderwaniu od reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Rada Ministrów podnosi, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przedmiotowe rozporządzenie z dnia 16 września 1985 r. recypuje postanowienia umów międzynarodowych.

Zdaniem tego uczestnika postępowania, rozporządzenie dopuszczając rozszerzenie sposobów wykazywania własności na podstawie innych dokumentów i zaświadczeń, sporządzonych jeszcze przed repatriacją i zwiększając tym samym krąg osób uprawnionych z mocy umowy międzynarodowej, słusznie nie przewiduje jednak możliwości dowodzenia tego prawa innymi jeszcze środkami dowodowymi (np. zeznaniami świadków), ponieważ umowy międzynarodowe wskazane przez powołaną ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie dopuszczają takiego sposobu dowodzenia prawa własności.

Rada Ministrów stwierdza też, że można w drodze sądowej dochodzić ustalenia faktu pozostawienia mienia nieruchomego za granicą lub odtworzenia utraconego dokumentu świadczącego o tym fakcie oraz że uregulowanie zawarte w § 5 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. zgodne jest z przyjętą wykładnią przepisu art. 75 kpa, która to wykładnia dopuszcza możliwość ograniczenia znaczenia pewnych dowodów lub przyznania pierwszeństwa niektórym dowodom. W ostatecznym wyniku swojego stanowiska Rada Ministrów wnosi o uznanie § 5 ust. 1 i 2 za zgodny z przepisem art. 88 ust. 1 i 5 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Prokurator Generalny PRL w piśmie wyjaśniającym z dnia 26 maja 1987 r. ustosunkowując się do poglądu Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniósł o wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia zawierającego odpowiedź przeczącą na przytoczone na wstępie pytanie. Odstąpił tym samym od wcześniej wyrażonego poglądu (vide - pismo z dnia 28 lutego 1987 r.).

Zdaniem Prokuratora Generalnego PRL, skoro zawarte w ustawach przepisy administracyjnego prawa materialnego w sytuacjach wymagających posłużenia się w postępowaniu administracyjnym dokumentem pochodzącym od innego organu zwykle o tym wyraźnie stanowią w ustawie, brak było podstaw do uregulowania właśnie tych kwestii przepisami wykonawczymi bez upoważnienia ustawowego.

W konkluzji Prokurator Generalny PRL wniósł o stwierdzenie niezgodności przepisów § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. z przepisem art. 88 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz z przepisem art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na przekroczenie kompetencji przez Radę Ministrów.

Trybunał Konstytucyjny na rozprawie w dniu 10 czerwca 1987 r. wysłuchał umocowanych przedstawicieli: wnioskodawcy oraz pozostałych uczestników postępowania.

Przedstawiciel Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego poparł stanowisko sformułowane w piśmie inicjującym niniejsze postępowanie, a pozostali uczestnicy postępowania podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska.

Umocowany przedstawiciel Prokuratora Generalnego PRL wnosząc o stwierdzenie niezgodności przepisów § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. z przepisem art. 88 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego, powołał się w uzasadnieniu swego stanowiska na aspekty społeczne i prawne.

Wskazał ponadto, że treść pkt. 3 ust. 6 postanowień umów międzynarodowych powołanych w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. odsyła do uregulowania kwestii wchodzących w zakres przedmiotu sprawy przez prawo wewnętrzne.

Umocowani przedstawiciele Rady Ministrów, mimo że ostatecznie podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, w toku rozprawy wnosili o jej odroczenie i to w celu umożliwienia Radzie Ministrów wprowadzenia stosownych zmian w obowiązujących przepisach powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. oraz w celu dopuszczenia i przeprowadzenia dodatkowo dowodu z opinii biegłych z zakresu prawa cywilnego na okoliczność sposobu wykazywania w prawie polskim tytułów własności nieruchomości.

Trybunał Konstytucyjny przeprowadził ponadto dowód z opinii biegłych prof. dr hab. Wacława Dawidowicza i prof. dr hab. Józefa Filipka, którzy złożyli pisemne opinie (k. 209-215, 273-278), a także z dokumentów i akt sprawy administracyjnej, która dotyczy pytania prawnego. W toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zostały zbadane wszystkie istotne okoliczności sprawy, co pozwoliło Trybunałowi na wydanie orzeczenia zgodnego z rzeczywistym jej stanem.

Trybunał Konstytucyjny po dokonaniu analizy tekstów aktów normatywnych dotyczących tej sprawy i mając na uwadze przebieg postępowania, a w szczególności dowody z dokumentów i opinii biegłych zważył, co następuje:

W świetle art. 10 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 22, poz. 98) oraz art. 22 uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 39, poz. 184) nie budzi wątpliwości, że w warunkach tej sprawy pytanie prawne zgłoszone zostało przez uprawniony podmiot i w związku z toczącym się postępowaniem, oraz że od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach o sygn. akt SA - KA 256/86. Wskazuje na to treść wniosku i przebieg tego postępowania.

Przed przystąpieniem do rozważenia problematyki stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że celem art. 88 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zatem i dążeniem ustawodawcy jest umożliwienie repatriantom zaliczenia wartości pozostawionego mienia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali.

Prawo repatrianta do zaliczenia tego mienia wynika ex lege z art. 88 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i nie wymaga żadnego dowodu do czasu złożenia wniosku o zaliczenie wartości tego mienia w sprawie wcześniej przez niego wszczętej o ustanowienie na jego rzecz użytkowania wieczystego względnie nabycia państwowej nieruchomości.

Przepis ten posiada bowiem następujące brzmienie: “Na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość mienia nieruchomego pozostawionego za granicą”.

Prawo repatrianta realizuje się dopiero w konsekwencji wszczęcia takiego postępowania i jego zakończenia decyzją administracyjną pozytywną o zaliczeniu wartości pozostawionego mienia (lub negatywną, jeżeli zaliczenia odmówiono) i to zgodnie z § 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. w postępowaniu przed terenowym organem administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego.

Decyzja wydana przez organ administracji musi być poprzedzona postępowaniem przed tym organem według reguł, które w tym postępowaniu obowiązują, to jest według kodeksu postępowania administracyjnego. Nie bez znaczenia dla kwestii podniesionej w pytaniu prawnym pozostaje przepis art. 12 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego uchylający, poza wyjątkami wymienionymi w ust. 2 i 3 tego artykułu, wszystkie dotychczasowe przepisy procesowe ustanowione w ustawach szczególnych i aktach wykonawczych w sprawach poddanych przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Poza uchyleniem wspomnianych przepisów, art. 12 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. wyraża zarazem dążenie ustawodawcy do unifikacji postępowania administracyjnego, z zachowaniem poza kodeksem jedynie ściśle określonych odmienności w kwestiach procesowych wynikających ze szczególnego charakteru określonych spraw. Nie wymienia przy tym przepisów procesowych dotyczących postępowania w sprawie wykazywania faktów pozostawienia mienia za granicą, jako utrzymanych w mocy przez wymienioną ustawę.

Podkreślić ponadto należy, że już art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości określił właściwość organu administracji państwowej do rozstrzygania spraw z zakresu gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości.

Wedle tego przepisu gospodarka gruntami zabudowaniami i gruntami ściśle określonymi w art. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. należy do sfery właściwości rzeczowej organu administracji państwowej, a więc tylko ten organ w ramach prawidłowo prowadzonej gospodarki można zaliczyć na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali osobom wymienionym w art. 88 ust. 2 lub 3 wartość mienia nieruchomego oznaczonego w ust. 1 art. 88 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Ten zakres działania organu administracji wynika z zadań powierzonych wymienionym organom przez powołaną ustawę w art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Przepis § 5 ust. 3 rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków stanowi potwierdzenie zasady, że prawo osób wymienionych w ust. 2 i 3 art. 88 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. do zaliczenia mienia jest ściśle związane z decyzją administracyjną o przekazaniu im użytkowania wieczystego, działki budowlanej lub budynków i wymaga również takiej decyzji w przedmiocie zaliczenia mienia aby w następstwie obu decyzji mogło dojść do przeniesienia własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego na warunkach wynikających z tych decyzji.

Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego w ramach art. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym jest wydanie rozstrzygnięcia de lege lata, a więc na gruncie obowiązujących aktów normatywnych w warunkach ustabilizowanej sytuacji i dlatego też orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie z uwagi na treść art. 10 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym może dotyczyć wyłącznie kwestii przedstawionych w pytaniu prawnym Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sprowadzają się one do zagadnienia czy upoważnienie zawarte w art. 88 ust. 5 ustawy uprawniło Radę Ministrów do odmiennego uregulowania, niż w art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego, problematyki dowodów w postępowaniu o zaliczenie wartości mienia osób, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, czy nie nastąpiło przekroczenie upoważnienia oraz czy jest dopuszczalne wprowadzenie w drodze rozporządzenia zmian w dziedzinie objętej regulacją przez inne akty ustawodawcze. Powołana ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 88 ust. 5 zawiera następujące upoważnienie:

“Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określa sposób zaliczenia na poczet opłat za użytkowanie lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali wartość mienia nieruchomego pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obszaru Państwa oraz sposób ustalania wartości tego mienia”.

Analiza przedstawionego wyżej upoważnienia ustawowego wykazuje, że ustawodawca szczegółowo i jednoznacznie określił w nim materię, której uregulowanie w drodze rozporządzenia powierzył Radzie Ministrów.

Upoważnienie to oznacza, że przedmiotem regulacji jakich miała dokonać Rada Ministrów w oparciu o to upoważnienie mogło być tylko określenie sposobu zaliczania wartości pozostawionego mienia na poczet opłat lub ceny sprzedaży oraz sposobu ustalenia wartości tego mienia, a nie ponadto rodzajowe określenie środków dowodowych.

Tymczasem Rada Ministrów powołując się na przepis art. 88 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) w rozporządzeniu z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na nich budynków (Dz.U. Nr 47, poz. 244) określiła nie tylko sposób ustalania wartości pozostawionego za granicą mienia w § 6 i sposób zaliczania mienia w §§ 2, 3, 4 i 5 ust. 3, lecz ponadto unormowała sposób dowodzenia w postępowaniu administracyjnym, a więc kwestie z zakresu postępowania.

Przepis w § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że “osoba ubiegająca się o zaliczenie wartości mienia jest obowiązana przedstawić organowi, do którego zgłosiła wniosek o oddanie jej w użytkowanie wieczyste lub o sprzedaż gruntu urzędowy opis mienia lub odpis zaświadczenia odszkodowawczego wydanego przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny oraz w § 5 ust. 2, że “w braku wymienionych w ust. 1 dokumentów zaliczenie wartości mienia może nastąpić na podstawie innych dokumentów sporządzonych przed repatriacją i świadczących niewątpliwie o pozostawieniu takiego mienia, a w szczególności orzeczeń sądowych stwierdzających prawo własności, wyciągów z ksiąg wieczystych, aktów notarialnych i decyzji administracyjnych”.

Szczegółowa analiza przepisów §§ 5 i 6 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że zagadnienie “sposobu ustalania wartości mienia” zostało unormowane w § 6 rozporządzenia, bowiem przepisy tego paragrafu ustalają mierniki, które należy brać pod uwagę przy ustalaniu wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą, mianowicie w odniesieniu do domów i budynków - stosunek kosztów ich odtworzenia pomniejszony o stopień zużycia, zaś w odniesieniu do gruntów - zasady określone stosownie do przepisów ustawy przez właściwą radę narodową stopnia wojewódzkiego.

Natomiast zagadnienie “sposobu zaliczania wartości mienia” zostało unormowane w przepisach §§ 2, 3, 4 i 5 ust. 3 rozporządzenia, jako że:

- § 2 stwierdza dopuszczalność zaliczania mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i znajdujących się na niej domów, budynków lub lokali,

- § 3 określa zasady zaliczania nadwyżki wartości mienia pozostawionego za granicą powstałej w stosunku do ceny sprzedaży nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkalne,

- § 4 określa, iż wartość mienia stanowiącego budynki związane z gospodarstwem rolnym może być zaliczona rolnikowi, który otrzymał już grunt rolny bez zabudowań jako ekwiwalent za pozostawione mienie,

- § 5 ust. 3 stanowi, że o zaliczeniu wartości mienia na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stopnia podstawowego.

Trybunał nie podzielił poglądu wyrażonego przez przedstawicieli Rady Ministrów, że w pojęciu “sposób” mieści się również “tryb” rozumiany jako określone zasady postępowania w określonych sprawach.

Z treści szeregu przepisów powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (por. art. 11 ust. 4, art. 18, art. 43, art. 46 ust. 1, art. 47 ust. 4, art. 49 ust. 2 i 3) wynika, że ilekroć ustawodawca zamierzał udzielić upoważnienia do określenia w akcie wykonawczym trybu postępowania, wówczas wyraźnie o tym stanowił.

Dał temu również wyraz w upoważnieniu zawartym w art. 36 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., umieszczając obok terminu “sposób” określenie “tryb”.

W materii postępowania dowodowego, którego pewne elementy zostały zawarte w kwestionowanych przepisach § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. Trybunał uznał, że ograniczenia wynikające z treści tych przepisów polegające na wyłączeniu niektórych dowodów, a w tym osobowych, nie mają oparcia w przepisach art. 88 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz pozostają w wyraźnej kolizji z przepisem art. 75 kpa.

Przepisów o postępowaniu nie można bowiem traktować w oderwaniu od przepisów prawa materialnego. Nie można dopuszczać do takich sytuacji, w których w drodze przepisów wykonawczych, czy to w drodze wykładni ograniczane byłyby uprawnienia obywatela wynikające bezpośrednio z przepisów ustawy. Takie ograniczenie utrudnia, a nieraz wręcz uniemożliwia skorzystanie przez obywatela z przysługujących mu uprawnień.

Analiza art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem i że w szczególności dowodem mogą być dokumenty urzędowe i prywatne, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny, przesłuchanie stron, a zatem statuuje zasadę otwartego systemu środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym - prowadzi do wniosku, że przepisy § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia wprowadzające w zakresie postępowania dowodowego ograniczenia pozostają w niezgodności z art. 75 tego kodeksu.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, a zatem udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków (art. 7, art. 75, art. 76 § 3 i art. 86 kpa). Jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie może wynikać tylko z przepisów ustawowych.

Punktem wyjścia dla oceny przez Trybunał Konstytucyjny legalności ustanowionego przez naczelny organ administracji państwowej aktu normatywnego, który może być stanowiony na podstawie zawartego w ustawie upoważnienia oraz w granicach wykonania ustawy - jest analiza jego treści jako wykonawczej w stosunku do przepisów ustawy, przy czym istotne znaczenie ma element celu, któremu winien służyć taki akt normatywny.

Analizując ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w części dotyczącej gospodarki gruntami, Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził by którekolwiek z tych przepisów wskazywały bezpośrednio lub pośrednio na intencję ustawodawcy uregulowania w tej ustawie materii z zakresu postępowania administracyjnego.

Trybunał mając też na uwadze jednoznaczną opinię prof. dr hab. W. Dawidowicza, której wywody w pełni podzielił - przyjął, że przepisy § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. nie mają charakteru przepisów wykonawczych do powyższej ustawy, co prowadzi ostatecznie do wniosku, że przepisy te są również niezgodne z powołaną ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił natomiast wywodów opinii biegłego prof. dr hab. J. Filipka przede wszystkim dlatego, że autor wychodził z założeń nie mających dostatecznego oparcia w systemie konstytucyjnych źródeł prawa w ujęciu przyjętym przez przeważającą część przedstawicieli nauki prawa.

Przyjmując jako wynik ustaleń, że przepisy § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. są niezgodnie z art. 88 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz z art. 75 kpa - Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że jest to zgodne z ustaloną już w orzecznictwie Trybunału wykładnią w omawianej materii. W orzeczeniu z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt. U. 1 /86 i w orzeczeniu z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U. 5/86 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd dotyczący konstytucyjności i legalności rozporządzenia, przyjmując, że taki walor posiadają tylko rozporządzenia:

a) wydane przez organ, który otrzymał ustawowe upoważnienie do unormowania spraw wskazanych w upoważnieniu,

b) wydane w granicach udzielonego przez ustawę upoważnienia i w celu jej wykonania, a przy tym

c) nie pozostające w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostały wydane oraz z treścią innych aktów ustawodawczych; ustawa może wprawdzie bardzo wyjątkowo upoważnić do zmiany ściśle oznaczonych postanowień ustawy, ale tylko pod warunkiem dokładnego określenia w niej zakresu i kierunku dopuszczalnej zmiany według zasad wyznaczonych w ustawie upoważniającej (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 kwietnia 1987 r., sygn. akt K. 1/87).

Ten kierunek przyjął Trybunał Konstytucyjny w szeregu innych orzeczeń (por. np. orzeczenie z dnia 20 października 1986 r., sygn. akt P. 2/86, orzeczenie z dnia 3 marca 1987 r., sygn. akt P. 2/87).

Z przedstawionej wyżej analizy stanu prawnego wynika w sposób oczywisty, że Rada Ministrów wydając przedmiotowe rozporządzenie z dnia 16 września 1985 r. wykroczyła poza granice ustawowego upoważnienia, a ponadto ustanowiła przepisy niezgodne z art. 75 kpa.

Przy rozstrzyganiu sprawy Trybunał Konstytucyjny miał także na uwadze, że repatriacja osób, zamieszkujących przed rozpoczęciem wojny w 1939 r. na terenach, które nie weszły po wojnie w skład Państwa Polskiego, odbywała się w różnych warunkach, często z miejsc innych niż ich stałe miejsce zamieszkania. W związku z tym nie miały one możliwości zaopatrzenia się w odpowiednie dokumenty urzędowe dotyczące pozostawionego mienia.

Trybunał miał również na uwadze i to, że polityka naszego Państwa zmierzała i zmierza do ułatwiania repatriantom uzyskiwania kompensaty za pozostawione za granicą mienie, a realizowaniu tej polityki służą wydawane kolejne akty ustawodawcze. Niedopuszczalnym byłoby, aby mogły obowiązywać normatywne akty wykonawcze sprzeczne z kształtującymi tę politykę aktami ustawodawczymi.

W związku z postulatem Rady Ministrów zawartym w piśmie wyjaśniającym, aby Trybunał Konstytucyjny orzekł zgodność § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. nie tylko z art. 88 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz z przepisem art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego, lecz również i z umowami międzynarodowymi stwierdzić należy, że dla rozstrzygnięcia pytania prawnego Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest konieczne badanie zgodności przedmiotowych aktów prawa krajowego z zawartymi umowami międzynarodowymi. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przedmiotem pytania prawnego jest kwestia zakresu dowodów w postępowaniu administracyjnym przed polskimi organami administracji państwowej. Tymczasem postanowienia powołanych umów międzynarodowych, dołączonych do akt niniejszej sprawy, dotyczą przede wszystkim trybu ewakuacji wymienionych w nich osób oraz zasad dokonywania opisu mienia pozostawionego przez te osoby, poza granicami Polski. Umowy te nie zawierają bardziej szczegółowych zasad i trybu rekompensat za mienie nieruchome pozostawione poza tymi granicami.

Takie zasady i tryb przyznawania rekompensaty określiło polskie prawo wewnętrzne. Niektóre postanowienia tego prawa są przedmiotem pytania prawnego w niniejszej sprawie.

Należy stwierdzić, że w świetle art. 33a Konstytucji PRL oraz art. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym brak jest podstaw do kontroli przez Trybunał Konstytucyjny umów międzynarodowych, na które powołuje się art. 88 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bowiem zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego nie obejmuje orzekania co do zgodności aktów prawa krajowego z zawartymi umowami i innymi zobowiązaniami międzynarodowymi.

Z powyższych przyczyn Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do orzekania o kwestiach nie objętych pytaniem prawnym. W tej sprawie Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wyrażone w piśmie przedstawiciela Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1987 r.

Trybunał Konstytucyjny ponadto uznał, że uczestnik postępowania, który nie złożył wniosku (pytania prawnego) nie posiada legitymacji do rozszerzania zakresu orzekania Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie konstytucyjności lub legalności prawa. Wnioski i oświadczenia uczestników postępowania mogą mieć znaczenie dla powzięcia przez Trybunał Konstytucyjny decyzji co do rozszerzenia zakresu orzekania o przepisach lub aktach normatywnych niewymienionych we wniosku (pytaniu prawnym), ale taka potrzeba w tej sprawie nie wystąpiła.

Przechodząc do omówienia ostatniej kwestii, a mianowicie do nie uwzględnianych wniosków przedstawicieli Rady Ministrów, złożonych na rozprawie, a dotyczących odroczenia rozprawy, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, co następuje.

Umocowani przedstawiciele Rady Ministrów nie byli w stanie na rozprawie wskazać nawet w przybliżeniu terminu, w którym doszłoby do zmiany przedmiotowych przepisów § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. Jak wynika z wypowiedzi przedstawicieli Rady Ministrów na rozprawie (k. 291 i 317) owa zmiana przepisów powołanego rozporządzenia była tylko hipotetyczna, zależna od ewentualnej zmiany ustalonej w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego wykładni obowiązujących przepisów.

Należy podnieść, że przepisy powołanej uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym dokładnie określają sytuacje, w których musi nastąpić odroczenie rozprawy.

Są one następujące:

a) niestawiennictwo uczestnika postępowania, którego obecność na rozprawie jest obowiązkowa (art. 31 ust. 1);

b) nieprawidłowe doręczenie zawiadomienia o terminie rozprawy albo nieobecność uczestnika postępowania wywołana znaną Trybunałowi przeszkodą, której nie można było przezwyciężyć (art. 3 ust. 1 pkt 1);

c) nie wzięcie udziału w postępowaniu wszystkich uczestników postępowania na skutek niezawiadomienia o wniosku lub o rozprawie (art. 31 ust. 1 pkt 2).

Ponadto Trybunał może odroczyć rozprawę “z innych ważnych powodów, w szczególności gdy jest to niezbędne do pełnego wyjaśnienia sprawy” (art. 31 ust. 2).

Wyrażony na rozprawie przez przedstawicieli Rady Ministrów zamiar wystąpienia o ewentualną zmianę wykładni Sądu Najwyższego w przedmiotowych kwestiach prawnych, a następnie dopiero ewentualnej zmiany przepisów będących przedmiotem pytania prawnego dostatecznie wyjaśnia dlaczego Trybunał Konstytucyjny nie uznał takich motywów odroczenia rozprawy za “ważny powód” w rozumieniu wyżej powołanego przepisu.

Drugą przyczynę nie uwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy stanowi fakt, że z mocy art. 88 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 31 grudnia 1988 r. wygasają prawa osób uprawnionych do ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą. Odroczenie rozprawy uniemożliwiłoby realizację tego uprawnienia na innej drodze dowodzenia niż wymieniona w § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r.

Trybunał Konstytucyjny ponadto uznał, że ewentualne uchylenie kwestionowanego aktu normatywnego przez organ, który go ustanowił, przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał, a w konsekwencji tego umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, byłoby w rezultacie rozwiązaniem mniej korzystnym dla stron postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją.

Pozbawiłoby je bowiem uprawnień wynikających z treści art. 28 powołanej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Ich słuszne roszczenia nie zostałyby zaspokojone z powodu wydania przepisów § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. niezgodnych z art. 88 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz z art. 75 kpa.

Takie rozwiązanie byłoby nieuzasadnione tak ze względów społecznych, jak i prawnych.

Trybunał Konstytucyjny nie uwzględniając wniosku o odroczenie rozprawy miał na uwadze także i to, że już na gruncie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat z tytułu użytkowania wieczystego terenu i ceny sprzedaży położonych na nim budynków (Dz.U. Nr 13, poz. 118). Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 września 1972 r. w sprawie sygn. III CzP 80/71 (OSPiKA 1973 r. poz. 181) wyraził pogląd prawny, że powództwo przeciwko Skarbowi Państwa o ustalenie, że powód pozostawił za granicą mienie nieruchome nie jest dopuszczalne.

Pogląd ten utrwalony został w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1985 r. w sprawie II Cz 132/85 (OSNiCP 11 /86, poz. 180) również pod rządem powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r.

Dodać należy, że stan prawny wynikający z przepisu art. 17 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. i § 5 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. nie uległ zmianie po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. Również wymieniona ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., tak jak i powołana ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. przewiduje możliwość zaliczania na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą, tj. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, przy czym w art. 88 ust. 5 tej ustawy zawarte zostało również upoważnienie do określenia przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia sposobu zaliczania na poczet wspomnianych opłat wartości mienia pozostawionego za granicą oraz sposobu ustalania wartości tego mienia. W świetle tej wykładni Sądu Najwyższego powództwo o ustalenie faktu pozostawienia mienia nieruchomego za granicą jako niedopuszczalne podlegałoby każdorazowo odrzuceniu (art. 199 § 1 pkt 1 kpc).

Wreszcie Trybunał Konstytucyjny uznał, że z uwagi na zakres sprawy precyzyjnie określony w pytaniu prawnym nie jest niezbędne do pełnego jej wyjaśnienia przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu prawa cywilnego.

Należy także zauważyć, że w kwestii wykazywania tytułów własności nieruchomości wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale całej Izby Cywilnej z dnia 25 maja 1957 r. (OSN 1959 r., poz. 91) oraz w orzeczeniu z dnia 15 grudnia 1961 r. (OSPiKA, 1962 r., poz. 257) i doktryna (vide - System Prawa Cywilnego pod redakcją Jerzego Ignatowicza, tom II str. 483 i nast. Ossolineum 1977 r.; Komentarz do kodeksu cywilnego, Warszawa 1972 r. Wydawnictwo Prawnicze, tom I str. 590-591).

Mając, na względzie wszystkie przytoczone wyżej okoliczności sprawy Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 2 i 4 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o Trybunale Konstytucyjnym stwierdził, że:

1) przepisy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą w poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz.U. Nr 47 poz. 244) są niezgodne z przepisem art. 88 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99) oraz z przepisem art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego;

2) a ponadto ustalił trzymiesięczny termin do wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego tj. do usunięcia wymienionej w pkt. 1 niezgodności przepisów na podstawie art. 8 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, przy czym jednocześnie stwierdził, że w razie nieusunięcia niezgodności w tym terminie przepisy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. utracą moc (art. 9 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).