Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił w dniu 30 kwietnia 1990 r. z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 78) znajduje podstawę w upoważnieniu zawartym w art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74).

W uzasadnieniu wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza, iż ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 24, poz. 170) do pierwotnego tekstu art. 23 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 98) dodany został przepis obecnego ust. 4, stanowiący, że działki, o których mowa w ust. 1, mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu organizowanego na zasadach ustalonych przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Z chwilą wejścia w życie cytowanej ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. działki, o jakich mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., mogły być przekazywane w użytkowanie wieczyste w dwojaki sposób: albo w wyniku wyboru kontrahenta przez organ administracji spośród osób, które złożyły wnioski o nabycie działek umieszczonych w wykazie sporządzonym i ogłoszonym w sposób przewidziany w § 20 i 21 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz.U. Nr 47, poz. 239 - obecnie Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75), albo w wyniku wygrania przetargu. Jednakże - zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego - wprowadzeniu możliwości oddawania działek w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu nie towarzyszyły zmiany odpowiednich przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dotyczących kwestii ustalania opłat za użytkowanie wieczyste. Wprawdzie w wyniku nowelizacji ustawy w istotny sposób została przeredagowana treść art. 46, dotyczącego sposobu i wysokości ustalania opłat rocznych m.in. za użytkowanie wieczyste, ale nie znalazła w nim odzwierciedlenia kwestia opłat za użytkowanie wieczyste działek nabytych w drodze przetargu. W konsekwencji stało się tak, że przepisy artykułu 46 przyjmują jako podstawę określenia opłat, o których mowa, tylko cenę ustaloną na podstawie art. 44 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie ma natomiast w tym artykule mowy, iżby podstawę ustalania opłat za działki oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu mogła stanowić także cena uzyskana w przetargu.

Pierwotnie kwestię ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz.U. Nr 47, poz. 241), wydane na podstawie art. 46 i 47 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu jej tekstu pierwotnego. W wyniku nowelizacji ustawy upoważnienie znalazło się w art. 46 ust. 5. Na tej podstawie Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 3 października 1988 r. (Dz.U. Nr 35, poz. 270), zmieniające wyżej cytowane rozporządzenie i wprowadzające do pierwotnego tekstu § 11a (oznaczony w tekście jednolitym - Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 78 - jako § 12) w brzmieniu: “za grunt, którego cena została ustalona w drodze przetargu, opłaty ustala się od tej ceny zgodnie z przepisami rozporządzenia bez stosowania obniżek”. Zamiast więc określenia w ustawie w art. 46, jaka cena ma stanowić podstawę opłat za użytkowanie wieczyste działki oddanej w drodze przetargu, uczyniono to w rozporządzeniu. W rezultacie powstał następujący stan prawny. W myśl art. 46 ustawy za użytkowanie wieczyste ustanowione w zwykłym trybie ustala się opłaty roczne jako procent ceny gruntu, ustalonej na podstawie art. 44, a więc zasady ogólne ustalania tych cen są materią ustawową; w kwestii opłat za użytkowanie wieczyste ustanowione w wyniku przetargu ustawa milczy, natomiast jedynym przepisem traktującym o opłatach w takim wypadku jest § 12 przedmiotowego rozporządzenia. Oznacza to, że § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów nie znajduje podstaw w upoważnieniu zawartym w art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji, zdaniem Prezesa NSA, “ustalenie opłat rocznych przy zastosowaniu ceny przetargowej stałoby w sprzeczności z tą ustawą”.

Prokurator Generalny w piśmie z dnia 19 czerwca 1990 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, stwierdzając, iż przepis § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów jest niezgodny z art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Prokuratora Generalnego - ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprowadzona została druga, nowa forma oddawania państwowych działek budowlanych w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (art. 1 pkt 13 lit. “c”). Jednakże wprowadzeniu w ustawie przetargowej formy oddawania działek w użytkowanie wieczyste nie towarzyszyło uregulowanie kwestii ustalania opłat za grunt oddany w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. W konsekwencji ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewiduje nadał tylko jeden sposób obliczania wysokości opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, mianowicie jako procent ceny gruntu ustalonej na podstawie art. 44 (art. 46 ust. 1). Natomiast powołanym wyżej rozporządzeniem z dnia 3 października 1988 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów Rada Ministrów wprowadziła nową formę ustalania opłat rocznych za grunt oddany w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (§ 1 pkt 7).

Prokurator Generalny podzielił stanowisko Prezesa NSA i podkreślił, iż art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości upoważnił Radę Ministrów tylko do określenia zasad i trybu ustalania opłat za użytkowanie wieczyste działek oddawanych w drodze decyzji administracyjnej. Nie upoważnił natomiast Rady Ministrów do określenia zasad ustalania opłat za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. W konsekwencji przepis § 12 rozporządzenia wydany został z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego.

Prokurator Generalny powołał się również na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w swym orzecznictwie dawał wielokrotnie wyraz stanowisku w sprawie stosunku materii ustawowej do materii rozporządzenia (por. orzeczenia: U. 1/86, P. 2/86, P. 2/87, U. 5/86, K. 1/87, U. 2/89), stanowiąc, iż materia rozporządzenia nie może wykraczać poza ustawowe upoważnienie, oraz uznając, iż upoważnienie do wydania rozporządzenia musi być zawsze konkretne, a nie dorozumiane.

Trybunał Konstytucyjny na rozprawie w dniu 8 stycznia 1991 r. wysłuchał umocowanych przedstawicieli Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego. Ponieważ już po wniesieniu pytania prawnego Prezesa NSA do Trybunału Konstytucyjnego Sejm uchwalił ustawę z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464), która w części dotyczy materii objętej wnioskiem, Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do uczestników postępowania, ażeby fakt ten uwzględnili w swoich stanowiskach.

Przedstawiciel wnioskodawcy - Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oświadczył, że zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła w dniu 5 grudnia 1990 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uzupełniła lukę istniejącą w poprzednim stanie prawnym, a tym samym potwierdziła zasadność postawionego przez Prezesa NSA pytania. Powstają jednakże wątpliwości co do oceny stanu prawnego w okresie od lipca 1988 roku do grudnia 1990 roku.

Przedstawiciel Rady Ministrów oświadczył, iż w obecnym stanie prawnym kwestia zgodności § 12 przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. z zakresem regulacji zawartej w art. 46 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może budzić zastrzeżeń. Oświadczył także, że powołane rozporządzenie Rady Ministrów obowiązuje nadal.

Prokurator Generalny początkowo uznał również, iż dokonana nowelizacja ustawy usuwa istniejącą poprzednio sprzeczność rozporządzenia z ustawą, jednakże w wyniku przebiegu rozprawy zmodyfikował swoje stanowisko i stwierdził, iż obok niespójności poszczególnych przepisów samego rozporządzenia istnieje niezgodność § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z przedmiotową ustawą.

Trybunał Konstytucyjny rozpatrywał pytanie prawne Prezesa NSA - sformułowane na gruncie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu nadanym nowelą z 13 lipca 1988 r. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów w brzmieniu noweli z dnia 3 października 1988 r. - po zmianie przedmiotowej ustawy w dniu 29 września 1990 r. Nowelizacja ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dokonana ustawą z dnia 29 września 1990 r. spowodowała, iż zmienił się akt prawny stanowiący podstawę kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Nie uległ natomiast zmianie akt prawny (rozporządzenie), stanowiący przedmiot kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Powstała w związku z powyższym konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy tego typu zmiana sytuacji prawnej może spowodować umorzenie postępowania.

Przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym stanowi, że Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie w razie utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny przed wydaniem orzeczenia. W swym dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wyjaśnił już parokrotnie, jak rozumie pojęcie “utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego” (Uw. 6/88, P. 2/88). W orzeczeniu z 14 grudnia 1988 r. w sprawie P. 2/88 Trybunał stwierdza, iż utrata mocy obowiązującej przez akt normatywny “następuje wskutek uchylenia aktu albo upływu czasu, na który dany akt został ustanowiony... Uchylenie może obejmować całość aktu normatywnego lub jego część. Utrata mocy obowiązującej przez cały akt normatywny przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny powoduje zawsze umorzenie postępowania na podstawie powołanego art. 4 ust. 2 ustawy, natomiast uchylenie mocy obowiązującej aktu normatywnego w części powoduje taki skutek tylko wtedy, jeżeli uchylenie obejmuje te przepisy, które stanowiły przedmiot zarzutów podniesionych przez organ inicjujący postępowanie”.

Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z jego wyraźnym brzmieniem odnosi się do sytuacji, w której utracił moc prawną akt normatywny kwestionowany w pytaniu prawnym, nie zaś akt prawny stanowiący podstawę kontroli. Utrata mocy obowiązującej przez akt normatywny stanowiący podstawę kontroli nie może być przyjęta za przesłankę do umorzenia postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy. Zmiana stanu prawnego w tym zakresie powoduje jedynie to, że ocena zakwestionowanego aktu normatywnego zostanie dokonana z punktu widzenia innych aktów ustawodawczych lub przepisów Konstytucji.

Takie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego znalazło następnie poparcie doktryny (zob. glosa L. Garlickiego PiP 1989, z. 7 s. 144 i nast.).

Zakres stosowania przepisów art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wymaga, zdaniem Trybunału, bardzo starannego wyważenia. Umorzenie bowiem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym dokonane na skutek utraty mocy prawnej przez poddany kontroli akt normatywny może powodować negatywne skutki uboczne w postaci osłabienia funkcji orzeczniczej tego organu, ważnej przede wszystkim dla oceny istniejącego stanu prawnego i - co ważniejsze - może również powodować trudności w naprawieniu skutków nieprawidłowych rozstrzygnięć zapadłych w tych konkretnych sprawach, które rozstrzygane były w oparciu o normy prawne sprzeczne z ustawą, a nawet z Konstytucją. W przypadku bowiem umorzenia postępowania i niewydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny nie ma możności zastosowania art. 28 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż w rozpatrywanej sprawie dokonana nowelizacja ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc nowelizacje aktu stanowiącego odniesienie kontroli, nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania, oraz uznał swoją kompetencję do rozpatrzenia zgodności kwestionowanego w pytaniu Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego § 12 przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zmiana prawa dokonana ustawą z 29 września 1990 r. polega m.in. na tym, że w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. ustanowiono materialną podstawę prawną do ustalenia wysokości opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub własność gminy i oddanego w to użytkowanie w drodze przetargu. Uczyniono to przepisami art. 45 ust. 2 i art. 46 ust. 1 i 3 ustawy znowelizowanej, które stanowią, iż wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu w zależności od przeznaczenia lub charakteru zabudowy (gdy jest zabudowany) określa się procentem (1% lub 2%) w stosunku do ceny gruntu. W przypadku oddania gruntu w wieczyste użytkowanie w drodze przetargu jest to zawsze cena osiągnięta w tym przetargu. W ten sposób luka, której istnienia dowodzi Prezes NSA w uzasadnieniu do pytania prawnego, istniejąca przed nowelizacją w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, została wypełniona.

Zmiana stanu prawnego, o której mowa, nie polegała na zmianie podstawy prawnej do wydania rozporządzenia Rady Ministrów. Przepisy zawarte w art. 46 ust. 5 i w art. 47 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. brzmią zasadniczo identycznie (jeśli pominąć opuszczenie słowa “zarząd” w art. 46 ust. 5, co w rozpatrywanym przypadku nie ma znaczenia), jak przed interesującą nas nowelizacją. Są to przepisy kompetencyjne zawierające upoważnienia prawotwórcze dla Rady Ministrów, czyli tzw. delegację ustawową do wydania rozporządzenia. W ujęciu pisma Prezesa NSA, który ogranicza się do powołania art. 46 ust. 5, jest to bezpośrednia podstawa oceny (kontroli) kwestionowanego przezeń § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 1985 r. Należy jednak zwrócić uwagę, że nie jest to podstawa kontroli jedyna; przepis kompetencyjny musi bowiem być brany pod uwagę łącznie z materialną podstawą wykonania delegacji, zawartą w ustawie. Ta zaś na skutek zmiany - jak napisano - treści art. 45 ust. 2 i art. 46 ust. 1 i 3 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w drodze noweli z 29 września 1990 r. uległa zasadniczej zmianie. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że po wpłynięciu pytania prawnego do Trybunału, a przed jego rozpatrzeniem nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie ustawowych podstaw kontroli przepisu rozporządzenia, kwestionowanego w pytaniu prawnym.

Zmianie nie uległ natomiast przepis § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 1985 r., który w pytaniu prawnym Prezesa NSA stanowi przedmiot kontroli i co do którego legalności miał się wypowiedzieć Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie bowiem z wyrażonym wyżej poglądem Trybunału, ustawa z 29 września 1990 r. nie uchyliła podstawy prawnej wydania przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów, co więcej - jak powiedziano - nie uległa ona żadnej zmianie, gdy idzie o samo upoważnienie (podstawę kompetencyjną) do unormowania zasad i trybu ustalania opłat z tytułu wieczystego użytkowania gruntów i budynków oraz związanych z tym zasad stosowania obniżki opłat.

Zważyć należy, że ustawodawca, zmieniając dotychczasowe brzmienie ustawy o gospodarce gruntami w części dotyczącej materialnych - jak stwierdzono - podstaw nowej regulacji rozporządzeniowej w kwestii przedmiotowych opłat, nie postanowił jednak expressis verbis o utrzymaniu w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych do czasu zastąpienia ich nowymi czy w określonym zakresie lub pod określonym warunkiem. Fakt ten - z punktu widzenia wymagań dobrej legislacji naganny (por. § 81 zasad techniki legislacyjnej z 1961 r.) - sprawia, że w celu ustalenia zakresu obowiązywania dawnych przepisów wykonawczych, tj. przepisów niesprzecznych ze znowelizowana ustawą, należy posłużyć się powszechnie uznanymi regułami kolizyjnymi, które służą usuwaniu sprzeczności w systemie prawa. W danym przypadku jest nią reguła “lex superior derogat legi interiori”.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że zachowanie jedności koncepcyjnej określonej regulacji prawnej opartej na ustawie i aktach w stosunku do niej wykonawczych wymaga zasadniczo, aby akty takie wchodziły w życie razem z nowym przepisem ustawowym, a tym samym traciły moc poprzednie przepisy wykonawcze. Odwlekanie w czasie wydania nowych przepisów wykonawczych do zmienionej ustawy powoduje, że zamierzony cel rozwiązań prawnych może nie zostać spełniony, zaś podstawa prawna wydania i same przepisy wykonawcze nie tworzą spójnej całości. Taka sytuacja odbija się ujemnie na stosowaniu prawa, ponieważ wykładnia tego, co obowiązujące i co nie jest sprzeczne z ustawą, może być niejednolita u różnych podmiotów stosujących prawo.

Wspomniany zakres zmian w ustawowych podstawach kontroli, będących następstwem ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 1985 r. wraz z jego §12, kwestionowanym w pytaniu prawnym Prezesa NSA, stworzył określoną sytuację procesową dla Trybunału Konstytucyjnego.

Konsekwencją zmian prawa w zakresie objętym pytaniem prawnym jest wyłączenie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do badania przepisu § 12 przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 1985 r. z punktu widzenia jego zgodności z ustaw o gospodarce gruntami w brzmieniu sprzed nowelizacji z 29 września 1990r., ściślej - z normami dotyczącymi zasad ustalania opłat za wieczyste użytkowanie gruntów. W związku ze zmianą stanu prawnego Trybunał Konstytucyjny postanowił nie orzekać w sprawie legalności kwestionowanych przepisów rozporządzenia w okresie do 5 grudnia 1990 r., tj. do czasu wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r. (art. 13).

Trybunał Konstytucyjny pragnie przypomnieć przy tym, że prawo badanie legalności kwestionowanych przepisów rozporządzenia w okresie do 5 grudnia 1990 r. przysługuje - zgodnie z art. 62 Konstytucji - Sądowi rozpatrującemu sprawę, w związku z którą powstało zagadnienie prawne będące przedmiotem pytania prawnego skierowanego do Trybunału.

Trybunał Konstytucyjny ze swej strony raz jeszcze pragnie stwierdzić - w ślad za swoim wcześniejszym orzecznictwem - że warunkiem legalności rozporządzenia jest m.in. to, by jego przepisy miały charakter wykonawczy do ustawy. W tym celu upoważnienie zawarte w ustawie musi być tak sformułowane, aby odsyłało do unormowania tylko takie sprawy, które są regulowane w ustawie i służą realizacji tych samych celów, jakie znajdują wyraz w postanowieniach ustawy. Przepisy ustawy upoważniającej, a w szczególności upoważnienie do wydania rozporządzenia “powinny wyznaczać co najmniej w sposób ogólny, lecz jednocześnie dostatecznie wyraźny kierunek unormowań, jakie mają nastąpić w drodze rozporządzenia. Nie można bowiem wykonywać w drodze rozporządzenia tego, co nie zostało ustalone w ustawie” (orzeczenie TK. w sprawie K. 1/87). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego tak zinterpretowany konstytucyjny warunek wydawania rozporządzeń “w celu wykonania ustaw” łączy się ściśle z drugim warunkiem wydawania ich “na podstawie ustawy”, tj. na podstawie upoważnienia wyraźnego (nie opartego na domniemaniu) i szczegółowego.

Fakt, iż w następstwie zmiany stanu prawnego, będącego podstawą badania legalności aktu niższego rzędu, Trybunał Konstytucyjny nie orzekł w sprawie legalności kwestionowanego przez Prezesa NSA przepisu § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 1985 r. w oparciu o ustawę z 1985 r. o gospodarce gruntami przed jej zmianą ustawą z 29 września 1990 r., wywołać może pytanie, dlaczego Trybunał Konstytucyjny sprawy tej nie rozpatrzył wcześniej, tj. przed dokonaną we wrześniu 1990 roku nowelizacją ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Inaczej - czy nie mamy do czynienia ze zwłoką Trybunału Konstytucyjnego, która pociągnęła za sobą określone konsekwencje proceduralne i następstwa niekorzystne dla interesu prawnego tych obywateli, których sprawa zawisła w NSA.

Trybunał Konstytucyjny pragnie w związku z tym zauważyć, że pytanie prawne Prezesa NSA z dnia 30 kwietnia 1990 r. zostało sformułowane już po podjęciu prac nad nowelizacją ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Druk sejmowy z rządowym projektem ustawy nowelizacyjnej nosi datę 9 kwietnia 1990 r., zaś pierwsze czytanie projektu odbyło się 11 kwietnia 1990 r. Trybunał Konstytucyjny reprezentuje pogląd, że wszczęcie prac legislacyjnych zmierzających do zmiany aktu normatywnego, stanowiącego przedmiot bądź podstawę kontroli, czyni kwestię prawną materią również polityczną, wymagającą rozstrzygnięcia przez polityczne organy państwa. W czasie trwania prac legislacyjnych celowe jest zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęcie niepisanej zasady powściągliwości sędziowskiej, jeżeli ważne względy prawne nie nakazują mu wcześniej rozstrzygnąć sprawy, w której postępowanie zostało wszczęte. Tym ważnym względem może być w szczególności konieczność ochrony praw obywateli. W przypadku rozpatrywanym przez Trybunał Konstytucyjny prawa te nie ucierpiały z uwagi na to, że - jak już powiedziano - sąd rozpatrujący sprawę, w związku z którą powstało pytanie prawnego Prezesa NSA, zachował kompetencję do jej rozstrzygnięcia także w trybie kontroli norm prawa przez sąd stosowanego. Orzeczenie Trybunału, tak jak w każdym przypadku tego rodzaju, powinno być pomocne sądowi w znalezieniu właściwego rozstrzygnięcia.

Zmiana ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustawą z 29 września 1990 r. spowodowała - jak napisano wyżej - że Trybunał Konstytucyjny musiał dokonać oceny kwestionowanego przepisu § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z punktu widzenia nowej podstawy, tj. z uwzględnieniem przepisów ustawy nowelizacyjnej z 29 września 1990 r. Podstaw kontroli legalności są bowiem zawsze normy prawne obowiązujące w chwili wyrokowania. Nie muszą być to wyłącznie normy zawarte w pytaniu prawnym (we wniosku), lecz także te przepisy, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio materii unormowanej w badanym akcie normatywnym.

Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie podstawą kontroli kwestionowanego przepisu § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 1985 r. winny być, prócz art. 46 ust. 5, a także art. 47 ust. 3 ustawy z 1985 r. w brzmieniu ustawy nowelizacyjnej z 29 września 1990 r., ponadto przepisy art. 45 ust. 2 i art. 46 ust. 1 i 3 oraz art. 47 ust. 2 ustawy w jej nowym brzmieniu.

Te ostatnie przepisy w istotny sposób zmieniły materialną podstawę unormowania zasad i trybu ustalania opłat za wieczyste użytkowanie, s więc materię, która wg art. 46 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma być uregulowana rozporządzeniem Rady Ministrów. Są one częścią szerokiej i gruntowej zmiany ustawy o gospodarce gruntami, opartej na nowej, innej niż dotąd koncepcji tej gospodarki.

Ustawa nowelizacyjna ustanawia w art. 4 ust. 8 zasadę sprzedaży lub oddawania w wieczyste użytkowanie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy - z wyjątkiem przypadków, o których mowa w ustępach 6 i 7 tego artykułu oraz w art. 28 ust. 4 - w drodze przetargu. Z ustawy wynika, że zbycie nieruchomości, o których mowa, w inny sposób, tj. w trybie ustalenia nabywcy przez właściwy organ administracji państwowej lub samorządu terytorialnego następuje wyjątkowo. Gdy wyłączyć przypadki określone w ust. 6 i 7 art. 4, tryb ten ma zastosowanie tylko w odniesieniu do b. właścicieli nieruchomości przejętych na własność Skarbu Państwa, jeżeli korzystając z przysługującego im prawa nabycia nieruchomości zaoferują cenę równą wartości ustalonej w sposób określony w art. 44 ustawy, tj. na podstawie szacunku biegłych. W porównaniu z przepisami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązującymi przed nowelizacją z 29 września 1990 r., droga przetargu, która wg poprzedniej wersji ustawy miała być fakultatywna i miała odnosić się tylko do wieczystego użytkowania gruntu (działek), stała się regułą obligatoryjną, rozciągającą się także na sprzedaż i wieczyste użytkowanie wolnych budynków i innych urządzeń oraz wolnych lokali (art. 4 ust. 8 i art. 45 ust. 2 oraz art. 46 ust. 5 ustawy). Jeszcze wyraźniejsze różnice występują między treścią ustawy przed i po nowelizacji z 29 września 1990 r., gdy idzie o materię prawną stanowiącą bezpośrednio zagadnienie objęte pytaniem prawnym Prezesa NSA, tj.: zasadę ustalania opłat za grunty oddawane w wieczyste użytkowanie w drodze przetargu. Ustawa o gospodarce gruntami przed nowelizacją przyjęła zasadę określania ceny gruntów decyzją terenowego organu administracji państwowej w oparciu o szczegółowe zasady określone przez wojewódzkie rady narodowe zgodnie z art. 44 ustawy. Art. 46 ust. 1 i 3 stanowił, że wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu wymusi - w zależności od rodzaju i przeznaczenia gruntu - określony procent ceny ustalonej na podstawie art. 44 ustawy. W każdym przypadku podstawą ustalania opłaty miała być cena ustalona w sposób urzędowy, nie zaś cena uzyskana w drodze przetargu. Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd Prezesa NSA, że w kwestii zasad ustalania opłat za użytkowanie wieczyste gruntów ustawa (w brzmieniu nowelizacji z 13 lipca 1988 r.) milczała. Jedynie wydane w następstwie tej nowelizacji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 października 1988 r., zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z 16 września 1985 r. w § 11 a (w § 12 w brzmieniu tekstu jednolitego) stanowiło, że “za grunt, którego cena została ustalona w drodze przetargu, opłaty ustala się od tej ceny zgodnie z przepisami rozporządzenia, bez stosowania obniżek”.

Nowela z 29 września 1990 r. utrzymuje w mocy zasadę (art. 44 ustawy) urzędowego ustalania wartości gruntów, a także budynków i innych urządzeń oraz lokali przez upoważnione organy wg kryteriów zmienionych w porównaniu z tymi, które obowiązywały przed nowelizacją. Urzędowo ustalona wartość stanowi podstawę określenia minimalnej ceny wymienionych nieruchomości, którą umieszcza się w wykazie nieruchomości przeznaczonych m.in. do oddania w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (art. 45 ust. 3). Podstawą określenia wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wg zasad określonych w art. 46 ust. 1 i 3 jest jednak ostatecznie cena uzyskana w przetargu (art. 45 ust. 2).

Porównanie kwestionowanego w pytaniu prawnym przepisu § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. z tak ukształtowanymi zasadami ustalania przedmiotowych opłat w ustawie nowelizacyjnej z 29 września 1990 r. prowadzi do wniosku, że treść rozporządzenia po nowelizacji ustawy pozostaje w zgodności z jej art. 45 ust. 2 i art. 46 ust. 1 i 3, gdy idzie o przyjętą w obydwóch aktach zasadę ustalania opłat (w tym za użytkowanie wieczyste) w oparciu o cenę uzyskaną w przetargu. Na tym jednak kończy się zasadniczo zgodność przedmiotowego przepisu § 12 rozporządzenia Rady Ministrów ze znowelizowaną ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zasada ustalania opłat na podstawie ceny osiągniętej w przetargu odnosi się w znowelizowanej ustawie nie tylko do gruntów, lecz - pomimo wszystkich wątpliwości, jakie stwarza wykładnia art. 4 ust. 8, art. 45 ust. 2 i art. 46 ust. 5 - także do budynków i urządzeń oddawanych w wieczyste użytkowanie, podczas gdy § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. odnosi się tylko do gruntów; zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia opłata za użytkowanie wieczyste budynków i urządzeń ustalane była na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy w brzmieniu przed nowelizacją - w drodze decyzji organu administracji. Ponadto znowelizowana ustawa w art. 46 ust. 1 i 3 różnicuje wysokość opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie (obliczanej procentowo w stosunku do ceny uzyskanej w przetargu) w zależności od rodzaju (zabudowanego, nie zabudowanego) gruntu i jego przeznaczenia. Natomiast przepis § 12 przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów nakazuje ustalać tę wysokość za każdy grunt w zależności od ceny uzyskanej w przetargu “zgodnie z przepisami rozporządzenia”. Przepisy te, regulujące określony tryb postępowania przy zachowaniu ustawowych zasad ustalania opłat, są inne niż zasady postępowania określone w znowelizowanej ustawie. Sprzeczne są z ustawą w szczególności te normy rozporządzenia, które określają dozwoloną wysokość pierwszej opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie gruntu. Ustawa ustala maksymalną i minimalną wysokość pierwszej opłaty rocznej. Wynosi ona zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy nie więcej niż 25% ceny i nie mniej niż 15% ceny, natomiast rozporządzenie Rady Ministrów w § 3 określa jedną, sztywną granicę wysokości pierwszej opłaty rocznej, stanowiąc że wynosi ona - z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 - 25-krotność opłaty rocznej bez stosowania obniżek (ust. 1), a w odniesieniu do gruntów oddanych na cele określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia - 60-krotność opłaty rocznej. Wreszcie § 12 in fine rozporządzenia Rady Ministrów, w którym stanowi się, że opłaty za grunt, którego cena została ustalona w drodze przetargu, ustala się od tej ceny, jednak “bez stosowania obniżek”, sprzeczny jest z ustawową konstrukcją obniżek, które w szerokim zakresie mają charakter obligatoryjny (art. 47 ust. 2-3), a w części pozostałej, tj. na której ustalenie pozwala art. 46 ust. 5, nie mogą być generalnie wyłączone w drodze rozporządzenia.

Taki stan prawny powoduje, że ustalanie opłat rocznych za wieczyste użytkowanie gruntów wg norm określonych w znowelizowanej ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może odbywać się - pomimo oparcia go na wspólnej podstawie przetargu - “zgodnie z przepisami rozporządzenia”, jak to postanawia jego § 12, w każdym razie w części, co do których sprzeczność z ustawą orzekł Trybunał Konstytucyjny.

Częściowo sprzeczności między przepisami ustawy a przepisami rozporządzenia Rady Ministrów mogą być wyeliminowane w procesie ich stosowania z uwzględnieniem zasady, że nie mogą obowiązywać przepisy aktu wykonawczego do ustawy niezgodne z ustawą. Reguła “lex superior derogat legi interiori” grozi jednak, zwłaszcza w praktyce organów administracji, wykładni mało spójną i niejednolitą. Także z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Doprowadzenie do zgodności przepisów przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów ze znowelizowaną ustawą w zakresie regulacji objętej pytaniem prawnym wymaga ingerencji legislacyjnej w formie wydania nowego rozporządzenia Rady Ministrów na podstawie art. 46 ust. 5 i art. 47 ust. 3 ustawy. Rozporządzenie takie będzie musiało być podporządkowane w całości koncepcyjnym założeniom nowej gospodarki gruntami, zdecydowanie odbiegającym od tych, jakie leżały u podstaw ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przed jej zmianą ustawą z dnia 29 września 1990 r. Dopiero taka regulacja uczynić może zadość wymaganiom Konstytucji, by rozporządzenie wydane zostało na podstawie i w celu wykonania określonej ustawy.

Zanim Trybunał Konstytucyjny zdecydował się orzec o niezgodności § 12 przedmiotowego rozporządzenia z ustawą i nie czekać na wydanie nowego rozporządzenia Rady Ministrów, stanął on przed koniecznością wyboru pomiędzy dwoma racjami: nieuprzedzania decyzji normatywnej Rady Ministrów, która i tak musi nastąpić, a koniecznością ochrony ustawowych praw osób przejmujących nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Stosowanie § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 1985 r. po wejściu w życie ustawy z 29 września 1990 r. mogłoby zdaniem Trybunału Konstytucyjnego naruszać prawa tych osób. Z tego też względu Trybunał Konstytucyjny postąpił zgodnie ze swym podstawowym powołaniem i orzekł jak w sentencji.