Pytanie prawne zostało zadane w toku rozpoznawania przez Sąd Okręgowy w Warszawie odwołania żony zmarłego funkcjonariusza Policji, której Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie, decyzją z 8 sierpnia 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości policyjnej renty rodzinnej, obniżył to świadczenie, działając na podstawie przepisów ustawy o zaopatrzeniu w brzmieniu ustalonym przez ustawę nowelizującą z 2016 r.

Pytający sąd stwierdził, że na podstawie art. 1 ustawy nowelizującej z 2016 r. ustawodawca wprowadził do porządku prawnego kolejną regulację dotyczącą obniżenia emerytur i rent inwalidzkich, ale także ingerującą w wysokość rent rodzinnych po osobach, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, która to grupa została wyróżniona spośród wszystkich uprawnionych do świadczeń emerytalno-rentowych w art. 13b u.z.e.f. Wcześniejsze przepisy nowelizujące, zawarte w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zapatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145; dalej: ustawa nowelizująca z 2009 r.), które obniżały wysokość policyjnych emerytur i rent inwalidzkich funkcjonariuszy aparatu bezpieczeństwa PRL, nie ingerowały w wysokość rent rodzinnych po tych funkcjonariuszach, przy czym wskaźnik wysokości podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa do 31 lipca 1990 r. obniżono z 2,6% do 0,7%. Ustawa nowelizująca z 2016 r. przyjęła natomiast, że w wypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: 0% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa oraz 2,6% podstawy wymiaru za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 u.z.e.f.

Co więcej, emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Ustawodawca nadto wprowadził ograniczenie, zgodnie z którym wysokość emerytury ustalonej na podstawie art. 15c ust. 1 i 2 u.z.e.f. nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłaszanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ta regulacja powoduje, że przy ustalaniu wysokości emerytury funkcjonariusza faktycznie pominięte zostają okresy zatrudnienia poza służbą mundurową oraz inne, wymienione w art. 14 u.z.e.f., które dotychczas doliczało się do wysługi emerytalnej i które podwyższały emeryturę o 1,3% podstawy jej wymiaru. Ustawodawca, na mocy ustawy nowelizującej z 2016 r., uchylił także zasadę wynikającą z dotychczasowego art. 15b ust. 2 u.z.e.f., że w wypadku osoby, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999 r., odpowiednio stosuje się art. 15 ust. 4 u.z.e.f., stanowiący, że emeryturę podwyższa się o 15% podstawy wymiaru emerytowi, którego inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą.

Ustawa nowelizująca z 2016 r. wprowadziła również pewne wyjątki od zasady obniżania świadczeń, pomimo służby na rzecz totalitarnego państwa. W szczególności sankcja nie obejmuje funkcjonariusza lub członka jego rodziny, który udowodni, że przed 1990 r. bez wiedzy przełożonych funkcjonariusz podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości państwa polskiego.

Stosownie do art. 24a u.z.e.f. w wypadku renty rodzinnej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999 r., renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24 u.z.e.f., z zastrzeżeniem, że wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu funkcjonariuszowi z uwzględnieniem art. 15c lub art. 22a u.z.e.f. Jednocześnie wysokość renty rodzinnej nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z art. 24 u.z.e.f. wynika natomiast, że renta rodzinna przysługuje na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, ze zm.; dalej: u.e.r.). Art. 73 ust. 1 u.e.r. stanowi, że renta rodzinna wynosi dla jednej osoby uprawnionej 85% świadczenia, które przysługiwałoby zmarłemu. Bezsporne w kontekście art. 24 u.z.e.f. jest to, że wysokość renty rodzinnej powinna być pochodną wysokości emerytury lub renty, która przysługiwałaby funkcjonariuszowi. W następstwie wprowadzonej regulacji wszystkie osoby, które miały chociażby epizod w służbie na rzecz totalitarnego państwa, zostają dotknięte obniżeniem świadczeń emerytalno-rentowych, a członkowie ich rodzin – obniżeniem świadczeń rodzinnych zarówno tych wypracowanych przed 1990 r., jak i tych wypracowanych później.

Uzasadniając zarzut niezgodności przedstawionych regulacji z art. 2 Konstytucji, pytający sąd wskazał, że po ponad sześciu latach od wprowadzenia ustawy nowelizującej z 2009 r. obniżającej wysokość emerytur i rent funkcjonariuszy, którzy służyli w organach bezpieczeństwa państwa, ustawodawca dokonał ingerencji w wysokość rent rodzinnych po funkcjonariuszach, którzy służyli na rzecz totalitarnego państwa, a uczynił to po 26 latach od transformacji ustrojowej. Taka ingerencja w prawo do renty rodzinnej z uwagi na wskazany upływ czasu budzi poważne wątpliwości co do zgodności z art. 2 Konstytucji, polega bowiem na arbitralnym obniżeniu świadczenia, co narusza zasadę ochrony praw nabytych, zasadę sprawiedliwości społecznej, zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz zasadę niedziałania prawa wstecz. Nie jest akceptowalna, zdaniem pytającego sądu, sytuacja, w której każda kolejna władza miałaby odmiennie oceniać „przywileje” emerytalno-rentowe rozważanej grupy zawodowej.

Uzasadniając z kolei zarzut niezgodności zakwestionowanych regulacji z art. 32 ust. 1 Konstytucji, pytający sąd zauważył, że okres służby męża odwołującej się, przypadający po 31 lipca 1990 r., nie znalazł odzwierciedlenia w wysokości należnego jej świadczenia, gdyż faktycznie nie został policzony wskaźnikiem 2,6% za każdy rok służby, jak ustawodawca czyni to w stosunku do tych funkcjonariuszy, którzy zostali przyjęci do służby po 1 lipca 1990 r. W konsekwencji zróżnicowaniu podlega sytuacja prawna odwołującej się nie tylko w odniesieniu do negatywnie ocenionego przez ustawodawcę okresu służby jej męża na rzecz totalitarnego państwa, lecz także w odniesieniu do zasad nabywania uprawnień związanych z tą służbą po 1990 r. Takie zróżnicowanie nie ma jednak racjonalnych podstaw. Odwołująca się mogła oczekiwać, że raz ustalone prawo do zabezpieczenia społecznego, wynikające ze służby jej męża na rzecz wolnej Polski, pozostanie na poziomie co najmniej dotychczasowym.

Naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji pytający sąd dopatruje się w tym, że o ile ustawa nowelizująca z 2009 r. obniżyła przywileje przysługujące funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa państwa, zmniejszając wysokość ich emerytur i rent inwalidzkich proporcjonalnie za lata służby w tych organach do wskaźnika 0,7%, występującego w powszechnym systemie emerytalnym, a jednocześnie jednakowo dla wszystkich potraktowała okres służby po 1990 r., mieszcząc się tym samym w dopuszczalnej konstytucyjnie ingerencji w prawa nabyte, o tyle ustawa nowelizująca z 2016 r. określiła podstawę wymiaru emerytury za okres przed 31 lipca 1990 r. na poziomie zerowym, tak jakby funkcjonariusze w ogóle nie wypracowali prawa do świadczeń w tym okresie, a zarazem wprowadziła reguły ustalania wysokości świadczenia, które faktycznie pomijają okres służby przypadający po wskazanej dacie.

Jednocześnie pytający sąd zarzucił regulacjom ustawy o zaopatrzeniu w wersji ustalonej przez ustawę nowelizującą z 2016 r. niezgodność z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Przepisy Konstytucji pozostawiają wprawdzie ustawodawcy kwestię ustalenia należnego świadczenia, jednak odwołująca się miała prawo oczekiwać, że zostanie ono określone z uwzględnieniem reguł preferencyjnych w stosunku do powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego, ponieważ jej mąż służył w szczególnych warunkach. Zdaniem pytającego sądu, te szczególne warunki oraz ponad 20-letni okres służby w wolnej Polsce stanowią wystarczająco mocne uzasadnienie, by wysokość renty rodzinnej odwołującej się pozostała wyższa niż średnia renta rodzinna wypłacana w ramach powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych. Trafny wydaje się zatem zarzut, że obniżenie renty rodzinnej stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione naruszenie prawa do zabezpieczenia społecznego. Tak drastyczne obniżenie wysokości świadczenia nie znajduje przy tym usprawiedliwienia w ochronie wartości, które mogą uzasadniać ograniczenie praw i wolności jednostki. Ustawa nowelizująca z 2016 r. doprowadziła do całkowitego odebrania prawa do zabezpieczenia emerytalnego mężowi odwołującej się za okres służby do 1990 r. oraz istotnego obniżenia przysługującej odwołującej się renty rodzinnej po mężu, chociaż prawo do emerytury wypracował on w znacznym zakresie już w okresie późniejszym.

2. Do dnia rozpoznania niniejszego pytania prawnego ani Sejm, ani Prokurator Generalny nie zajęli stanowiska w sprawie.