Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), Trybunał może rozpoznać wniosek, pytanie prawne albo skargę konstytucyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli pisemne stanowiska wszystkich uczestników postępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie stanowią wystarczającą podstawę do wydania orzeczenia. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Wymogi formalne pytania prawnego.

Zgodnie z art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania pytania prawnego uzależniona jest zatem od spełnienia przesłanek: 1) podmiotowej – podmiotem inicjującym kontrolę konstytucyjną w trybie pytania prawnego może być wyłącznie sąd; 2) przedmiotowej – kontrola jest ograniczona jedynie do oceny hierarchicznej zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą; 3) funkcjonalnej – od odpowiedzi na pytanie prawne ma zależeć rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, na każdym etapie postępowania niezbędne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania.

1.1. Przesłanka podmiotowa.

Spełnienie przesłanki podmiotowej nie budzi w niniejszym postępowaniu wątpliwości – pytanie prawne zadał Sąd Rejonowy w Pile, I Wydział Cywilny.

1.2. Przesłanka przedmiotowa.

Spełniona została również przesłanka przedmiotowa – przedmiotem pytania prawnego jest art. 48 pkt 2 oraz art. 48 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1082, ze zm.; dalej: prawo łowieckie) o treści:

„Art. 48. Odszkodowanie nie przysługuje:

(…)

2) posiadaczom uszkodzonych upraw lub płodów rolnych, którzy nie dokonali ich sprzętu w terminie 14 dni od dnia zakończenia okresu zbioru tego gatunku roślin w danym regionie, określonego przez sejmik województwa w drodze uchwały;

(…)

4) za szkody nieprzekraczające wartości 100 kg żyta w przeliczeniu na 1 hektar uprawy”.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zastrzeżeń Sejmu oraz Prokuratora Generalnego dotyczących konieczności zawężenia zakresu przedmiotowego pytania prawnego, tj. konieczności ograniczenia przedmiotu kontroli do odszkodowania za szkody wyrządzone w uprawach i płodach rolnych na obszarach wchodzących w skład obwodu łowieckiego przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny.

Dla przypomnienia, zgodnie z art. 46 ust. 1 prawa łowieckiego, dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego jest obowiązany do wynagradzania szkód wyrządzonych:

1) w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny;

2) przy wykonywaniu polowania.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 i 1b prawa łowieckiego, Skarb Państwa odpowiada za szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, wyrządzone przez zwierzęta łowne objęte całoroczną ochroną, a także za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1, na obszarach niewchodzących w skład obwodów łowieckich.

Ustawodawca nie zróżnicował zasad przyznania odszkodowania za szkody w uprawach i płodach rolnych związane z gospodarką łowiecką, powołując się na różnice aksjologiczne, jakie miałyby występować między regulacjami w zakresie: 1) szkód wyrządzonych na obszarach obwodów łowieckich przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny, 2) szkód wyrządzonych poza obwodami łowieckimi przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny, 3) szkód wyrządzonych przez zwierzęta łowne objęte całoroczną ochroną, 4) szkód wyrządzonych podczas polowania. Oznacza to, że w tym zakresie ustawodawca uznał, iż do wszystkich tych przypadków można zastosować to samo rozumowanie i te same zasady przyznawania odszkodowań. Zatem i ocena konstytucyjności zakwestionowanych przez sąd pytający przepisów pozostanie taka sama niezależnie od bezpośredniej przyczyny szkód będących podstawą przyznania odszkodowania oraz od podmiotu, który ostatecznie będzie odpowiadał za szkody.

Trybunał uznał, że te same racje mają zastosowanie we wszystkich wymienionych wyżej czterech sytuacjach, do których odnoszą się zaskarżone przepisy, a ograniczenie zakresowe pytania prawnego byłoby nacechowane nadmiernym formalizmem i mogłoby prowadzić do wtórnej niekonstytucyjności. Okoliczność ta przesądziła o tym, że Trybunał uznał za dopuszczalne i uzasadnione orzekanie o zaskarżonych przepisach w pełnym zakresie ich zastosowania, zastrzegając, że rozumowanie przeprowadzone przez Trybunał jednakowo dotyczy wszystkich przypadków przyznawania odszkodowania za szkody w uprawach i płodach rolnych. Niezależnie od podstaw aksjologicznych odpowiedzialności za szkody w uprawach i płodach rolnych, ponoszonej zarówno przez dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich, jak i przez Skarb Państwa, odpowiedzialności tej nie można w sposób nieuzasadniony przerzucać na właścicieli i posiadaczy gruntów.

W tym kontekście Trybunał zaznacza, że zachowuje w pamięci uwagę poczynioną przez Sejm, że podobną do zakwestionowanej w niniejszej sprawie regulację zawiera art. 126 ust. 6 pkt 2 lit. a i art. 126 ust. 6 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336), który ogranicza odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez niektóre gatunki zwierząt objęte całoroczną ochroną: żubry, wilki, rysie, niedźwiedzie i bobry.

1.3. Przesłanka funkcjonalna.

Trybunał nie podzielił również zapatrywania Sejmu o niespełnieniu przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego, w sytuacji gdy – zdaniem Sejmu – przed sądem pytającym stoją niewykorzystane jeszcze możliwości dokonania prokonstytucyjnej wykładni zakwestionowanego przepisu, której efektem powinna być odmowa jego zastosowania w zawisłej przed sądem pytającym sprawie. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału, sąd pytający może objąć pytaniem prawnym każdy przepis, którego zastosowanie w danej sprawie rozważa i którego potencjalne zastosowanie będzie miało wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem pytającym. To, czy ostatecznie dany przepis zostanie w sprawie zastosowany, nie ma znaczenia dla kwestii właściwości Trybunału. Przeciwnie, Trybunał nie może antycypować rozstrzygnięcia sądowego czy podpowiadać sądowi sposób rozstrzygnięcia toczącej się przed nim sprawy. Z tych powodów Trybunał ocenił, że przesłanka funkcjonalna pytania prawnego została spełniona.

2. Wzorce kontroli konstytucyjności.

Sąd pytający jako wzorce kontroli konstytucyjności zakwestionowanych przepisów wskazał art. 31 ust. 3 i art. 32 w związku z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji. Mają one następujące brzmienie:

„Art. 31 ust. 3.

Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.

„Art. 32.

1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny”.

„Art. 64.

(…) 2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.

3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności”.

2.1. Umorzenie postępowania w odniesieniu do wzorców kontroli wynikających z art. 32 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

W odniesieniu do art. 32 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, Trybunał ocenił, że w ich kontekście zarzuty nie są wystarczająco uzasadnione.

Art. 32 ust. 2 ustanawia zakaz dyskryminowania kogokolwiek w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Nie każdy przejaw nierównego traktowania jest równoznaczny z dyskryminacją. Zakaz dyskryminacji oznacza niedopuszczalność wprowadzania regulacji różnicujących sytuację prawną adresatów norm ze względu na indywidualne (osobowe) cechy adresata normy prawnej, takie jak płeć, wiek bądź pochodzenie społeczne. Dyskryminacja stanowi zatem kwalifikowany przejaw nierównego traktowania. Zdaniem Trybunału, sąd pytający nie wykazał zaistnienia dyskryminacji ani nie wskazał jej ewentualnego kryterium. W ocenie Trybunału, przedstawiony przez sąd pytający problem konstytucyjny odnosi się do naruszenia zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji – przepis ten jest zarazem wystarczający, by uchwycić istotę problemu konstytucyjnego w kontekście zasady równości.

Art. 64 ust. 3 stanowi, że „własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności”. Zdaniem Trybunału, charakter zarzutów nie wskazuje na ograniczenie prawa własności, sąd pytający nie przedstawił również argumentów potwierdzających naruszenie przez ustawę istoty tego prawa. Wprawdzie w odniesieniu do art. 48 pkt 4 prawa łowieckiego sąd pytający podniósł, że przepis ten całkowicie pozbawia prawa do odszkodowania posiadacza upraw lub płodów rolnych, jeżeli wysokość szkody nie przekracza równowartości 100 kg żyta na hektar przeliczeniowy i w ocenie sądu pytającego, „takie ograniczenie odpowiedzialności narusza istotę tego prawa” (pytanie prawne, s. 11), jednak trzeba przyjąć, że sąd pytający ma na myśli istotę prawa do odszkodowania, a nie prawa własności.

Z uwagi na powyższe, Trybunał umorzył postępowanie w zakresie kontroli zgodności art. 48 pkt 2 i 4 prawa łowieckiego z art. 32 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

2.2. Wzorce kontroli wynikające z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał uznał wzorce wynikające z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust.1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji za właściwe wzorce kontroli w niniejszej sprawie.

Równa ochrona własności i innych praw majątkowych wynikająca z art. 64 ust. 2 Konstytucji jest jednym z przejawów zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Z art. 64 ust. 2 Konstytucji można jednocześnie wyinterpretować istnienie konstytucyjnego prawa o charakterze ekonomicznym – prawa do równej ochrony własności i innych praw majątkowych. Tak ujęte prawo może być oceniane pod kątem prawidłowości jego ograniczenia, zgodnie z kryteriami zawartymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

3. Problemy konstytucyjne.

Zdefiniowanie problemów konstytucyjnych wymagało ustalenia standardu prawa do odszkodowania. Słusznie w tym kontekście sąd pytający odwołuje się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.; dalej: kodeks cywilny, k.c.). O ile bowiem ustawodawca zachowuje pewną swobodę w kreowaniu odrębnych przepisów, uwzględniających specyfikę różnego rodzaju obowiązków odszkodowawczych, o tyle wprowadzając takie regulacje, musi respektować konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz zasadę równości i wymóg równej ochrony praw majątkowych – której standard zawarty jest w kodeksie cywilnym. Stanowi on, że:

„Art. 361.

§ 1. Zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła.

§ 2. W powyższych granicach, w braku odmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umowy, naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono.

Art. 362.

Jeżeli poszkodowany przyczynił się do powstania lub zwiększenia szkody, obowiązek jej naprawienia ulega odpowiedniemu zmniejszeniu stosownie do okoliczności, a zwłaszcza do stopnia winy obu stron”.

W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę, że kodeks cywilny nie przewiduje żadnych ograniczeń dotyczących wysokości poniesionej szkody, nie tworzy w szczególności żadnej koncepcji „progu bagatelności” szkody. Należy również zwrócić uwagę na art. 362 k.c., ponieważ – jak słusznie zauważył Sejm – ustawodawca nawiązał do konstrukcji przyczynienia się poszkodowanego do powstania szkody, tworząc regulację zawartą w art. 48 prawa łowieckiego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał uznał, że problemy konstytucyjne rozważane w niniejszej sprawie można ująć w postaci pytań:

– czy wymóg dokonania sprzętu upraw lub płodów rolnych w terminie 14 dni od dnia zakończenia okresu zbioru tego gatunku roślin w danym regionie, określonego przez sejmik województwa w drodze uchwały (niezależnie od okoliczności sprawy, w tym warunków atmosferycznych czy stanu upraw) można uznać za uzasadnione ograniczenie prawa do odszkodowania (nienaruszające równej ochrony praw majątkowych), traktując przypadki niedochowania tego wymogu jako przyczynienie się do powstania szkody?

– czy wyłączenie szkód nieprzekraczających wartości 100 kg żyta w przeliczeniu na 1 hektar uprawy można uznać za uzasadnione ograniczenie prawa do odszkodowania (nienaruszające równej ochrony praw majątkowych) z uwagi na tzw. próg bagatelności szkody i czy wprowadzenie takiego progu może być uzasadnione z punktu widzenia specyfiki regulowanej materii?

Odpowiedzi na powyższe pytania umożliwią dokonanie oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności ograniczenia praw majątkowych oraz zasady równości poprzez odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

4. Ocena zgodności art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego stanowi, że odszkodowanie nie przysługuje posiadaczom uszkodzonych upraw lub płodów rolnych, którzy nie dokonali ich sprzętu w terminie 14 dni od dnia zakończenia okresu zbioru tego gatunku roślin w danym regionie, określonego przez sejmik województwa w drodze uchwały.

Trybunał wziął pod uwagę, że pozostawienie upraw i płodów rolnych bez ich sprzętu lub niedokonanie sprzętu przez okres dłuższy niż uzasadniony prawidłowym prowadzeniem uprawy może być traktowane w kategoriach przyczynienia się do powstania szkody. Jest bowiem oczywiste, że uprawy i płody rolne w sposób naturalny mogą przyciągać dziko żyjące zwierzęta szukające pożywienia. Jak słusznie wskazał Sejm, termin, o którym mowa w art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego, ma pełnić funkcję prewencyjno-wychowawczą, mobilizując do zachowań zapobiegających powstawaniu szkód w uprawach i płodach rolnych. Jak jednak równie słusznie zauważył Sejm, termin ten nie może być całkowicie arbitralny, oderwany od wskazań agrotechnicznych, uwzględniających warunki pogodowe (które trudno z góry przewidzieć) i stan upraw. Trybunał ocenił, że termin, o którym mowa w art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego, nie jest arbitralny. Co do zasady, zbiór danego gatunku roślin powinien zostać zakończony w okresie wskazanym w uchwale sejmiku województwa właściwego dla danego regionu. Uchwała taka powinna uwzględniać realia lokalne, brać pod uwagę zasady agrotechniczne prowadzenia upraw i warunki klimatyczne. Trybunał nadmienia przy tym, że już choćby ze względu na konieczność uwzględniania warunków lokalnych nie jest możliwe sięganie do uchwał innych sejmików województwa. Dodatkowym zabezpieczeniem jest art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2094, ze zm.), zgodnie z którym „każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego”. To termin wskazany w uchwale sejmiku województwa wyznacza ramy czasowe dla planowania prac polowych, również w kontekście zachowania prawa do odszkodowania za szkody w uprawach i płodach rolnych spowodowane przez dziko żyjące zwierzęta.

Art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego przewiduje 14-dniowy dodatkowy termin pozwalający na przekroczenie okresu zbioru danego gatunku roślin, w celu umożliwienia dochowania określonych w prawie łowieckim terminów związanych z procedurą szacowania szkód, a także ze względu na okoliczności nieprzewidziane. Brak jakiegokolwiek ograniczenia czasowego zbiorów mógłby doprowadzić do znacznego zwiększenia częstotliwości występowania szkód w uprawach i płodach rolnych. Posługiwanie się zaś jedynie kryterium stanu upraw mogłoby prowadzić do dowolności w tym zakresie i trudności dowodowych – w tym też kontekście Trybunał ocenił, że art. 48 pkt 6 prawa łowieckiego, o którym wspomniał sąd pytający i który ogranicza możliwość uzyskania odszkodowania w sytuacji, gdy uprawa założona jest z rażącym naruszeniem zasad agrotechnicznych, nie daje możliwości analizy i oceny zachowań posiadacza uprawy pod kątem terminu dokonania sprzętu uprawy i płodów rolnych oraz wpływu tego zachowania na wystąpienie szkody.

W ocenie Trybunału, istnienie art. 48 pkt 2 prawa łowieckiego jest konieczne dla ochrony środowiska, w tym dla wyważenia interesów gospodarki rolnej i leśnej, i nie narusza zasady równej ochrony praw majątkowych, a zatem przepis ten jest zgodny z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

5. Ocena zgodności art. 48 pkt 4 prawa łowieckiego z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Art. 48 pkt 4 prawa łowieckiego stanowi, że odszkodowanie nie przysługuje za szkody nieprzekraczające wartości 100 kg żyta w przeliczeniu na 1 hektar uprawy. Trybunał ocenił, że takie ograniczenie ma swoje uzasadnienie w przesłankach wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. To wzgląd na ochronę środowiska, a nie na interes dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich, powoduje, że państwo tworzy warunki sprzyjające ochronie i prawidłowemu gospodarowaniu zasobami zwierząt dziko żyjących. Jak wynika z art. 2 prawa łowieckiego, zwierzęta łowne w stanie wolnym należy traktować jako dobro ogólnonarodowe. Celem łowiectwa nie jest jedynie pozyskiwanie pożytków przez dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich, ale również: ochrona, zachowanie różnorodności i gospodarowanie populacjami zwierząt łownych, ochrona i kształtowanie środowiska przyrodniczego na rzecz poprawy warunków bytowania zwierzyny, uzyskiwanie możliwie wysokiej kondycji osobniczej i właściwej liczebności populacji poszczególnych gatunków zwierzyny przy zachowaniu równowagi środowiska przyrodniczego (zob. art. 3 prawa łowieckiego).

Według stanowiska Trybunału, ważne dobro wspólne, wynikające z zapewnienia efektywnej ochrony środowiska, niesie ze sobą konieczność znoszenia niedogodności związanych z ochroną dzikich zwierząt. Jako takie, uzasadnia w szczególności konieczność dźwigania znikomych szkód w uprawach i płodach rolnych przez właścicieli i posiadaczy gruntów rolnych. Nie bez znaczenia jest w tym kontekście podnoszona przez uczestników postępowania kwestia kosztów szacowania, które w przypadku tzw. szkód znikomych przekraczają, niekiedy znacznie, wysokość potencjalnego odszkodowania.

Odnosząc się do podnoszonej przez Sejm i Prokuratora Generalnego kwestii nieporównywalności sytuacji prawnej poszkodowanego i zobowiązanego do zapłaty odszkodowania z uwagi na brak cechy relewantnej stanowiącej o podobieństwie tych dwóch grup podmiotów, Trybunał uznał, że źródłem podnoszonych w tym zakresie zastrzeżeń może być niewłaściwe odczytanie zarzutu sądu pytającego. Zarzut ten odnosił się do porównania grupy zobowiązanych i grupy poszkodowanych (i ich wzajemnej relacji) na gruncie prawa łowieckiego w stosunku do grupy zobowiązanych i grupy poszkodowanych (i ich wzajemnej relacji) na gruncie kodeksu cywilnego. Sąd pytający wskazywał na „[ograniczenie odpowiedzialności] tych pierwszych w stosunku do tych drugich w stosunku do odpowiedzialności odszkodowawczej jaka byłaby ustalona w oparciu o zasady ogólne wynikające z treści art. 361 § 2 k.c.” (pytanie prawne, s. 10). Trybunał ocenił, że wzgląd na ochronę środowiska, którego beneficjentami są wszyscy obywatele państwa, uzasadnia wprowadzone zróżnicowanie w powyższym kontekście. Trybunał nie zgodził się z sądem pytającym, że takie ograniczenie narusza istotę prawa do odszkodowania. Ustawodawca nie wykroczył poza dopuszczalne konstytucyjnie ograniczenia praw majątkowych oraz nie naruszył obowiązku zgodnej z zasadą równości ich ochrony. Art. 48 pkt 4 prawa łowieckiego jest więc zgodny z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Uwzględniając wyżej wskazane racje, Trybunał orzekł jak w sentencji.