Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 22 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98; zmiana Dz. U. z 1987 r. Nr 21, poz. 123) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne: “Czy regulacja zawarta w § 4 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz. U. Nr 47, poz. 241) pozostaje w zgodzie z zakresem upoważnienia, zawartym w art. 46 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.)”.

Uzasadniając konieczność rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny problematyki poruszonej w pytaniu Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że w myśl art. 46 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Rada Ministrów została upoważniona do określenia zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania gruntów, zasad stosowania obniżki opłat za użytkowanie wieczyste gruntów nabytych lub nabywanych pod budownictwo mieszkaniowe oraz zasad ustalania podwyższonych opłat za zarząd i użytkowanie gruntów przeznaczonych do realizacji określonych kategorii inwestycji. Wskazał także, że w przepisach poprzedzających przewidziano, że terenowe organy administracji państwowej ustalają decyzją cenę gruntu według zasad określonych przez właściwą radę narodową stopnia wojewódzkiego (art. 44 ust. 1), natomiast cenę sprzedaży domu i innych budynków oraz lokali i urządzeń według kosztów ich utrzymania, pomniejszonych o stopień zużycia. Z przedstawionego stanu prawnego - zdaniem organu kierującego pytanie prawne - wynika, że w zakresie opłat za zarząd ustawa ograniczyła się do wskazania, w jaki sposób należy w ogóle ustalać ceny gruntów i budynków (art. 45 ust. 1) oraz do wyrażania zgody, że opłatę m. in. za zarząd ustala terenowy organ administracji państwowej w formie opłat rocznych (art. 47 ust. 1).

Na podstawie art. 46 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Rada Ministrów wydała wymienione w pytaniu prawnym rozporządzenie z dnia 16 września 1985 r., w którym oprócz przepisów dotyczących ustalania opłat ze grunty, do czego była upoważniona - zawarła w § 8 przepis dotyczący budynków i urządzeń, o treści: “Opłatę z tytułu zarządu i użytkowania budynków i urządzeń ustala się na zasadach określonych w § 4”. Następnie stwierdzono, że opłata za użytkowanie wieczyste budynków i urządzeń równa się ich wartości ustalonej w myśl art. 45 ust. 1 pkt 2 (to jest według kosztów ich odtworzenia pomniejszonych o stopień zużycia), przy czym wysokość opłaty rocznej może być niższa niż, 1,5% wartości obiektów.

Na tle przedstawionego stanu prawnego Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwość, czy Rada Ministrów normując materię objętą § 4 i § 8 rozporządzenia działała w granicach upoważnienia ustawowego. Wynikła ona stąd, że art. 46 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 grudnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dotyczy jednoznacznie tylko opłat za grunty, gdy tymczasem § 4 i § 8 rozporządzenia dotyczą wyłącznie opłat za budynki. W uzasadnieniu pytania prawnego podniesiono, że powołana ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości raz używa pojęcia “grunty” w sposób implikujący, że obejmuje ono także budynki na tych gruntach położone (np. art. 38 ust. 2 w kontekście art. 38 ust. 1), innym razem jednoznacznie oddziela pojęcie “grunty” od pojęcia “budynki” (np. art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1 i 2, art. 46 ust. 2). Przepis art. 47 ust. 1 tej ustawy upoważniając terenowe organy administracji państwowej do ustalenia opłat “za użytkowanie wieczyste, zarząd i użytkowanie w formie opłat rocznych” nie określa tego, czy chodzi o opłaty za grunty czy za budynki, czy łącznie za oba przedmioty. Mogłoby to oznaczać, że ustawodawca objął tym przepisem wszelkie opłaty w nim wskazane, co jednakże nie daje wystarczających podstaw do rozszerzającej interpretacji pojęcia “gruntów”, użytego w art. 46 ust. 1 ustawy, a więc przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego.

Wystąpienie z pytaniem prawnym Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnił także tym, że przed wymienionym Sądem zawisła sprawa ze skargi Przedsiębiorstwa Zaopatrzenia Farmaceutycznego “Cefarm” w Białymstoku na decyzję Głównego Geodety Wojewódzkiego w Suwałkach w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością. W decyzji tej organ administracji ustalił nie tylko opłatą roczną z tytułu zarządu gruntem, lecz także w wysokości 1,5% wartości budynku, wskazując w tej ostatniej podstawę prawną w postaci § 4 i § 8 wspomnianego rozporządzenia. Od odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne zależy więc rozstrzygnięcie wspomnianej sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (I SA 644/87).

Rada Ministrów ustosunkowała się do pytania prawnego Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w piśmie z dnia 8 sierpnia 1988 r. Zdaniem tego uczestnika postępowania, wątpliwości podniesiona w uzasadnieniu pytania prawnego nie są uzasadnione, bowiem z treści art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że grunty zabudowane i grunty przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, czyli nie zabudowane, są określone w dalszych przepisach ustawy pojęciem “grunty”. Konstrukcja poszczególnych przepisów ustawy wskazuje, że w tych wypadkach kiedy przepisy te odnoszą się do obu rodzajów gruntów, ustawodawca posługuje się tylko pojęciem “grunty” bez wyszczególniania o jakie grunty lub ich części składowe chodzi. Tak przyjęta reguła występuje m. in. w art. 46 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie w piśmie wskazano, że w wyniku nowelizacji wymienionej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dokonanej ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. “uzupełniono” treść art. 46 ust. 1 przez wskazanie, że Rada Ministrów jest upoważniona do wydania przepisów o zasadach i trybie ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów i budynków. W związku z powyższym Rada Ministrów wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

Prokurator Generalny PRL w piśmie z dnia 11 sierpnia 1988 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym z przyczyn podanych w piśmie Rady Ministrów.

Trybunał Konstytucyjny na rozprawie w dniu 14 grudnia 1988 r. wysłuchał umocowanego przedstawiciela Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz pozostałych uczestników postępowania.

Przedstawiciel Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia. Podniósł, że zmiana przepisu stanowiącego podstawę kontroli legalności zakwestionowanego aktu normatywnego nie może stanowić przesłanki do umorzenia postępowania art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Wymieniony przepis przewiduje bowiem umorzenie postępowania w wypadku utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego przedmiot kontroli.

Umocowani przedstawiciele Rady Ministrów oraz Prokuratora Generalnego PRL wnieśli o umorzenie postępowania z przyczyn podanych w ich pismach skierowanych w tej sprawie do Trybunału Konstytucyjnego.

W toku toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania zostały zbadane wszystkie istotne okoliczności sprawy, co pozwoliło Trybunałowi na wydanie orzeczenia.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że po wszczęciu niniejszego postępowania nastąpiła zmiana aktów prawnych stanowiących w tej sprawie podstawę i przedmiot kontroli Trybunału.

Ustawa z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 170) uzupełnia m. in. treść art. 46 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a więc przepisu wskazanego w pytaniu prawnym Prezesa N są jako podstawa kontroli. Dokonana w tym zakresie zmiana polegała na uprawnieniu Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia “zasady i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów i budynków oraz zasady stosowania obniżki opłat za użytkowanie wieczyste gruntów nabytych lub nabywanych pod budownictwa mieszkaniowe (...)”. W jej wyniku uprawnienie normotwórcze Rady Ministrów przewidziane w art. 46 ustawy zostało rozszerzone i obecnie obejmuje także określenie opłat z tytułu zarządu i użytkowania budynków.

Na podstawie znowelizowanego art. 46 ust. 5 i art. 47 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 3 października 1988 r., zmieniające powołane rozporządzenie z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów. Przyjęta w wyniku tej zmiany podstawa prawna rozporządzenia uprawnia Radę Ministrów między innymi do unormowania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania budynków, a więc materii, która stanowi treść przepisów rozporządzenia kwestionowanych w pytaniu prawnym. Należy jednak dodać, że przepis § 8 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 raku nie został objęty zmianą, natomiast uzupełnienie treści § 4 z punktu widzenia problematyki poruszonej w pytaniu prawnym nie ma istotniejszego znaczenia.

W związku z przedstawionym wyżej stanem prawnym Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne rozważenie w pierwszej kolejności tego, czy w konkretnym wypadku zmiana aktu normatywnego stanowiącego podstawę kontroli może być uznana za przesłankę do umorzenia postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Potrzeba rozstrzygnięcia powyższej kwestii wynika również stąd, że w przytoczonych wyżej pismach Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego PRL wyrażono pogląd, że zmiana przepisów stanowiących podstawę kontroli legalności kwestionowanych w pytaniu prawnym aktów normatywnych stanowi przeszkodę do prowadzenia w sprawie postępowania, które podlega umorzeniu na podstawie wymienionego art. 4 ust. 2.

Trybunał Konstytucyjny wyraża w tej kwestii następujący pogląd.

Przepis art. 4 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym stanowi, że Trybunał umarza postępowanie w razie utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia. Trybunał Konstytucyjny wyjaśniając znaczenie zwrotu “utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego”, użytego w art. 4 ust. 2 ustawy wskazał, że następuje ona wskutek uchylenia aktu albo upływu czasu, na który dany akt został ustanowiony (por. orzeczenie TK z 20. IX. 1988 r. Uw. 6/88). Uchylenie może obejmować całość aktu normatywnego lub jego część. Utrata mocy obowiązującej całego aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny powoduje zawsze umorzenie postępowania na podstawie powołanego art. 4 ust. 2 ustawy. natomiast uchylenie mocy obowiązującej aktu normatywnego w części powoduje taki skutek tylko wtedy, jeżeli uchylenie obejmuje te przepisy, które stanowiły przedmiot zarzutów podniesionych przez organ inicjujący postępowanie.

Z kontekstu art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz z przedstawionej wyżej wykładni tego przepisu przyjętej w dotychczasowym orzeczeniu Trybunału wynika, że dotyczy on wyłącznie sytuacji, w której nastąpiła utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego zakwestionowanego w pytaniu prawnym (wniosku), a więc stanowiącego przedmiot kontroli. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego stanowiącego podstawę kontroli nie może być przyjęta za przesłankę do umorzenia postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy. Zmiana stanu prawnego w tym zakresie powoduje jedynie to, że ocena zakwestionowanego aktu normatywnego zostanie dokonana z punktu widzenia innych aktów ustawodawczych lub przepisów Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny powołując się także na swoje dotychczasowe orzecznictwo (por. np. U 5/86) stwierdza, że podstawę kontroli stanowią nie tylko przepisy wskazane w pytaniu prawnym (wniosku), lecz także te przepisy, które dotyczy bezpośrednio lub pośrednio materii unormowanej w badanym akcie normatywnym. Utrata w związku z tym mocy obowiązującej aktu (przepisu) stanowiącego podstawę kontroli wskazaną przez organ inicjujący postępowanie nie pozbawia Trybunału Konstytucyjnego możliwości dokonania oceny konstytucyjności (legalności) danego aktu normatywnego i wydania stosownego orzeczenia.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił z tych powodów stanowisk Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego PRL wyrażonego we wspomnianych wyżej pismach procesowych oraz podtrzymania na rozprawia przez umocowanych przedstawicieli tych uczestników postępowania i uznał, że zmiana art. 46 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie stanowi przesłanki do umorzenia niniejszego postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Przechodząc do oceny legalności § 4 i § 8 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że za podstawę kontroli tych przepisów przyjął art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a więc tekst uwzględniający dokonanie zmiany ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. Oznacza to, że ocena Trybunału Konstytucyjnego obejmuje okres od 20 lipca 1988 r., to jest od dnia wejścia w życie wspomnianej ustawy” dnia 13 lipca 1988 r. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzeczeniu nie zajął więc stanowiska co do legalności kwestionowanych przepisów rozporządzenia w okresie do 20 lipca 1988 r., gdyż w związku z zaistniałą zmianą stanu prawnego w zakresie podstawy kontroli nie zachodziła taka możliwość. Natomiast możliwość i potrzeba taka może wystąpić w sprawie, w której wyłoniło się zagadnienie prawne stanowiące przedmiot pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. W tym jednak wypadku Sąd rozpoznający sprawę dokona oceny legalności wspomnianych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. (art. 62 Konstytucji PRL). Trybunał Konstytucyjny stwierdza jednakie, że nie podziela stanowiska umocowanego przedstawiciela Rady Ministrów, iż z treści art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wynika, że grunty zabudowane i grunty przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, czyli grunty nie zabudowane są określone w dalszych przepisach, a więc także w art. 46 ust. 1 pojęciem “grunty”. Powyższe stanowisko nie uwzględnia konsekwencji prawnych wynikających z tego, że w art. 46 ust. 1 powołanej ustawy chodziło wyłącznie o użytkowanie i użytkowanie wieczyste gruntów. Użytkowanie i użytkowanie wieczyste są instytucjami prawa cywilnego. Przenoszenie tych instytucji do innych dziedzin prawa wymaga w związku z tym pełnego respektowania tych zasad, które ukształtowało prawo cywilne. Jedną z nich jest rozróżnienie nieruchomości zabudowanych, które wbrew odmiennemu stanowisku Rady Ministrów, zostało uwzględnione w art. 46 ust. 1 wspomnianej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Przeciwko stanowisku Rady Ministrów przemawia ponadto nowelizacja art. 46 ust. 1 tej ustawy. Uzupełnienie wymienionego przepisu w podany wyżej sposób (dodanie wyrazu “budynki”) w warunkach, w których obecny jego zakres wynikałby już z art. 1 ust. 1 ustawy oznaczałoby wprowadzenie przez ustawodawcę zbędnego uzupełnienia.

Oceniając legalność § 4 i § 8 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów z punktu widzenia stanu prawnego obowiązującego od dnia 20 lipca 1988 r. stwierdzić należy, co następuje.

Jak wskazano, z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. Rada Ministrów została upoważniona do unormowania w drodze rozporządzenia materii, która jest przedmiotem regulacji zawartej w kwestionowanych przepisach § 4 i § 8 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. Wykonanie powyższego upoważnienia wymagało jednak wydania rozporządzenia. Skoro bowiem art. 41 pkt 8 Konstytucji PRL stanowi, że Rada Ministrów wydaje rozporządzenia na podstawie “ustaw i w celu ich wykonania”, to nie może budzić wątpliwości, że warunkom tym odpowiada tylko takie rozporządzenie, które zostało wydane na podstawie konkretnej ustawy i w granicach ściśle w niej określonych. Na tle powołanego przepisu Konstytucji PRL nie do przyjęcia jest wykładnia uznająca, że wspomniane warunki są również zachowane wtedy, gdy przepis ustawy zawierający upoważnienie normotwórcze został uchwalony po wydaniu rozporządzenia normującego określoną w tymże przepisie materię. W takim wypadku brak jest bowiem podstaw zarówno do przyjęcia, że rozporządzenie zostało wydane na podstawie ustawy, jak i w celu jej wykonania.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 października 1988 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad i trybu opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów w zasadzie odpowiada wskazanym wyżej konstytucyjnym warunkom rozporządzenia. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie powołanych w nim przepisów ustawy i w celu jej wykonania, po uprzednim zasięgnięciu opinii komisji sejmowej, która dotyczyła wszystkich przepisów nowelizowanego rozporządzenia, a więc również tych, które zostały zmienione lub uzupełnione. Poddanie wszystkich przepisów rozporządzenia wskazanej procedurze umożliwia przyjęcie, że także § 4 i § 8 odpowiadają wymaganym warunkom.

Powołane rozporządzenie Rady Ministrów weszło w życie w dniu 12 października 1988 r. (§ 3) i doprowadziło do stanu, w którym legalność ocenianych przepisów § 4 i § 8 nie nasuwa zastrzeżeń.

Z wyżej podanych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.