Prezes Naczelnego Sadu Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie III SA 1580/85, czy § 4 a ust. 3 uchwały Nr 187 Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1983 r. zmieniającej uchwałę w sprawie umów sprzedaży oraz umów dostawy między jednostkami gospodarki uspołecznionej (Mon. Pol. z 1984 r. Nr 1, poz. 2) jest zgodny z upoważnieniem zawartym w art. 2 i 384 Kodeksu cywilnego oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 8 lutego 1979 r. o jakości wyrobów, usług, robót i obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 2, poz. 7).

W uzasadnieniu wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, że nasuwający wątpliwości przepis § 4 a ust. 3 ww. uchwały ustanowił obowiązek odprowadzenia kar umownych do budżetu Państwa jako sankcję za zaniechanie ich dochodzenia, pomimo iż przepis art. 2 Kodeksu cywilnego nie upoważnia do regulowania innej materii niż “obrót” w znaczeniu nadanymi temu pojęciu przepisami K.c. (wymiana dóbr i usług między podmiotami stosunku cywilnoprawnego). Wnioskodawca uważa, że zawarte w art. 384 § 1 i 2 K. c. upoważnienia dla Rady Ministrów do ustalania ogólnych warunków i wzorów umów między jednostkami gospodarki uspołecznionej albo między tymi jednostkami a innymi osobami odnoszą się jedynie do tych zagadnień, które objęte są regulacją umowną i mieszczą się w sferze cywilnoprawnej. Wynikające z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 8 lutego 1979 r. o jakości wyrobów, usług, robót i obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 2, poz. 7) upoważnienie dla Rady Ministrów do ustalania rodzaju i zakresu konsekwencji ekonomicznych z tytułu niezaliczenia wadliwych jakościowo wyrobów, usług, robót i obiektów budowlanych do wykonania planu społeczno-gospodarczego oraz w innym zakresie dotyczy wyłącznie producenta wyrobów oraz wykonawcy usług, robót i obiektów budowlanych, a także uczestników obrotu, którzy na skutek niewłaściwych warunków magazynowania i przechowywania dopuścili się obniżenia jakości wyrobów. Zawartą natomiast w cytowanym przepisie § 4 a ust. 3 uchwały Nr 187 sankcją obciążony został nie producent, wykonawca czy jednostka magazynująca wyrób, lecz odbiorca (kupujący) wyrobu nieodpowiedniej jakości, który zaniechał dochodzenia kar umownych. Zdaniem wnioskodawcy, nakładanie na jednostki gospodarki uspołecznionej, nie będące jednostkami budżetowymi, niepodatkowej należności budżetowej wymagałoby w świetle przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych i art. 2 § 1 ustawy - Prawo spółdzielcze wydania przepisu rangi ustawowej lub upoważnienia ustawowego dla Rady Ministrów.

Prokurator Generalny PRL wyraził na piśmie swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o wydanie orzeczenia zawierającego odpowiedź twierdzącą na przedstawione pytanie prawne. Zdaniem tego uczestnika postępowania, przepisy art. 2 i 384 Kodeksu cywilnego nie dotyczą problematyki unormowanej w zakwestionowanym przepisie § 4 ust. 3 uchwały Nr 187 upoważnienia zawartego w art. 5 ust. 4 ustawy o jakości wyrobów, usług, robót i obiektów budowlanych do ustalania rodzaju i zakresu konsekwencji, o których mowa w ust. 3 tego artykułu oraz trybu ich stosowania. Regulacja zawarta w § 4 a ust. 3 uchwały Nr 187 Rady Ministrów zmierza poprzez sankcje ekonomiczne do przeciwdziałania zaniechaniu dochodzenia kar umownych za dostarczenie towaru z wadami i popieraniu produkcji złej jakości. Prokurator Generalny uznał za nietrafny pogląd wyrażony we wniosku, że § 4 a ust. 3 ww. uchwały odnosi się wyłącznie do producenta wyrobów i tych uczestników obrotu, którzy na skutek niewłaściwego magazynowania bądź przechowywania dopuścili do obniżenia jakości wyrobów.

Rada Ministrów, jako uczestnik postępowania nie przedstawiła na piśmie we wstępnej fazie postępowania swojego stanowiska i nie ustanowiła umocowanego przedstawiciela do działania w sprawie. Niezależnie od tego Urząd Rady Ministrów w piśmie Nr 139-6/87 skierowanym do wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego powiadomił, że na polecenie Prezesa Rady Ministrów podjęto pracę, zmierzającą do przygotowania i przedstawienia pod obrady Rady Ministrów Projektu uchwały zmieniającej uchwałę Nr 207 w zakresie dotyczącym kwestii wynikających z wystąpienia Prezesa NSA.

Także strony uczestniczące w postępowaniu w sprawie III SA 1580/85 Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z którą zostało przedstawione pytanie prawne złożyły w formie pisemnej swoje wyjaśnienia w sprawie. Kombinat Przemysłowy Huta “Stalowa Wola”, Odlewnia Żeliwa “Koluszki” wyjaśnił, że w skardze na decyzję Izby Skarbowej w Piotrkowie Trybunalskim o nałożeniu obowiązku odprowadzenia do budżetu kwoty 3.451.483 zł z tytułu odstąpienia od egzekwowania kar umownych za złą jakość dostarczonych przez producenta odlewów, zakwestionował merytoryczną zasadność składania reklamacji na towary, które spełniają warunki gwarantujące uzyskanie produktu finalnego dobrej jakości. Wyraził także wątpliwość co do trafności regulacji, objętej pytaniem prawnym.

Izba Skarbowa w Piotrkowie Trybunalskim w swoim piśmie wyjaśniła, że wydając zaskarżoną decyzję oparła się na obowiązujących przepisach których nie kwestionuje.

W celu przygotowania rozprawy, przewodniczący składu orzekającego zasięgnął informacji Ministra Finansów i Prezesa Państwowego Arbitrażu Gospodarczego oraz opinii biegłych: prof. dr hab. E. Łętowskiej i prof. dr hab. Cezarego Kosikowskiego.

Minister Finansów powiadomił Trybunał Konstytucyjny, że w latach 1985-86 na podstawie kwestionowanego przepisu były wpłacone przez jednostki gospodarki uspołecznionej należności budżetowe z tytułu zaniechania dochodzenia kar umownych w wyniku samoopodatkowania, jak również na podstawie decyzji organów podatkowych, ustalających te należności po przeprowadzeniu kontroli.

Prezes Państwowego Arbitrażu Gospodarczego poinformował, że w latach 1985-86 liczba spraw o zapłatę obligatoryjnych kar umownych za dostarczenie towaru z wadami i za odstąpienie od umowy z powodu wad towaru wyniosła zaledwie około 1 % ogólnej liczby sporów arbitrażowych, co może wskazywać na to, że roszczenia o zapłatę obligatoryjnych kar umownych były zaspakajane dobrowolnie.

Z pisemnej opinii biegłej z zakresu prawa cywilnego prof. dr hab. E. Łętowskiej wynika, że kwestionowany we wniosku o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne przepis § 4 a ust. 3 uchwały Nr 187 Rady Ministrów (tj. § 5 ust. 4 numeracji, określonej w jednolitym tekście, M. P. z 1986 r., Nr 33, poz. 247) nie znajduje w świetle poglądów nauki prawa podstawy prawnej w art. 2 i 384 Kodeksu cywilnego oraz art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o jakości wyrobów, usług, robót i obiektów budowlanych. Biegła wyraziła pogląd, że uchwała Nr 207 Rady Ministrów ze względu na jej przedmiot i zakres nie powinna obejmować materii zawartej w kwestionowanym przepisie. Ponadto prof. E. Łętowska stwierdziła, że w świetle zasad prawa cywilnego nie jest dopuszczalne nałożenie na kupującego lub odbiorcę obowiązku szczególnego świadczenia na rachunek budżetu państwa, który nie jest podmiotem tego stosunku prawnego.

Biegły z zakresu prawa finansowego prof. dr hab. C. Kosikowski w złożonej na piśmie opinii wyraził pogląd oparty na analizie doktryny prawa, że regulacja zawarta w przepisie § 4 a ust. 3 uchwały Nr 187 Rady Ministrów narusza przepis art. 5 ust. 3 ustawy o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych i jest sprzeczna z art. 76 i 77 prawa spółdzielczego oraz ponadto w części dotyczącej obciążenia zysku do podziału organizacji społecznych prowadzących działalność gospodarczą - z § 14 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 1985 r. w sprawie działalności gospodarczej organizacji społecznych (Dz. U. Nr 51, poz. 265).

W toku postępowania Minister - Szef Urzędu Rady Ministrów powiadomił, że z mocy uchwały Nr 110 Rady Ministrów z dnia 23 lipca 1987 r. zmieniającej uchwałę w sprawie umów sprzedaży oraz umów dostawy między jednostkami gospodarki uspołecznionej zostały skreślone kwestionowane we wniosku przepisy § 5 ust. 3-5 uchwały Nr 207 RM w brzmieniu nadanym jej w jednolitym tekście, opublikowanym w Mon. Pol. z 1986 r. Nr 33, poz. 247. Jednocześnie załączył do ww. pisma tekst uchwały Nr 110 Rady Ministrów.

Trybunał Konstytucyjny ustalił, że powyższa uchwała Rady Ministrów, skreślająca ww. przepisy weszła w życie z dniem ogłoszenia tj. z dniem 30 lipca 1987 r. (Mon. Pol. Nr 21. poz. 183). Na skutek tego powstał nowy, obecnie obowiązujący stan prawny, w którym nie występuje już podniesiona w pytaniu prawnym niezgodność prawa.

W uchwale Nr 110 RM nie ma jednak przepisu przejściowego, odnoszącego się do umów zawartych przed jej wejściem w życie i określającego skutki prawne zdarzeń, które nastąpiły zarówno przed, jak i po dniu wejścia w życie, pomimo zniesienia instytucji prawnej, kwestionowanej we wniosku o udzielenie odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne. W szczególności nie ma w niej przepisu, o którym mowa w § 36 ust. 2 w związku z § 70 zarządzenia Nr 238 Prezesa Rady Ministrów z dnia 9grudnia 1961 r. w sprawie “zasad techniki prawodawczej”, który normowałby sposób zakończenia postępowania administracyjnego i sądowego w sprawach będących w toku lub zakres zachowania uprawnień i obowiązków, powstałych pod działaniem dotychczas obowiązujących przepisów prawa. W związku z tym istnieje nadal potrzeba udzielenia odpowiedzi na postawione pytanie prawne w sprawie III SA 1580/85 Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również w innych niezakończonych prawomocnie sprawach tego samego rodzaju. Odpowiedź taka ma takie jeszcze znaczenie dla praktyki w zakresie prawidłowego stosowania przepisu § 4 a ust. 3 uchwały Nr 187 RM i § 5 ust. 4 uchwały Nr 207 RM w brzmieniu ustalonym w jednolitym jej tekście (Mon. Pol. z 1986 r. Nr 33, poz. 247) w odniesieniu do zawartych umów i zdarzeń powstałych w czasie ich obowiązywania tj., przed wejściem w życie uchwały Nr 110 RM. Nie wdając się w szersze rozważania należy tu stwierdzić, że mogą być jeszcze przypadki, ujawnione przez kontrole właściwych organów skarbowych z okresu obowiązywania tych przepisów, które powinny być ocenione według przepisów obowiązujących w chwili ich powstania. Brak w uchwale Nr 110 RM przepisu, zawierającego dyspozycję dotyczącą tych zdarzeń z okresu obowiązywania kwestionowanych przepisów, nie dezaktualizuje problemu dalszego stosowania tych przepisów, aż do wyczerpania się stanów faktycznych, objętych zakresem ich regulacji.

Powstaje jednak kwestia, czy w świetle obowiązujących przepisów Trybunał Konstytucyjny może udzielić odpowiedzi na postawione pytanie prawne w odniesieniu do uchylonych już przepisów prawnych?

Stosownie bowiem do przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, organ ten orzeka o zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją oraz innego aktu normatywnego z Konstytucją, lub aktem ustawodawczym obowiązującym w dniu wydania orzeczenia bądź co do których dopuszczalne jest w myśl art. 3 wszczęcie postępowania przed ich wejściem w życie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego jest to przepis zawierający ogólną zasadę w zakresie orzekania o roszczeniach procesowych uprawnionych organów do domagania się zbadania zgodności prawa. Z zasady tej wynika, że Trybunał Konstytucyjny może wydać orzeczenie tylko w odniesieniu do aktu normatywnego lub przepisu obowiązującego w chwili orzekania. Podstawą jej są także cele działania Trybunału Konstytucyjnego, które sprowadzają się do badania zgodności obowiązujących aktów normatywnych. W razie stwierdzenia niezgodności ich z Konstytucją lub aktami ustawodawczymi Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany do wydania orzeczenia, w którym rozstrzyga o istnieniu niezgodności i terminie jej usunięcia, a na wypadek niedokonania tego - o utracie mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 42 ust. 1 pkt 6 uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 35, poz. 184). W związku z tym nie zachodzi potrzeba podejmowania czynności procesowych w odniesieniu do przepisów, których niezgodność zostanie usunięta przez prawodawcę przed wszczęciem postępowania, jak również w toku postępowania przed wydaniem orzeczenia. Uchylenie aktu normatywnego, w toku postępowania powoduje ten skutek, że odpada jedna z przesłanek (obowiązywanie normy prawnej) niezbędnych do prowadzenia dalszego postępowania w sprawie. Powstaje zatem następcza bezprzedmiotowość postępowania w sprawie, której skutki proceduralne określa przepis art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym stanowiący, że “Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny powoduje umorzenie postępowania w sprawie takiego aktu”, co odnosi się zarówno do całego aktu lub poszczególnych jego przepisów (art. 2 ustawy o TK). W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny nie może badać zgodności uchylonych już przepisów z aktami wyższej rangi, gdyż w toku postępowania odpadła przesłanka dopuszczalności prowadzenia dalszego postępowania. Nie może też wydać orzeczenia, zawierającego odpowiedź na przedstawione mu pytanie prawne, lecz obowiązany jest wydać postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie.

W sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny nie może stosownie do obowiązujących przepisów udzielić odpowiedzi na pytanie prawne, problemy występujące w konkretnej sprawie sądowej musi rozwiązać sąd orzekający, którego obowiązkiem jest rozstrzyganie sporu o zastosowanie prawa w określonej sytuacji faktycznej ustalonej w konkretnej sprawie. Powinno to nastąpić w szczególności w wypadku gdy nie zachodzi już potrzeba eliminacji z systemu prawnego uchylonego niekonstytucyjnego lub nielegalnego przepisu albo aktu normatywnego

Ze względu na niezawisłość sędziowską i podleganie tylko ustawom, sąd z mocy art. 62 Konstytucji PRL ma obowiązek oceny zgodności z ustawami przepisów podustawowych aktów normatywnych mających zastosowanie w sprawie, a zwłaszcza czy nie wykraczają one poza zakres upoważnienia ustawowego i granice obowiązującego ustawodawstwa. W razie uznania aktu normatywnego (jego części), jako niezgodnego z ustawą, sąd powinien odmówić zastosowania tego aktu (jego części) w konkretnej sprawie. Stanowisko sądu w sprawie legalności przepisu lub podustawowego aktu normatywnego ma tylko konsekwencje prawne w rozstrzyganej sprawie i nie wiąże innych organów stosujących prawo. Do prawidłowego rozwiązania przez Naczelny Sąd Administracyjny problemu, objętego pytaniem prawnym, przedstawionym w niniejszej sprawie może przyczynić się dotychczas zebrany przez Trybunał Konstytucyjny materiał dowodowy. Samodzielna ocena tego materiału umożliwi temu sądowi praworządne rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą przedstawił pytanie prawne.

Mając to wszystko na uwadze Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.