Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne “czy § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawanie w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239 z późn. zm.), przewidujący zakaz nabycia od Państwa gruntów pod budowę domu jednorodzinnego m. in. przez osobę, której przysługuje własnościowe prawo do lokalu spółdzielczego, jest zgodny z art. 26 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99).

Uzasadniając wniosek Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał m. in., że budzące wątpliwości uregulowanie zawarte w wymienionym rozporządzeniu ustanawia “...regułę nie przewidzianą przez ustawę w myśl której osoba fizyczna nie może nabyć od Państwa domu jednorodzinnego, mieszkalno-pensjonatowego, lokalu w małym domu mieszkalnym lub w domu wielomieszkaniowym ani działki pod budowę jednego z tych domów, jeżeli jest już właścicielem domu mieszkalnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość albo właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego lub małego domu mieszkalnego, bądź przysługuje jej własnościowe prawo do lokalu spółdzielczego”. W przeciwieństwie do tak szeroko zakreślonych wyłączeń podmiotowych powołana ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprawdzie ustala (art. 26 ust. 1), że osoba fizyczna może nabyć od Państwa w użytkowanie wieczyste na cele mieszkalne tylko jedną nieruchomość, jednocześnie nie traktuje tego ograniczenia jako bezwzględnego, ponieważ przewiduje, że rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste stwarza możliwość nabycia od Państwa innej nieruchomości (art. 26 ust. 3). W ocenie podmiotu inicjującego postępowanie, treść art. 26 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości “(...) należy ocenić jako nie budzącą wątpliwości interpretacyjnych”, a zatem upoważnienie Rady Ministrów do “określenia zasad szczegółowych” (art. 36 ust. 1 ustawy) nie może być rozumiane jako uprawnienie do zastąpienia zasady ustawowej zasadą o odmiennej treści, inaczej kształtującą samo uprawnienie przez enumeratywne wykazanie okoliczności wyłączających korzystanie z niego”.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że rozciągnięcie wymienionego w § 4 tego rozporządzenia zakazu nabywania od Państwa nieruchomości (działek, lokali itp.) na podmioty, którym przysługuje własnościowe prawo do lokalu spółdzielczego stanowi “naruszenie warunków ustawowych”, które “jest wyraźne, gdy uwzględnić, że własnościowe prawo do lokalu spółdzielczego nie powstaje jako skutek prawny nabycia nieruchomości od Państwa”.

Prokurator Generalny PRL, ustosunkowując się do stanowiska Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w piśmie z dnia 24 maja 1987 r. wniósł o wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia ustalającego, że przepis § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami jest niezgodny z art. 26 ust. 1 i 36 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Prokurator Generalny PRL podzielił w istocie przytoczoną wyżej argumentację Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Uczestniczący w postępowaniu w sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, sygn. SA/Ka 464/86, w związku z którą zostało przedstawione pytanie prawne dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach w piśmie z dnia 12 czerwca 1987 r. podzielił wątpliwości podniesione przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i dodatkowo wyjaśnił, że przyjmując za podstawę decyzji literalne brzmienie § 4 wymienionego rozporządzenia m. in. zmierzał “do uzyskania w tym zakresie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego”.

W celu przygotowania rozprawy, przewodniczący składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego zasięgnął informacji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, Naczelnej Rady Spółdzielczej oraz opinii biegłego prof. dr hab. Andrzeja Wąsiewicza.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w piśmie z dnia 11 czerwca 1987 r. podał, że pod rządami powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce terenami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zapadły orzeczenia, które miałyby istotne znaczenie dla interpretacji przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów. Natomiast w czasie obowiązywania ustawy z dnia 14 czerwca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.). Sąd Najwyższy zajął się wykładnią art. 14 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy, w wyroku z dnia 9 lipca 1982 r., III ARN 7/82 (OSACAP z 1983 r. z 4 poz. 55). W tekście powołanego wyroku Sąd Najwyższy wskazał, że z przepisu art. 14 ust. 3 w związku z art. 15 a ust. 1 in fine ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. wynika, że obywatel może nabyć od państwa na warunkach przewidzianych w tych przepisach tylko jeden obiekt przeznaczony na cele mieszkalne.

Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej w piśmie z dnia 15 czerwca 1987 r. wyjaśnił, że organy administracji państwowej stopnia podstawowego w dotychczasowej praktyce przestrzegały literalnego brzmienia § 4 ust. 1 wymienionego rozporządzenia i w związku z tym osobom, które posiadały własnościowe prawo do lokalu spółdzielczego odmawiano prawa nabycia od Państwa domu jednorodzinnego, lokalu, a także działki pod budowę domu. W związku z decyzjami odmawiającymi sprzedaży domu jednorodzinnego, lokalu lub działki w okresie od połowy roku 1986 do 1 czerwca 1987 r. do wymienionego Ministerstwa wpłynęło około 30 skarg. Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej wskazał także, że w spółdzielczości mieszkaniowej rozważana kwestia została rozwiązana w drodze wprowadzenia odpowiednich zapisów do statutów spółdzielni. Umożliwiono nabycie domu jednorodzinnego w ramach budownictwa spółdzielczego przez członka mającego własnościowe prawo do lokalu pod warunkiem złożenia pisemnego zobowiązania do przekazania zajmowanego lokalu po zakończeniu budowy domu, pod rygorem nieudzielenia przez bank kredytu na budowę domu.

Uwzględniając zasadę działającą w spółdzielczości Ministerstwo Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej zaleciło terenowym organom administracji państwowej o właściwości szczególnej w sprawach geodezji i gospodarki gruntami stopnia wojewódzkiego jej stosowanie w sytuacji, gdy członek spółdzielni zamierza uzyskać od Państwa prawo użytkowania wieczystego działki budowlanej (pismo z dnia 18 listopada 1986 r. MG-3/026/88/86).

Generalny Sekretarz Naczelnej Rady Spółdzielczej w piśmie z dnia 12 czerwca 1987 r. m. in. podał, że w ocenie Naczelnej Rady Spółdzielczej § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. “nie ustanawia przepisu wydanego na podstawie i w celu wykonania ustawy, ale zgodną z zasadami porządku prawnego normę postępowania organów administracji państwowej działających w granicach uznania, ponieważ w omawianej sytuacji zainteresowanym nie służy prawo podmiotowe”.

Biegły prof. dr hab. Andrzej Wąsiewicz w złożonej na piśmie opinii wyraził pogląd, że przepis § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. przekroczył zakres upoważnienia zawartego w art. 36 ust. 1 wymienionej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bowiem zastosował wyłączenia w nabyciu przez osoby fizyczne od państwa nieruchomości na cele mieszkalne inne niż te, które przewidziane zostały w art. 26 ust. 1 tej ustawy. Przekroczenie przez § 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia zakresu upoważnienia ustawowego nastąpiło m. in. przez rozszerzenie liczby praw, które stanowią przeszkodę w nabyciu przez osoby fizyczne od Państwa nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub na własność o własnościowe prawo do lokalu spółdzielczego, którego to prawa ustawa nie wymienia.

Biegły wyraził pogląd, że nabycie od Państwa w użytkowanie wieczyste działki budowlanej w celu budowy nowego lokalu mieszkalnego z własnych środków finansowych dla poprawy swoich lub rodzinnych warunków mieszkaniowych przez członka spółdzielni mieszkaniowej “nie jest sprzeczne ani z zasadami współżycia społecznego, ani też ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem własnościowego prawa do lokalu spółdzielczego”. Zdaniem prof. dr Andrzeja Wąsiewicza, stan prawny wynikający z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 14 czerwca 1961 r. o gospodarce w miastach i osiedlach i z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie daje podstawy do wykładni, któraby prowadziła do wyników odpowiadających treści § 4 wymienionego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r.

W toku postępowania w sprawie do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło pismo Ministra Szefa Urzędu Rady Ministrów, zawiadamiając, że Rada Ministrów uchyliła przepis § 4 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. Do wspomnianego pisma dołączono odpis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lipca 1987 r., które w § 1 stanowi, że:

“W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47 poz. 239, z 1986 r. Nr 3, poz. 17 i z 1987 r. Nr 9 poz. 58) skreśla się § 4”. Powyższe rozporządzenie Rady Ministrów weszło w życie z dniem ogłoszenia (§ 2), to jest 1 sierpnia 1987 r. (Dz. U. Nr 23, poz. 133) i spowodowało w zakresie objętym pytaniem stan prawny zgodny z art. 26 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Wobec uchylenia przepisu § 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. odpadła jedna z przesłanek niezbędnych do prowadzenia dalszego postępowania, w postaci obowiązywania kwestionowanego w pytaniu prawnym aktu normatywnego lub jego części. Stało się więc zbędne dalsze postępowanie o zastosowanie środków prawnych zmierzających do usunięcia niezgodności prawa.

Powstała zatem sytuacja, która zgodnie z art. 4 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza jednocześnie, że powołane rozporządzenie z dnia 23 lipca 1987 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami nie zawiera przepisu odnoszącego się do decyzji ostatecznych wydanych przed jego wejściem w życie, których podstawę prawną stanowiło unormowanie kwestionowane w pytaniu prawnym Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tych warunkach w sprawie, w związku z którą przedstawiono to pytanie przepis § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. może mieć nadal zastosowanie, wobec czego istnieje nadal potrzeba udzielenia na nie odpowiedzi.

Trybunał Konstytucyjny podzielając w całości pogląd wyrażony w postępowaniu z dnia 21 września 1987 r. sygn. akt P. 3/87, uznał, że w istniejącym obecnie stanie prawnym rozstrzygnięcie powyższej kwestii może nastąpić w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który zgodnie z art. 62 Konstytucji PRL będzie władny ocenie legalności kwestionowanego przepisu.