Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy przepisy § 5 ust. 1, § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 15 ust. 1 zdanie 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 11 lipca 1983 r. w sprawie postępowania w przypadku szkód w majątku resortu spraw wewnętrznych (Dz. Urz. MSW Nr 6, poz. 12, zmiany: Dz. Urz. MSW z 1987 r. Nr 5, poz. 12, z 1989 r. Nr 3, poz. 14 i z 1991 r. Nr 1, poz. 3) są zgodne z upoważnieniem zawartym w art. 17 w zw. z art. t 9 ust. 2 pkt 2 dekretu z dnia 5 października 1955 r. o odpowiedzialności materialnej żołnierzy za szkody wyrządzone jednostce wojskowej (Dz. U. Nr 40, poz. 247, zmiany: Dz. U. z 1967 r. Nr 44, poz. 220 i z 1974 r. Nr 24, poz. 142).

W uzasadnieniu swego wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego po przytoczeniu treści wchodzących w rachubę przepisów najpierw rozważył problem, czy - w świetle regulacji zawartej w art. 24 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym ustalającym pięcioletni termin do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przed Trybunałem - kwestia legalności tych przepisów może być przedmiotem pytania prawnego. W konkluzji wywodów na ten temat stwierdził, że ograniczenie przewidziane w art. 24 wymienionej ustawy dotyczy jedynie abstrakcyjnej kontroli aktów normatywnych.

W kwestii merytorycznej Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł, że przepis art. 17 powołanego dekretu określił ściśle i wyczerpująco materię przekazaną do unormowania w akcie wykonawczym. Stanowią ją kwestie procesowe związane z określeniem organów, trybu i zasad postępowania w sprawach wydawania orzeczeń o odszkodowaniu, wnoszenie odwołań, a także nadawanie klauzuli wykonalności oraz umorzeń należności z tytułu szkód. Powołany przepis dekretu nie zawiera żadnych postanowień wskazujących na przekazanie do unormowania w zarządzeniu także innych kwestii, w szczególności związanych ze sposobem określenia wysokości szkody, pełnej odpowiedzialności za szkodę oraz przedawnienie roszczeń z tytułu szkody. Brak było zatem podstaw - konkluduje Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego - do ich unormowania w zarządzeniu, tym bardziej że niemal w całości uregulowane one zostały w art. 3, 4, 5, 6 i 14 powołanego dekretu.

Wreszcie Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że od udzielenia odpowiedzi na przedstawione przez niego pytanie, zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Prokurator Generalny w nadesłanym stanowisku stwierdził, że wymienione w pytaniu prawnym Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 11 lipca 1983 r. w sprawie postępowania w przypadkach szkód w majątku resortu spraw wewnętrznych wykraczają poza upoważnienie zawarte w art. 17 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 2 dekretu z 5 października 1955 r. o odpowiedzialności materialnej żołnierzy za szkody wyrządzone jednostce wojskowej.

W uzasadnieniu do swego stanowiska Prokurator Generalny zajął się najpierw kwestią procesową, mianowicie uprawnieniem Trybunału Konstytucyjnego do kontroli przepisów, od wydania których do czasu złożenia pytania prawnego upłynęło pięć lat.

Zdaniem Prokuratora Generalnego analiza wchodzących w rachubę przepisów ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, uchwały Sejmu w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, znowelizowanego brzmienia art. 1 Konstytucji RP oraz przeważające poglądy w piśmiennictwie prawniczym pozwalają na wyrażenie poglądu, że ograniczenie czasowe przewidziane w art. 24 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie dotyczy pytań prawnych.

W odniesieniu do części merytorycznej Prokurator Generalny stwierdził, że przytoczone w pytaniu prawnym Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych nie tylko zdają się wyraźnie wykraczać poza udzielone Ministrowi upoważnienie, ale § 5 tego zarządzenia ponadto odmiennie niż w przepisach Kodeksu pracy, niekorzystnie dla zobowiązanych unormował tę problematykę, co powoduje, iż jest on także niezgodny z art. 114 i 117 § 1 Kodeksu pracy.

Również Minister Spraw Wewnętrznych w nadesłanym do sprawy stanowisku najpierw ustosunkował się do kwestii proceduralnej i on także wyraził pogląd, że ograniczenie czasowe przewidziane w art. 24 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie dotyczy pytań prawnych.

Zgodził się także z poglądami, że przepisy § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 15 ust. 1 zd. drugie wydane zostały bez należytej podstawy prawnej i zapowiedział, że w najbliższym czasie dokona nowelizacji zarządzenia w celu usunięcia przepisów wykraczających poza udzielone upoważnienie

W części natomiast dotyczącej § 5 kwestionowanego zarządzenia Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził, że nie wykroczył poza udzielone mu upoważnienie.

Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych interpretacji upoważnienia zawartego w art. 17 nie można dokonywać w oderwaniu od kontekstu całej treści dekretu. Dekret ten po pierwsze nie unormował podstawowej dla określenia wysokości szkody kwestii tj. daty ewentualnego zdarzenia, według której ustała się tę wysokość np. datę powstania lub ujawnienia szkody czy też daty ustalenia wysokości szkody. Po drugie w art. 7 ust. 1 do ustalenia wysokości szkody ustawodawca zobowiązał organ wojskowy - “w razie powstania szkody organ wojskowy ustała w drodze postępowania wyjaśniającego przyczynę i wysokość szkody oraz osobę odpowiedzialną za szkodę”. Zgodnie z cyt. art. 7 ust. 1 dekretu Minister Spraw Wewnętrznych wykonując delegację z art. 17 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 2 dekretu w § 5 zarządzenia z dnia 14 lipca 1983 r. ustalił zasady postępowania wyjaśniającego, które obejmuje zgodnie z art. 7 ust. 1 nie tylko ustalenie przyczyn ale i wysokość powstałej szkody.

Minister Spraw Wewnętrznych nie zgodził się także z wywodami Prokuratora Generalnego, w których sugeruje on niezgodność § 5 ust. 1 kwestionowanego zarządzenia z przepisami Kodeksu pracy. Minister Spraw Wewnętrznych zwraca uwagę na fakt, że dekret uchwalony został w 1955 r., a Kodeks pracy zaczął obowiązywać dopiero od 1975 r. i dlatego właśnie treść art. 7 ust. 1 dekretu jest adekwatna do istniejącego wówczas stanu prawnego w zakresie odpowiedzialności materialnej żołnierzy. Po wejściu w życie Kodeksu pracy można mówić jedynie o zmianie tego stanu w odniesieniu tylko do pracowników, bowiem art. IX pkt 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142; zm.: z 1990 r. Nr 34, poz. 198) uchylił art. 18 i 19 dekretu, o którym mowa, ale tylko w części dotyczącej pracowników.

W dalszej części wywodów Minister Spraw Wewnętrznych nie podzielił poglądów Prokuratora Generalnego, w których stanął na stanowisku, że dekret “zdaje się przyjmować ogólnie obowiązujące zasady w tym zakresie”, a to z tego powodu, iż intencją dekretu było unormowanie szczególne tej odpowiedzialności. Wynika to bowiem z treści uchylonego (ustawa - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy) art. 18 ust. 1 dekretu, który dopuszcza odpowiedzialność materialną za szkody na ogólnych zasadach tylko w stosunku do pracowników cywilnych niektórych jednostek wojskowych. W stosunku bowiem do żołnierzy i funkcjonariuszy resortu spraw wewnętrznych nadał obowiązują szczególne unormowania zawarte w dekrecie z dnia 5 października 1955 r. i aktów wykonawczych, regulujące problematykę odpowiedzialności materialnej i w związku z tym § 5 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 11 lipca 1983 r. zgodny jest z upoważnieniem zawartym w art. 17 powołanego dekretu.

Do dnia rozprawy Minister Spraw Wewnętrznych nie dokonał zapowiedzianej nowelizacji kwestionowanego zarządzenia.

Na rozprawie umocowani przedstawiciele wnioskodawcy, Prokuratora Generalnego i Ministra Spraw Wewnętrznych podtrzymali swe stanowiska zajęte w pisemnych opracowaniach.

Trybunał Konstytucyjny rozważył:

Charakter pytania prawnego przedstawionego w niniejszej sprawie wskazuje na to, iż od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W tym aspekcie zatem za umotywowane należało uznać - w świetle art. 11 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym - skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

Wszyscy uczestnicy postępowania byli zgodni w ocenie treści art. 24 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, w szczególności, że ograniczenie czasu na wniesienie pytania prawnego od ogłoszenia aktu prawnego lub zatwierdzenia dekretu do pięciu lat, dotyczy jedynie wniosków o tzw. abstrakcyjną kontrolę przepisów. Ograniczenie to nie obejmuje pytań prawnych.

Trybunał Konstytucyjny podzielił ten pogląd. Przemawia za nim interpretacja odnośnych przepisów. Ograniczenie czasowe przewidziane w art. 24 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wyraźnie wymienia jedynie “wnioski o wszczęcie postępowania”. Nie wspomina natomiast o pytaniach prawnych. Związkowy przepis art. 12 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, regulujący rozpoznawanie pytań prawnych stanowi, że Trybunał ten rozpoznaje je na zasadach i w trybie przewidzianych dla rozpoznania wniosków o stwierdzenie zgodności aktów ustawodawczych z Konstytucją oraz innych aktów normatywnych z Konstytucją lub aktem ustawodawczym, ze zmianami wynikającymi z dalszych przepisów ustawy.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zasady i tryb rozpoznawania pytań prawnych odnosi się do procedury ich rozpatrywania, podczas gdy czas do wniesienia pytania prawnego mierzony od daty obowiązywania aktu prawnego nie mieści się w kategoriach zasad czy trybu postępowania.

Ponadto interpretacja zawężająca czas do zadawania pytań prawnych prowadzi do samoograniczenia kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której przepis tego wyraźnie nie stanowi, a interes państwa prawa wymaga raczej rozszerzenia tej kompetencji, niż jej ograniczenia.

W kwestiach merytorycznych zważyć należy, co następuje:

Wszyscy uczestnicy postępowania byli zgodni co do nielegalności zakwestionowanych przepisów § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 i § 15 ust. 1 zd. 2 powołanego zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych. Należy ponadto stwierdzić, że zgodne w tym zakresie stanowisko uczestników postępowania nie budzi wątpliwości i dlatego nie ma potrzeby przytoczenia argumentacji prawnej wskazującej na trafność wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Spornym pozostał jedynie § 5 ust. 1 kwestionowanego zarządzenia, w formie nadanej mu zarządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 września 1987 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie postępowania w przypadku szkód w majątku resortu spraw wewnętrznych, a brzmi on jak następuje: “Wysokość szkody określa się według cen obowiązujących w dniu ujawnienia szkody”.

Spór dotyczy więc problemu, czy Minister Spraw Wewnętrznych był upoważniony do ustalenia w drodze zarządzenia, że wysokość wyrządzonej szkody określa się według cen obowiązujących w dniu ujawnienia szkody.

Ustosunkowując się do tego sporu Trybunał Konstytucyjny podzielił w tej mierze dotychczasową linię orzecznictwa, ustalającą kryteria oceny zgodności regulacji wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego i w celu jego wykonania.

Kryteria legalności aktów wydanych na podstawie delegacji zawartych w ustawach i w celu ich wykonania obejmują m. in. wydanie ich w granicach udzielonego przez ustawę upoważnienia i w celu jej wykonania oraz konieczność dochowania ich zgodności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostały wydane oraz z treścią innych aktów ustawodawczych.

Upoważnienie nie może być oparte na domniemaniu ani na wykładni celowościowej. Prawdą jest bowiem, że przepisy dekretu nie określają kryteriów oceny wysokości szkody, w szczególności czasu jej powstania, ale prawdą jest również, że kryterium ustalenia wysokości szkody żadną miarą nie mieści się w pojęciu zasad ani trybu postępowania. Brak zaś wyraźnego stanowiska ustawodawcy nie może być inaczej interpretowany jak tylko w ten sposób, że w danym zakresie nie udzielił kompetencji prawotwórczych Wyraźna linia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie (por. np. orzeczenia U. 5/86 i U. 9/90) nie straciła swej aktualności pomimo zmiany części przepisów Konstytucji.

Regulacja zawarta w § 5 ust. 1 powołanego zarządzenia nie tylko nie mieści się w upoważnieniu ustawowym, ale jest ponadto sprzeczna z ogólną zasadą wyrażoną w art. 363 § 2 Kc. Stanowi on, że wysokość odszkodowania powinna być ustalona według cen z daty ustalenia odszkodowania, chyba że szczególne okoliczności wymagają przyjęcia za podstawę cen istniejących w innej chwili. Kwestionowany przepis § 5 ust. 1 zarządzenia nie wspomina o żadnych szczególnych okolicznościach i z tego powodu też nie może być uznany za legalny, nie stanowi bowiem jedynie superfluum.

Minister Spraw Wewnętrznych przekroczył więc swoje kompetencje i wyszedł poza udzielone mu upoważnienie zawarte w art. 17 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 2 powołanego dekretu z dnia 5 października 1955 r.

Zgodnie z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień minister wydaje rozporządzenia i zarządzenia. Skoro minister przekroczył swe kompetencje i wyszedł poza udzielone mu upoważnienie, to naruszył także powołany przepis Ustawy Konstytucyjnej.