1. Sąd Najwyższy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: „czy art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 5 i w związku z art. 38d ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924 ze zm.) w zakresie, w jakim:

1) przewidują obowiązek odrzucenia przez Państwową Komisję Wyborczą sprawozdania finansowego partii politycznej w każdym przypadku gromadzenia lub dokonywania wydatków na kampanie wyborcze z pominięciem Funduszu Wyborczego, niezależnie od okoliczności, przyczyn i skali naruszeń przepisów o finansowaniu kampanii wyborczych oraz wartości środków gromadzonych lub wydatkowanych niezgodnie z tymi przepisami;

2) przewidują skutek odrzucenia przez Państwową Komisję Wyborczą sprawozdania finansowego partii politycznej w postaci utraty przez partię polityczną prawa do otrzymania subwencji w następnych 3 latach, w których uprawniona jest do jej otrzymywania;

3) przewidują w każdym przypadku gromadzenia lub dokonywania wydatków na kampanie wyborcze z pominięciem Funduszu Wyborczego (przyjęcia przez komitet wyborczy partii politycznej środków finansowych pochodzących z innego źródła niż Fundusz Wyborczy), po zastosowaniu sankcji z art. 148 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 ze zm.), kolejną (drugą) sankcję za naruszenie przepisów o finansowaniu kampanii wyborczych w postaci pozbawienia partii politycznej prawa do otrzymania subwencji w następnych 3 latach

są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 11 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP”.

1.1. Sąd Najwyższy przedstawił powyższe pytanie prawne w związku z toczącą się przed nim sprawą zainicjowaną skargą złożoną przez partię polityczną „Partia Razem” (dalej: partia lub Partia Razem) na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej (dalej: PKW) z 3 października 2016 r. o odrzuceniu sprawozdania finansowego tej partii za rok 2015.

Uchwała PKW została podjęta po ustaleniu następującego stanu faktycznego. W okresie sprawozdawczym Partia Razem utworzyła Fundusz Wyborczy, którego środki były gromadzone na rachunku bankowym otwartym 4 sierpnia 2015 r. 5 sierpnia 2015 r. z rachunku bieżącego Partii Razem został dokonany przelew w wysokości 10 000 zł na rachunek Komitetu Wyborczego Partii Razem, utworzonego w związku z wyborami parlamentarnymi w 2015 r. Środki, które znalazły się na tym rachunku, zostały w dniach 6-10 sierpnia 2015 r. wykorzystane przez Komitet Wyborczy (dwukrotnie dokonano pobrań w łącznej kwocie 4 000 zł w celu dokonania płatności gotówkowych oraz zlecono przelew płatności w kwocie 2 189,40 zł). Pierwsza wpłata środków pochodzących z Funduszu Wyborczego Partii Razem wpłynęła na rachunek bankowy Komitetu Wyborczego tej partii 12 sierpnia 2015 r. Następnie 3 września 2015 r. z rachunku bankowego Komitetu Wyborczego przelano na rachunek bieżący Partii Razem kwotę 10 000 zł tytułem zwrotu wpłaty nieprawidłowej. W postępowaniu przed PKW pełnomocnik finansowy Partii Razem wyjaśnił, że do nieprawidłowej wpłaty środków z rachunku bieżącego partii na rzecz jej Komitetu Wyborczego (z pominięciem Funduszu Wyborczego) doszło pomyłkowo, a po wykryciu błędu niezwłocznie zwrócono środki pozyskane z niedozwolonego źródła.

W ocenie PKW przekazanie środków finansowych Komitetowi Wyborczemu bezpośrednio z rachunku bieżącego partii stanowiło naruszenie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924, ze zm.; dalej: u.p.p. lub ustawa o partiach politycznych). Zgodnie z tym przepisem, finansowanie udziału partii politycznej w wyborach może być dokonywane jedynie za pośrednictwem funduszu wyborczego. Partia w tym celu powinna najpierw przelać w formie wpłaty własnej środki finansowe na fundusz wyborczy, a następnie z funduszu wyborczego dokonać przelewu na rachunek komitetu wyborczego. Zdaniem PKW naruszenie art. 35 ust. 2 u.p.p. stanowiło przesłankę odrzucenia sprawozdania finansowego partii na podstawie art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 5 u.p.p. Z tego względu PKW była zobligowana do odrzucenia sprawozdania Partii Razem. Uzasadniając uchwałę z 3 października 2016 r., PKW podniosła, że stwierdzenie naruszenia przez Partię Razem art. 35 ust. 2 u.p.p. jest konsekwencją odrzucenia przez PKW sprawozdania finansowego Komitetu Wyborczego tej partii, uczestniczącego w wyborach parlamentarnych przeprowadzonych w październiku 2015 r.

Zaskarżając w całości uchwałę PKW z 3 października 2016 r., Partia Razem zarzuciła jej naruszenie: art. 38a ust. 2 pkt 5 w związku z art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38d u.p.p., a także w związku z art. 35 ust. 2 u.p.p. oraz z art. 144 § 1 pkt 3c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.; dalej: k.w. lub kodeks wyborczy). Partia Razem postawiła szereg zarzutów związanych z interpretacją oraz z zastosowaniem wymienionych przepisów. Zarzuciła również ich niezgodność z art. 2, art. 11 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 Konstytucji, wnosząc o zwrócenie się, w trybie art. 193 Konstytucji, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.

1.2. Sąd pytający, w postanowieniu z 14 grudnia 2016 r., jako przedmiot kontroli wskazał art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 5 i w związku z art. 38d u.p.p., wyjaśniając jednocześnie, że wprawdzie podstawą zaskarżonej uchwały PKW były jedynie art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 5 u.p.p., to jednak art. 38d u.p.p. jest z tymi przepisami nierozerwalnie związany przez to, że przewiduje „automatyczny” skutek odrzucenia sprawozdania finansowego partii w postaci utraty prawa do subwencji na okres 3 lat.

Przedmiot pytania prawnego został ujęty w trzech punktach petitum. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że nie kwestionuje zgodności z Konstytucją zasady nałożenia na partię polityczną sankcji za naruszenie przez nią reguł finansowania kampanii wyborczych, ale te regulacje, które przewidują obowiązek odrzucenia przez PKW sprawozdania finansowego partii politycznej w każdym przypadku gromadzenia i wydatkowania środków na kampanie wyborcze z pominięciem funduszu wyborczego oraz „automatyczny” skutek tego odrzucenia w postaci utraty przez partię polityczną prawa do subwencji w następnych 3 latach, w których partia uprawniona jest do jej otrzymywania, niezależnie od okoliczności, przyczyn i skali naruszeń przepisów oraz wartości środków gromadzonych lub wydatkowanych niezgodnie z przepisami, a także bez uwzględnienia tego, że sankcję za takie naruszenie przewidują już przepisy kodeksu wyborczego. W ocenie sądu pytającego sankcja pozbawienia partii politycznej prawa do subwencji w okresie 3 lat jest niezwykle dotkliwa, gdyż może prowadzić do faktycznego pozbawienia partii możliwości prowadzenia działalności politycznej na większą skalę, a w dalszej konsekwencji do jej likwidacji.

Sąd Najwyższy zaznaczył, że zakwestionowane przepisy mają bezpośredni związek z przedmiotem zawisłej przed nim sprawy, a od odpowiedzi na pytanie prawne zależy jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie sąd pytający podkreślił, że treść tych przepisów jest jednoznaczna. Nie ma zatem możliwości usunięcia powstałych wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją za pomocą przyjętych w orzecznictwie i nauce prawa reguł interpretacyjnych.

1.3. Wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego, sformułowane w pytaniu prawnym, zostały przedstawione w odniesieniu do trzech wzorców kontroli: 1) art. 2 w związku z art. 11 ust. 1 Konstytucji; 2) art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 3) art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji. Sąd Najwyższy zaznaczył, że ogólnym wzorcem kontroli jest art. 2 Konstytucji, gdyż z zasady demokratycznego państwa prawnego wynikają m.in. zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasada przyzwoitej legislacji, zasada określoności stanowionych przepisów prawa, zasada niestosowania podwójnej sankcji za to samo naruszenie prawa oraz zasada ochrony praw nabytych. Z zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji są także bezpośrednio związane: zasada wolności tworzenia i działania partii politycznych, zasada proporcjonalności ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnie chronionych praw i wolności, jak również zasada ochrony praw majątkowych.

1.4. Odnosząc się do art. 2 w związku z art. 11 ust. 1 Konstytucji, sąd pytający odwołał się do szczególnej społeczno-ustrojowej roli partii politycznych w demokratycznym państwie prawa, zwracając jednocześnie uwagę na dwoisty status prawnokonstytucyjny partii politycznych, określony w art. 11 Konstytucji, a także znaczenie jawności finansowania partii politycznych. Następnie Sąd Najwyższy przedstawił obowiązujące reguły subwencjonowania partii politycznych, konkludując, że utrata prawa do subwencji może negatywnie wpływać na realizację celu istnienia partii politycznych, jakim jest oddziaływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Cel ten stanowi emanację ustrojowej zasady pluralizmu politycznego. W ocenie sądu pytającego sankcja pozbawienia partii politycznej prawa do subwencji przez okres 3 lat powinna być uzasadniona bardzo poważnymi argumentami, uwzględniającymi konstytucyjną wolność zrzeszania się obywateli w partie polityczne (tworzenia i działania partii politycznych), a także konstytucyjną zasadę jawności finansowania partii politycznych. W tym kontekście duże wątpliwości budzi „automatyzm” skutków odrzucenia sprawozdania finansowego partii politycznej. Zdaniem Sądu Najwyższego art. 38a ust. 2 pkt 5 u.p.p. jest „zbyt ogólny i rygorystyczny” także z punktu widzenia zasady poprawnej legislacji. Zbyt duża ogólność tego przepisu polega na tym, że „nie przewiduje ustawowych kryteriów pozwalających na ustalenie i ocenę, jakie zachowania powinny się mieścić w zakresie zastosowania tego przepisu, a w jakich przypadkach (o mniejszym ciężarze gatunkowym) zastosowanie tej sankcji może być uznane za nadmierną, nieproporcjonalną ingerencję w działalność i samo istnienie partii” (pytanie prawne, s. 33 i 34). W szczególności, kwestionowana regulacja nie uwzględnia stopnia winy ani skali naruszeń prawa. Sankcja przewidziana w art. 38d u.p.p. budzi poważne wątpliwości co do jej zgodności z zasadą wolności zrzeszania się (art. 11 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji). Ustawodawca ma wprawdzie swobodę kształtowania zasad finansowania partii politycznych i konsekwencji naruszenia tych zasad, jednakże swoboda ta nie może mieć nieograniczonego charakteru. Sankcja w postaci czasowej całkowitej utraty prawa do subwencji powinna być traktowana jako rozwiązanie ostateczne (ultima ratio) i podlegać ocenie z punktu widzenia zasady wolności działania partii politycznych.

Sąd pytający zwrócił także uwagę na istnienie w polskim porządku prawnym dwóch sankcji za to samo naruszenie prawa. Zgodnie z art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 5 oraz art. 38d u.p.p. wydatkowanie przez partię środków na kampanię wyborczą z pominięciem funduszu wyborczego powoduje odrzucenie sprawozdania partii oraz utratę subwencji na kolejne 3 lata. Równocześnie, zgodnie z art. 144 § 1 pkt 3 lit. c kodeksu wyborczego PKW odrzuca sprawozdanie finansowe komitetu wyborczego w przypadku przyjęcia przez komitet wyborczy partii politycznej środków pochodzących z innego źródła niż fundusz wyborczy. A zgodnie z art. 148 § 2 k.w. odrzucenie sprawozdania finansowego powoduje pomniejszenie przysługującej partii subwencji o kwotę stanowiącą równowartość trzykrotności wysokości środków pozyskanych lub wydatkowanych z naruszeniem przepisów. Takie ukształtowanie przepisów wprowadzających sankcje powinno zostać, w ocenie Sądu Najwyższego, poddane kontroli Trybunału z punktu widzenia zasady prawidłowej legislacji oraz zasady ne bis in idem. Tym bardziej, że w ocenie sądu pytającego sankcja pozbawienia partii politycznej prawa do subwencji jest wyjątkowo dotkliwa i ma charakter represyjny.

1.5. Uzasadniając swoje wątpliwości odnośnie do zgodności zakwestionowanej regulacji z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, sąd pytający stwierdził, że sankcja za naruszenie zasad finansowania partii politycznych powinna być proporcjonalna do skali naruszenia. Musi zatem spełniać warunki ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z tego względu sąd pytający dokonał oceny spełnienia przez zakwestionowaną regulację pięciu warunków proporcjonalności. W ocenie sądu bez wątpienia spełniony jest warunek formalny, jak również pierwszy warunek materialny, gdyż ograniczenie wolności ze względu na porządek publiczny „znajduje uzasadnienie w porządku konstytucyjnym” (pytanie prawne, s. 41). Zdaniem Sądu Najwyższego, nie ulega także wątpliwości spełnienie warunku przydatności analizowanej regulacji, której dolegliwość jest niezaprzeczalna. Sąd pytający wyraził natomiast wątpliwość, czy przewidziana sankcja jest niezbędna do realizacji zakładanych celów, które w ocenie sądu można osiągnąć środkami mniej ingerującymi w korzystanie z wolności. Sąd wyraził przy tym przekonanie, że osiągnięcie celu w postaci odstraszenia przed naruszaniem przepisów o finansowaniu działalności partii politycznych mogłoby następować za pomocą środków, które nie wpływałyby bezpośrednio na bieżące funkcjonowanie partii. Jednakże, konkludując, sąd stwierdził, że „sama ta możliwość nie czyni jeszcze kwestionowanej regulacji niezgodną z Konstytucją” (pytanie prawne, s. 42).

Szczególną uwagę poświęcił sąd pytający ocenie spełnienia warunku proporcjonalności w wąskim znaczeniu. W ocenie sądu, zakwestionowane przepisy mogą w wielu przypadkach okazać się nieproporcjonalne, gdyż takie same sankcje znajdą zastosowanie zarówno za naruszenie zasad finansowania partii politycznych w ogromnym rozmiarze, jak i za takie naruszenia, które dotyczą kwot symbolicznych i wynikają ze zwykłego błędu, niedopatrzenia oraz braku doświadczenia lub wiedzy. W takim przypadku sankcje te będą stanowiły rażąco nadmierną represję, ponieważ nie uwzględniają stopnia winy osób, które dopuściły się naruszenia, a także nie przewidują możliwości uniknięcia negatywnych dla partii konsekwencji poprzez usunięcie nieprawidłowości. Jednocześnie sąd pytający zauważył, że warunek proporcjonalności w wąskim znaczeniu byłby spełniony, gdyby sankcje finansowe stanowiły wielokrotność sum pieniężnych uznanych za pozyskane niezgodnie z prawem, tak jak to ma miejsce w regulacjach kodeksu wyborczego.

Na zakończenie, sąd pytający odniósł się do kwestii dopuszczalności ograniczenia wolności zrzeszania się w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego. W ocenie sądu zakwestionowane przepisy wprowadzają ograniczenia pluralizmu politycznego, które nie mają związku z wartościami uzasadniającymi dopuszczalność wprowadzenia takich ograniczeń. Podsumowując, Sąd Najwyższy stwierdził, że zakwestionowane przepisy naruszają zasadę proporcjonalności w związku z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

1.6. W ostatniej części uzasadnienia Sąd Najwyższy odniósł się do kwestii zgodności zakwestionowanych w pytaniu prawnym przepisów z art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji. Sąd pytający przypomniał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 1 u.p.p. partia polityczna, która uzyskała w wyborach do Sejmu powyżej 3% głosów, nabywa prawo do otrzymania subwencji na okres czterech lat. W ocenie Sądu Najwyższego jest to prawo majątkowe o wymiernej wartości, stanowiące podstawę funkcjonowania partii politycznych. Pozbawienie partii politycznej tego prawa, przysługującego jej z mocy prawa, powinno podlegać ocenie w świetle art. 64 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem sądu pytającego, regulacja, która prowadzi do pozbawienia partii prawa do otrzymania subwencji przez 3 lata na skutek nawet drobnego naruszenia w zakresie gromadzenia i wydatkowania środków w trakcie kampanii wyborczej, nie spełnia kryteriów proporcjonalności oraz narusza zasadę ochrony nabytych praw majątkowych.

2. W piśmie z 24 kwietnia 2017 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. W ocenie Prokuratora art. 38a ust. 2 pkt 5 w związku z art. 38a ust. 1 pkt 3 u.p.p. jest zgodny z art. 2 w związku z art. 11 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Według Prokuratora Generalnego, w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia.

Prokurator Generalny w pierwszej części pisma przytoczył treść przepisów: art. 38a ust. 1 pkt 3, art. 38a ust. 2 pkt 5 i art. 38d u.p.p. oraz art. 148 § 2 k.w. Następnie Prokurator przypomniał podstawowe zasady składania przez partie polityczne sprawozdań finansowych, zasady finansowania kampanii wyborczej, a także procedurę związaną z wypłacaniem partiom subwencji. Prokurator zauważył, że regulacje dotyczące finansowania kampanii wyborczych partii politycznych znajdują się w kodeksie wyborczym, a zdaniem przedstawicieli doktryny w sprawach nieuregulowanych w kodeksie wyborczym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy ustawy o partiach politycznych. Prokurator zaznaczył, że problem surowości przepisów przewidujących automatyczne odrzucenie sprawozdania finansowego komitetu wyborczego partii, w przypadku każdego, choćby nieznacznego, naruszenia zasad finansowania kampanii wyborczej (i związanych z tym naruszeniem sankcji), został dostrzeżony przez PKW, a także przez przedstawicieli doktryny. Prokurator przypomniał także o innych źródłach finansowania działalności partii politycznych, w tym przede wszystkim o dotacjach.

2.1. Po dokonaniu analizy formalnoprawnej pytania prawnego Prokurator doszedł do wniosku, że została spełniona przesłanka podmiotowa (pytanie zostało skierowane przez sąd – Sąd Najwyższy) oraz przesłanka przedmiotowa (jako przedmiot kontroli zostały wskazane normy wynikające z przepisów ustawowych, a jako wzorzec kontroli Sąd Najwyższy wskazał przepisy konstytucyjne, znajdujące się wyżej w hierarchii aktów prawnych). W ocenie Prokuratora nie została natomiast w pełni spełniona przesłanka funkcjonalna. Przedmiotem rozpoznania Sądu Najwyższego jest skarga złożona przez partię polityczną na uchwałę PKW o odrzuceniu sprawozdania partii o źródłach pozyskania środków finansowych w 2015 r. Podstawę prawną uchwały PKW stanowiły art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 5 u.p.p. Sąd Najwyższy będzie zatem rozstrzygał o uwzględnieniu bądź oddaleniu skargi złożonej przez partię.

Pozbawienie subwencji stanowi ustawowy skutek odrzucenia sprawozdania finansowego, jednakże nie jest to przesłanka przesądzająca o odrzuceniu lub nie tego sprawozdania. Podstawę do wypłacenia subwencji na dany rok, w określonej wysokości, stanowi wniosek organu statutowego partii politycznej, złożony do podmiotu, który ją wypłaca (Ministra Finansów). To zatem do Ministra Finansów, związanego opinią PKW, należy rozstrzygnięcie, czy i w jakiej wysokości przypadająca partii politycznej na dany rok subwencja będzie wypłacana. W ocenie Prokuratora, Sąd Najwyższy nie może uzależniać decyzji procesowej w zawisłej przed nim sprawie od skutków (dolegliwości finansowych), jakie ta decyzja wywoła, gdyż skutki te nie stanowią przesłanek rozstrzygnięcia organu procesowego.

Podsumowując, Prokurator stwierdził, że ewentualne stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 38d u.p.p. i jego wyeliminowanie z porządku prawnego nie będzie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed Sądem Najwyższym. W związku z tym postępowanie w sprawie kontroli zgodności z Konstytucją tego przepisu, czyli postępowanie w zakresie wyznaczonym w punkcie 2 petitum pytania prawnego, wobec braku spełnienia przesłanki funkcjonalnej, podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Te same argumenty przesądzają również o niedopuszczalności orzekania w zakresie wyznaczonym w punkcie 3 petitum pytania prawnego. Wyeliminowanie z porządku prawnego, w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, art. 148 § 2 k.w. nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy przez sąd meriti.

2.2. Przechodząc do oceny zgodności art. 38a ust. 2 pkt 5 w związku z art. 38a ust. 1 pkt 3 u.p.p., w zakresie wyznaczonym w punkcie 1 petitum pytania prawnego, z art. 2 w związku z art. 11 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 Konstytucji, Prokurator zauważył, że problem konstytucyjny sprowadza się w istocie do sformułowanego wprost w art. 38a ust. 2 pkt 5 (w związku z art. 38a ust. 1 pkt 3) u.p.p. nakazu odrzucenia przez PKW sprawozdania finansowego partii politycznej zawsze wtedy, gdy partia ta zgromadzi środki lub dokona wydatku na kampanię wyborczą z pominięciem funduszu wyborczego. Podniesiony przez Sąd Najwyższy „niedostatek treściowy” obu powołanych wyżej przepisów (polegający na braku mechanizmu miarkowania reakcji na gromadzenie lub dokonywanie przez partię polityczną wydatków na kampanię wyborczą z pominięciem funduszu wyborczego w zależności od okoliczności, przyczyn i skali takiego działania, jak również od wartości gromadzonych i wydatkowanych na ten cel środków) należy uznać za skierowany do ustawodawcy postulat podjęcia prac legislacyjnych zmierzających do zmiany obowiązującego prawa. W takim rozumieniu, przepisy te nie mogłyby podlegać kontroli Trybunału w trybie pytania prawnego. „Skoro zatem problem konstytucyjny w sprawie, na tle której sformułowano pytanie prawne, tkwi w zaskarżonej normie, a nie we wskazanym przez Sąd Najwyższy braku określonej treści, kontrola konstytucyjności może objąć art. 38a ust. 2 pkt 5 w związku z art. 38a ust. 1 pkt 3 ustawy o partiach politycznych tylko in toto” (stanowisko Prokuratora, s. 36).

Po przytoczeniu orzecznictwa Trybunału dotyczącego statusu prawnego partii politycznych (w szczególności obszernych fragmentów uzasadnienia wyroku z 18 lipca 2012 r. o sygn. K 14/12, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 82), Prokurator doszedł do przekonania, że wskazane przez sąd pytający wzorce kontroli: art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 Konstytucji są nieadekwatne. Przepisy te zostały zamieszczone w rozdziale II Konstytucji, gdyż odnoszą się do wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela (podmiotów prywatnych). Natomiast partii politycznej nie można de lege lata traktować jako podmiotu prawa prywatnego w zakresie uprawnień do pozyskiwania środków publicznych na działalność w sferze publicznej. W związku z powyższym należy przyjąć, że art. 38a ust. 2 pkt 5 w związku z art. 38a ust. 1 pkt 3 u.p.p. nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 Konstytucji.

2.3. W ocenie Prokuratora, w dalszej części pytania prawnego, sąd pytający wskazał jako wzorzec kontroli regułę poprawnej legislacji, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, o której stanowi art. 2 Konstytucji. Naruszenie tej reguły ma zdaniem Sądu Najwyższego polegać na zbyt ogólnej i rygorystycznej treści art. 38a ust. 2 pkt 5 u.p.p., co stanowi również naruszenie wolności tworzenia i działania partii politycznych, proklamowanej w art. 11 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora, zaskarżone przepisy są jasne i precyzyjne, przy czym nie stwarzają organom stosującym prawo (PKW) pola do dowolności działania. Należy zatem przyjąć, że przechodzą tzw. test określoności, wywiedziony z orzecznictwa Trybunału. Prokurator doszedł zatem do przekonania, że art. 38a ust. 2 pkt 5 w związku z art. 38a ust. 1 pkt 3 u.p.p. jest zgodny z art. 2 Konstytucji. Z kolei zgodność art. 38a ust. 2 pkt 5 w związku z art. 38a ust. 1 pkt 3 u.p.p. z art. 2 Konstytucji implikuje zgodność zaskarżonej regulacji z art. 11 ust. 1 Konstytucji, powołanym jako wzorzec związkowy. W ocenie Prokuratora, sąd pytający nie sformułował odrębnego zarzutu niezgodności zaskarżonych regulacji z art. 11 ust. 1 Konstytucji, bez związku z naruszeniem zasady poprawnej legislacji.

2.4. Na marginesie Prokurator Generalny odniósł się do problematyki konsekwencji (dolegliwości finansowych) naruszenia przepisów o finansowaniu udziału partii politycznych w wyborach (chociaż problem ten wykracza poza dopuszczalny zakres przedmiotowy niniejszego pytania prawnego). Zdaniem Prokuratora, ewentualny zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 Konstytucji musiałby zostać poparty dowodami, że owe dolegliwości finansowe pozbawią lub pozbawiły partię polityczną ekonomicznych podstaw jej działalności.

Również na marginesie Prokurator ustosunkował się do zarzutu naruszenia zasady ne bis in idem (art. 2 Konstytucji) przez konieczność stosowania wobec partii politycznej, której sprawozdanie finansowe zostało odrzucone, zarówno art. 38d u.p.p. (utrata prawa do otrzymania subwencji), jak i art. 148 § 2 k.w. (pomniejszenie subwencji). W ocenie Prokuratora dolegliwości finansowe wprowadzone przez powyższe przepisy stanowią sankcje za naruszenie prawa normującego finansowanie wyborów. Pozostają zatem w bezpośrednim związku z podstawową działalnością partii politycznych jako podmiotów prawa publicznego. Udział w wyborach stanowi bowiem wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Z tego względu sankcje te nie mogą być utożsamiane z sankcjami finansowymi stosowanymi wobec podmiotów prawa prywatnego, co oznacza, że zasada ne bis in idem nie znajdzie do nich zastosowania.

3. W piśmie z 21 kwietnia 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik lub RPO) przystąpił do postępowania, zajmując stanowisko w sprawie. Zdaniem Rzecznika art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 5 i w związku z art. 38d u.p.p., w zakresie wyznaczonym w punkcie 1 petitum pytania prawnego, jest niezgodny z art. 2 oraz z art. 58 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 11 ust. 1 Konstytucji; art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 5 i w związku z art. 38d u.p.p. w zakresie, „w jakim przewiduje skutek odrzucenia przez Państwową Komisję Wyborczą sprawozdania finansowego partii politycznej w każdym przypadku gromadzenia lub dokonywania wydatków na kampanie wyborcze z pominięciem Funduszu Wyborczego, niezależnie od okoliczności, przyczyn i skali naruszeń przepisów o finansowaniu kampanii wyborczych oraz wartości środków gromadzonych lub wydatkowanych niezgodnie z tymi przepisami, w postaci utraty przez partię polityczną prawa do otrzymania subwencji w następnych 3 latach, w których uprawniona jest do jej otrzymywania”, jest niezgodny z art. 2 oraz z art. 58 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 11 ust. 1 Konstytucji; art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 5 i w związku z art. 38d u.p.p., w zakresie wyznaczonym w punkcie 3 petitum pytania prawnego, jest niezgodny z art. 2 oraz z art. 58 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w związku art. 31 ust. 3 i art. 11 ust. 1 Konstytucji.

3.1. W piśmie z 12 czerwca 2017 r. Rzecznik przedstawił uzasadnienie swojego stanowiska. W pierwszej kolejności Rzecznik przypomniał treść przepisów ustawy o partiach politycznych oraz kodeksu wyborczego dotyczących finansowania udziału partii politycznych w wyborach oraz zasad wypłacania partiom subwencji. Następnie Rzecznik dokonał wykładni art. 11 ust. 1 Konstytucji, podkreślając jego związek z art. 58 Konstytucji. W ocenie Rzecznika, wolność, o której stanowi art. 58 Konstytucji, oznacza swobodę tworzenia przez obywateli różnych zrzeszeń obywatelskich, a partie polityczne są właśnie jedną z form organizacyjnych, w ramach której wolność taka może być realizowana. Z Konstytucji wyprowadzić zatem można dwa ujęcia istoty partii politycznych: ujęcie przedmiotowe, w którym partie traktowane są jako instytucje ustroju politycznego (art. 11) oraz ujęcie podmiotowe, akcentujące wolność zrzeszania się obywateli w partie (art. 58).

Rzecznik przypomniał, że obowiązujący system finansowania partii politycznych został wprowadzony do porządku prawnego w 2001 r. Finansowanie partii politycznych z budżetu państwa miało ograniczyć sytuacje korupcjogenne. Obowiązujące regulacje w tym zakresie sprawiły, że wszelkie inne przychody partii politycznych, pochodzące z innych dozwolonych źródeł (np. składki członkowskie, darowizny od osób fizycznych) stanowią zdecydowanie mniejszą, wręcz marginalną część partyjnych budżetów, a subwencje z budżetu państwa są podstawowym źródłem przychodu partii. Z tego względu utrata subwencji negatywnie wpływa na funkcjonowanie partii politycznej i nie pozwala jej realizować celu, polegającego na oddziaływaniu metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Ponadto wpływa też na realizację „równości szans w polityce”, ponieważ znacząco ogranicza „możliwości podejmowania konkurencji politycznej w wyborach i podejmowania skutecznej rywalizacji z innymi ugrupowaniami” (uzasadnienie stanowiska RPO, s. 14), a może także doprowadzić do faktycznej likwidacji partii. Rzecznik zwrócił także uwagę, że ryzyko zakończenia działalności dotyczy przede wszystkim ugrupowań nowych, które dopiero budują swoje struktury osobowe. Zdaniem Rzecznika obowiązujące przepisy są zbyt restrykcyjne, gdyż wykluczają mniejsze partie z rywalizacji politycznej. W doktrynie postuluje się zatem zmniejszenie progu poparcia w wyborach do Sejmu, uprawniającego do otrzymywania subwencji, z 3% do 1%.

3.2. W dalszej kolejności Rzecznik stwierdził, że brzmienie art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 5 i w związku z art. 38d u.p.p. budzi poważne wątpliwości interpretacyjne. W ocenie Rzecznika nie jest oczywista interpretacja, zgodnie z którą partia polityczna traci prawo do otrzymywania subwencji na 3 lata. Poważne wątpliwości pojawiają się także w kontekście pytania, czy kara, w postaci utraty subwencji, może obowiązywać dłużej niż kadencja, w szczególności, gdy doszło do jej skrócenia. Zdaniem Rzecznika brak właściwej i jasnej sankcji stanowi naruszenie zasady przyzwoitej legislacji wywiedzionej z art. 2 Konstytucji.

Ponadto zaskarżone przepisy budzą poważne wątpliwości w kontekście zasady ne bis in idem. Zgodnie z zakwestionowaną regulacją, partia polityczna za to samo naruszenie prawa jest poddawana dwóm sankcjom na mocy dwóch różnych ustaw. Wprawdzie w orzecznictwie Trybunału zasada ne bis in idem jest rozpatrywana jako zasada prawa karnego, to jednak, zdaniem Rzecznika, należy ją również odnosić do innych środków represyjnych (penalnych), m.in. sankcji karnoadministracyjnych, a także innych sankcji. Podsumowując, Rzecznik doszedł do wniosku, że zaskarżone przepisy nie są zgodne z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawa, naruszając zasadę prawidłowej legislacji, a także zasadę zakazującą podwójnego sankcjonowania (karania) za to samo naruszenie.

3.3. Przechodząc do oceny zgodności zaskarżonych przepisów z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Rzecznik zauważył, że utrata subwencji, w konsekwencji odrzucenia sprawozdania finansowego partii, prowadzi bezpośrednio do ograniczenia, a nawet przekreślenia, wolności zrzeszania się, zapewnionej w art. 58 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Rzecznika „w odniesieniu do art. 58 Konstytucji RP art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi jego dopełnienie i również względem tego przepisu ustawy zasadniczej należy rozpatrywać wskazane przepisy ustawy o partiach politycznych” (uzasadnienie stanowiska RPO, s. 22). Z tego względu Rzecznik dokonał analizy zaskarżonej regulacji przez pryzmat warunków dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W ocenie Rzecznika spełniona została przesłanka formalna oraz przesłanka celu uzasadniającego wprowadzenie ograniczenia – jest nim porządek publiczny i ochrona wolności i praw innych osób. Analizowana sankcja ma pełnić funkcję represyjną w celu zapewnienia przestrzegania zasady transparentności finansów partyjnych. Następnie, przechodząc do oceny spełnienia przesłanki proporcjonalności, Rzecznik przypomniał, że składają się na nią przydatność, konieczność oraz proporcjonalność w wąskim rozumieniu. Zdaniem Rzecznika kwestionowanej regulacji nie można odmówić celowości, aczkolwiek sankcja w postaci utraty prawa do subwencji nie pozwala realnie osiągnąć założonego celu względem wszystkich partii. Poza jej zasięgiem znajdą się bowiem partie, którym w ogóle nie przysługuje prawo do subwencji ze względu na osiągnięty wynik w wyborach. Może to stanowić potencjalne naruszenie zasady równości, ale skoro Sąd Najwyższy nie przedstawił argumentacji w tym zakresie, to Rzecznik pozostawił tę kwestię poza zakresem swojej analizy.

Rzecznik podkreślił natomiast, że możliwe byłoby skuteczne osiągnięcie założonego celu wyeliminowania nieprawidłowości finansowych w funkcjonowaniu partii politycznych, bez konieczności pozbawiania ich prawa do subwencji. Biorąc pod uwagę zasadę proporcjonalności w wąskim rozumieniu, Rzecznik zauważył, że konsekwencje, które przewiduje art. 38d u.p.p., stanowią bardzo poważną dolegliwość. Całkowita utrata prawa do subwencji powinna być rozwiązaniem najsurowszym i ostatecznym, stosowanym w sytuacji naruszeń na szeroką skalę, mających szczególnie naganny charakter i stanowiących poważne zagrożenie dla systemu partyjnego. Tymczasem zaskarżone przepisy nie przewidują zróżnicowania surowości sankcji względem naruszeń. Nie dają również możliwości PKW dopasowania sankcji do stopnia naruszenia. Z tego względu cel sankcji jest nieproporcjonalny do chronionego prawem dobra.

Odnosząc się do wymagania, by ograniczenia wolności i praw nie naruszały ich istoty, Rzecznik stwierdził, że w przypadku utraty prawa do subwencji, partia polityczna może formalnie nadal przyjmować nowych członków i funkcjonować na scenie politycznej. Jednakże, w sposób znaczny ograniczone zostają jej perspektywy aktywności politycznej, a de facto prowadzi to do jej zmarginalizowania i w dalszej konsekwencji do zaprzestania działalności. Konkludując, Rzecznik doszedł do wniosku, że sankcja w postaci utraty subwencji z budżetu państwa nie odpowiada powyższym kryteriom dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw.

Rzecznik zauważył również, że sankcja polegająca na odebraniu partii politycznej prawa do subwencji, stosowana automatycznie i bez różnicowania względem wagi popełnionego naruszenia, nie realizuje zasady sprawiedliwości społecznej, wywodzonej z art. 2 Konstytucji.

3.4. W ostatniej części pisma Rzecznik odniósł się do zarzutu naruszenia przez kwestionowane przepisy art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Rzecznika zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych publicznych i prywatnych. Przy ocenie zgodności z Konstytucją wskazanych przepisów należy wziąć pod uwagę nie tylko art. 64 ust. 1 Konstytucji, ale także kolejne jego ustępy. Prawo do subwencji jest prawem majątkowym o wymiernej wartości, gdyż „wypłaty wynikają z ustawy” (uzasadnienie stanowiska RPO, s. 31), a nabycie prawa do subwencji może stanowić zabezpieczenie kredytów bankowych.

Z punktu widzenia zakresu przedmiotowego art. 64 ust. 1 Konstytucji ochronie podlegają wszelkie prawa majątkowe, w tym publiczne prawa majątkowe. Przepis ten chroni wprawdzie jedynie „własność istniejącą”, to jednak w orzecznictwie Trybunału przyjmuje się, że ochroną objęta jest także „maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia własności” (uzasadnienie stanowiska RPO, s. 32). Powołując się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Rzecznik zauważył, że ochrona danego prawa wymaga udowodnienia jego istnienia. Oznacza to, że daje się ono zdefiniować, i że można powiązać z nim konkretne uprawnienia i obowiązki, a także „dany tytuł prawny rzeczywiście przysługuje skarżącemu” (uzasadnienie stanowiska RPO, s. 32). W ocenie Rzecznika, prawo do subwencji jest istniejącym prawem majątkowym i pozostaje pod ochroną art. 64 Konstytucji, której granice wyznacza art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Odnosząc się do zakresu podmiotowego art. 64 ust. 1 Konstytucji, Rzecznik uznał, że w użytym w tym przepisie pojęciu „każdy” mieści się szeroki katalog podmiotów. Przepis ten obejmuje swoim zakresem partie polityczne, które mając dualistyczny charakter, wykazują wiele cech podmiotów prawa prywatnego. Ponadto własność partii politycznej podlega ochronie na zasadzie ochrony własności grupowej, analogicznie do własności spółdzielni. Podmiotem związanym dyspozycją art. 64 Konstytucji jest m.in. ustawodawca, który powinien ustanawiać regulacje prawne zabezpieczające efektywną ochronę prawa własności. Rzecznik zauważył, że zakres przedmiotowy art. 64 ust. 3 Konstytucji nie obejmuje innych niż własność praw majątkowych. Nie oznacza to jednak, że prawa te pozbawiono ochrony konstytucyjnej, gdyż zastosowanie znajdzie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Reasumując Rzecznik doszedł do wniosku, że całkowite pozbawienie prawa do subwencji na okres 3 lat na skutek automatycznego zastosowania sankcji przewidzianej w zakwestionowanych przepisach stanowi pozbawienie partii politycznej prawa majątkowego przysługującego jej z mocy prawa. W oczywisty sposób narusza to zasadę ochrony nabytych praw majątkowych i musi „spotkać się z negatywną oceną konstytucyjnoprawną” (uzasadnienie stanowiska RPO, s. 37).

4. W piśmie z 10 maja 2018 r. Marszałek Sejmu (dalej: Marszałek) przedstawił stanowisko Sejmu w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że: 1) art. 38a ust. 2 pkt 5 w związku z art. 38d u.p.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek odrzucenia przez PKW sprawozdania partii politycznej w każdym przypadku gromadzenia lub dokonywania wydatków na kampanię wyborczą z pominięciem funduszu wyborczego, jest niezgodny z zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji; 2) art. 38a ust. 2 pkt 5 w związku z art. 38d u.p.p. w zakresie, w jakim w przypadku gromadzenia lub dokonywania wydatków na kampanie wyborcze z pominięciem funduszu wyborczego (przyjęcia przez komitet wyborczy partii politycznej środków finansowych pochodzących z innego źródła niż fundusz wyborczy), po zastosowaniu sankcji z art. 148 § 2 k.w. przewiduje kolejną (drugą) sankcję za naruszenie przepisów o finansowaniu kampanii wyborczych w postaci pozbawienia partii politycznej prawa do otrzymywania subwencji w następnych 3 latach, nie jest niezgodny z zasadą ne bis in idem wynikającą z art. 2 Konstytucji; 3) art. 38d u.p.p. w zakresie, w jakim przewiduje skutek odrzucenia sprawozdania partii politycznej przez PKW (albo odrzucenia przez Sąd Najwyższy skargi na postanowienie PKW o odrzuceniu sprawozdania partii politycznej) w postaci utraty przez partię polityczną prawa do otrzymania subwencji w następnych 3 latach, w których uprawniona jest do jej otrzymywania, jest zgodny z zasadą wolności tworzenia i działania partii politycznych wyrażoną w art. 11 ust. 1 Konstytucji. Ponadto Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK.

4.1. Marszałek w pierwszej kolejności dokonał analizy formalnoprawnej pytania sądu. W ocenie Marszałka zarzut naruszenia przez zakwestionowane przepisy art. 64 ust. 1 Konstytucji nie został należycie uzasadniony. Jest to o tyle istotne, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż podmiotem prawa wynikającego z art. 64 Konstytucji nie może być partia polityczna, działająca w sferze publicznej. W ocenie Marszałka, partia polityczna, mająca szczególny status, funkcjonując w obszarze prawa publicznego, nie korzysta z zagwarantowanych podmiotom prywatnym praw lub wolności określonych w rozdziale II Konstytucji.

Z podobnych względów wzorcem kontroli nie może być art. 31 ust. 3 Konstytucji, określający granice ingerencji w konkretne prawa konstytucyjne. Sąd pytający nie wskazał konstytucyjnej wolności lub prawa, których ograniczenie powinno zostać ocenione z perspektywy zasady proporcjonalności. Z powyższych względów Marszałek wystąpił z wnioskiem o umorzenie postępowania w zakresie badania zakwestionowanych przepisów z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 Konstytucji, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK). W ocenie Marszałka nie ma natomiast przeciwwskazań do rozpoznania sprawy w zakresie podniesionego zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, stanowiącej element zasady demokratycznego państwa prawnego, ustanowionej w art. 2 Konstytucji.

Ponadto Marszałek wniósł o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym kontroli zgodności z Konstytucją art. 38a ust. 1 pkt 3 u.p.p. z uwagi na brak stosownego uzasadnienia. W ocenie Marszałka Sąd Najwyższy kwestionuje w istocie dwie normy prawne: pierwszą, wyrażoną w art. 38a ust. 2 pkt 5 u.p.p., określającą przesłanki odrzucenia sprawozdania, oraz drugą, zakotwiczoną w art. 38d u.p.p., regulującą skutki prawne odrzucenia sprawozdania (albo odrzucenia skargi na postanowienie o odrzuceniu sprawozdania). Wywody poczynione przez Sąd Najwyższy oraz zakresy zaskarżenia nie odnoszą się natomiast do art. 38a ust. 1 pkt 3 u.p.p., który wyraża normę kompetencyjną, zgodnie z którą do PKW należy odrzucenie sprawozdania.

Powołując się na regułę falsa demonstratio non nocet, Marszałek uznał, że pewnej korekty wymaga przedmiot kontroli. Biorąc pod uwagę zakres zaskarżenia wyznaczony w punkcie 1 i 3 petitum pytania prawnego, ocenie należy poddać art. 38a ust. 2 pkt 5 w związku z art. 38d u.p.p. Uchylenie któregokolwiek z tych przepisów dezaktualizowałoby przesłankę funkcjonalną w odniesieniu do drugiego z nich, a także niwelowałoby istotę związanego z nim problemu konstytucyjnego. Natomiast zakres zaskarżenia wskazany w punkcie 2 petitum pytania prawnego implikuje zasadność odniesienia go wyłącznie do art. 38d u.p.p.

4.2. Odnosząc się do wzorców kontroli, Marszałek zauważył, że z generalnej klauzuli demokratycznego państwa prawa można wywieść szereg reguł i zasad. Należą do nich: zasada ne bis in idem oraz zasada proporcjonalności. Marszałek przytoczył orzecznictwo Trybunału kształtujące zakres zastosowania zasady ne bis in idem, a także poglądy doktryny odnoszące się do pojęcia odpowiedzialności represyjnej. Marszałek przypomniał także, że Trybunał wypracował dwuetapowy test badania naruszenia zakazu dwukrotnego pociągania do odpowiedzialności karnej za to samo zachowanie.

Marszałek zauważył, że art. 2 Konstytucji może być podstawą zasady proporcjonalności w sytuacji, gdy kwestionowana regulacja ogranicza prawa i wolności jednostki zagwarantowane jedynie w ustawach zwykłych, a także, tak jak w niniejszej sprawie, gdy kwestionowane ograniczenia dotyczą praw podmiotów publicznych. Przytaczając orzecznictwo Trybunału, Marszałek stwierdził ponadto, że omawiana zasada dotyczy formalnego sposobu korzystania przez ustawodawcę ze swobody regulacyjnej, w oderwaniu od oceny wkraczania w konkretne podmiotowe prawa konstytucyjne. Jej dochowanie podlega ocenie z perspektywy konieczności, celowości, efektywności, a także stopnia dolegliwości, ale Trybunał powinien interweniować dopiero wtedy, gdy ustawodawca przekracza zakres przyznanej mu swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że w sposób ewidentny narusza konstytucyjne zasady generalne. Konieczne jest zatem wykazanie, że kwestionowana regulacja nie prowadzi do osiągnięcia zakładanych przez ustawodawcę celów albo w sposób drastyczny narusza te cele lub prowadzi do rażących „skutków ubocznych”. Zasada ta powinna być zatem rozumiana „jako ogólnie sformułowany zakaz nadmiernej ingerencji” (stanowisko Sejmu, s. 21).

Marszałek przytoczył także orzecznictwo Trybunału i poglądy doktryny dotyczące art. 11 ust. 1 Konstytucji i wywodzonej z niego zasady pluralizmu politycznego. W szczególności Marszałek podkreślił, że podstawę tej zasady stanowi wolność tworzenia i działania partii politycznych. Zasada ta ma charakter nienaruszalnej zasady ustrojowej. Wynikają z niej trzy dyrektywy skierowane do władz państwowych: „zakaz ograniczania wolności tworzenia i działania partii politycznych poza ramy ustanowione w samej Konstytucji, zakaz wprowadzania instytucjonalnej jednopartyjności oraz zakaz dyskryminacji jednej partii, a uprzywilejowywania innej, ze względu na program” (stanowisko Sejmu, s. 23).

4.3. Analizę zgodności Marszałek rozpoczął od poczynienia ogólnych uwag dotyczących finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych. Odnosząc się do oceny zgodności art. 38a ust. 2 pkt 5 w związku z art. 38d u.p.p. z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą ne bis in idem, Marszałek przedstawił podstawowe reguły sprawozdawczości finansowej partii politycznych wraz z sankcjami prawnymi za uchybienia w rozliczaniu kampanii wyborczych. Zdaniem Marszałka na gruncie przepisów ustawy o partiach politycznych oraz kodeksu wyborczego nie można mówić o kumulacji odpowiedzialności, polegającej na dwukrotnym wymierzeniu sankcji prawnej temu samemu podmiotowi za ten sam czyn.

W ocenie Marszałka komitety wyborcze partii politycznych, w odniesieniu do zasady ne bis in idem, należy utożsamiać z partiami politycznymi. Sprawstwo czynów, za które sankcje przewidują art. 148 § 2 k.w. oraz art. 38d u.p.p., można w obu wypadkach przypisać partii politycznej, która również jest podmiotem ponoszącym wspomniane sankcje. Odnosząc się do tożsamości czynu, Marszałek, zauważył, że może on być rozumiany dwojako, co nie zostało sprecyzowane przez sąd pytający. Można zatem mówić o przyjęciu przez komitet wyborczy partii politycznej środków finansowych pochodzących z innego źródła niż fundusz wyborczy, co stanowi jednocześnie gromadzenie przez ten komitet środków finansowych na kampanię wyborczą z pominięciem funduszu wyborczego. W drugim ujęciu można założyć, że przelew środków z rachunku bieżącego partii politycznej na rzecz komitetu wyborczego tej partii jest przyjęciem przez komitet wyborczy partii politycznej środków finansowych pochodzących z innego źródła niż fundusz wyborczy i jednocześnie wydatkiem partii politycznej na kampanię wyborczą z pominięciem funduszu wyborczego.

Argumentem przesądzającym o niemożności zastosowania do analizowanego przypadku zasady ne bis in idem jest wynik dwuetapowego testu wypracowanego w orzecznictwie Trybunału, który przeprowadził Marszałek. Test ten polega na ustaleniu, czy określone przez ustawodawcę środki, stanowiące reakcję na zachowanie jednostki, mają charakter represyjny oraz czy środki te realizują te same cele. W ocenie Marszałka, sankcje polegające na utracie subwencji i jej pomniejszeniu, chociaż cechuje dolegliwość, w niektórych przypadkach nawet znaczna, nie mają charakteru represyjnego. Nie mogą one być utożsamiane ani z karą pieniężną, ani z grzywną. Nie stanowią „odpłaty” za naruszenie warunków prowadzenia kampanii wyborczej, lecz są elementem mechanizmu finansowania partii politycznych. „Ich istotą nie jest uszczuplenie masy majątkowej partii politycznej, ale ograniczenie jej dofinansowania ze środków publicznych” (stanowisko Sejmu, s. 36). Zdaniem Marszałka, w odniesieniu do powyższych sankcji należałoby raczej mówić o braku nabycia prawa do subwencji, a nie o jego utracie. Celem utraty prawa do subwencji jest bowiem zapewnienie równości partii politycznych i częściowe zniwelowanie korzyści odniesionych przez partię, która naruszyła obowiązek finansowania kampanii wyborczej za pośrednictwem funduszu wyborczego. Represja rozumiana jest jako odwet za naruszenie normy prawnej. Analizowane sankcje nie mają jednak charakteru powszechnego, gdyż nie dotkną tych partii, których wynik wyborczy nie pozwala na uzyskanie subwencji, a także tych, które o nią nie wystąpią. Z tego względu sankcje te nie podlegają zakazowi ne bis in idem, a art. 2 Konstytucji we wspomnianym zakresie należy uznać za nieadekwatny wzorzec kontroli.

4.4. Odnosząc się do zgodności kwestionowanych przepisów z zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawowych do zakładanego celu, Marszałek zwrócił uwagę na ratio legis obowiązku finansowania komitetu wyborczego jedynie za pośrednictwem funduszu wyborczego. Rozwiązanie to ma wyeliminować zjawisko korupcji, a także sprzyja transparentności finansów partii politycznych, gdyż rachunek funduszu wyborczego stanowi historię finansową udziału w wyborach. Zarzut stawiany przez sąd pytający nie dotyczy celu zaskarżonej regulacji ani jej efektywności. Sąd Najwyższy kwestionuje jedynie nadmierną dolegliwość środków przyjętych do realizacji tego celu. Analogiczne zarzuty są także stawiane w doktrynie oraz przez organizacje pozarządowe.

Zdaniem Marszałka ocena tak postawionego zarzutu wymaga ustalenia, czy in casu jest możliwe stopniowanie naruszeń dóbr prawnie chronionych przez zakwestionowaną regulację. Konstytucyjny standard wymaga bowiem, by następstwa prawne naruszeń były adekwatne do uszczerbku w dobrach prawnie chronionych. Dokładne określenie wpływu wysokości kwoty zgromadzonej lub wydanej z pominięciem funduszu wyborczego na zmianę wyniku wyborów parlamentarnych (co przekłada się na liczbę obsadzanych mandatów oraz na przysługującą partii subwencję) nie jest możliwe. Racjonalne byłoby natomiast odwołanie się do wartości środków finansowych zgromadzonych lub wydanych na cele kampanii wyborczej z naruszeniem przepisów, a następnie odniesienie jej do ogólnej sumy budżetu, jakim dysponował komitet wyborczy danej partii politycznej. W ocenie Marszałka uchybieniom dotyczącym nieznacznych kwot pieniężnych nie towarzyszy ryzyko korupcji, przed którym ma chronić mechanizm finansowania kampanii wyborczej za pośrednictwem funduszu wyborczego. Z tego względu, że środki pieniężne pochodzące z subwencji stanowią podstawowe źródło finansowania największych ugrupowań, zróżnicowanie sankcji w zależności od skali naruszeń jest konstytucyjnie uzasadnione.

Na marginesie Marszałek zauważył, że w niniejszej sprawie niezgodność z zasadą proporcjonalności dotyczy samodzielnie rozpatrywanej sankcji określonej w art. 38a ust. 2 pkt 5 w związku z art. 38d u.p.p. Zbędne jest zatem weryfikowanie jej zgodności z Konstytucją w zbiegu z sankcją uregulowaną w art. 148 § 2 k.w. W tym więc zakresie Sejm wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK.

4.5. W ostatniej części pisma Marszałek dokonał oceny zgodności art. 38d u.p.p. w zakresie określonym w punkcie 2 petitum pytania prawnego z zasadą wolności tworzenia i działania partii politycznych, wyrażoną w art. 11 Konstytucji.

Zdaniem Marszałka finansowanie partii politycznych z budżetu państwa nie wynika z norm konstytucyjnych, tylko ustawowych. Subwencje na działalność statutową nie są jedynymi dochodami partii politycznych pochodzącymi ze środków publicznych. Należą do nich także dotacje podmiotowe, o których mowa w art. 150 i art. 151 kodeksu wyborczego. Do pośrednich źródeł finansowania partii politycznych można zaliczyć także uposażenie parlamentarzystów, ryczałt na pokrycie kosztów działalności klubów i kół poselskich oraz ich biur, a także bezpłatny czas antenowy w publicznej radiofonii i telewizji. Ponadto system finansowania partii politycznych ma charakter mieszany. Partie mogą utrzymywać się ze źródeł własnych, a także poprzez swoich członków i zwolenników. Do dopuszczalnych form finansowania działalności partii zalicza się w piśmiennictwie zaciąganie pożyczek cywilnoprawnych, zasiedzenie nieruchomości, ruchomości i praw majątkowych, odszkodowania, składki członkowskie, darowizny, spadki, zapisy, a także pożytki cywilnoprawne, czy zbycie składników majątkowych należących do partii.

W ocenie Marszałka zdolność partii politycznych do funkcjonowania i realizowania celów statutowych, niezależnie od otrzymywania subwencji, potwierdza praktyka, a Sąd Najwyższy nie wykazał, że przewidziana w zaskarżonej ustawie utrata prawa do subwencji miałaby uniemożliwić lub nadmiernie utrudnić funkcjonowanie partii politycznych. Marszałek, powołując się na dane PKW, zauważył także, że otrzymywanie subwencji z budżetu państwa ma dla partii politycznych różne znaczenie w poszczególnych momentach cyklu wyborczego, a ich funkcjonowanie nie jest determinowane wyłącznie wpływami z budżetu państwa.

Na zakończenie Marszałek przypomniał, że w sprawie dotyczącej dopuszczalności obniżania przez ustawodawcę wysokości kwot subwencji przysługujących partiom politycznym na działalność statutową, Trybunał orzekł, że działanie to nie narusza zasady pluralizmu politycznego (zob. wyrok o sygn. Kp 6/09).

Z powyższych względów, zdaniem Marszałka, art. 38d u.p.p. nie narusza ani zasady wolności działania partii politycznych, ani zasady pluralizmu politycznego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania pytania prawnego uzależniona jest zatem od spełnienia przesłanek: 1) podmiotowej, która wymaga, aby podmiotem inicjującym kontrolę konstytucyjną w trybie pytania prawnego był wyłącznie sąd; 2) przedmiotowej, która ogranicza kontrolę jedynie do oceny hierarchicznej zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą; 3) funkcjonalnej, która nakazuje, aby od odpowiedzi na pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Ustawodawca zdefiniował wymogi, którym musi odpowiadać pytanie prawne kierowane do Trybunału. Konkretyzuje je ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). Zgodnie z jej art. 52, pytanie prawne ma formę postanowienia i zawiera: 1) wskazanie sądu, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, oraz oznaczenie sprawy; 2) wskazanie organu, który wydał kwestionowany akt normatywny; 3) określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części; 4) sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego oraz jego uzasadnienie, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie; 5) wyjaśnienie, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało przedstawione. Do pytania prawnego dołącza się akta sprawy, w związku z którą zostało przedstawione.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, na każdym etapie postępowania niezbędne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. np. postanowienie z 25 października 2011 r., sygn. K 36/09, OTK ZU nr 8/A/2011, poz. 93 i powołane tam orzeczenia). Trybunał w swoim orzecznictwie konsekwentnie prezentuje stanowisko, że na każdym etapie postępowania należy badać, czy nie zachodzą przeszkody formalne uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie sprawy. Dotyczy to wszelkich kwestii wstępnych – zarówno przesłanek charakterystycznych dla danego typu kontroli konstytucyjności, jak i przesłanek formalnych wspólnych zarówno dla kontroli konkretnej, jak i abstrakcyjnej (zob. np. postanowienie z 16 lutego 2011 r., sygn. SK 40/09, OTK ZU nr 1/A/2011, poz. 6).

2. Po zbadaniu powołanego w komparycji pytania prawnego Sądu Najwyższego, Trybunał stwierdził, że zachodzą ważne okoliczności implikujące konieczność umorzenia postępowania. Rozwijając przedstawione stwierdzenie, Trybunał Konstytucyjny wskazuje, co następuje.

3. Rozpoznawane pytanie prawne zrodziło się przede wszystkim w związku z obowiązkiem, jaki na partie polityczne nakłada art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 372; dalej: u.p.p. lub ustawa o partiach politycznych), stanowiąc, że partia polityczna składa Państwowej Komisji Wyborczej (dalej: PKW), nie później niż do 31 marca każdego roku, sprawozdanie o źródłach pozyskania środków finansowych, w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego w poprzednim roku kalendarzowym. W związku z tymże obowiązkiem, ustawa o partiach politycznych stanowi między innymi, że:

– PKW (w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia sprawozdania):

1) przyjmuje sprawozdanie bez zastrzeżeń;

2) przyjmuje sprawozdanie ze wskazaniem uchybień;

3) odrzuca sprawozdanie (art. 38a ust. 1 u.p.p.);

– odrzucenie sprawozdania następuje między innymi w przypadku gromadzenia lub dokonywania wydatków na kampanie wyborcze z pominięciem Funduszu Wyborczego (art. 38a ust. 2 pkt 5 u.p.p.);

– w przypadku odrzucenia sprawozdania przez PKW partia polityczna ma prawo wnieść do Sądu Najwyższego skargę na postanowienie PKW w przedmiocie odrzucenia sprawozdania (art. 38b u.p.p.);

– w przypadku odrzucenia przez PKW sprawozdania lub – w razie skargi na postanowienie o odrzuceniu sprawozdania – w przypadku oddalenia skargi przez Sąd Najwyższy, partia polityczna traci prawo do otrzymania subwencji w następnych 3 latach, w których uprawniona jest do jej otrzymywania (art. 38d u.p.p.).

Z powołanych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że:

– PKW rozstrzyga wyłącznie w przedmiocie przyjęcia lub odrzucenia sprawozdania;

– PKW nigdy nie stosuje przepisu art. 38d u.p.p. – sankcja tam przewidziana działa ex lege; 

– przedmiotem kontroli Sądu Najwyższego, zainicjowanej skargą partii politycznej na postanowienie PKW w przedmiocie odrzucenia sprawozdania, jest wyłącznie to właśnie rozstrzygnięcie; także Sąd Najwyższy nigdy nie stosuje przepisu art. 38d u.p.p.

4. Z analizy badanego pytania prawnego wynika, że pozostaje ono także w pewnym związku z obowiązkiem, jaki na pełnomocników finansowych komitetów wyborczych nakłada art. 142 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1277; dalej: k.w. lub kodeks wyborczy) stanowiąc, że pełnomocnik finansowy, w terminie 3 miesięcy od dnia wyborów, przedkłada organowi wyborczemu, któremu komitet wyborczy złożył zawiadomienie o utworzeniu komitetu, sprawozdanie o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych komitetu, w tym o uzyskanych kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania. W związku z tymże obowiązkiem, kodeks wyborczy stanowi między innymi, że:

– organ wyborczy, któremu złożono sprawozdanie finansowe, w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia sprawozdania finansowego:

1) przyjmuje sprawozdanie bez zastrzeżeń,

2) przyjmuje sprawozdanie, wskazując na jego uchybienia,

3) odrzuca sprawozdanie (art. 144 § 1 pkt 3 k.w.);

– odrzucenie sprawozdania następuje między innymi w przypadku przyjęcia przez komitet wyborczy partii politycznej środków finansowych pochodzących z innego źródła niż Fundusz Wyborczy (art. 144 § 1 pkt 3 lit. c k.w.);

– w przypadku odrzucenia sprawozdania finansowego komitetu wyborczego przez PKW pełnomocnik finansowy ma prawo wnieść do Sądu Najwyższego skargę na postanowienie PKW w przedmiocie odrzucenia sprawozdania (art. 145 § 1 k.w.);

– w razie odrzucenia przez PKW sprawozdania finansowego lub odrzucenia skargi, wniesionej do Sądu Najwyższego, przysługująca partii politycznej subwencja (przewidziana w art. 28 u.p.p.), pomniejszona zostaje o kwotę stanowiącą równowartość trzykrotności wysokości środków pozyskanych lub wydatkowanych z naruszeniem przepisów, o których mowa w art. 144 § 1 pkt 3 k.w. (art. 148 § 2 k.w.), to jest: z naruszeniem przepisów definiujących istotę poszczególnych czynów zabronionych przez kodeks wyborczy w zakresie finansowania partii politycznych, w aspekcie działalności komitetów wyborczych.

Z powołanych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że:

– PKW rozstrzyga wyłącznie w przedmiocie przyjęcia lub odrzucenia sprawozdania;

– PKW nigdy nie stosuje przepisu art. 148 § 2 k.w. – sankcja tam przewidziana działa ex lege; 

– przedmiotem kontroli Sądu Najwyższego, zainicjowanej skargą partii politycznej na postanowienie PKW w przedmiocie odrzucenia sprawozdania, jest wyłącznie to właśnie rozstrzygnięcie; także Sąd Najwyższy nigdy nie stosuje przepisu art. 148 § 2 k.w.

5. Wobec okoliczności przedstawionych w punktach poprzedzających, nie jest możliwe wykazanie, że od wydania przez Trybunał orzeczenia w kwestii zgodności z Konstytucją regulacji mieszczącej się w art. 38d u.p.p. zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Sądem Najwyższym na skutek skargi partii politycznej na postanowienie PKW w przedmiocie odrzucenia sprawozdania. Sąd Najwyższy nie był w stanie wykazać – i nie wykazał – że w związku z punktem 2 i punktem 3 petitum rozpoznawanego pytania prawnego spełniona została przesłanka funkcjonalna, warunkująca możliwość merytorycznego badania pytania przedstawionego przez Sąd Najwyższy – tym samym konieczne stało się umorzenie postępowania w tym zakresie, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

6. Odnosząc się do punktu 1 przedstawionego w petitum pytania prawnego, Trybunał Konstytucyjny uznaje za konieczne podkreślenie najpierw kilku kwestii o zupełnie fundamentalnym znaczeniu:

– nie istnieje żadne konstytucyjne prawo do korzystania przez partie polityczne z subwencji pochodzących ze środków publicznych, z budżetu państwa – partie polityczne w Polsce korzystają aktualnie z takiego prawa, na warunkach określonych w ustawach, z uwagi na przyznanie im prawa do subwencji mocą niezwiązanej Konstytucją decyzji ustawodawcy;

– konstytucyjna zasada jawności finansowania partii politycznych (art. 11 ust. 2 Konstytucji) zobowiązuje ustawodawcę do zbudowania na gruncie normatywnym takiego reżimu prawnego, który będzie skutecznie zapewniał jawność finansowania partii politycznych; ustawodawca zachowuje w tym zakresie szerokie pole swobody legislacyjnej – jest konstytucyjnie związany zasadą jawności, a nie obowiązkiem zapewnienia partiom politycznym dostępu do subwencji (gdyż Konstytucja takiego obowiązku w ogóle nie ustanawia);

– wobec przyznania partiom politycznym prawa do subwencji (mocą ustawy), warunki dostępu do niej, sposoby jej dystrybuowania, mogą napotykać na uwarunkowania konstytucyjnoprawne – w szczególności w postaci takich zasad i wartości jak: transparentność, równość, sprawiedliwość; pozbawienie partii politycznej dostępu do przewidzianej prawem subwencji w oparciu o mechanizm niesprawiedliwy (na przykład: oparty na nieadekwatnych bądź nieracjonalnych kryteriach ograniczania lub pozbawiania prawa do subwencji) może stanowić problem konstytucyjny, na przykład: z punktu widzenia zasady proporcjonalności, wyprowadzanej z art. 2 Konstytucji, lub z punktu widzenia zasady wolności działania partii politycznych (art. 11 ust. 1 Konstytucji); ograniczanie dostępu do przewidzianej ustawą subwencji w oparciu o kryteria na przykład niesprawiedliwe, bądź dyskryminujące, może – przynajmniej pośrednio – krępować faktyczne możliwości działania partii politycznej, i tym samym: może godzić w zasadę wolności działania partii politycznych.

Analizując punkt 1 petitum pytania prawnego w kontekście wyżej przedstawionych konstatacji, Trybunał stwierdza, że Sąd Najwyższy nie przedstawił takich argumentów, które mogłyby wskazywać na możliwość przełamania domniemania konstytucyjności przepisów art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 5 u.p.p. Zważyć bowiem trzeba, że:

– art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 5 u.p.p. to regulacje stanowiące element reżimu prawnego, który ma zapewnić faktyczną realizację konstytucyjnej zasady jawności finansowania partii politycznych – w tym zakresie, z powodów wskazanych na początku niniejszego punktu, ustawodawca zachowuje stosunkowo szeroki obszar swobody legislacyjnej;

– Sąd Najwyższy nie przedstawił przekonujących argumentów, które – z powodów konstytucyjnych – miałyby wykluczać możliwość odrzucenia sprawozdania finansowego partii politycznej w przypadku naruszenia przepisów ustanawiających wspomniany reżim (a objętych pytaniem prawnym), bądź też: przemawiać za zredukowaniem istniejącego katalogu naruszeń prawa powodujących odrzucenie sprawozdania finansowego.

Trybunał Konstytucyjny raz jeszcze podkreśla, że ustawa o partiach politycznych, na gruncie art. 38a ust. 1, wyraźnie niuansuje możliwe reakcje PKW, przewidując opcje zakładające: 1) przyjęcie sprawozdania bez zastrzeżeń, 2) przyjęcie sprawozdania ze wskazaniem uchybień, 3) odrzucenie sprawozdania. Ustawodawca uznał, że każdy przypadek naruszenia przepisów służących zapewnieniu jawności finansowania partii politycznych poprzez „gromadzeni[e] lub dokonywani[e] wydatków na kampanie wyborcze z pominięciem Funduszu Wyborczego” (art. 38a ust. 2 pkt 5 u.p.p.) stanowi niejako uchybienie kwalifikowane, implikujące obowiązek odrzucenia sprawozdania – Sąd Najwyższy nie przedstawił w uzasadnieniu pytania prawnego żadnych znaczących argumentów, które mogłyby wskazywać, iż takie rozstrzygnięcie może stanowić problem konstytucyjny. Trybunał podkreśla przy tym, że nie jest zadaniem TK rozstrzyganie o tym, jakie stany faktyczne analizowany przepis może obejmować – Trybunał Konstytucyjny nie jest też władny, by wypowiadać się w kwestiach subsumcyjnych, powiązanych z oceną konkretnych stanów faktycznych; to do PKW i do Sądu Najwyższego należy rozstrzyganie, czy obowiązujące przepisy, ustanawiające katalog podstaw odrzucenia sprawozdania finansowego partii politycznej, mogą obejmować na przykład: działania nieumyślne, działania niezawinione, działania w warunkach błędu – w ramach obowiązującego porządku prawnego praktyka stosowania prawa zachowuje naturalnie możliwość stosowania różnych, powszechnie uznawanych metod interpretacyjnych dla rozstrzygania podniesionych kwestii.

Odnosząc się dalej do punktu 1 petitum rozpoznawanego pytania prawnego, Trybunał Konstytucyjny zaznacza wreszcie, że punkt ten dotknięty jest błędem logicznym. Ze sformułowania użytego na początku pytania wynika wszakże, że pytanie ma charakter zakresowy, a jednocześnie, w treści punktu 1, Sąd Najwyższy używa kwantyfikatora „każdy”.

Jak wyraźnie zaznaczono na początku niniejszej części uzasadnienia, Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że jako problem konstytucyjny jawić się może kwestia sprawiedliwego dostępu do przyznanej partiom politycznym subwencji. Możliwe jest wiązanie tego zagadnienia także z zasadą wolności działania partii politycznych. Sąd Najwyższy nie przedstawił jednak żadnych przekonujących argumentów, które mogłyby wskazywać, że ów sprawiedliwy dostęp staje się niemożliwy z uwagi na kształt objętych pytaniem regulacji ustanawiających podstawę odrzucenia sprawozdania finansowego partii politycznej (wobec naruszenia przepisów ustanawiających reżim prawny zapewniający jawność finansowania partii politycznych). Trybunał Konstytucyjny podkreśla też w tym miejscu, że ewentualne orzeczenie o niekonstytucyjności art. 38a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 38a ust. 2 pkt 5 u.p.p. – w duchu badanego pytania prawnego – mogłoby generować problem tzw. wtórnej niekonstytucyjności przepisów art. 38a u.p.p.; wszakże zagadnienia wskazane przez Sąd Najwyższy w charakterze próby uzasadnienia punktu 1 petitum wniosku, w analogicznym kształcie, mogą się aktualizować wobec każdej z podstaw odrzucenia sprawozdania finansowego – także tych opisanych w pozostałych punktach art. 38a ust. 2 i w art. 38a ust. 3 u.p.p.

Według stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, podniesiony problem sprawiedliwego dostępu do przewidzianej ustawą subwencji – i przynajmniej pośrednio związana z nim kwestia wolności działania partii politycznych – może się lokować ewentualnie na poziomie art. 38d u.p.p., a nie art. 38a u.p.p. Przewidziana w art. 38d u.p.p. sankcja ma kształt sankcji bezwzględnie określonej, i jako taka może rodzić wątpliwość co do tego, czy w każdym przypadku odrzucenia sprawozdania finansowego partii politycznej może być sankcją sprawiedliwą, symetryczną, adekwatną z uwagi na różne możliwe okoliczności stanu faktycznego – i poprzez to: czy może w sposób sprawiedliwy reglamentować dostęp do subwencji przewidzianej w ustawie o partiach politycznych, zapewniając jednocześnie pełną realizację konstytucyjnej zasady wolności działania partii politycznych. Kształt przepisów kodeksu wyborczego, powołanych w niniejszym uzasadnieniu, wyraźnie wskazuje, że możliwe są rozwiązania legislacyjne zapewniające racjonalne dozowanie, niuansowanie dolegliwości sankcji w sposób adekwatny do okoliczności stanu faktycznego. Trybunał Konstytucyjny dostrzega jednak, że mechanizm ustanowiony na gruncie art. 148 § 2 k.w. nie może być w łatwy sposób przeniesiony na grunt art. 38d u.p.p. – w szczególności z powodu zróżnicowanego charakteru przewinień opisanych w art. 38a ust. 2 i 3 u.p.p. Trybunał nie ma zresztą legitymacji do proponowania prawodawcy żadnych rozwiązań legislacyjnych w analizowanym zakresie. TK zastrzega też, że w żadnym razie nie przesądza na gruncie niniejszego orzeczenia o niekonstytucyjności art. 38d u.p.p. Akcentując konieczność ważenia różnych racji, Trybunał zaznacza – niejako na marginesie zasadniczego toku wywodów – że aktualnego kształtu art. 38d u.p.p. bronić mogą racje następujące:

– sankcja wynikająca z art. 38d u.p.p. może być postrzegana jako sankcja za każdy czyn bezprawny w zakresie finasowania partii politycznych; bezprawność z natury nie może podlegać stopniowaniu (określony czyn albo jest sprzeczny z normą prawną, albo sprzeczny z nią nie jest – trudno rozsądnie argumentować, że może być bezprawny w stopniu większym lub mniejszym); z tego punktu widzenia, kształt sankcji z art. 38d u.p.p. może być oceniany jako racjonalna konsekwencja każdego czynu bezprawnego w zakresie reżimu prawnego regulującego dopuszczalne sposoby finasowania działalności partii politycznych;

– aktualny kształt sankcji z art. 38d u.p.p. wyklucza potencjalne niebezpieczeństwo nadużyć w zakresie praktyki stosowania prawa, jakie rodzić może sankcja względnie określona;

– sankcja z art. 38d u.p.p., poprzez pewien rygoryzm, jaki wynika z jej obecnego kształtu, może dobrze służyć realizacji konstytucyjnej zasady jawności finansowania partii politycznych; z tego samego powodu – może z dużą skutecznością zapobiegać łamaniu obowiązujących reguł finansowania partii politycznych; podkreślić przy tym należy z całą mocą, że rygoryzm państwa w zakresie egzekwowania starannego przestrzegania tychże reguł przez wszystkie partie polityczne nie jest obojętny z punktu widzenia warunków realizacji konstytucyjnej zasady wolności działania partii politycznych; konkludując: trudno przecenić profilaktyczną rolę sankcji z art. 38d u.p.p. – siła, z jaką może ona implikować czujność partii politycznych w zakresie starannego respektowania wszystkich obowiązujących zasad finansowania partii politycznych, i bezwzględnego unikania wszelkich przewinień opisanych w art. 38a ust. 2 i 3 u.p.p., jest jej zaletą – a nie wadą; niebezpieczeństwo łatwego ignorowania przez partie polityczne ustanowionych przez państwo zasad finansowania partii politycznych – bez ryzyka znaczących następstw w zakresie dostępu do subwencji przewidzianej w ustawie o partiach politycznych (bo taka jest natura sankcji przewidzianej w art. 38d u.p.p.) – powinno być skutecznie eliminowane przez państwo jako poważne zagrożenie dla całego obszaru, w jakim realizowana jest wolność działania partii politycznych.

7. Jak już wcześniej podniesiono, z powodów formalnych, wskazanych we wcześniejszych punktach tej części uzasadnienia, na gruncie rozpoznawanej sprawy zaistniały przeszkody do merytorycznego rozstrzygania wyrokiem zagadnienia kształtu sankcji przewidzianej w art. 38d u.p.p. Trybunał Konstytucyjny nie był w szczególności władny, by przewidzianą prawem kontrolę konkretną – zainicjowaną pytaniem prawnym Sądu Najwyższego – przekształcić w kontrolę abstrakcyjną, prawnie niedopuszczalną w takich wypadkach. Uwagi dotyczące sankcji, przedstawione w punkcie poprzedzającym, poczynione zostały w ramach argumentacji wskazującej, że pytanie prawne Sądu Najwyższego – w płaszczyźnie merytorycznej – eksponuje zagadnienie, które sytuuje się przede wszystkim na poziomie przepisów wyznaczających właśnie kształt sankcji, a nie na poziomie przepisów, które legitymują PKW do odrzucenia sprawozdania finansowego z powodu kwalifikowanych naruszeń prawa w zakresie sposobów finansowania działalności partii politycznych. Z powodów natury formalnej, wykluczających możliwość merytorycznych rozstrzygnięć Trybunału w tym aspekcie, muszą być one traktowane jako czynione na marginesie kluczowej argumentacji, stanowiącej podstawę umorzenia postępowania. Zamykając podjęty wątek kształtu sankcji przewidzianej w wypadku odrzucenia sprawozdania z powodu dopuszczenia się przez partię polityczną kwalifikowanych naruszeń prawa (art. 38a i art. 38d u.p.p.) – w kontekście powodów umorzenia postępowania – Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że dodatkową, niezależną podstawą tegoż umorzenia stała się ta okoliczność, iż Sąd Najwyższy, czyniąc ważną podstawą pytania prawnego przepisy regulujące kształt analizowanej sankcji, nie wskazał takich okoliczności, które mogłyby wystarczająco uzasadniać zarzut niekonstytucyjności tychże przepisów i wskazywać na możliwość przełamania obejmującego je domniemania zgodności z Konstytucją. Dostrzegając racje, które mogą przemawiać za odmiennym, bardziej elastycznym ukształtowaniem mechanizmu sankcji w rozważanym zakresie, Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że możliwość ukształtowania sankcji w inny sposób – gdyby nawet przyjąć, że ostatecznie może być on oceniany jako bardziej optymalny – nie jest wystarczająca do przełamania domniemania konstytucyjności analizowanych przepisów w kształcie aktualnie obowiązującym. Według stanowiska Trybunału, konieczne do tego byłoby przedstawienie znaczących racji, które mogłyby wskazywać, że aktualny kształt sankcji z powodów konstytucyjnych wykracza poza prawnie legitymowany obszar swobody legislacyjnej prawodawcy. W ocenie Trybunału, niezależnie od niespełnienia wymogu wynikającego z przesłanki funkcjonalnej (o czym traktują pierwsze punkty tej części uzasadnienia) Sąd Najwyższy takich znaczących racji nie przedstawił. Tym bardziej, że sankcja powiązana z odrzuceniem sprawozdania finansowego partii politycznej z powodu kwalifikowanego naruszenia prawa w zakresie sposobów finansowania działalności partii politycznej ma charakter zupełnie szczególny. Nie jest klasyczną, spersonalizowaną sankcją karną, podlegającą – z uwagi na taki jej charakter – szczególnym rygorom prawnym (także konstytucyjnym). Rozważana sankcja w istocie reglamentuje warunki dostępu do przewidzianej prawem subwencji, w oparciu o założenie, że kwalifikowane łamanie prawa dostęp ten, na czas wskazany w ustawie, zamyka. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że skoro w świetle Konstytucji ustawodawca jest legitymowany do tego, by partiom politycznym prawo do subwencji, przyznane ustawą, w ogóle odebrać, tym bardziej jest legitymowany do tego, by dostęp do subwencji czasowo ograniczać w oparciu o kryterium kwalifikowanego łamania prawa – nawet z zachowaniem pewnego rygoryzmu w tym zakresie.

Wobec wszystkich wyżej podniesionych racji, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.