1. W postanowieniu z 7 kwietnia 2021 r. (sygn. akt IV U 65/21) Sąd Rejonowy w Koninie, Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (dalej: sąd pytający) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 870, ze zm.; dalej: u.ś.p.u.s.) jest zgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 64 i art. 21 ust. 1 Konstytucji.

1.1. Pytanie prawne zostało sformułowane na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:

Ubezpieczony złożył wniosek o przyznanie prawa do zasiłku chorobowego (art. 6 u.ś.p.u.s.). Decyzją z grudnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) wydał decyzję odmowną. Ubezpieczony zmarł w styczniu 2021 r.

Decyzję ZUS zaskarżył współmałżonek ubezpieczonego jako osoba spełniające warunki, o których stanowi art. 65 ust. 2 u.ś.p.u.s., tj. uprawniona do podjęcia wynagrodzenia lub dochodu ubezpieczonego, której wypłaca się zasiłek w razie śmierci ubezpieczonego przed podjęciem należnego mu zasiłku. Sąd pytający, jako sąd rozpoznający powyższe odwołanie, powziął wątpliwości co do zgodności z Konstytucją art. 65 ust. 2 u.ś.p.u.s.

1.2. W uzasadnieniu pytania prawnego sąd pytający wskazuje, że art. 65 ust. 2 u.ś.p.u.s. stanowi jedynie o wypłacie środków pieniężnych z funduszu ubezpieczeń, a nie o przejściu prawa do zasiłku na następców prawnych ubezpieczonego. Podkreśla, że zasiłek nie wchodzi w skład masy spadkowej, ponieważ nie jest prawem ściśle związanym z osobą ubezpieczonego. W dalszej kolejności zaznacza, że składki na ubezpieczenie społeczne mają charakter publicznoprawny i nie są własnością ubezpieczonego. W związku z powyższym – w ocenie sądu pytającego – wypłata świadczeń osobom wskazanym w zakwestionowanym przepisie narusza prawo własności Skarbu Państwa do uzyskania składek na ubezpieczenie społeczne (art. 64 i art. 21 Konstytucji). Zaznacza on, że prawo do zasiłku chorobowego z chwilą śmierci ubezpieczonego wygasa i nie ma podstaw, aby podmioty wskazane w art. 65 ust. 2 u.ś.p.u.s. mogły żądać rekompensaty od państwa, z tego tytułu, że gromadziło ono powyższe składki.

Zdaniem sądu pytającego zakwestionowany przepis jest również niezgodny z art. 67 Konstytucji. Celem art. 67 Konstytucji jest bowiem zagwarantowanie odpowiedniego poziomu życia osobom o obniżonych zdolnościach zarobkowych wynikających z niezdolności do pracy spowodowanej przez czynniki wskazane w tym przepisie, tj. chorobę, wiek, inwalidztwo albo brak pracy. W ocenie sądu pytającego osoby wskazane w art. 65 ust. 2 u.ś.p.u.s. nie są objęte tym przepisem Konstytucji, gdyż osoby te nie utraciły dochodu wskutek niemożliwości zarobkowania. Podkreśla przy tym, że skoro prawo do wypłaty świadczeń nie podlega dziedziczeniu, to zakwestionowany przepis nie chroni konstytucyjnej zasady ochrony dziedziczenia.

2. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 6 maja 2021 r., poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 23 czerwca 2021 r., wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie Prokuratora Generalnego, art. 67 ust. 1 w związku z art. 64 i art. 21 ust. 1 Konstytucji nie stanowią adekwatnych wzorców kontroli.

3.1. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania, Prokurator Generalny wskazał, że w sprawie nie wypełniono przesłanki formalnej określonej w ustawie z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), warunkującej dopuszczalność przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. W jego ocenie, sąd pytający nie wskazał dla sformułowanych zarzutów adekwatnych wzorców kontroli. W powołanym bowiem wzorcu z art. 67 ust. 1 Konstytucji nałożono na ustawodawcę obowiązek odpowiedniego uregulowania zasad ubezpieczenia społecznego przy jednoczesnym braku zakazu lub ograniczeń co do ustanawianej regulacji.

3.2. Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych w pytaniu prawnym, Prokurator Generalny podniósł, że ustawodawca, konstruując kwestionowany przepis, podjął decyzję o przeznaczeniu części środków, którymi dysponuje, na realizację celu publicznego, zaś „konstytucyjna ochrona własności nie dotyczy prawidłowości gospodarowania przedmiotem własności przez właściciela (…) i nie obejmuje zabezpieczenia przed ewentualnymi niekorzystnymi działaniami samego właściciela”. Prokurator Generalny podkreślił także, że powołanie jako wzorca kontroli w niniejszej sprawie art. 64 Konstytucji jest chybione, ponieważ zarówno własność państwowa jak i własność jednostek samorządu terytorialnego pozostaje poza zakresem wskazanego wzorca, który bezsprzecznie odnosi się wyłącznie do wolności i praw człowieka i obywatela, a nie do Skarbu Państwa. W konkluzji Prokurator Generalny podkreślił, że powołanie nieadekwatnych wzorców kontroli uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sformułowanego problemu konstytucyjnego.

4. Marszałek Sejmu w piśmie z 7 listopada 2022 r., przedłożył stanowisko w imieniu Sejmu, wnosząc o umorzenie postępowania w sprawie.

Zdaniem Sejmu, art. 64 i art. 21 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji nie są adekwatnymi wzorcami kontroli w niniejszej sprawie. Odnosząc się do dwóch pierwszych wzorców, Sejm wskazał, że zakwestionowany przepis nie dotyczy ani nabywania lub zbywania własności państwowej, ani też swobody rozporządzania taką własnością, a także sposobu korzystania z własności państwowej. Jest natomiast wyrazem realizacji zadań publicznych, w tym konstytucyjnych obowiązków państwa. Ich realizacja nie stanowi ingerencji w prawo własności państwowej. Odnosząc się z kolei do art. 67 ust. 1 Konstytucji, Sejm wyjaśnił, że roszczenie o wypłatę należnego zmarłemu świadczenia chorobowego nie może być oceniane w świetle wskazanego wzorca, ponieważ osoba uprawniona nie nabywa prawa z ubezpieczenia społecznego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Uwagi ogólne.

1.1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Art. 193 Konstytucji, formułuje trzy przesłanki, których spełnienie jest konieczne dla dopuszczalności rozpoznania pytania prawnego: podmiotową, przedmiotową i funkcjonalną. Zgodnie z przesłanką podmiotową pytanie prawne może zadać sąd w rozumieniu art. 175 Konstytucji, a więc państwowy organ władzy sądowniczej, oddzielony i niezależny od władzy wykonawczej i ustawodawczej. Przedmiotem pytania prawnego może być wyłącznie ocena zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą – przesłanka przedmiotowa. Wreszcie – zgodnie z przesłanką funkcjonalną – od odpowiedzi na pytanie prawne zależeć powinno rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed sądem, w związku z którą wystąpiono z tym pytaniem (zob. wyrok TK z 2 czerwca 2020 r., sygn. P 13/19, OTK ZU A/2020, poz. 45).

Jednocześnie warunkiem skutecznego wniesienia pytania prawnego jest spełnienie warunków formalnych określonych w art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) oraz brak wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 59 u.o.t.p.TK.

1.2. Pytanie prawne zostało wniesione przez Sąd Rejonowy w Koninie (dalej: sąd pytający), a więc przez sąd w rozumieniu art. 175 Konstytucji (przesłanka podmiotowa), który zakwestionował konstytucyjność regulacji ustawowej stanowiącej materialną podstawę orzekania w toczącej się przed nim sprawie (przesłanka przedmiotowa). Została też spełniona przesłanka funkcjonalna pytania prawnego, ponieważ od odpowiedzi na niniejsze pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytającym. Jak wyjaśnił sąd pytający „[j]eżeli Wysoki Trybunał stwierdzi niekonstytucyjność kwestionowanych norm prawnych, to sąd oddali odwołanie”. Kwestia spełnienia pozostałych wymogów została omówiona w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

2. Przedmiot kontroli.

Sąd Pytający zakwestionował art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 1732; dalej: u.ś.p.u.s.). Na jego podstawie, w razie śmierci ubezpieczonego przed podjęciem należnego mu zasiłku, zasiłek wypłaca się osobom uprawnionym do podjęcia wynagrodzenia lub dochodu ubezpieczonego. Krąg tych osób określa się na podstawie art. 63¹ § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510, ze zm.), zgodnie z którym, prawa majątkowe ze stosunku pracy przechodzą po śmierci pracownika, w równych częściach, na małżonka oraz inne osoby spełniające warunki wymagane do uzyskania renty rodzinnej w myśl przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W razie braku takich osób prawa te wchodzą do spadku.

3. Wzorce kontroli i dopuszczalność wydania wyroku

3.1. Sąd pytający jako wzorce kontroli wskazał art. 67 ust. 1 w związku z art. 64 i art. 21 ust. 1 Konstytucji.

3.2. Z art. 67 Konstytucji wynika obowiązek ustawodawcy zorganizowania systemu zabezpieczenia społecznego gwarantującego ochronę obywateli w razie wystąpienia określonego ryzyka ubezpieczeniowego, powodującego całkowitą lub częściową utratę możliwości samodzielnego utrzymania się albo polegającego na osiągnięciu określonego wieku emerytalnego. Z obowiązkiem tym skorelowane jest prawo podmiotowe obywateli do zabezpieczenia społecznego (zob. wyrok TK z 20 maja 2020 r., sygn. P 2/18, OTK ZU A/2020, poz. 18). W orzecznictwie Trybunału podkreśla się, że art. 67 ust. 1 Konstytucji przyznaje ustawodawcy szeroką swobodę urzeczywistniania powyższego obowiązku. To od decyzji ustawodawcy zależy wybór rozwiązań optymalnych z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów rozwoju gospodarczego kraju (zob. wyrok TK z 3 marca 2015 r., sygn. K 39/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 27). Niemniej ustawodawca nie ma w tym zakresie pełnej swobody. Na podstawie art. 67 Konstytucji należy rozróżnić minimalny zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, który odpowiada istocie tego prawa oraz uprawnienia wykraczające poza jego istotę, a zagwarantowane przez ustawę (zob. wyroki TK z: 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15, 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16 i 25 czerwca 2013 r., sygn. P 11/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 62). Stwierdzenie naruszenia art. 67 Konstytucji może mieć miejsce w odniesieniu do pierwszej sfery, mającej dla ustawodawcy charakter obligatoryjny (zob. wyrok TK z 25 lutego 2014 r., sygn. SK 18/13, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 15). Nie można przy tym wykazać naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego w odniesieniu do tego, czego ustawodawca nie miał obowiązku uregulować (zob. wyrok TK z 16 czerwca 2021 r., sygn. P 10/20, OTK ZU A/2021, poz. 40.). W dotychczasowym orzecznictwie wskazywano, że do naruszenia istoty art. 67 Konstytucji dochodzi gdy ustawodawca nie przyznał osobom wymienionym w tym przepisie świadczeń, której zapewniłyby ich utrzymanie przynajmniej na poziomie minimum życiowego (zob. wyrok TK z 25 lutego 2014 r., sygn. SK 18/13 i przywołane tam orzecznictwo). W związku z powyższym nie można uznać, że z art. 67 ust. 1 Konstytucji wynika zakaz przyznawania niepodjętego przez ubezpieczonego zasiłku osobom uprawnionym do podjęcia wynagrodzenia lub dochodu ubezpieczonego. Wzorzec ten w ogóle się do tego nie odnosi, co czyni go nieadekwatnym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie. Powołanie nieadekwatnych wzorców kontroli, w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału, świadczy o niedopuszczalności wydania wyroku (zob. zamiast wielu, postanowienie TK z 16 grudnia 2020 r., sygn. P 8/20, OTK ZU A/2020, poz. 75).

3.3. Odnosząc się do wskazanych związkowo art. 64 i art. 21 ust. 1 Konstytucji, w pierwszej kolejności, należy zauważyć, że zgodnie z art. 54 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009, ze zm.; dalej: u.s.u.s.) – wypłaty świadczeń z ubezpieczenia chorobowego, w tym zasiłków chorobowych, finansowane są ze środków zgromadzonych w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: FUS). FUS jest państwowym funduszem celowym, powołanym w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych. Jego przychody pochodzą m.in. ze składek na ubezpieczenie społeczne, dotacji i innych wpłat z budżetu państwa (art. 52 ust. 1 pkt 1, 3 i 8 u.s.u.s.). FUS stanowi wyodrębniony rachunek bankowy, którego dysponentem jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 51 ust. 1 u.s.u.s.), a więc państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Zasoby FUS stanowią zatem własność państwową przysługującą Skarbowi Państwa.

Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że art. 64 Konstytucji został umieszczony rozdziale II Konstytucji, w którym zawarto katalog wolności, praw i obowiązków „człowieka i obywatela”. Ani państwo, ani jednostki samorządu terytorialnego nie mogą być podmiotami tychże praw oraz wolności (wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87). Oznacza to, że art. 64 Konstytucji jako przepis nieodnoszący się do własności Skarbu Państwa, jest nieadekwatnym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie.

Drugi z przywołanych wzorców, tj. art. 21 ust. 1 Konstytucji stanowi, że „Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia”. Jest to jedna z podstawowych zasad ustrojowych (zob. wyroki TK z 10 stycznia 2012 r., sygn. SK 25/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 1 oraz z 11 maja 2010 r., sygn. SK 50/08, OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 34). Trybunał w swoim orzecznictwie, odnosząc się do przedmiotowego wzorca wskazywał, że – na jego podstawie – państwo jest zobowiązane do zagwarantowania ochrony własności, przy czym powinność ta urzeczywistniana jest zarówno przez działania mające charakter prawodawczy (ukształtowanie podstawowych instytucji prawnych konkretyzujących treść własności, określenie środków ochrony prawa własności), jak i faktyczne czynności organów państwa, mające za przedmiot dobra stanowiące własność jakiejś osoby (zob. wyroki TK z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2 oraz z 10 lipca 2012 r., sygn. P 15/12, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 77). Omawiany wzorzec, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji, odnosi się do wszystkich podmiotów własności, a więc obejmuje zarówno własność prywatną jak i państwową, a więc również własność Skarbu Państwa (zob. wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98). Jak już wyjaśniono, zasoby FUS stanowią własność przysługującą Skarbowi Państwa. Konstytucja pozostawia określenie organizacji Skarbu Państwa oraz sposobu zarządzania jego majątkiem ustawodawcy, co wynika z art. 218 Konstytucji. Niemniej Trybunał, w swoim orzecznictwie, wskazywał, że pomimo iż w Konstytucji brak jest odrębnej podstawy prawnej stanowiącej gwarancję dla ochrony własności państwowej, to jednak jest ona chroniona zgodnie z ogólną zasadą ustrojową wyrażoną w art. 21 Konstytucji postrzeganą w powiązaniu z art. 1 oraz art. 218 Konstytucji. Podkreślał także, że „ze względu na funkcjonalne powiązanie własności państwowej z realizacją zadań jakie państwo ma pełnić w nowoczesnym społeczeństwie konieczne jest zapewnienie ochrony własności Skarbu Państwa, gdy prawodawca, wydając akt normatywny naruszył wyrażoną w art. 21 ust. 1 Konstytucji zasadę ochrony każdej formy własności (w tym i własności państwowej)” – (wyrok TK z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78). Wskazywał jednocześnie, że ze względu na szczególną rolę Skarbu Państwa i funkcje własności publicznej dopuszczalne jest poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony, przy tym niekoniecznie musi być to ochrona słabsza od ochrony własności prywatnej (zob. wyroki TK z: 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10, 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98; 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28). Do funkcji własności publicznej należy zaliczyć przede wszystkim realizację zasad, praw i wolności przewidzianych w Konstytucji. Oceniając konstytucyjność odebrania własności Skarbu Państwa w drodze aktu normatywnego należy wziąć pod uwagę, jakie jest tego ratio legis oraz jaki jest jego stosunek do funkcji, jakie ta własność pełni.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy zauważyć, że sąd pytający, w zakresie zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji: wyjaśnił relacje pomiędzy tymi dwoma przepisami; wskazał, że Konstytucja nie różnicuje form własności ani jej ochrony z punktu widzenia kryterium podmiotowego oraz dokonał – odwołując się do poglądów literatury i judykatury – wykładni wskazanych wzorców. Uzasadniając natomiast in concreto zarzut naruszenia tych wzorców kontroli wskazał, że „składki na ubezpieczenie społeczne mają charakter publicznoprawny, a prawo do zasiłku chorobowego jako prawo ściśle związane z daną osobą nie podlega dziedziczeniu, to podmioty wskazane w art. 65 ust. 2 nie są uprawnione do świadczenia, a wypłata świadczeń tym osobom narusza prawo własności Skarbu Państwa do uzyskanych składek na ubezpieczenie społeczne. Co do zasady roszczenia muszą być pochodną jakiegoś prawa. Skoro uprawnienie ubezpieczonego do rekompensaty z tytułu zasiłku chorobowego wygasło na skutek jego śmierci, to czy podmioty wskazane w art. 65 ust. 2 ustawy mogą żądać rekompensaty finansowej od państwa z tego tytułu, że państwo zgromadziło środki finansowe? Wydaje się, że w świetle przedstawionych konstytucyjnych wzorców kontroli odpowiedz jest negatywna”. W ocenie Trybunału, powyższe uzasadnienie, nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 4 u.o.t.p.TK, co świadczy o niedopuszczalności wydania wyroku w niniejszej sprawie (zob. wyrok TK z 11 grudnia 2019 r., sygn. P 13/18, OTK ZU A/2019, poz. 68). Zgodnie ze wskazanym przepisem sąd pytający w pytaniu prawnym, oprócz zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego powinien przedstawić również uzasadnienie tego zarzutu, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. W uzasadnieniu tym powinna zostać wskazana szczegółowa i precyzyjna argumentacja, która przemawiałaby za obaleniem domniemania konstytucyjności kwestionowanej regulacji (zob. postanowienie TK z 13 grudnia 2017 r. sygn. P 5/17, OTK ZU A/2017, poz. 83). Sąd pytający tymczasem w żaden sposób nie odniósł się do funkcji jakie pełni własność Skarbu Państwa oraz całkowicie pominął istotne, z perspektywy niniejszej sprawy, odnoszące się do organizacji Skarbu Państwa oraz gospodarowania finansami publicznymi art. 216 i art. 218 Konstytucji. Samo wskazanie, że odebranie własności Skarbowi Państwa nie jest uzasadnione na podstawie art. 67 Konstytucji, nie jest w tym zakresie wystarczające. Należy przypomnieć, że to na sądzie pytającym spoczywa ciężar udowodnienia niezgodności przedmiotu zaskarżenia z powołanymi wzorcami konstytucyjnymi i Trybunał nie może go w tym zakresie zastępować (zob. postanowienie TK z 30 czerwca 2009 r., sygn. P 34/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 101).

Powyższe okoliczności świadczą o niedopuszczalności wydania wyroku, co w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, jest podstawą umorzenia postępowania.

Wobec powyższego Trybunał postanowił jak w sentencji.