W dniu 30 listopada 1988 r. po rozpoznaniu sprawy sygn. akt K. 1/88 z wniosku Federacji Zakładowych Organizacji Związkowych Pracowników Komitetu do spraw Radia i Telewizji "Polskie Radio i Telewizja", Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy: art. 33 ust. 1 pkt 5 od słowa: "z zastrzeżeniem" oraz ust. 4 i 5 tego artykułu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, zm. 1954 r. Nr 52, poz. 268, Nr 52, poz. 270; 1986 r. Nr 1, poz. 1) - są niezgodne z przepisami art. 5 pkt 5, art. 8 ust. 1, art. 67 ust. 2 i art. 70 ust. 1 i 2 (pkt 1) Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy: art. 34 i art. 49 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. zawierają uchybienia, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawa, a zatem zachodzi potrzeba sygnalizacji o tym Sejmowi PRL. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny uznaje - mając na uwadze ustalenia dokonane w toku sprawy - że należy skierować do Sejmu sygnalizację o niewykonaniu przez Radę Ministrów obowiązku wynikającego z art. 31 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r.

Zasadniczą rolę w obowiązującym systemie świadczeń rentowych i emerytalnych miał spełniać przepis art. 31 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. i roli tej nie spełnił, bowiem Rada Ministrów ani razu nie wykonała upoważnienia ustawowego wynikającego z tego przepisu. W związku z tym próg degresji wyznaczony w ustawie na kwotę 3000 zł (art. 29 ust. 1 art. 30 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy o z.e. p.) przez cały okres obowiązywania ustawy utrzymał się na niezmienionym poziomie.

W związku z tym, że w grudniu 1982 r. najniższa emerytura i renta wynosiły 3000 zł, a jedynie kwota rekompensaty sytuowała je na poziomie około 4 600 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z 7 września 1981 r. w sprawie najniższych emerytur i rent - Dz. U. Nr 24, poz. 129), zaś najniższe wynagrodzenie było ustalone na kwotę 3 200 zł, a przez wliczenie kwoty rekompensaty podwyższone do kwoty 5400 zł (uchwała Nr 158 Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1982 r. w sprawie najniższych wynagrodzeń pracowników - M. P. Nr 19, poz. 164),to w ocenie Trybunału Konstytucyjnego dyrektywa zawarta w art. 31 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. w związku z art. 67 tej ustawy nakazywała kształtowanie progu degresji na poziomie odpowiadającym 90% najniższego wynagrodzenia.

Realizacja zasady wzrostu degresywnego w naszym systemie emerytalnym w jego pierwotnym założeniu jednak nie została zrealizowana. Z jednej strony wskutek tego, że aktualne ukształtowanie najniższych rent i emerytur jest na wyższym poziomie niż najniższe wynagrodzenie za pracę, z drugiej zaś z tej przyczyny, że Rada Ministrów ani razu nie wykonała obowiązku wynikającego z art. 31 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., tj. nie podwyższała kwoty podstawy wymiaru, o której mowa w art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 oraz w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3, kierując się wzrostem najniższego wynagrodzenia.

W konsekwencji tego zaniechania doszło do zatracenia sensu ukształtowanej w naszym systemie rentowo-emerytalnym zasady wzrostu degresywnego.

Trybunał Konstytucyjny mając na uwadze powyższy stan prawny i faktyczny stwierdził, że zachowanie zgodności koncepcji legislacyjnej wymaga, aby przepisy wykonawcze wchodziły w życie wraz z nowym przepisem podstawowym, lub by były do niego dostosowywane, zwłaszcza gdy wynika to z nakazu ustawowego. Nieprzestrzeganie tych zasad jest sprzeczne z art. 8 ust. 2 Konstytucji, bowiem zamierzony pierwotnie system rozwiązań legislacyjnych zostaje zachwiany lub unicestwiony.

Sygnalizując Sejmowi powyższe uchybienie, Trybunał Konstytucyjny jednocześnie stwierdza, że w przypadku gdyby dalsze utrzymywanie reguły wzrostu degresywnego nie byłoby celowe, to zastępując ją innym sposobem obliczania świadczeń rentowych, np. według jednolitego wskaźnika od całej podstawy wymiaru - przy jednoczesnym zwiększeniu różnicowania wysokości świadczeń według długości okresu zatrudnienia - należałoby kwestię tę rozwiązać w drodze unormowań ustawowych, a nie tak jak to ma miejsce w obowiązującym obecnie przepisie art. 31 powołanej ustawy o z.e.p.

Orzekając w sprawie sygn. akt K. 1/88 o niezgodności art. 33 ust. 4 i 5 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. z przepisami Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny uznał, że te przepisy ustawy wydane zostały z naruszeniem sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości praw, która wymaga równego traktowania obywateli pozostających w tej samej sytuacji faktycznej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego odnosi się zatem do przepisów ustawy, które ograniczyły dostępność do renty dla osób, które podjęły zatrudnienie po raz pierwszy po ukończeniu 40 lat życia, lub podjęły je po upływie 10 lat od ustania poprzedniego zatrudnienia lub okresów równorzędnych. W uzasadnieniu wymienionego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawa z 1982 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym w art. 33 ust. 4 i 5 pozbawiła określoną grupę osób prawa do renty inwalidzkiej ukształtowanego w ciągu wieloletniego rozwoju systemu rentowego w Polsce, nie zapewniając w to miejsce prawa do jakiejkolwiek innej renty.

Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne zwrócić Sejmowi uwagę także na to, że rygoryzm tych przepisów został z przyczyn nieuzasadnionych zasadą sprawiedliwości społecznej rozszerzony również na pracowników, którzy stali się inwalidami I lub II grupy przed podjęciem zatrudnienia po raz pierwszy po ukończeniu 40 lat życia lub podjęli zatrudnienie ponownie po upływie 10 lat od ustania ostatniego zatrudnienia, okresów zatrudnienia oraz okresów równorzędnych i zaliczanych do okresów zatrudniania (art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy o z.e.p.).

Ponadto przepis art. 34 ust. 2 zdanie 2 stanowi, że: "Jeżeli podjęcie ponownego zatrudnienia nastąpiło po upływie 10 lat od ustania ostatniego zatrudnienia, okresów zatrudnienia oraz okresów równorzędnych i zaliczanych do okresów zatrudnienia sprzed tej przerwy nie wlicza się".

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego osoby będące inwalidami, zwłaszcza I lub II grupy mogą mieć w istniejących warunkach gospodarczych istotne trudności w znalezieniu zatrudnienia, odpowiedniego do ich stanu zdrowia i dlatego wymaganie od nich tak długiego okresu zatrudnienia może uniemożliwić im faktycznie uzyskanie prawa do renty inwalidzkiej. Istnienie trudności w dziedzinie zatrudnienia inwalidów potwierdzał sam Sejm w związku z kontrolą wykonania uchwały Sejmu z dnia 10 września 1982 r. w sprawie inwalidów i osób niepełnosprawnych. Rozwiązanie przyjęte w art. 34 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o z.e. p. pod względem rygoryzmu wymagań odbiega także rażąco od tych warunków, jakie ustawa ta stwarza osobom wymienionym w art. 33 ust. 3, żądając od nich minimalnego okresu zatrudnienia jako warunku nabycia prawa do renty.

Przedmiotowe unormowanie Trybunał Konstytucyjny uważa także za nieuzasadnione z punktu widzenia równości praw. Oceniając art. 33 ust. 4 i 5 ustawy o z.e.p. z punktu widzenia powyższej zasady Trybunał doszedł do wniosku, że przepisy te są z nią sprzeczne. Wynika stąd, że gdyby art. 34 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy objęty był wnioskiem i rozpoznany przez Trybunał Konstytucyjny, nie byłoby podstaw do uznania go za zgodny z zasadą równości praw.

W związku z tym, że ocena przepisów art. 33 ust. 4 i 5 ustawy o z.e.p. nie zależała od łącznego ich rozpoznania z art. 34 tej ustawy Trybunał Konstytucyjny nie wyszedł poza granice wniosku w sprawie sygn. akt K 1 /88. Uznając jednak niespójność art. 34 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 zdanie 2 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o z.e.p. z przepisami art. 5 pkt 5, art. 67 ust. 2 i art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji PRL, Trybunał Konstytucyjny postanowił zasygnalizować Sejmowi to uchybienie, przyjmując, iż jest to również skuteczna droga do osiągnięcia spójności wymienionego przepisu ustawy z powołanymi przepisami Konstytucji.

Zależność prawa do świadczeń od okresu składkowego i ochrona nabytych ekspetatyw są ustalonym elementem systemu ubezpieczeń społecznych, utrwalonych także w konwencjach międzynarodowych. Dlatego też, mimo, że sprawa dodatków z tytułu odznaczeń państwowych należała do szczególnie kontrowersyjnych w fazie dyskusji poprzedzających uchwalenie ustawy emerytalnej z 1982 r., to o utrzymaniu dodatków za odznaczenia w obowiązującej ustawie o z.e.p. z 1982 r. zadecydował - jak można sądzić - głównie wzgląd na prawa nabyte oraz potrzeba uniknięcia podziału między osobami odznaczonymi w różnym czasie (w razie gdyby dodatki te miały nie przysługiwać osobom odznaczonym po dacie wprowadzenia nowej regulacji).

Unormowanie zawarte w art. 49 ust. 2 powołanej ustawy z 14 grudnia 1982 r. dotyczące rencistów i emerytów, jak wynika to z jego treści i uzasadnienia projektu ustawy, miało na celu ujednolicenie miary zasług i w istocie cel taki osiągnęło. Należy jednak zaznaczyć, że w następstwie trendu inflacyjnego w gospodarce sprowadziło to świadczenie do symbolicznego wymiaru.

Oceniając to unormowanie z punktu widzenia przyjętej koncepcji rozwiązań i w odniesieniu do poprzedniego obowiązującego unormowania w ustawie z 1968 r. (25% należnej emerytury lub renty), uznać je należy za niekonsekwentne z punktu widzenia podziału według pracy.

Ze względu na podstawową zasadę ustalania rozmiaru tego dodatku (20% podstawy wymiaru) jest to świadczenie indywidualizowane według pracy (co jest o tyle uzasadnione, że większość odznaczeń jest wyrazem uznania za pracę), ale jednocześnie związek z dochodami z pracy osłabia ograniczenia kwotowe (3000 zł) tego świadczenia. Takie rozwiązanie z jednej strony rzutuje na niekorzyść pracowników o niższych zarobkach, a z drugiej nie pozwala preferować zasług osób, które wykazują się większymi osiągnięciami w pracy. Świadczy to o niemożności merytorycznego pogodzenia celów, jakie stawia sobie ustawodawca we wspomnianych wyżej rozwiązaniach, tj. realizacji zasady sprawiedliwości społecznej zgodnie z formułą podziału według pracy. Rozwiązanie przyjęte w ustawie jest niewłaściwe z punktu widzenia celu ustawodawcy preferowania wyższych zasług w pracy i uhonorowania odznaczeń państwowych.

Przedmiotowe unormowanie pozostawiając dawną procentową zasadę naliczania dodatków i wprowadzając nową w postaci górnego niskiego, nieprzystosowanego do trendów inflacyjnych pułapu jest niewątpliwie niespójne z art. 5 pkt 5 Konstytucji PRL.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego dodatki z tytułu odznaczeń państwowych honorują w założeniu emerytów i rencistów z tytułu ich wcześniejszych zasług pracowniczych i obywatelskich. Jak wynika z art. 49 ust. 1 powołanej ustawy o z.e.p. w kręgu tych osób są m. in. zasłużeni nauczyciele i lekarze, w stosunku do których ten rodzaj dodatku do tej pory wywierał znaczny wpływ na poziom konkretnego świadczenia emerytalno-rentowego. Stąd i z tej przyczyny ustawowe rozwiązanie tego złożonego zagadnienia wymaga podjęcia działań spójnych z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości.

Mając powyższą problematykę na uwadze w doktrynie zgłoszono postulat przyznawania pieniężnego dodatku do odznaczenia państwowego zgodnie z zasadą podziału według zasług, mierzonej rodzajem, rangą (klasą) odznaczenia, a nawet uregulowania honorowania odznaczeń poza ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin.

Z powyższych względów, mając przede wszystkim na uwadze, że przepis art. 49 ust. 2 powołanej ustawy z 14 grudnia 1982 r. w jego obecnej treści doprowadził do deprecjacji dodatku wchodzącego w zakres świadczenia emerytalo-rentowego (art. 7 ustawy) oraz, że jest niespójny z art. 5 pkt 5 Konstytucji PRL, Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne zasygnalizować Sejmowi PRL to uchybienie w celu jego usunięcia.