Na rozprawę stawili się przedstawiciele wnioskodawcy. Nie stawili się uczestnicy postępowania – Minister Sprawiedliwości oraz Prokurator Generalny zostali prawidłowo zawiadomieni o terminie rozprawy.

Wnioskodawca podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Uwagi ogólne.

Krajowa Rada Sądownictwa (dalej: KRS, Rada lub wnioskodawca) wywodzi swoją legitymację w przedmiocie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 lutego 2024 r. zmieniającego rozporządzenie – Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. poz. 149; dalej: rozporządzenie zmieniające) z treści art. 186 ust. 2 i art. 191 ust. 1 pkt 2 Konstytucji wskazującego Radę jako podmiot legitymowany do wszczęcia postępowania przed TK.

Zgodnie z art. 186 ust. 1 Konstytucji, KRS stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Trybunał Konstytucyjny wskazywał w swoim orzecznictwie, że „pojęcie «straży», o której mowa w art. 186 ust. 1 Konstytucji, obejmuje czuwanie nad brakiem zagrożeń dla niezależności sądów i niezawisłości sędziów w systemie prawnym (skoro KRS może inicjować «aż» kontrolę konstytucyjności, to tym bardziej pojęciem «straży» będzie objęte opiniowanie stosownych aktów prawnych) (wyrok z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129)”. Funkcje KRS, określone we wskazanej normie konstytucyjnej, zostały sprecyzowane na szczeblu ustawowym przez przyznanie KRS kompetencji opiniodawczych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 maja 2021 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 269, ze zm.; dalej: ustawa o KRS), do kompetencji Rady należy opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa, sędziów i asesorów sądowych, a także przedstawianie wniosków w tym zakresie. W uzasadnieniu wyroku z 8 listopada 2023 r., sygn. K 1/23 (OTK ZU A/2023, poz. 80), Trybunał przypominał, w sytuacji zakwestionowania legitymacji Rady przez Rzecznika Praw Obywatelskich, iż „KRS – stosownie do art. 186 ust. 1 Konstytucji – stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów i wyłącznie w tych sprawach może wystąpić do Trybunału z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych (art. 191 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 186 ust. 2 Konstytucji)”.

Zgodnie z art. 186 ust. 2 Konstytucji Rada może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów – stanowi to podstawę normatywną uprawnienia Rady do występowania do Trybunału.

2. Przedmiot kontroli.

Zaskarżone przepisy rozporządzenia zmieniającego Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 lutego 2024 r. zmieniającego rozporządzenie zostały wydane na podstawie art. 41 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334; dalej: p.u.s.p.). Rozporządzenie zmieniające zostało opublikowane 7 lutego 2024 r., zatem zgodnie z § 3 tego rozporządzenia weszło ono w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. 8 lutego 2024 r.

Zgodnie z treścią rozporządzenia zmieniającego: „§ 1. W rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2019 r. – Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2514, ze zm.) w § 43 po ust. 1 dodaje się ust. 1a i 1b w brzmieniu: «1a. Sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie sędziego w sytuacji, gdy wśród podstaw tego wniosku znajduje się okoliczność dotycząca powołania sędziego, nie są przydzielane sędziom, którzy objęli stanowisko w wyniku wniosku o powołanie sędziego, przedstawionego Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej przez Krajową Radę Sądownictwa, ukształtowaną z zastosowaniem art. 9a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 269 oraz z 2023 r. poz. 1615). Sędziowie ci nie są uwzględniani w przydzielaniu spraw, o których mowa w zdaniu poprzedzającym, przez SLPS.

1b. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do:

1) asesorów sądowych;

2) sędziów, którzy zrzekli się urzędu sędziego, a następnie powrócili na urząd sędziego i poprzednio zajmowane stanowisko, jeżeli poprzednio zajmowane stanowisko objęli w inny sposób niż w wyniku wniosku o powołanie sędziego, przedstawionego Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej przez Krajową Radę Sądownictwa, ukształtowaną z zastosowaniem art. 9a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa.».

§ 2. Do spraw, o których mowa w § 43 ust. 1a rozporządzenia zmienianego w § 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

§ 3. Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia”.

W art. 41 § 1 p.u.s.p. zawarto delegację ustawową (upoważnienie) Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych określającego:

„1) wewnętrzną organizację i porządek funkcjonowania sądów,

2) szczegółowe zasady przydziału spraw, w tym:

a) sposób dokonywania losowania spraw,

b) zasady ustalania składów wieloosobowych,

c) (uchylona),

d) zasady zmniejszenia przydziału spraw ze względu na pełnione funkcje i usprawiedliwione nieobecności oraz podstawy czasowego wstrzymania przydziału spraw,

e) warunki uczestniczenia w przydziale tylko niektórych kategorii spraw rozpoznawanych w wydziale,

f) zasady pełnienia dyżurów oraz rodzaje spraw podlegających przydzieleniu zgodnie z planem dyżurów,

g) zasady sporządzania planu zastępstw oraz rodzaje czynności podejmowanych zgodnie z planem zastępstw,

h) zasady podziału terytorialnego obszarów właściwości sądów opiekuńczych i nieletnich oraz przydziału tych obszarów sędziom,

i) (uchylona),

3) sposób realizacji zadań związanych z funkcjonowaniem Europejskiej Sieci Sądowej w sprawach cywilnych i handlowych,

4) porządek czynności w sądach, porządek urzędowania organów sądów i wykonywania zadań sędziów, asesorów sądowych i referendarzy sądowych pełniących funkcje kierownicze, tok czynności administracyjnych w sprawach należących do właściwości sądów, dopuszczalne systemy i rozkład czasu urzędowania, warunki i tryb udostępniania i przesyłania akt i dokumentów z akt oraz warunki udostępniania pomieszczeń dla uczestników postępowania, świadków i innych osób przebywających w sądach

– uwzględniając zasady sprawności, racjonalności, ekonomicznego i szybkiego działania oraz potrzebę zapewnienia rzetelnego wykonywania zadań powierzonych sądom, a także potrzebę zapewnienia równomiernego i obiektywnego obciążenia sędziów, asesorów sądowych i referendarzy sądowych obowiązkami, zapewnienia zbliżonego prawdopodobieństwa udziału w składzie wieloosobowym, wykorzystania rozwiązań informatycznych do losowego przydziału spraw oraz zastosowania innych sposobów losowego przydziału spraw w przypadku braku możliwości korzystania z tych rozwiązań”.

Zaskarżona regulacja dotyczy wprowadzenia rozporządzeniem wyłączenia sędziów z mocy prawa (rozporządzeniem), od rozpoznania określonych kategorii spraw, ujęte w zwrotach „nie są przydzielane sędziom”, „nie są uwzględniani w przydzielaniu spraw (…) przez SLPS” (system losowego przydziału spraw). Jeżeli sędzia nie jest losowany przez SLPS, nie dostaje spraw do rozpoznania. Całkowite zablokowanie sędziego w SLPS prowadzi do niemożności przydziału spraw sędziemu i wyłączenia sędziego od wykonywania czynności.

3. Wzorce kontroli.

3.1. Wnioskodawca jako wzorce kontroli wskazał w odniesieniu do: 1) § 1, § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 lutego 2024 r. rozporządzenie zmieniającego – art. 7 w związku z art. 186 ust. 1 Konstytucji; 2) § 1 rozporządzenia zmieniającego – art. 41 § 1 p.u.s.p., a przez to art. 92 ust. 1 i art. 176 ust. 2 Konstytucji; 3) § 1 rozporządzenia zmieniającego – art. 45 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 179 i art. 190 ust. 1 Konstytucji.

Wnioskodawca jako wzorce kontroli § 1 rozporządzenia zmieniającego wskazał przepis ustawy, zawierający upoważnienie do wydania rozporządzenia, oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji, dotyczący treści ustawowych upoważnień.

Zgodnie z art. 41 § 1 p.u.s.p. wydanie rozporządzenia wprowadzającego regulamin wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych, jak również wydanie rozporządzeń wprowadzających zmiany w regulaminie wymaga zasięgnięcia opinii KRS. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o KRS do kompetencji Rady należy opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa, sędziów i asesorów sądowych, a także przedstawianie wniosków w tym zakresie. Opiniowanie aktów normatywnych przez Radę stanowi realizację jej konstytucyjnego obowiązku stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji).

3.2. W odniesieniu do powołanych przez Radę wzorców kontroli określonych w art. 92 ust. 1 i art. 176 ust. 2 Konstytucji, ten ostatni powierza ustawodawcy określenie ustroju sądów, ich właściwości oraz postępowania przed sądami. Wynika z tego, że na poziomie ustawy muszą być określone wszystkie podstawowe elementy ustroju, właściwości i procedury sądowej. Nie wyklucza on jednak odesłania przez ustawodawcę spraw szczegółowych do regulacji w drodze rozporządzenia (por. wyroki TK z: 30 czerwca 2003 r., sygn. P 1/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 56; 27 marca 2013 r., sygn. K 27/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 29). Pomocne dla rozstrzygnięcia pytania dotyczącego zakresu ustawowego unormowania kwestii dotyczących funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości (w analizowanym wypadku odnoszących się do przydziału spraw sędziom) mogą okazać się rozważania poczynione przez Trybunał w wyroku o sygn. K 27/12. Rozstrzygając, czy zaskarżona przez wnioskodawcę materia powinna być regulowana w ustawie, czy też może być uregulowana hierarchicznie niższym aktem prawnym o randze rozporządzenia, Trybunał uznał, że dla odpowiedzi na tak postawione pytanie istotne jest uprzednie ustalenie, czy działanie Ministra może być traktowane jako określanie lub zmienianie ustroju sądów. Wymagało to zrekonstruowania przez Trybunał pojęcia „ustrój sądów”. W wyroku o sygn. K 27/12 Trybunał przyjął bardzo szeroki zakresu pojęcia „ustrój sądów” (art. 176 ust. 2 Konstytucji). Punktem wyjścia do określenia tego pojęcia była ogólna pozycja ustrojowa sądów oraz ich relacje z władzą ustawodawczą i wykonawczą. Trybunał stwierdził, że: „wymóg ustawowego określenia ustroju sądów nie oznacza pozostawienia ustawodawcy całkowitej swobody w tym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że pozycję ustrojową sądów oraz podstawowe elementy ich ustroju determinuje już sama Konstytucja. Zgodnie z jej art. 10 sądy razem z trybunałami tworzą władzę sądowniczą, która – jak stanowi art. 173 Konstytucji – jest odrębna i niezależna od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Strukturę sądownictwa – zgodnie z art. 175 Konstytucji – stanowią sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej, tj. Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne i sądy wojskowe, a ponadto na czas wojny może zostać ustanowiony sąd wyjątkowy. Konstytucja przesądza również sposób powoływania sędziów (art. 179) oraz formułuje gwarancje niezawisłości sędziów (art. 178, art. 180-181). Ustawodawca może zatem określać ustrój sądów jedynie z uwzględnieniem tych rozwiązań ustrojowych przyjętych w Konstytucji”. Jednocześnie Trybunał przypomniał, że istotne ograniczenia dla ustawodawcy określającego ustrój sądów wynikają z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sformułowane w tym przepisie prawo do sądu jest podstawową wartością, którą ustawodawca ma obowiązek chronić i realizować, regulując ustrój sądów. Wymóg ustawowej regulacji ustroju sądów ma bowiem charakter gwarancyjny względem prawa do sądu.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

3.3. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji, „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. Prawo do sądu jest po pierwsze, jednym z podstawowych praw podmiotowych jednostki, a po drugie, jedną z podstawowych gwarancji praworządności w demokratycznym państwie prawnym. W ukształtowanej linii orzeczniczej TK przyjął, że w skład tego prawa wchodzą przede wszystkim:

1) prawo do uruchomienia postępowania przed właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem,

2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, czyli prawo do sprawiedliwego i rzetelnego postępowania sądowego,

3) prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd,

4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju organu orzekającego, w tym odpowiedniego umocowania organu rozpoznającego sprawę (zob. wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108; 12 stycznia 2010 r., sygn. SK 2/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 1; 7 grudnia 2010 r., sygn. P 11/09, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 128; 25 stycznia 2011 r., sygn. P 8/08, OTK ZU nr 1/A/2011, poz. 2; 12 lipca 2011 r., sygn. K 26/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 54; 15 maja 2012 r., sygn. P 11/10, OTK ZU nr 5/A/2012, poz. 50; 30 września 2014 r., sygn. SK 22/13, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 96; 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 26/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 42; 18 lipca 2011 r., sygn. SK 10/10, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 58).

W wyroku o sygn. SK 7/06 do komponentów prawa do sądu zaliczono prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organu rozpoznającego sprawę. Konstytucyjne prawo do sądu obejmuje zatem prawo do rozpatrzenia sprawy przez organ, którego status prawny, w tym pozycja ustrojowa, odpowiada regułom wskazanym w Konstytucji, zwłaszcza w art. 173-187. Jednak fundament tej pozycji wynika z art. 179 Konstytucji. Na podstawie art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji kompetencja w zakresie powoływania sędziów należy do aktów urzędowych Prezydenta, które dla swej ważności nie wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów (prerogatywa). Takie ukształtowanie charakteru aktu powołania sędziego wynika z konieczności zapewnienia niezależności sądownictwa od rządu i podległych mu organów i wyklucza spośród kompetencji Prezesa Rady Ministrów prawo weta wobec kandydatów zaproponowanych przez KRS (zob. wyrok TK z 5 czerwca 2012 r., sygn. K 18/09, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 63). Z art. 179 Konstytucji wynika także inna gwarancja niezawisłości sędziowskiej, mieszcząca się w obrębie unormowań zapewniających nieusuwalność sędziego, w postaci bezterminowości powołania (zob. wyrok TK z 20 kwietnia 2020 r., sygn. U 2/20, OTK ZU A/2020, poz. 61).

Instytucja wyłączenia sędziego jako jedno z rozwiązań składających się na szczegółowy aspekt prawa do sądu – bezstronność sędziowską, służy realizacji zasady prawa do sądu określonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Za miarodajny w tej kwestii należy uznać wyrok z 13 grudnia 2005 r., sygn. SK 53/04, w którym Trybunał dokonał obszernej analizy tego zagadnienia (OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 134, cz. III, pkt IV uzasadnienia; zob. również wyroki TK z: 11 grudnia 2002 r., sygn. SK 27/01, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 93; 7 marca 2005 r., sygn. P 8/03, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 20; 14 października 2008 r., sygn. SK 6/07, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 137).

3.4. Przywołany jako wzorzec kontroli art. 178 ust. 1 Konstytucji formułuje zasadę niezawisłości sędziowskiej. W literaturze wskazuje się, że omawiana zasada gwarantuje stworzenie sędziemu takiej sytuacji, w której w wykonywaniu swoich czynności może podejmować bezstronne decyzje, w sposób zgodny z własnym sumieniem i zabezpieczony przed możliwością jakichkolwiek bezpośrednich lub pośrednich nacisków zewnętrznych (zob. L. Garlicki, uwagi do art. 178, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom IV, Warszawa 2005, s. 3-4 oraz cytowana tam literatura). W doktrynie wyodrębnia się również gwarancje zasady niezawisłości sędziowskiej o charakterze organizacyjnym (wydzielenie sądów w strukturze organów państwowych, ustalenie zakresu właściwości poszczególnych sądów, gwarancje materialne działania wymiaru sprawiedliwości) i funkcjonalnym (autonomia sądów w zakresie orzecznictwa – zob. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 671).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że niezawisłość polega na tym, iż „sędzia działa wyłącznie w oparciu o prawo, zgodnie ze swoim sumieniem i wewnętrznym przekonaniem” (wyrok o sygn. SK 7/06; zob. również wyroki z: 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41 i 27 stycznia 1999 r., sygn. K 1/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 3). Niezawisłość obejmuje szereg elementów: 1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania, 2) niezależność wobec organów (instytucji) pozasądowych, 3) samodzielność sędziego wobec władz i innych organów sądowych, 4) niezależność od wpływu czynników politycznych, zwłaszcza partii politycznych, 5) wewnętrzna niezależność sędziego. Poszanowanie i obrona tych wszystkich elementów niezawisłości są konstytucyjnym obowiązkiem wszystkich organów i osób stykających się z działalnością sądów, ale także są konstytucyjnym obowiązkiem samego sędziego (zob. wyroki z: 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52 i 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99). Zarzut sformułowany przez Radę dotyczy zatem niezawisłości sędziowskiej rozumianej jako niezależność, wobec organów pozasądowych (Ministra Sprawiedliwości) oraz samodzielność sędziego wobec władz i innych organów sądowych (prezesa sądu) – (wyrok o sygn. K 31/12).

Zarzut sformułowany przez Radę w niniejszym wniosku dotyczy niezawisłości sędziowskiej rozumianej jako niezależność od organu pozasądowego – Ministra Sprawiedliwości, samodzielność sędziego wobec wymienionego organu władzy wykonawczej w swojej podstawowej funkcji orzeczniczej, niezależność od wpływu na orzecznictwo czynników politycznych wyrażanych przez działanie Ministra Sprawiedliwości, będącego czynnym politykiem, w zakresie wyłączenia sędziego. Oprócz wyłączenia sędziego z mocy prawa, sędzia podlega wyłączeniu na podstawie orzeczenia sądu, ze względu na wystąpienie innych okoliczności, mogących rodzić wątpliwości co do jego bezstronności (iudex suspectus).

3.5. Rada jako dodatkowy wzorzec kontroli konstytucyjności § 1 rozporządzenia zmieniającego wskazała art. 179 Konstytucji jako stanowiący wyłączne uprawnienie KRS do wystąpienia z wnioskiem o powołanie kandydata na urząd sędziego i wyłączne uprawnienie Prezydenta do powoływania na urząd sędziego na czas nieoznaczony.

Zgodnie z art. 179 Konstytucji, sędziowie są powoływani przez Prezydenta, na wniosek KRS. Kompetencja w zakresie powoływania sędziów jest w świetle art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji prerogatywą Prezydenta, a więc należy do sfery jego wyłącznej gestii i odpowiedzialności. Standard konstytucyjny dopełnia rola ustrojowa Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 126 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok o sygn. K 18/09). TK podkreślił w dotychczasowym orzecznictwie, że art. 179 Konstytucji jest wystarczającą podstawą realizowania przewidzianej w nim kompetencji Prezydenta do powoływania sędziów. W zakresie odnoszącym się do aktu nominacyjnego, art. 179 Konstytucji jest stosowany bezpośrednio jako samoistna podstawa prawna aktu urzędowego Prezydenta. Powoływanie sędziów ma charakter kompetencji opartej bezpośrednio na art. 179 Konstytucji, dla którego interpretacji istotne znaczenie ma kwalifikacja kompetencji jako prerogatywy, oraz art. 126 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim stanowi, że Prezydent jest najwyższym przedstawicielem państwa (zob. wyrok TK z 24 października 2017 r., sygn. K 3/17, OTK ZU A/2017, poz. 68; a także wyrok o sygn. U 2/20).

W myśl art. 179 Konstytucji, powołanie sędziego odbywa się wyłącznie na wniosek KRS, której umocowanie konstytucyjne określa art. 187 Konstytucji, stanowiąc, że KRS składa się m.in. z piętnastu członków wybranych spośród sędziów SN, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, a ustrój, zakres działania i tryb pracy KRS oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa (zob. art. 187 ust. 1 i 4 Konstytucji). Procedura wyboru członków Rady jest szczegółowo uregulowana w ustawie o KRS. Ustawa nowelizująca wprowadziła do ustawy o KRS art. 9a ust. 1 stanowiący, że to Sejm wybiera spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych piętnastu członków Rady na wspólną czteroletnią kadencję. Art. 9a został dodany przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 3) zmieniającej z dniem 17 stycznia 2018 r. ustawę z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2021 r., poz. 269 ze zm.). Istotą nowelizacji była zmiana sposobu wyboru sędziów do KRS, którzy dotychczas byli wybierani przez gremia sędziowskie. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Konstytucja pozostawia ustawodawcy szeroki zakres swobody w odniesieniu do sposobu wyboru członków KRS spośród sędziów. Art. 187 ust. 1 Konstytucji nie przesądza pożądanego modelu wyboru sędziów do KRS. Minimum, które musi być zapewnione, to wybór 15 sędziów spośród sędziów SN, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych (zob. wyrok TK z 20 czerwca 2017 r., sygn. K 5/17, OTK ZU A/2017, poz. 48). W wyroku z 25 marca 2019 r. o sygn. K 12/18 (OTK ZU A/2019, poz. 17), Trybunał orzekł, że art. 9a ustawy o KRS jest zgodny z art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z art. 186 ust. 1 Konstytucji, z której wynika, „kto może być wybranym członkiem KRS, ale nie jest określone, jak wybrać sędziów członków KRS do tej Rady. Te kwestie zostały przekazane do uregulowania w ustawie. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby sędziów do KRS wybierali sędziowie. Jednak nie można się zgodzić z twierdzeniem, że piastunem czynnego prawa wyborczego muszą tu być wyłącznie gremia sędziowskie”.

Zgodnie z treścią art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, do prerogatyw Prezydenta należy powoływanie sędziów. Art. 179 i art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji normują kompetencje i podstawowe zasady proceduralne powoływania sędziów w Rzeczypospolitej Polskiej. Wynika z nich przede wszystkim wyłączna kompetencja Prezydenta do decydowania o obsadzie urzędu sędziowskiego, niepodlegająca kontroli żadnego organu państwowego oraz wyłączna kompetencja KRS do przedstawiania Prezydentowi kandydatów na sędziów. Tak ukształtowane procedura i zakres odpowiedzialności wskazanych konstytucyjnych organów państwa nie mogą ulegać erozji wskutek jakiejkolwiek aktywności organów państwowych. Mocą art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, akty urzędowe Prezydenta polegające na powoływaniu sędziów nie wymagają – dla swej ważności – kontrasygnaty (współpodpisu Prezesa Rady Ministrów). Jest to prerogatywa, czyli urzędowy akt władczy Prezydenta i jego uprawnienie osobiste. Konsekwencją umiejscowienia prerogatywy Prezydenta w przepisach Konstytucji jest oczywisty, na gruncie budowy hierarchicznego systemu źródeł prawa (art. 87 ust. 1 Konstytucji) i na gruncie art. 8 ust. 1 Konstytucji, wniosek, że przepis ustawowy, a tym bardziej przepis aktu umiejscowionego poniżej ustawy w konstytucyjnym systemie źródeł prawa, nie może w żaden sposób ograniczać prawa Prezydenta do powołania określonej osoby na stanowisko sędziego, jeśli tylko z takim wnioskiem zwróci się KRS. Procedura zdeterminowana art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji wyklucza udział innych organów w powoływaniu sędziów i postępowaniu poprzedzającym to powołanie na etapie pośrednim między podjęciem stosownej uchwały przez KRS a wydaniem aktu urzędowego przez Prezydenta. Ponadto w polskim ustawodawstwie nie ma, wskutek zakazu konstytucyjnego, procedury umożliwiającej wzruszenie czy kontrolowanie aktów wydanych w ramach wykonywania przez Prezydenta jego prerogatyw. Konstytucja nie tylko nie zawiera takiej procedury, czy także nie daje możliwości jej stworzenia na poziomie ustawowym, a tym bardziej w aktach umiejscowionych poniżej w hierarchii konstytucyjnego systemu źródeł prawa (por. wyrok o sygn. K 3/17).

W konsekwencji status sędziego określony aktem Prezydenta nie może być kwestionowany. Wynikające z niego uprawnienia sędziego, w tym do wykonywania funkcji orzeczniczej, nie mogą być ograniczane, zawieszane, znoszone, inaczej niż w oparciu o przepisy Konstytucji. Żadna norma rekonstruowana na podstawie przepisów Konstytucji nie stanowi zaś możliwości ingerencji w zakres obowiązywania aktu Prezydenta o powołaniu na urząd sędziego w drodze jakiegokolwiek rozporządzenia, w tym także rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

3.6. W odniesieniu do wskazanego przez wnioskodawcę naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji (wtórna niekonstytucyjność), Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. U 2/20 stwierdził, że „wprowadzenie w drodze kwestionowanej uchwały SN instytucji sędziego w stanie spoczynku ab initio narusza zasadę państwa prawnego poprzez uregulowanie statusu sędziego w drodze aktu podustawowego i poprzez wprowadzenie stanu niepewności realizacji konstytucyjnego i traktatowego prawa do sądu, które stanowi immanentny element zasady państwa prawnego. Instytucja ta narusza przede wszystkim zasadę demokracji – stanowiącą część acquis contitutionnel oraz fundamentalny element konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Decyzja ustrojodawcy w postaci procedury powoływania sędziów przez Prezydenta na wniosek KRS oraz prawidłowe skonkretyzowanie realizacji tej procedury w ustawie zostały bowiem podważone przez sprzeczną z Konstytucją i TUE uchwałę mającą charakter aktu podustawowego”.

4. Ocena zgodności przedmiotu kontroli z wzorcami kontroli.

Opiniowanie aktów normatywnych przez Radę stanowi realizację jej konstytucyjnego obowiązku stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji). Nie jest zatem dopuszczalne pominięcie w procesie wydania aktu normatywnego, w tym rozporządzenia, opiniowania treści aktu przez Radę.

W procedurze opiniowania należy wyróżnić z jednej strony organ decydujący – zasięgający opinii, dokonujący danego rozstrzygnięcia, np. wydający akt albo sporządzający jego projekt, a z drugiej strony, podmiot opiniujący. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, procedura opiniowania zakłada po stronie organu decydującego obowiązek przedstawienia informacji o projekcie decyzji prawotwórczej, natomiast po stronie podmiotów opiniujących możliwość prezentowania różnych stanowisk. W wyroku z 7 listopada 2013 r. (sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121) Trybunał zauważył, że: „ani przepisy Konstytucji, ani ustawy o KRS, zarówno obecnie obowiązującej jak i poprzedniej, nie określają jednak procedury opiniowania, w tym m.in. tego, w jakiej fazie prac nad projektem danego aktu normatywnego powinny być przeprowadzone”. Jednakże, (wyrok o sygn. K 31/12) „zasadniczo rozporządzenia, podlegają opiniowaniu przed nadaniem im mocy obowiązującej przez właściwy organ”. Problem skutków naruszenia obowiązku uzyskania opinii KRS przedstawił Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku o sygn. K 31/12. Rozważania Trybunału we wskazanym wyroku odnosiły się do trybu uchwalenia ustawy, jednak – w ocenie Trybunału orzekającego w niniejszej sprawie – mają one charakter uniwersalny i pozostają, co do zasady, w zakresie podstawowych standardów proceduralnych, aktualne również co do trybu wydawania aktu wykonawczego w postaci rozporządzenia. Trybunał stwierdził, że „jeżeli obowiązek zasięgnięcia opinii wynika z przepisów prawa, brak zwrócenia się o opinię albo nieprawidłowy przebieg procedury opiniodawczej powodują, że dane rozstrzygnięcie jest wadliwe. Kwestia, jaki jest to rodzaj wadliwości, a zwłaszcza czy jej skutkiem jest nieważność aktu, nie może być rozpatrywana abstrakcyjnie. Brak związania organu decydującego treścią opinii nie oznacza, że opinia nie ma dla niego żadnego znaczenia. Organ ten powinien rozważyć, czy treść opinii nie wpływa na zmianę dotychczasowych założeń lub projektu aktu, a także poinformować o sposobie odniesienia się do uzyskanej opinii. Może to nastąpić, w zależności od sytuacji, w różnych formach, np. przez udzielenie odpowiedzi podmiotowi opiniującemu albo ustosunkowanie się do treści opinii w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. (...) Procedura opiniowania projektów aktów normatywnych powinna mieć charakter rzeczywisty, a nie formalny. Obowiązek zasięgania opinii może być realizowany we wcześniejszych stadiach postępowania ustawodawczego, czyli w ramach prac rządowych nad projektem ustawy. Jeśli pomimo wprowadzenia poprawek i uzupełnień projekt stanowi wynik wykonania tych samych założeń, brak jest potrzeby ponownego kierowania go do konsultacji. Kwestia ścisłego dochowania rygorów formalnych towarzyszących formułowaniu i wypowiadaniu opinii schodzi na dalszy plan wobec mającego faktyczne znaczenie uzyskania przez organ prawodawczy opinii odnośnie do materii regulowanej w projektowanym akcie normatywnym. Trybunał podkreślił, że «wymóg opiniowania regulacji przez KRS jest spełniony, jeśli w przewidzianej prawem formie zajęła ona stanowisko na etapie rządowych prac legislacyjnych, a zasadnicze elementy regulacji nie zmieniły się w sposób dezaktualizujący treść opinii»”.

Tymczasem Minister Sprawiedliwości przedstawił do zaopiniowania KRS projekt aktu normatywnego – rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości, zmieniające rozporządzenie Regulamin urzędowania sądów powszechnych (B 800), przedstawione razem z pismem Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 grudnia 2023 r. (znak: DLUS-II.4601.3.2023), o następującej treści:

„§ 1. W rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2019 r. – Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2514 i 2822 oraz z 2023 r. poz. 1036, 1078, 1810, 2420 i 2637) wprowadza się następujące zmiany: 1) w § 43 po ust. 1 dodaje się ust. 1a w brzmieniu: ,,1a. Sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie sędziego w sytuacji, gdy wśród podstaw tego wniosku znajduje się okoliczność dotycząca powołania sędziego, nie są przydzielane sędziom, którzy objęli stanowisko w wyniku wniosku o powołanie sędziego, przedstawionego Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3). Sędziowie ci nie są uwzględniani w przydzielaniu spraw, o których mowa w zdaniu poprzedzającym, przez SLPS”;

2) dodaje się § 118a w brzmieniu: ,,§ 118a. Przy sporządzaniu orzeczeń i uzasadnień uwzględnia się prawo Unii Europejskiej, w szczególności art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. poz. 864, z 2007 r. poz. 843, z 2011 r. poz. 1555, z 2013 r. poz. 739 oraz z 2021 r. poz. 1309 i 1852), kierując się zasadami pierwszeństwa, bezpośredniego stosowania oraz lojalnej współpracy, a także wiążące Rzeczpospolitą Polską prawo międzynarodowe, w szczególności art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie 1 Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2022 r. poz. 2642 oraz z 2023 r. poz. 289, 614, 1030, 1429, 1606, 1615 i 1860. 2 dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. poz. 284, z późn. zm.), uwzględniając przy ich wykładni orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka”.

„§ 2. Do spraw, o których mowa w § 43 ust. 1a rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

§ 3. Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia”.

Rada 9 stycznia 2024 r. negatywnie zaopiniowała przedstawiony jej projekt jako sprzeczny z podstawowymi zasadami polskiego porządku prawnego dotyczącymi zasad kształtowania ustroju sądów i postępowania przed sądami.

Minister Sprawiedliwości w wydanym rozporządzeniu zmieniającym pominął projektowany ust. 118a, dodany został w § 43 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2019 r. – Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2514, ze zm.; dalej: regulamin) ust. 1b: „Przepisu ust. 1a nie stosuje się do: 1) asesorów sądowych; 2) sędziów, którzy zrzekli się urzędu sędziego, a następnie powrócili na urząd sędziego i poprzednio zajmowane stanowisko, jeżeli poprzednio zajmowane stanowisko objęli w inny sposób niż w wyniku wniosku o powołanie sędziego, przedstawionego Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej przez Krajową Radę Sądownictwa, ukształtowaną z zastosowaniem art. 9a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa”.

Treść normatywna ust. 1b wprowadzonego do § 43 regulaminu rozporządzeniem zmieniającym nie została poddana opiniowaniu KRS przez Ministra Sprawiedliwości. Ust. 1b został zamieszczony w wersji z 30 stycznia 2024 r. na etapie zwolnienia z komisji i nie został przedłożony już Krajowej Radzie Sądownictwa do zaopiniowania. Przepis ten w sposób istotny modyfikuje zakres wyłączenia z mocy prawa sędziego określony w § 43 ust. 1a regulaminu. Rada została pozbawiona możliwości odniesienia się do treści § 43 ust. 1b regulaminu. § 43 ust. 1b regulaminu wprowadzony zaskarżonym rozporządzeniem zmieniającym stanowi integralną część rozporządzenia, a tym samym wadą proceduralną dotknięte jest całe rozporządzenie zmieniające.

Chociaż z Konstytucji i ustaw nie można wyinterpretować obowiązku kilkukrotnego przeprowadzania konsultacji przed wydaniem rozporządzenia przez organ wykonawczy, to jednak należy zwrócić uwagę, że w analizowanym przypadku zmianie w projekcie rozporządzenia uległy zasadnicze elementy tej regulacji, a zatem treść opinii KRS z 9 stycznia 2024 r. nie mogła być pełna. Reasumując, analiza okoliczności prac nad projektem rozporządzenia zmieniającego prowadzi do konkluzji, że w trakcie jego wydania przez Ministra Sprawiedliwości doszło do ograniczenia możliwości realizacji konstytucyjnej funkcji przez KRS. W konsekwencji uznać należy, że zaskarżone przepisy rozporządzenia zmieniającego zostały uchwalone w trybie nieodpowiadającym konstytucyjnym wymaganiom zawartym w art. 186 ust. 1 Konstytucji, a wobec tego także wymaganiom zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji.

Trybunał stwierdził, że pominięcie etapu opiniowania przez KRS aktu normatywnego w zaskarżonym zakresie stanowi o naruszeniu art. 7 w związku z art. 186 ust. 1 Konstytucji. Takie działanie stanowi naruszenie konstytucyjnej roli KRS, uniemożliwiając jej zaopiniowanie aktu istotnego z punktu widzenia niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Przechodząc do analizy treści art. 92 ust. 1 Konstytucji, przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego był zarzutu naruszenia konstytucyjnego systemu źródeł prawa ze względu na przekroczenie przez Ministra Sprawiedliwości granic upoważnienia ustawowego.

Trybunał w wyroku z 30 kwietnia 2009 r., sygn. U 2/08 (OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 56) stwierdził, że „Każde rozporządzenie ma charakter aktu wykonawczego wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania, co oznacza, że winno być ono wydane na podstawie wyraźnego (a więc nieopartego na domniemaniu czy wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia i w zakresie określonym tym upoważnieniem. Prócz niesprzeczności z ustawą, na podstawie której zostało wydane, nie może też być ono sprzeczne z normami konstytucyjnymi ani z żadnymi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materię, będącą przedmiotem rozporządzenia. Co najistotniejsze, brak stanowiska ustawodawcy w określonej kwestii musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Istnieje zatem funkcjonalny związek pomiędzy ustawą a wydawanym z jej upoważnienia aktem wykonawczym. Oba te akty tworzą bowiem pewną całość «zaprogramowaną» przez ustawodawcę, decydującego o podziale regulowanej materii pomiędzy nimi. Z tego też względu zakres swobody autora rozporządzenia wyznaczony jest pozytywnie (przez ustawowe wskazanie zakresu spraw przekazanych do unormowania) oraz negatywnie (przez wymaganie braku niezgodności z wszystkimi normami hierarchicznie wyższymi). Zadaniem rozporządzenia jest wykonywanie ustawy, a nie jej uzupełnianie, modyfikacja czy powtarzanie jej postanowień. W konsekwencji akt wykonawczy nie może normować kwestii czy zagadnień nieuregulowanych w ustawie, choćby nawet wydawało się to – z jakiegokolwiek punktu widzenia – celowe lub pożądane”.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 lutego 2010 r., sygn. P 16/09 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 12) stwierdził, że ,,Akt wykonawczy do ustawy nie może w sposób samoistny zmieniać ani modyfikować treści norm zawartych w aktach hierarchicznie wyższych. (...) Trybunał podkreślał, że przepisy rozporządzenia określają warunki do zastosowania norm ustanowionych w samej ustawie i uszczegóławiają je w takim stopniu, w jakim ustawodawca tego nie uczynił ze względu na ich drugorzędne znaczenie. Rozporządzenie nie może (...) uzupełniać ustawy, rozbudowywać przesłanek zrealizowania jakiejś normy prawnej określonej w ustawie lub takich elementów procedury, które nie odpowiadają jej ustawowym założeniom”.

Przenosząc te uwagi do niniejszej sprawy, należy zauważyć, że Minister Sprawiedliwości przypisał sobie uprawnienie do uzupełnienia w drodze rozporządzenia przywołanych przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 37; dalej: k.p.k.) i ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1550 ze zm.; dalej: k.p.c.), bezpośrednio ingerując w treści instytucji wyłączenia sędziego z mocy prawa (iudex inhabilis). Upoważnienie ustawowe z art. 41 § 1 p.u.s.p. nie zawiera, i zawierać nie może, upoważnienia Ministra Sprawiedliwości do uzupełniania przepisów procedur cywilnej i karnej o nowe przesłanki wyłączenia sędziego z mocy prawa. Wyłączenie sędziego z mocy prawa ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od reguły, że każdy sędzia jest władny do orzekania w sprawie należącej do właściwości sądu, w którym orzeka. Delegacja ustawowa art. 41 § 1 p.u.s.p. nie może również zawierać upoważnienia do Ministra Sprawiedliwości do uzupełniania przepisów procedur cywilnej i karnej, zgodnie bowiem z art. 176 ust. 2 Konstytucji postępowanie przed sądami określają ustawy. Prawodawca konstytucyjny jednoznacznie przesądził zatem, że przepisy określające przesłanki wyłączenia sędziego mogą być zamieszczone wyłącznie w ustawach. Ujęcie tych przepisów w akcie rangi podustawowej (w zaskarżonym rozporządzeniu zmieniającym) stanowi jednoznacznie naruszenie zasady normowanej treścią art. 176 ust. 2 Konstytucji.

§ 1 rozporządzenia zmieniającego jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji z powodu naruszenia w treści standardu niezależności sądu i niezawisłości sędziego obejmującej – zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) – dwa aspekty. Pierwszy – zewnętrzny – aspekt niezawisłości sędziego zakłada, że sąd w zakresie orzekania wykonuje swoje zadania całkowicie niezależnie, bez podlegania jakiejkolwiek hierarchii służbowej lub podporządkowania komukolwiek, oraz nie otrzymuje nakazów lub wskazówek z jakiegokolwiek źródła (zob. wyroki TSUE z: 17 lipca 2014 r. w połączonych sprawach C-58/13 i C-59/13, Lex nr 1483559; 6 października 2015 r. w sprawie C-203/14, Lex nr 1812475), dzięki czemu jest chroniony przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi mogącymi zagrozić niezależności osądu jego członków (sędziów) podczas rozpatrywania przez nich sporów (zob. wyroki TSUE z: 19 września 2006 r. w sprawie C-506/04, Lex nr 226929; 9 października 2014 r. w sprawie C-222/13, Lex nr 1511432; 6 października 2015 r. w sprawie C-203/14). Z tak nakreślonym standardem, wynikającym ze wskazanych wzorców kontroli, nie sposób pogodzić zaskarżonego rozporządzenia zmieniającego, w wyniku którego wyodrębniono, a następnie wyłączono od orzekania określoną kategorię sędziów, tj. sędziów powołanych na urząd sędziego sądu powszechnego począwszy od 2018 r.

Wprowadzone przez Ministra Sprawiedliwości rozwiązanie rzutuje jednakże na inny aspekt prawa do sądu, tj. na prawo do właściwego sądu. Wyodrębnienie, a następnie wyłączenie określonej kategorii sędziów od orzekania, tj. sędziów powołanych na urząd sędziego sądu powszechnego począwszy od 2018 r., stanowi ingerencję władzy wykonawczej w prawo i obowiązek orzekania we wszystkich kategoriach spraw, określone aktem powołania na urząd sędziego.

Zaskarżona regulacja stanowi ingerencję władzy wykonawczej w inwestyturę sędziego, tj. prawo i obowiązek orzekania we wszystkich kategoriach spraw, określoną aktem powołania na urząd sędziego. Stanowi również o nieprawidłowym ukształtowaniu sądu. Strony postępowania mają prawo do sądu, w którego składzie mogą orzekać sędziowie zgodnie ze sprawowanym zakresem władzy sądowniczej określonym ustawowo, a podlegającym przypisaniu do osoby sędziego prezydenckim aktem powołania na urząd sędziego.

Jak wskazuje TSUE, drugi aspekt niezawisłości sędziego – wewnętrzny – łączy się z pojęciem bezstronności i dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu, a także względem ich odpowiednich interesów, w odniesieniu do toczącego się przed sądem sporu. Czynnik ten wymaga przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu sędziego w rozstrzyganiu sporu, poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa (zob. wyroki TSUE w sprawach: C-506/04, C-222/13, C-203/14). Aspekt ten wyklucza procedurę kwestionowania generalnego prawa sędziego do orzekania dokonywanego przez innych sędziów oraz weryfikowania przez sędziów prawidłowości postępowania poprzedzającego powołanie sędziego przez Prezydenta, jako podstawę generalnego zakwestionowania prawa takiego sędziego do orzekania. Jednakowy dystans sędziego do sporu możliwy jest wyłącznie dzięki oparciu wszelkich wniosków sądu prowadzących do rozstrzygnięcia sprawy na poszanowaniu fundamentu w postaci Konstytucji. Tak nakreślony aspekt niezawisłości sędziego wyklucza uzależnienie treści wyroku sądowego od konieczności dokonania wyboru między przepisem konstytucyjnym a treścią aktu podustawowego pozostającego w sprzeczności z Konstytucją, który jednak – wskutek regulacji ustawowej – z dużym prawdopodobieństwem mógłby stanowić przyczynę podważenia wyroku sądowego przez sąd wyższej instancji.

Trybunał stwierdził, że wprowadzenie przez Ministra Sprawiedliwości w zaskarżonym § 1 rozporządzenia zmieniającego, przesłanki bezwzględnego wyłączenia sędziego narusza tym samym prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji w jego aspekcie właściwego ukształtowania sądu oraz zabezpieczenia sprawnego i niezagrożonego przewlekłością przebiegu postępowania.

Sąd właściwy, to sąd ukształtowany (ustanowiony) na podstawie przepisów ustawy. Przez sąd ustanowiony ustawą należy również rozumieć określenie zasad przydziału spraw w drodze ustawy. Określenie składu sądu przez przepis aktu normatywnego rangi rozporządzenia, niejako ukrycie wpływu władzy wykonawczej na kształt sądu w przepisach pozornie regulujących kwestie techniczne – pracę systemu informatycznego SLPS – stanowi o sądzie niewłaściwym w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Wyłączenie określonej grupy sędziów z mocy rozporządzenia od rozpoznania określonej kategorii spraw stanowi w rzeczywistości niedopuszczalne wskazanie władzy wykonawczej (Ministra Sprawiedliwości), iż z tej samej przyczyny, co określona w rozporządzeniu zmieniającym, należy tę grupę sędziów wyłączać od rozpoznania wszystkich kategorii spraw, a w wypadku rozpoznania sprawy przez sędziów z tej grupy traktować postępowanie cywilne jako dotknięte nieważnością, a wyrok sądu karnego jako wadliwy, podlegający uchyleniu z urzędu z uwagi na bezwzględną przyczynę odwoławczą. Zaskarżony § 1 rozporządzenia zmieniającego godzi zatem w samodzielność sędziego wobec władzy wykonawczej, w niezależność sędziego wobec wpływów politycznych (ideologicznych). Z tych przyczyn § 1 rozporządzenia zmieniającego jest niezgodny z zasadą niezawisłości sędziego wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji.

Ingerencja władzy wykonawczej rozporządzenia zmieniającego w instytucję wyłączenia sędziego wyrażona w § 1 nie ma uzasadnienia w zagrożeniu sędziowskiej bezstronności, nie wynika bowiem z praktyki orzeczniczej. Zaskarżony przepis rozporządzenia zmieniającego stanowi ingerencję w praktykę orzeczniczą, która nie dopuszczała, poza nielicznymi nieprawidłowymi wyjątkami, wyłączenia sędziego w ramach instytucji iudex suspectus od orzekania w danej sprawie, tylko z tej przyczyny, że został powołany na urząd sędziego w okresach obowiązywania różnych procedur konkursowych przed KRS. Podkreślenia wymaga, iż poszczególne przepisy procedur konkursowych przed KRS zostały w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego uznane za sprzeczne z wzorcami konstytucyjnymi.

Zaskarżony § 1 rozporządzenia zmieniającego jest niezgodny z art. 179 Konstytucji, ponieważ podważa charakter tego przepisu jako samodzielnej podstawy skutecznego powołania sędziego przez Prezydenta na wniosek KRS, a więc jako samodzielnej, zupełnej i wystarczającej regulacji prawnej umożliwiającej wykonywanie przez Prezydenta wskazanej w tym przepisie kompetencji. Akt powołania sędziego oznacza bowiem jego upoważnienie do wydawania orzeczeń w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej (zob. wyroki TK o sygn. K 18/09 i sygn. K 3/17). Nie ma w tym wypadku znaczenia, czy akt podustawowy wprost stwierdza, że sędzia danej kategorii w ogóle nie może orzekać, czy też nie może orzekać w generalnie określonych wypadkach, co znacznie ogranicza skutek przewidziany w art. 179 Konstytucji, niwecząc jego istotę jako przepisu podlegającego bezpośredniemu stosowaniu przez Prezydenta (por. wyrok o sygn. K 3/17). Z art. 179 Konstytucji nie można pogodzić procedury, w której inny niż Prezydent organ państwa dokonuje weryfikacji powołania sędziego na podstawie normy podkonstytucyjnej, a także dokonuje łączenia stwierdzonych uchybień procesu kreacyjnego z możliwością zakwestionowania orzeczeń wydanych przez sędziego. To Prezydent, na podstawie art. 179 Konstytucji, posiada wyłączną kompetencję do oceny, czy kandydat objęty wnioskiem KRS spełnia ustawowe kryteria powołania na urząd sędziego. Konstytucja nie przewiduje udziału innych organów w procedurze powoływania sędziów. Tym bardziej nie sposób pogodzić z Konstytucją dokonywanego przez inny organ procesu oceny konstytucyjności aktu powołania sędziego lub odmowy jego powołania. Wprowadzenie takiej procedury w akcie podustawowym stanowi w istocie uregulowanie procesu dokonywania oceny wykonywania przez Prezydenta kompetencji konstytucyjnej, rażąco naruszając istotę art. 179 Konstytucji. „Powoływanie sędziów ma charakter kompetencji zakotwiczonej bezpośrednio w art. 179 Konstytucji, dla którego interpretacji istotne znaczenie ma kwalifikacja jej jako prerogatywy, oraz w art. 126 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim stanowi, że Prezydent jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej” (wyrok TK o sygn. K 3/17, zob. także postanowienie TK z 23 czerwca 2008 r., sygn. Kpt 1/08, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 97).

Dokonywanie oceny procesu powołania sędziego przez Prezydenta, w świetle treści art. 179 Konstytucji, mogłoby zostać wprowadzone jedynie decyzją ustrojodawcy w przepisie rangi konstytucyjnej. W tym kontekście Trybunał przypomina, że w sferze spraw o charakterze ustrojowym uregulowanych konstytucyjnie, kognicja sądów dopuszczalna jest tylko w wypadkach wyraźnie wskazanych w Konstytucji. „To ustrojodawca przesądza o tym, czy akt organu należącego do danego segmentu władzy publicznej może podlegać weryfikacji przez organ innego segmentu władzy” (wyrok TK z 11 września 2017 r., sygn. K 10/17, OTK ZU A/2017, poz. 64).

Trybunał w postanowieniu z 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20 (OTK ZU A/2020, poz. 60) wprost stwierdził w odniesieniu do uchwały Sądu Najwyższego, iż kompetencja do orzekania przez sędziego powołanego na urząd przez Prezydenta na wniosek KRS nie może być ograniczana. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w wyroku Trybunału o sygn. U 2/20. Zaskarżony § 1 rozporządzenia zmieniającego jest zatem niezgodny z art. 179 Konstytucji.

Z tych względów zaskarżona regulacja jest niezgodna z art. 179 Konstytucji.

Zakaz regulacji statusu sędziego aktem normatywnym podustawowym Trybunał odczytał jako fundamentalny element konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Rozporządzenie zmieniające, które nie uwzględnia treści wyroku Trybunału o sygn. U 2/20 godzi w fundamenty konstytucyjnego porządku prawnego, jako w sposób oczywisty sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 190 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Trybunał rozstrzygnął w oparciu o liczne wzorce konstytucyjne (m.in. art. 2, art. 7, art. 179, art. 45 ust. 1 Konstytucji), w tym przywołanych przez Radę w przedmiotowym wniosku, że akt o charakterze podustawowym nie może prowadzić do kwestionowania decyzji ustrojodawcy w postaci procedury powoływania sędziów przez Prezydenta na wniosek KRS.

Zaskarżony § 1 rozporządzenia zmieniającego, czyli aktu o charakterze podustawowym, w sposób bezpośredni kwestionuje zaś wskazaną decyzję ustrojodawcy. Nawet w uzasadnieniu projektu rozporządzenia zmieniającego w pierwotnym jego brzmienia jako przyczynę wprowadzenia tego aktu podano możliwość podważania powołania sędziego na urząd przez Prezydenta.

Wątpliwości w zakresie konstytucyjności udziału obecnej KRS w procedurze nominacyjnej sędziów zostały usunięte przez dwa wyroki TK: z 25 marca 2019 r., sygn. K 12/18 oraz z 4 marca 2020 r., sygn. P 22/19 (OTK ZU A/2020, poz. 31). Brak respektowania tych wyroków TK przez § 1 rozporządzenia zmieniającego narusza art. 190 ust. 1 Konstytucji.

5. Umorzenie postępowania w pozostałym zakresie.

Orzeczona niezgodność w sentencji wyroku przekłada się na zbędność orzekania co do badania zgodności kwestionowanej regulacji z pozostałymi wzorcami kontroli. Tym samym badanie zgodności § 1 rozporządzenia zmieniającego z art. 41 § 1 p.u.s.p. podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393).

6. Odnosząc się do stanowisk przedstawionych przez Ministra Sprawiedliwości oraz Prokuratora Generalnego, a właściwie do braku stanowisk merytorycznych, Trybunał stwierdził, że ani Minister Sprawiedliwości ani Prokurator Generalny nie ma żadnych kompetencji do podważania statusu któregokolwiek z sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał podkreśla również, że udział w postępowaniu przed Trybunałem Ministra Sprawiedliwości oraz Prokuratora Generalnego jest wypełnieniem ich konstytucyjnych i ustawowych obowiązków.

7. Niniejszy wyrok usuwa z systemu prawnego skutek, jaki wywierało zakwestionowane rozporządzenie zmieniające. Oznacza to, że § 43 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2019 r. – Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2514, ze zm.) nie zawiera ust. 1a oraz 1b wprowadzonych zakwestionowanym rozporządzeniem.

Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.