Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku z dnia 5 lipca 1988 r. złożonym na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98; zmiana Dz. U. Nr 21, poz. 123), wniósł o zbadanie zgodności:

1) przepisu § 13 Statutu Związku Bojowników o Wolność i Demokrację, nadanego zarządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 lipca 1986 r. (M. P. Nr 23, poz. 171), z przepisem art. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów (Dz. U. Nr 16, poz. 122);

przepisu § 4 ust. 2 Regulaminu Weryfikacyjnego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację, z przepisami art. 26, art. 27 i art. 110 kodeksu karnego

3) przepisów § 6 ust. 1 pkt c, § 6 ust. 2 pkt d, § 6 ust. 6 pkt a oraz § 7 ust. 1 Regulaminu Weryfikacyjnego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację z art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich potrzeba rozstrzygnięcia problematyki poruszonej we wniosku wynika z następujących przesłanek.

Treść art. 1 powołanej ustawy z dnia 26 maja 1982 r. wskazuje, że określa ona uprawnienia kombatanckie przysługujące osobom, które uczestniczyły w walkach o narodowe i społeczne wyzwolenie Ojczyzny, bojownikom o zachowanie polskości na ziemiach zagarniętych przez zaborców, uczestnikom Wielkiej Socjalistycznej Rewolucji Październikowej, uczestnikom walk o niepodległość, żołnierzom koalicji antyfaszystowskiej, uczestnikom walk o utrwalenie władzy ludowej, uczestnikom ruchu oporu, osobom, które ze względów politycznych, narodowościowych lub rasowych były więzione w hitlerowskich obozach koncentracyjnych i więzieniach oraz osobom prowadzącym w okresie okupacji hitlerowskiej tajne nauczanie dzieci i młodzieży. Zgodnie z art. 2 ust. 1 wymienionej ustawy osoba ubiegająca się o uprawnienia kombatanta musi posiadać obywatelstwo polskie, stale miejsce zamieszkania na terytorium PRL oraz być członkiem ZBoWiD lub spełniać warunki wymagane dla członkostwa tego Związku.

Przytoczona regulacja prawna, zdaniem Wnioskodawcy, oznacza, że ustawodawca zrównał wymagania stawiane członkom Związku i osobom nie należącym do tej organizacji, jeżeli osoby te ubiegają się o uzyskanie uprawnień kombatanckich. Skoro zaś “członkostwo w ZBoWiD lub spełnienie warunków przyjęcia do organizacji stanowią przesłankę uzyskania prawa podmiotowego, to należy przyjąć, że ustawodawca w art. 1 i art. 2 ustawy określił w sposób wyczerpujący podstawę uzyskania uprawnień kombatanckich”.

We wniosku podnosi się następnie, że Statut ZBoWiD uchwalony przez VII Kongres tej organizacji w maju 1985 r. i nadany zarządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 1986 r. (M. P. Nr 23, poz. 171) wprowadza dodatkowe, nie znane ustawie, kryterium członkostwa ZBoWiD, a tym samym kryterium uzyskania uprawnień kombatanckich, stanowiąc w § 13, że członkami Związku mogą być obywatele polscy “o nienagannej postawie etycznej i obywatelskiej”. Ustawodawca nie upoważnił żadnego organu ani organizacji do rozszerzenia zakresu przesłanek wymaganych do uzyskania uprawnień kombatanckich. Powyższy wzgląd przemawia za zbadaniem legalności § 13 statutu przez Trybunał Konstytucyjny, zwłaszcza, że przepis ten znajduje rozwinięcie w postanowieniach Regulaminu Weryfikacyjnego ZBoWiD i w praktyce wprowadzone w nim kryterium ma istotne znaczenie dla uzyskania przez osoby zainteresowane uprawnień kombatanckich.

Regulamin Weryfikacyjny ZBoWiD, będący źródłem prawa nie tylko w postępowaniu o przyjęcie do Związku, lecz także w postępowaniu o stwierdzenie uprawnień kombatanckich, a więc w zakresie funkcji administracyjnych zleconych ZBoWiD przez państwo, w § 4 ust. 2 stanowi, że “spośród osób wymienionych w ust. 1 mogą być członkami Związku bądź uzyskać stwierdzenie uprawnień kombatanckich osoby, których przestępstwa posiadały niewielką szkodliwość społeczną, a położone zasługi w walkach z hitlerowskim okupantem miały szczególne znaczenie i jeżeli osoby te wykazały się w Polsce właściwą postawą obywatelską i uzyskały zatarcie skazania”. Wnioskodawca podniósł, że powołany przepis Regulaminu Weryfikacyjnego ZBoWiD wprowadza nieznaną kodeksowi karnemu kategorię przestępstw o “niewielkiej szkodliwości społecznej” łącząc z nią ważne skutki w zakresie przyznawania uprawnień kombatanckich. Uzasadnia to zbadanie zgodności wymienionego przepisu z art. 26 k.k., który przewiduje, że “nie stanowi przestępstw czyn, którego społeczne niebezpieczeństwo jest znikome” oraz z art. 27 k.k. dopuszczającym możliwość warunkowego umorzenia postępowania karnego w wypadku, gdy “stopień społecznego niebezpieczeństwa czynu nie jest znaczny”, a ponadto wystąpiły pozostałe przesłanki określone w tym przepisie.

Przepis § 4 ust. 2 Regulaminu Weryfikacyjnego ZBoWiD uzależnia prawo do nabycia członkostwa Związku lub uzyskania uprawnień kombatanckich przez osoby, które popełniły przestępstwo od wspomnianej “niewielkiej szkodliwości społecznej” tego przestępstwa, a ponadto od szczególnego znaczenia zasług położonych w walkach z hitlerowskim okupantem oraz od uzyskania zatarcia skazania. Ustalenie reguły uzależniającej przyjęcie do Związku lub uzyskanie uprawnień kombatanckich od zatarcia skazania, zdaniem Wnioskodawcy, jest sprzeczne z samo istotą zatarcia skazania. Skoro w wypadku zatarcia skazania, zgodnie z art. 110 k.k., “skazanie uważa się za niebyłe” to oznacza, że z tą chwilą znosi się wszystkie ograniczenia wynikające z tytułu skazania, a skazanego uprawnia się do oświadczenia, że nigdy nie był karany za przestępstwo “objęte” skazaniem, które uległo zatarciu. W tej sytuacji zachodzi potrzeba zbadania zgodności § 4 ust. 2 powołanego Regulaminu z art. 110 k.k.

Regulamin Weryfikacyjny ZBoWiD w § 6 ust. 1 pkt c, § 6 ust. 2 pkt d, § 6 ust. 6 pkt a oraz § 7 ust. 1 przewiduje, że podstawowymi dowodami działalności, która ma być poddana weryfikacji w zakresie praw członkowskich oraz uzyskania uprawnień kombatanckich są “oświadczenia świadków zweryfikowanych przez Związek”. W związku z powyższą regulacją we wniosku podniesiono, że w kodeksie postępowania administracyjnego, który ma zastosowanie w takich sprawach, została przyjęta koncepcja otwartego postępowania dowodowego nakazująca organom administracji dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem. Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów nie reguluje w sposób odmienny aniżeli k. p. a. zagadnień dowodowych w postępowaniu dotyczącym orzekania o spełnieniu przez kombatantów warunków do uzyskania uprawnień, ani też nie zawiera upoważnienia do unormowania tej kwestii w sposób odmienny niż k. p. a. Dlatego też zachodzi potrzeba zbadania zgodności wymienionych przepisów Regulaminu Weryfikacyjnego ZBoWiD z art. 75 k. p. a. We wniosku zaznaczono, że wprawdzie w dniu 27 kwietnia 1988 r. Prezydium rady Naczelnej ZBoWiD podjęło uchwalę, którą zmieniło treść § 7 ust. 1 wymienionego regulaminu, nadając mu brzmienie: “W przypadkach gdy na potwierdzenie działalności kombatanckiej wnioskodawca nie może przedstawić dowodów wymienionych w § 6 - w postępowaniu weryfikacyjnym można dopuścić inne dowody potwierdzające tę działalność”, jednakże powyższa zmiana nie usunęła wątpliwości, jakie powstają co do legalności powołanych przepisów Regulaminu Weryfikacyjnego ZBoWiD.

Minister Spraw Wewnętrznych, a więc organ, który zarządzeniem z dnia 14 lipca 1988 r. nadał ZBoWiD powołany Statut, w piśmie z dnia 9 września 1988 r. wniósł o nieuwzględnienie wniosku w części dotyczącej niezgodności § 13 tego Statutu z art. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Podniósł, że ustawodawca przekazał ZBoWiD uprawnienie do szczegółowego określenia warunków wymaganych od osób ubiegających się o członkostwo w tej organizacji w związku z czym kwestię tę uregulował Statut uchwalony przez Kongres Związku. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych, to że zgodnie z przepisami powołanej ustawy z dnia 26 maja 1982 r. od członkostwa ZBoWiD lub spełnienia warunków do uzyskania tego członkostwa, uzależnione jest uzyskanie szczególnych uprawnień kombatanckich, nie uzasadnia wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o wydaniu § 13 Statutu z “przekroczeniem upoważnienia ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatanckich”.

Minister Spraw Wewnętrznych ustosunkował się również do tych zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich, które dotyczą Regulaminu Weryfikacyjnego ZBoWiD. Wymieniony uczestnik postępowania podzielił pogląd Wnioskodawcy co do niezgodności § 4 ust. 2 Regulaminu Weryfikacyjnego z art. 26 i art. 27 k.k. oraz § 7 ust. 1 tego regulaminu z art. 75 k. p. a. i jednocześnie poinformował Trybunał Konstytucyjny, że stanowisko w sprawie dostosowania wymienionych postanowień Regulaminu Weryfikacyjnego do podanych przepisów ustawowych przedłoży Zarządowi Głównemu ZBoWiD, w ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością stowarzyszeń.

Co do pozostałych zarzutów dotyczących przepisów Regulaminu Weryfikacyjnego Minister Spraw Wewnętrznych zajął następujące stanowisko.

Przepis § 4 ust. 2 Regulaminu Weryfikacyjnego nie pozostaje w sprzeczności z art. 110 kk. i zgodny jest z istniejącym w tym względzie orzecznictwem Sądu Najwyższego, a mianowicie uchwałą z dnia 27 listopada 1984 r. III AZ 6/84, wyjaśniającą między innymi, iż “okoliczność, że skazanie za określone przestępstwo uległo zatarciu (art. 110 k.k.) nie wyłącza możliwości oceny zachowania się osoby, w stosunku do której zatarcie nastąpiło, celem ustalenia, czy spełnia warunki ustawy z dnia 26 maja 1982 r. (...)”.

Regulamin Weryfikacyjny ma charakter instrukcyjny, a jego celem jest ułatwienie oceny dowodów w postępowaniu o uznanie osoby za kombatanta. Regulamin dopuszcza wykorzystanie w takich sprawach wszelkich dowodów, które mogą przyczynić się do ustalenia prawdy materialnej. Jednym z takich dowodów są “oświadczenia świadków zweryfikowanych przez Związek”.

Zarząd Główny ZBoWiD w piśmie z dnia 16 września 1988 r. wniósł o nieuwzględnienie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. W uzasadnieniu stanowiska podniósł między innymi, że skoro Związkowi przyznano uprawnienia do orzekania o spełnieniu przez poszczególne osoby warunków do uzyskania uprawnień kombatanckich, to obowiązkiem właściwych władz ZBoWiD było określenie kryteriów podejmowania takich decyzji oraz podstawowych zagadnień proceduralnych.

Wymieniony uczestnik postępowania podniósł, że powołana ustawa z dnia 26 maja 1982 r. jest ustawą o szczególnych uprawnieniach kombatantów i została uchwalona jako wyraz szacunku i uznania dla uczestników walk o narodowe i społeczne wyzwolenie ojczyzny. Z tego przede wszystkim powodu, zdaniem Zarządu Głównego ZBoWiD, zarzut niezgodności § 13 Statutu, mówiącego o “nienagannej postawie etycznej i obywatelskiej” z art. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. nie wydaje się słuszny, zwłaszcza że ustawodawca powierzył Związkowi przyznawanie uprawnień osobom nie będącym członkami ZBoWiD tylko wtedy, gdy spełniają warunki wymagane dla członkostwa Związku.

W piśmie podniesiono, że Regulamin Weryfikacyjny jest dokumentem “wewnątrz-organizacyjnym”, w związku z czym nie musi używać sformułowań ściśle prawniczych, jeżeli nie ma to wpływu na istotę zawartego ustalenia czy wykładnię. Z tego przede wszystkim powodu w ocenie Zarządu Głównego ZBoWiD nie jest słuszny zarzut niezgodności § 4 ust. 2 tego Regulaminu z przepisami art. 26 i art. 27 k.k., a także wymienionych wyżej postanowień § 6 i § 7 ust. 1 z przepisami art. 75 k. p. k., w szczególności po dokonaniu wspomnianej wyżej zmiany § 7 ust. 1.

Co do zarzutu niezgodności § 4 ust: 2 Regulaminu Weryfikacyjnego z art. 110 k.k. w piśmie podniesiono m. in., że w świetle wspomnianego stanowiska Sądu Najwyższego kwestionowane rozwiązanie uznać należy za prawidłowe.

Prokurator Generalny PRL w piśmie z dnia 12 września 1988 r. wyraził pogląd, iż § 13 Statutu ZBoWiD nie pozostaje w sprzeczności z art. 1 powołanej ustawy z dnia 26 maja 1982 r., natomiast przepisy Regulaminu Weryfikacyjnego nie podlegają ocenie Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem tego uczestnika postępowania, analiza przepisów art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca zrównał wymagania stawiane członkom ZBoWiD oraz osobom nie należącym do tego Związku w zakresie uprawnień kombatanckich, lecz tylko o tyle, o ile pogląd ten odnosi się do osób nie będących członkami lecz spełniających warunki przynależności do ZBoWiD. Pogląd, że uprawnienia kombatanckie przysługują również osobom nie spełniającym warunków przynależności do ZBoWiD, zdaniem Prokuratora Generalnego PRL, nie da się pogodzić z odmienną treścią art. 2 ust. 1 wymienionej ustawy.

Co do charakteru prawnego Regulaminu Weryfikacyjnego ZBoWiD w piśmie podniesiono, że Zarząd Główny ZBoWiD, który uchwalił ten regulamin, nie jest organem państwowym, natomiast kompetencji TK podlegają jedynie akty normatywne naczelnych i centralnych organów państwowych.

Do stanowiska przedstawionego Trybunału Konstytucyjnego przez uczestników postępowania Rzecznik Praw Obywatelskich ustosunkował się w piśmie z dnia 25 października 1988 r. Podtrzymał zarzuty oraz argumentację zawarte we wniosku z dnia 5 lipca 1988 r. a ponadto dodatkowo podał, co następuje.

Wprawdzie ustawa o Trybunale Konstytucyjnym nie przewiduje właściwości Trybunału w sprawach aktów normatywnych organizacji społecznych, jednak istnieją uzasadnione przesłanki do uznania, że w wypadku, gdy organizacja społeczna realizuje funkcje zlecone z zakresu administracji państwowej, to wówczas zarówno akty stanowienia prawa powinny podlegać takim samym regułom praworządności (również w zakresie kontroli), jak ma to miejsce w wypadku działania organów państwowych. Wnioskodawca powołując się na stanowisko doktryny wskazał następnie, że instytucja zlecania funkcji administracyjnych organizacjom społecznym jest sposobem realizowania zadań państwa za pośrednictwem innych podmiotów, aniżeli organy państwowe. Działalność organizacji społecznej w ramach wykonywanej funkcji zleconej ma charakter władczy tak jak działalność organów państwowych. Oznacza to, że akty normatywne wydane przez tę organizację w ramach funkcji zleconych są aktami prawnymi o charakterze źródeł prawa, zaś akty indywidualne - aktami administracyjnymi. Według Rzecznika Praw Obywatelskich, wyłączenie kontroli konstytucyjności aktów normatywnych organizacji społecznych spowodowałoby - w przypadku Regulaminu Weryfikacyjnego ZBoWiD - niekonsekwencję tego rodzaju “że decyzje administracyjne wydane na podstawie ustawy o szczególnych uprawnieniach kombatantów, Regulaminu Weryfikacyjnego oraz kodeksu postępowania administracyjnego podlegają kontroli z punktu widzenia legalności Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś podstawa takiej decyzji administracyjnej, mimo mechanizmu weryfikacyjnego, nie podlega weryfikacji z punktu widzenia konstytucyjności prawa”.

Wnioskodawca stwierdził, że kryterium “nienaganna postawa etyczna i obywatelska”, zawarte w § 13 Statutu, zostało wprowadzone bez upoważnienia ustawowego i jest naruszeniem zasady ustawowej regulacji praw i obowiązków obywateli. W związku z tym nie podzielił poglądu uczestników postępowania, że art. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. stanowią podstawę do swobodnego kształtowania przesłanek uznania danej osoby za uprawnioną do uzyskania świadczeń kombatanckich. Przesłanki te uregulowane są bowiem w przepisach ustawy i “(...) zgodnie z niekwestionowanymi zasadami legislacyjnymi, potwierdzonymi orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, którego realizacja mogłaby nastąpić ewentualnie jedynie w drodze rozporządzenia (a nie zarządzenia) niedopuszczalne jest zmienianie woli ustawodawcy”.

Rzecznik Praw Obywatelskich nie podzielił także wywodów pozostałych uczestników postępowania dotyczących tych zarzutów, które odnoszą się do przepisów Regulaminu Weryfikacyjnego ZBoWiD i odpowiednio rozwinął argumentację przytoczoną we wniosku z dnia 5 lipca 1988 r.

Termin rozpoznania niniejszej sprawy został wyznaczony na 9 listopada 1988 r. W tym dniu Trybunał Konstytucyjny rozprawę odroczył w związku z wnioskiem umocowanego przedstawiciela Ministra Spraw Wewnętrznych. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podjął postanowienie o rozszerzeniu zakresu rozpoznania sprawy przez objęcie badaniem zgodności § 37 ust. 3, § 40 ust. 12 i § 57 ust. 12 Statutu ZBoWiD, nadanego wspomnianym zarządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 lipca 1988 r., z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów.

Rzecznik Praw Obywatelskich ustosunkowując się do powyższego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego wyraził pogląd, że przepisy § 37 ust. 3, § 40 ust. 12 i § 57 ust. 12 wymienionego Statutu są niezgodne z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów. Stwierdził, że przepis art. 3 ust. 3 tej ustawy upoważnił Zarząd Główny ZBoWiD do określenia organów związku właściwych do orzekania w sprawach o spełnieniu przez poszczególne osoby warunków do uzyskania uprawnień przewidzianych w ustawie oraz trybu postępowania w tych sprawach. Powyższe upoważnienie nie zostało jednak wykonane zgodnie z wolą ustawodawcy, bowiem tryb postępowania w wymienionych sprawach oraz warunki wymagane do uzyskania uprawnień kombatanckich ustala Regulamin Weryfikacyjny ZBoWiD wydany przez Prezydium Rady Naczelnej Związku, a więc przez organ do tego nie upoważniony, natomiast w pozostałym zakresie Zarząd Główny ZBoWiD ograniczył się do wskazania w statucie organów właściwych do orzekania w powyższych sprawach.

Podobne stanowisko zajął w tym przedmiocie Prokurator Generalny PRL stwierdzając, że przepisy statutu ZBoWiD wymienione w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego 9 listopada 1988 r. są niezgodne z art. 3 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 26 maja 1982 r.

Minister Spraw Wewnętrznych w piśmie z dnia 14 grudnia 1988 r. ustosunkował się do wywodów zawartych w stanowisku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 25 października 1988 r., a także do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 listopada 1988 r. Podtrzymując stanowisko przedstawione w poprzednim piśmie stwierdził m. in., że ZBoWiD “jako stowarzyszenie został utworzony z inicjatywy społecznej i zrzesza określoną grupę osób zasłużonych dla ojczyzny. Wynikają stąd pewne konsekwencje dotyczące treści jego statutu. Wyrazem tego jest sformułowanie zawarte w § 13, uzależniające przyjęcie obywatela polskiego do ZBoWiD od jego nienagannej postawy etycznej i obywatelskiej Wolność zrzeszania się w stowarzyszeniu wynika z Konstytucji i prawa o stowarzyszeniach. Statut ZBoWiD nie narusza tych przepisów”.

Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych, Regulamin Weryfikacyjny ZBoWiD, jako akt wewnątrzorganizacyjny wydany przez organy ZBoWiD nie podlega orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z aktami ustawodawczymi.

Wymieniony uczestnik postępowania wyraził następnie pogląd, że nie ma sprzeczności § 37 ust. 3 statutu z ustawą o szczególnych uprawnieniach kombatantów, gdyż dotyczy on spraw wewnątrzorganizacyjnych nie związanych z wykonywaniem przez ZBoWiD funkcji w zakresie administracji państwowej”. Natomiast pozostałe przepisy statutu wymienione w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 listopada 1988 r. są sprzeczne z art. 3 ust. 3 wymienionej ustawy z dnia 26 maja 1982 r.

Zarząd Główny ZBoWiD w piśmie z dnia 29 listopada 1988 r. podtrzymał w całości stanowisko dotyczące zarzutów podniesionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich, a ponadto stwierdził, że przepisy statutu ZBoWiD wymienione w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 listopada 1988 r. są zgodne z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów.

Trybunał Konstytucyjny na rozprawie w dniu 20 grudnia 1988 r. wysłuchał umocowanego przedstawiciela Rzecznika Praw Obywatelskich oraz pozostałych uczestników postępowania.

Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich poparł stanowisko sformułowane w piśmie z dnia 5 lipca 1988 r. a ponadto wniósł o orzeczenie o niezgodności przepisów § 37 ust. 3, § 40 ust. 12 i § 57 ust. 12 Statutu ZBoWiD z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów.

Przedstawiciel Ministra Spraw Wewnętrznych wniósł o orzeczenie stwierdzające o zgodności § 13 i § 37 ust. 3 Statutu ZBoWiD odpowiednio z art. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatanckich. Podtrzymał pogląd, że przepisy Regulaminu Weryfikacyjnego nie podlegają właściwości orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, bowiem nie zostały wydane przez organ określony w art. 1 ust, 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98; zmiana Dz. U. z 1987 r. Nr 21, poz. 123). Jednocześnie przedstawiciel Ministra Spraw Wewnętrznych oświadczył, że w porozumieniu z władzami ZBoWiD dokona odpowiedniej zmiany § 40 ust. 12 i § 57 ust. 12 Statutu Związku.

Przedstawiciel Zarządu Głównego ZBoWiD poparł dotychczasowe stanowisko i wniósł o wydanie orzeczenia stwierdzającego zgodność kwestionowanych przepisów Statutu ZBoWiD oraz Regulaminu Weryfikacyjnego z art. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów oraz z odpowiednimi postanowieniami pozostałych aktów ustawodawczych powołanych przez wnioskodawcę.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego PRL w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o orzeczenie zgodności § 13 Statutu ZBoWiD z art. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów oraz o stwierdzenie niezgodności § 37 ust. 3, 40 ust. 12 i 57 ust. 12 wymienionego Statutu z art. 3 ust. 3 tej ustawy. Jednocześnie wyraził pogląd, że regulamin weryfikacyjny ZBoWiD nie podlega właściwości rzeczowej Trybunału Konstytucyjnego.

W toku toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania zostały zbadane wszystkie istotne okoliczności sprawy, co pozwoliło na wydanie orzeczenia.

W zakresie objętym pkt I orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził co następuje.

Z treści art. 1 ustawy z dnia 28 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów (Dz. U. Nr 16, poz. 122) wynika, że określa ona uprawnienia kombatanckie przysługujące osobom wyczerpująco wymienionym w tym przepisie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy uprawnienia te przysługują osobom, o których mowa w art. 1 posiadającym obywatelstwo polskie oraz stałe miejsce zamieszkania na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, jeżeli osoby te są członkami ZBoWiD lub spełniają warunki wymagane dla członkostwa tego związku. Wspomniane warunki określa Statut ZBoWiD, który m. in. w § 13 stanowi, że członkami Związku mogą być obywatele polscy “o nienagannej postawie etycznej i moralnej”.

Rzecznik Praw Obywatelskich dopatruje się niezgodności § 13 Statutu ZBoWiD z art. 1 powołanej ustawy z dnia 28 maja 1982 r. w tym, że wymieniony przepis w stosunku do osób, które nie są członkami związku, a ubiegają się o uzyskanie uprawnień kombatanckich, wprowadza dodatkowe wymaganie, nie przewidziane w przytoczonych wyżej postanowieniach.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w związku z powyższymi zarzutami zachodzi potrzeba rozważenia:

1) Czy o przyznaniu uprawnień kombatanckich decydują warunki określone w powołanej ustawie z dnia 28 maja 1982 r., czy też dodatkowo również wymagania wynikające z innych aktów normatywnych.

2) Czy i takie postanowienia Statutu mają wpływ na przyznanie wymienionych uprawnień osobom, które nie są członkami Związku.

Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, że ustawa z dnia 28 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów w art. 1 i 2 określa wyczerpująco warunki wymagane do uzyskania przewidzianych w niej uprawnień. Trafne jest również stwierdzenie, że skoro przedmiotem regulacji zawartej w wymienionych przepisach są uprawnienia obywateli, stanowiące zgodnie z powszechnym poglądem doktryny oraz dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego materię ustawową, to rozszerzenie zakresu przesłanek warunkujących uzyskanie uprawnień kombatanckich mogłoby nastąpić tylko na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawy. Powołana ustawa z dnia 28 maja 1982 r. upoważnienia takiego nie zawiera.

Trybunał Konstytucyjny podzielił również stanowisko przedstawiciela Ministra Spraw Wewnętrznych, że ZBoWiD jako stowarzyszenie zrzeszające obywateli na zasadzie dobrowolności ma pełne prawo do samorządnego określenia warunków, które muszą być spełnione przez osobę ubiegającą się o członkostwo w Związku. Kwestie te reguluje Statut ZBoWiD, wydany na podstawie stosownych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 94, poz. 880 z późn. zm.) i który w tym zakresie nie nasuwa zastrzeżeń.

Członkowie ZBoWiD są obowiązani podporządkować się postanowieniom Statutu, a więc również tym wszystkim przepisom, które określają zasady przynależności do Związku. Dotoczy to również sytuacji, w których przepisy innych aktów normatywnych łączą określone uprawnienia lub obowiązki z przynależnością do Związku.

Postanowienia Statutu ZBoWiD mają zastosowanie także do osób, które nie są członkami związku. Wynika to z przytoczonego wyżej art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1982 r., który uzależnia przyznanie tym osobom uprawnień kombatanckich m. in. od tego aby spełniały warunki wymagane dla członkostwa ZBoWiD. Orzeczenia w tym przedmiocie podejmują właściwe organy ZBoWiD, które ustalają powyższe warunki na podstawie odpowiednich przepisów Statutu Związku.

Rozważając kwestię dopuszczalnego zakresu stosowania wobec tych osób postanowień Statutu ZBoWiD należy mieć na uwadze to co stwierdzono wyżej, a mianowicie, że warunki wymagane do uzyskania przez nie uprawnień kombatanckich określa wyczerpująco powołana ustawa z dnia 28 maja 1982 r. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przesądza to o zakresie stosowania w takich wypadkach przepisów Statutu ZBoWiD. Zastosowanie mają więc tylko te postanowienia Statutu, które nie ograniczają przesłanek uprawnień wynikających z wymienionej ustawy z dnia 28 maja 1982 r. W przeciwnym bowiem wypadku doszło by do sytuacji, w której Statut ZBoWiD zmieniałby treść ustawy, co z uwagi na rangę tego aktu, niższą od rangi ustawy, nie może wchodzić w rachubę.

Wobec tego, że przepisy ustawy z dnia 28 maja 1982 r. nie łączą przyznania uprawnień kombatanckich ze spełnieniem warunku określonego w § 13 Statutu ZBoWiD należy uznać, że w tych wypadkach, w których o uzyskanie wspomnianych uprawnień ubiega się osoba nie będąca członkiem Związku, przepis § 13 Statutu Związku nie ma zastosowania.

Skoro § 13 Statutu ZBoWiD dotyczy wyłącznie osób, które ubiegają się o członkostwo w Związku, to tym samym nie może pozostawać w sprzeczności z przepisami art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów, regulującymi inną materią.

Z wyżej podanych powodów orzeczono jak w pkt I sentencji.

Trybunał Konstytucyjny pragnie jednocześnie podkreślić, że przy ocenie, czy osoba ubiegająca się o uprawnienia kombatanckie spełnia wszystkie warunki określone w wymienionej ustawie należy mieć na uwadze także jej wstęp. Wskazuje on, że ustawa jest wyrazem szacunku i uznania “(...) dla uczestników walk o narodowe i społeczne wyzwolenie Ojczyzny, o zachowanie polskości i niepodległości kraju, o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej (...)”. Jest także wyrazem uwzględnienia “potrzeby otoczenia szczególną troską i opieką środowiska ludzi zasłużonych dla narodu i państwa”. Przy ocenie, czy osoba ubiegająca się o przyznanie uprawnień kombatanckich odpowiada kryteriom określonym we wstępie do ustawy, należy uwzględnić przede wszystkim jej postawę w okresie uczestniczenia we wspomnianych działaniach. W szczególnych wypadkach nie można jednak całkowicie pomijać tych postaw i zachowań, które miały miejsce w późniejszym okresie i kolidowały z godnością człowieka oraz podstawowymi wartościami humanizmu. Powyższy charakter tych zachowań byłby nie do pogodzenia z wymogiem wstępu do ustawy, to jest z możliwością stwierdzenia, że osoba ubiegająca się o przyznanie uprawnień kombatanckich jest godna szacunku i uznania.

Powołana ustawa z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów zawarła w art. 3 ust. 3 następujące upoważnienie: “Organy Związku Bojowników o Wolność i Demokrację właśnie do orzekania w sprawach, o których mowa w ust. 1, oraz tryb postępowania w tych sprawach określa Zarząd Główny Związku Bojowników o Wolność i Demokrację”. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca jednocześnie wskazał w nim organ, który miał wykonać powyższe upoważnienie, a także materię, która powinna być przez ten organ unormowana. Wymienionym organem był Zarząd Główny ZBoWiD, a materią - określenie właściwych organów oraz trybu postępowania w sprawach o spełnianiu przez poszczególne osoby warunków do uzyskania uprawnień przewidzianych w ustawie z dnia 26 maja 1982.

Powyższe upoważnienie nie zostało wykonane zgodnie z treścią ustawy gdyż § 37 ust. 3 Statutu Związku postanawia, że Regulamin weryfikacyjny, a więc akt określający tryb postępowania w sprawach o spełnianiu przez poszczególne osoby warunków do uzyskania uprawnień przewidzianych w ustawie, uchwała Prezydium Rady Naczelnej ZBoWiD.

Obowiązujący Regulamin Weryfikacyjny został uchwalony w dniu 5 kwietnia 1985 r. przez Prezydium Rady Naczelnej ZBoWiD, a więc przez organ do tego nieupoważniony a ponadto nie będący władzą Związku (§ 22 Statutu ZBoWiD).

W toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przedstawiciel Ministra Spraw Wewnętrznych wyraził pogląd, że przepis § 37 ust. 3 Statutu nie pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r., bowiem dotyczy wyłącznie spraw wewnątrz-organizacyjnych, nie związanych z wykonywaniem przez ZBoWiD funkcji w zakresie administracji państwowej. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił powyższego poglądu i uznał, że orzekanie przez organy ZBoWiD w sprawach o spełnieniu przez poszczególne osoby, w tym również nie będące członkami Związku, warunków do uzyskania uprawnień kombatanckich stanowi wykonywanie wspomnianych funkcji, o czym mowa będzie dokładniej w dalszym ciągu uzasadnienia.

Przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego była tylko ta część § 37 ust. 3 Statutu Związku, w której przepis ten upoważnia Prezydium Rady Naczelnej ZBoWiD do określenia w Regulaminie Weryfikacyjnym zasad i trybu postępowania w sprawach orzekania o warunkach do uzyskania uprawnień przewidzianych w ustawie z dnia 26 maja 1982 r. Tylko w tym zakresie Trybunał orzekł o niezgodności § 37 ust. 3 Statutu ZBoWiD z art. 3 ust. 3 wymienionej ustawy.

Jak to wyżej wykazano, z przeprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny analizy art. 3, ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. wynika, że jedynie Zarząd Główny ZBoWiD jest uprawniony do określenia oraz trybu postępowania właściwych organów Związku w sprawach o spełnieniu przez poszczególne osoby warunków do uzyskania uprawnień kombatanckich.

Problematyka ta została unormowana w § 40 ust. 12 i § 57 ust. 12 Statutu ZBoWiD, a więc w akcie nadanym Związkowi przez Ministra Spraw Wewnętrznych. Przepis § 40 ust. 12 Statutu przewiduje, że “wykonywanie funkcji przewidzianych dla Związku w przepisach prawa, w szczególności wydawania orzeczeń o spełnianiu przez poszczególne osoby warunków do uzyskania uprawnień przewidzianych w ustawie o szczególnych uprawnieniach kombatantów “należy do zakresu działania Zarządu Głównego”. Natomiast § 57 ust. 12 stanowi, że “wykonywanie w ramach organizacji wojewódzkich zadań przewidzianych dla Związku w przepisach prawa, w szczególności wydanie orzeczeń o spełnieniu przez poszczególne osoby warunków do uzyskania uprawnień przewidzianych w ustawie o szczególnych uprawnieniach kombatantów” należy do zakresu działania zarządu wojewódzkiego.

Przytoczone przepisy Statutu ZBoWiD regulują więc wyczerpującą materię, która zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. podlega określeniu przez Zarząd Główny ZBoWiD. Unormowanie jej w akcie wydanym przez inny organ powoduje, że w tym zakresie powołane przepisy Statutu ZBoWiD są niezgodne z art. 3 ust. 3 wymienionej ustawy.

Przed przystąpieniem do oceny legalności przepisów Regulaminu Weryfikacyjnego ZBoWiD, objętym niniejszym postępowaniem, przede wszystkim należy ustosunkować się do stanowiska Prokuratora Generalnego PRL oraz przedstawiciela Ministra Spraw Wewnętrznych, kwestionującego właściwość Trybunału do kontroli tego aktu.

W kwestii kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do badania legalności przepisów Regulaminu Weryfikacyjnego Trybunał zajął następujące stanowisko.

Kwestionowane we wniosku przepisy Regulaminu Weryfikacyjnego mają charakter przepisów prawa powszechnie obowiązującego i wydane zostały przez ZBoWiD w zakresie funkcji zleconych Związkowi przez państwo, tj. w wykonaniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów. Te fakty prawne, tj. charakter kwestionowanych przepisów Regulaminu Weryfikacyjnego oraz podstawa prawna ich wydania nie były kwestionowane zasadniczo przez uczestników postępowania. Tylko w piśmie ZBoWiD z dnia 16 września 1988 r. zawierającym odpowiedź na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich utrzymuje się, że Regulamin Weryfikacyjny ZBoWiD “jest dokumentem wewnętrzno-organizacyjnym”. Pogląd ten - odnoszący się w cytowanym piśmie do całości przepisów regulaminu, a zatem uwzględnienia odmiennego charakteru przepisów kwestionowanych we wniosku - nie utrzymał się w istocie w trakcie rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Z powyższych przesłanek prawnych należy wyciągnąć właściwe wnioski co do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do kontroli legalności tych przepisów Regulaminu Weryfikacyjnego, które mają charakter powszechnie obowiązujący a nie są wydane w zakresie spraw wewnętrznych ZBoWiD i adresowane tylko dla członków organizacji. Decydujące znaczenie ma tutaj to, że przedmiotowe przepisy wydane zostały przez ZBoWiD w ramach funkcji państwa zleconych tej organizacji przez ustawę, tj. na podstawie upoważnienia art. 3 ust. 3 ustawy Zarządu Głównego ZBoWiD do określenia organów ZBoWiD właściwych do orzekania oraz trybu postępowania w sprawach uprawnień kombatantów.

Kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do badania legalności przepisów Regulaminu Weryfikacyjnego ZBoWiD w zakresie objętym wnioskiem opiera się na następujących przesłankach:

1. Trybunał Konstytucyjny - podzielając pogląd nauki prawa - stoi na stanowisku, że w sytuacji gdy państwo zleca określonym organizacjom społecznym wykonywanie swoich funkcji, to w zakresie wykonywania tych funkcji traktuje je jako organy państwowe, działające w jego imieniu. Charakter aktów podjętych przez organizacje społeczne w ramach funkcji zleconych jest zatem identyczny z aktami organów państwowych. Organizacja społeczna wykonuje bowiem w tych ramach władztwo państwowe a nie swoje własne prawa. Z tego też względu zlecenie funkcji państwa organizacjom społecznym może nastąpić tylko w drodze ustawy lub z mocy wyraźnego upoważnienia ustawy i wykonywane jest w formach właściwych organom państwa, w tym w formie aktu normatywnego. Regulamin Weryfikacyjny wydany ostatecznie w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 3 ustawy z 1982 r. - jakkolwiek nie przez Zarząd Główny ZBoWiD, jak chce ustawa, lecz Prezydium Rady Naczelnej - jest takim aktem normatywnym państwa. To, że wydany został on przez władze naczelną ZBoWiD czyni także zadość pojęciu aktu normatywnego centralnego organu państwa (art. 33a ust. 1 Konstytucji).

2. ZBoWiD jako organizacja społeczna wykonuje zlecone jej funkcje państwa na zasadach ogólnie obowiązujących w działalności organów państwowych. Wydając akt normatywny na podstawie ustawy musi czynić to zgodnie z obowiązującymi zasadami stanowienia prawa w szczególności przestrzegać hierarchicznej budowy systemu prawa oraz poddać się istniejącym formom jego kontroli i nadzoru. W systemie prawa PRL należy do nich także kontrola legalności ze strony Trybunału Konstytucyjnego.

3. Wyłączenie aktów normatywnych wydawanych przez organizacje społeczne w ramach zleconych im funkcji państwa byłoby nie do pogodzenia z tymi racjami i założeniami ustrojowymi, które brał pod uwagę ustrojodawca, ustanawiając Trybunał Konstytucyjny, w szczególności z wolą poddania kontroli Trybunału wszelkich aktów wydawanych na szczeblu centralnym państwa jakkolwiek nazwanych i wydawanych na jakichkolwiek podstawach prawnych o ile tylko zawierają normy prawne. To stanowisko ustrojodawcy znalazło swój wyraz w art. 1 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym aktem normatywnym podlegającym orzecznictwu Trybunału jest każdy akt ustanawiający normy prawne.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanowiska Prokuratora Generalnego PRL i przedstawiciela Ministra Spraw Wewnętrznych, iż Regulamin Weryfikacyjny nie podlega orzecznictwu Trybunału, dlatego że Prezydium Rady Naczelnej ZBoWiD nie jest organem państwowym.

Zarzuty wnioskodawcy dotyczące § 4 ust. 2 Regulaminu Weryfikacyjnego łączą się z fragmentem tego przepisu, w którym postanawia się, że “spośród osób wymienionych w ust. 1 mogą być członkami związku osoby, których przestępstwa posiadały niewielką szkodliwość społeczną, a położone zasługi w walkach z hitlerowskim okupantem miały szczególne znaczenie i jeżeli osoby te, wykazały się w Polsce Ludowej właściwą postawą oraz uzyskały zatarcie skazania”.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że § 4 ust. 2 posługując się określeniem “niewielka szkodliwość społeczna” używa terminu, który nie występuje w obowiązującym ustawodawstwie karnym. Ustawodawstwo to bowiem dla określenia materialnej istoty przestępstwa posługuje się zwrotem “społeczne niebezpieczeństwo czynu”. Użycie w § 4 ust. 2 Regulaminu Weryfikacyjnego określenia “niewielka szkodliwość społeczna” nie może być jednak uznana za dostateczną podstawę do ustalenia niezgodności tego przepisu z powołanymi we wniosku art. 26, art. 27 kodeksu karnego. Pomijając to, że wymienione przepisy kodeksu karnego regulują inną dziedzinę aniżeli § 4 ust. 2 Regulaminu Weryfikacyjnego, w związku z czym w praktyce ich kolizja nie wchodzi raczej w rachubę, należy stwierdzić, że wskazana we wniosku niezgodność ogranicza się do rozbieżności terminologicznej, a więc jest tylko pozorna i może ją usunąć w drodze wykładni prawa.

Natomiast zasadny jest pogląd, że § 4 ust. 2, Regulaminu Weryfikacyjnego jest niezgodny z art. 110 kodeksu karnego. Wprowadzenie bowiem do wymienionego przepisu Regulaminu reguły uzależniającej przyjęcie do ZBoWiD lub potwierdzenia uprawnień kombatanckich od zatarcia skazania pozostaje w sprzeczności z istotą tej instytucji. Polega ona bowiem na uznaniu skazania za nie byle i na usunięciu skazania z rejestru skazanych. Fikcję tę przyjmuje się, aby ułatwić skazanemu pełne włączenie się do społeczeństwa po upływie okresu wymaganego przez prawo, w którym skazany prowadził nienaganny tryb życia. U jej podstawy znajduje się zasada humanizmu oraz interes społeczny ochrony porządku prawnego, osiągany przez społeczną reintegrację skazanego.

Taki charakter nadaje instytucji zatarcie skazania art. 110 kodeksu karnego, natomiast w sposób odmienny traktuje ją powołany przepis Regulaminu Weryfikacyjnego ZBoWiD.

Regulamin Weryfikacyjny ZBoWiD w § 6 ust. 1 pkt c, § 6 ust. 2 pkt d, § 6 ust. 6 pkt a oraz § 7 ust. 1 stanowi, że podstawowymi dowodami działalności, która ma być poddana weryfikacji w zakresie praw członkowskich oraz prawa do korzystania z uprawnień przewidzianych w ustawie “są oświadczenia świadków zweryfikowanych przez Związek”. Powyższa regulacja pozostaje w sprzeczności z koncepcją otwartego postępowania dowodowego przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego, który ma zastosowanie w takich sprawach. Wyraża ją art. 75 kodeksu, który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, i że w szczególności dowodami mogą być dokumenty urzędowe i prywatne, zeznania świadków, opinie biegłych i przesłuchania stron. Powołana ustawa z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów nie reguluje w sposób odmienny aniżeli kodeks postępowania administracyjnego zagadnień dowodów o postępowaniu dotyczącym orzekania o spełnieniu przez kombatantów warunków do uzyskania uprawnień, ani też nie zawiera upoważnienia do wprowadzenia w tym względzie specjalnych regulacji. Oznacza to, że w wymienionym postępowaniu ma zastosowanie art. 75 kodeksu postępowania karnego. Z tego powodu powołane przepisy Regulaminu Weryfikacyjnego, zawierające ograniczenia dowodowe nie przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego należy uznać za niezgodne z art. 75 tego kodeksu.

Z wyżej podanych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.