Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił w dniu 11 listopada 1989 r. z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności § 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75) z upoważnieniem zawartym w art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74).

W uzasadnieniu wniosku Prezes NSA podnosi, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75) zostało wydane z powołaniem się na upoważnienie zawarte w art. 24 ust. 9 i w art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Jednakże, zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, "przepis § 27 wyżej cytowanego rozporządzenia, objęty wnioskiem przewiduje między innymi, że w razie rozwiązania umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste nabywcy przysługuje zwrot poniesionej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu.

Materia prawna powyższego przepisu zatem nie pozostaje w żadnym związku z art. 24 ust. 9 cytowanej wyżej ustawy, wiąże się natomiast z przedmiotem upoważnienia, o którym mowa w art. 36 ust. 4 pkt 1 tej ustawy.

Porównując jednak treść upoważnienia wyrażonego w art. 36 ust. 4 pkt 1 z treścią § 27 rozporządzenia objętego wnioskiem należy stwierdzić, że przepis aktu wykonawczego wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. O ile bowiem art. 36 ust. 4 pkt 1 omawianej ustawy mówi o określeniu szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych oraz sposobu zapłaty ceny sprzedaży, a więc dotyczy zasad i trybu nawiązywania odpowiednich stosunków prawnych, o tyle § 27 cytowanego rozporządzenia określa konsekwencje wynikające z faktu u s t a n i a stosunku użytkowania wieczystego gruntów i przywrócenia stanu sprzed nawiązania takich stosunków".

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego powołuje się ponadto na utrwalony w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pogląd, iż materia upoważnienia ustawowego powinna być jednorodna ze sprawami uregulowanymi w ustawie, ponieważ rozporządzenie dotyczyć może tylko sprawy w ustawie regulowanej, natomiast nie można wykonywać w drodze rozporządzenia tego, co w ustawie nie zostało ustalone. W związku z powyższym Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla, iż powoływana ustawa milczy w sprawie rozliczeń w wypadku wygaśnięcia użytkowania wieczystego.

Prokurator Generalny w piśmie z dnia 19 stycznia 1990 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, stwierdzając, iż pogląd wnioskodawcy jest uzasadniony. Porównując treść upoważnienia wyrażonego w art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy z treścią § 27 objętego wnioskiem rozporządzenia, Prokurator Generalny stwierdził, iż powołany przepis aktu wykonawczego wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Trafny jest bowiem pogląd, że o ile art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy stanowi o określeniu szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych oraz sposobu zapłaty ceny sprzedaży, a więc dotyczy zasad i trybu nawiązywania odpowiednich stosunków prawnych, o tyle § 27 rozporządzenia określa konsekwencje, wynikające z faktu ustania stosunku użytkowania wieczystego gruntów i przywrócenia stanu sprzed nawiązania takich stosunków. W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny stwierdza: "Skoro zatem dla przepisu o takiej treści, jaką zawarto w § 27 rozporządzenia, które niewątpliwie wkracza w zagadnienie prawne regulowane przepisami Kodeksu cywilnego (art. 240 i nast.), wymagane jest nie budzące wątpliwości upoważnienie ustawowe, a jak wyżej podkreślono - ustawa milczy w kwestii rozliczeń z tego tytułu - uzasadnione jest stanowisko, że przepis § 27 cytowanego rozporządzenia jest niezgodny z art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 14, poz. 74)".

W zakończeniu Prokurator Generalny podkreśla raz jeszcze, iż przepis § 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75) jest niezgodny z art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j. t. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74).

W odpowiedzi na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego Szef Urzędu Rady Ministrów zawiadomił z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów w dniu 16 stycznia 1990 r. Trybunał Konstytucyjny, iż Rada Ministrów w pilnym trybie wprowadzi zmianę do rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75), polegającą na skreśleniu § 27. Szef Urzędu Rady Ministrów poinformował jednocześnie o trwających intensywnych pracach nad zmianą ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W dniu 9 kwietnia Trybunał Konstytucyjny otrzymał odpis pisma skierowanego 7 kwietnia 1990 r. przez Prezesa Rady Ministrów do Marszałka Sejmu RP, zawierającego projekt ustawy, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 lutego 1990 r., o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Przyjęty przez Radę Ministrów projekt ustawy zawierał w art. 1 zmiany, dotyczące m. in. ówczesnego brzmienia art. 36 ustawy. W interesującej Trybunał Konstytucyjny kwestii projekt ustawy stanowił, co następuje: "w art. 36 (...) w ust. 4 pkt 1 wyraz "oraz” zastępuje się przecinkiem, a po wyrazach "zapłaty ceny sprzedaży” dodaje się wyrazy "oraz rozliczeń w razie rozwiązania umowy”.

W dniu 29 września 1990 r. Sejm RP uchwalił ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. (Dz. U. Nr 79, poz. 464). W uchwalonym przez parlament tekście, w znowelizowanym art. 36 nie znalazło się zawarte w przedłożeniu rządowym sformułowanie dotyczące rozliczeń w razie rozwiązania umowy.

Na rozprawie w dniu 18 grudnia 1990 roku Trybunał Konstytucyjny wysłuchał umocowanych przedstawicieli: wnioskodawcy - Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego. Przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymał swoje stanowisko, stwierdzając ponadto, iż wszyscy uczestnicy postępowania są zgodni co do tego, iż § 27 rozporządzenia Rady Ministrów jest niezgodny z art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z poglądem tym zgodzili się przedstawiciele Rady Ministrów, przedstawiając prace Rady Ministrów, które miały doprowadzić do usunięcia tej niezgodności

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, podkreślając, iż przepis § 27 rozporządzenia Rady Ministrów nie tylko wykracza poza uprawnienie ustawowe, ale ponadto reguluje materie znajdujące swe uregulowanie w kodeksie cywilnym.

Na podstawie analizy tekstów aktów prawnych i po przeprowadzeniu rozprawy Trybunał Konstytucyjny ustalił, że istota rozstrzyganej sprawy sprowadza się do zagadnienia, czy § 27 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów wykracza poza upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 36 ust. 4 pkt 1 obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Rozstrzygając tę kwestię Trybunał Konstytucyjny kierował się następującymi motywami.

(I) Przepis art. 36 ust. 4 pkt 1 powołanej ustawy upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu:

1. oddawania w wieczyste użytkowanie gruntów

2. sprzedaży nieruchomości

3. sposobu zapłaty ceny

4. wysokości udziałów właścicieli w ponoszeniu kosztów inwestycji.

Wszystkie te sytuacje, które określa materia ustawowa, dotyczą wyłącznie sposobu nawiązania stosunku prawnego (użytkowanie wieczyste, sprzedaż) i łączącej się z nawiązaniem tego stosunku kwestii ceny.

Ustawa - obok określenia formy nawiązania stosunku prawnego - mówi wprawdzie rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego, ale tylko w kontekście formy jej wygaśnięcia (art. 30 ust. 1 - 3 cyt. ustawy). Ustawa nie reguluje jednak kwestii rozliczeń z tego tytułu.

(II) Objęty wnioskiem Prezesa NSA przepis § 27 cyt. rozporządzenia stanowi natomiast o sytuacjach rozwiązania stosunku prawnego i określa, że w razie rozwiązania umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego przysługuje nabywcy zwrot wpłaconej kwoty, odpowiednio zrewaloryzowanej, i opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste.

Z tak określonej kwoty podlegającej zwrotowi potrąca się należności Skarbu Państwa. Przepis ten dotyczy także wygaśnięcia decyzji uprawniającej do nabycia nieruchomości (§ 26 ust. 1 cyt. rozporządzenia).

Przepis § 27 cyt. rozporządzenia nie reguluje więc sytuacji nawiązania stosunku prawnego, ale sytuację przeciwną, tj. rozwiązanie tego stosunku.

Przepis § 27 cyt. rozporządzenia reguluje też kwestię rozliczeń z tytułu rozwiązania umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego, a ta kwestia, tj. rozliczeń z tego tytułu, nie jest w ogóle objęta materią ustawową.

(III) Porównując treść powołanego upoważnienia ustawowego zawartego w art. 36 ust. 4 pkt 1 z § 27 rozporządzenia objętego wnioskiem Prezesa NSA, należy stwierdzić, że przepis § 27 cyt. rozporządzenia, regulując konsekwencję rozwiązania stosunku prawnego, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 36 ust. 4 pkt 1 przedmiotowej ustawy i nie mieści się w tym upoważnieniu.

Jest to więc przepis niezgodny z upoważnieniem i brzmieniem przepisu art. 36 ust. 4 pkt 1 obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

(IV) Trybunał Konstytucyjny, orzekając niezgodność przepisu § 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. z upoważnieniem zawartym w art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., wziął pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo TK w kwestii stosunku materii ustawowej do materii rozporządzenia.

Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie dawał wielokrotnie wyraz zdecydowanemu stanowisku w sprawie stosunku materii ustawowej do materii rozporządzenia. Wskazywał, że treść upoważnienia ustawowego powinna określać formę aktu wykonawczego, organ upoważniony do jego wydania oraz materię regulowaną w akcie wykonawczym, a także, że materia ta nie może wykraczać poza upoważnienie ustawowe zarówno co do formy, jak i co do treści (por. orzeczenia w sprawach sygn. U. 1/86, P. 2/86, U. 5/86, K. 1/87, K. 2/89). Dokładne określenie treści upoważnienia ustawowego powinno wykluczać możliwość zastosowania wykładni rozszerzającej w stosunku do treści upoważnienia ustawowego.

W sprawie sygn. akt K. 2/89 (s. 82) TK stwierdził: "... brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Kompetencji takiej nie można bowiem domniemywać".

Upoważnienie zawarte w art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie budzi wątpliwości zarówno co do określenia formy aktu wykonawczego oraz organu uprawnionego do jego wydania, jak też co do materii regulowanej w akcie wykonawczym. Nie ulega też wątpliwości wykroczenie poza upoważnienie ustawowe § 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r., regulującego kwestię, o której ustawa milczy.

Mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej motywy i okoliczności, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji orzeczenia.