W dniu 17 października 1992 r. grupa posłów złożyła wniosek o wydanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność art. 1 pkt 2 uchwały Sejmu RP z dnia 16 października 1992 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z art. 27 ust. 1 i art. 106 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz niezgodność art. 2 tejże uchwały z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez wprowadzenie stanu niepewności prawnej.

Wnioskodawcy zwrócili się również o zawieszenie stosowania zaskarżonej uchwały z dniem ogłoszenia orzeczenia.

Grupa posłów z uzasadnieniem swego wniosku wyraziła pogląd, iż wprowadzone przez art. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały do art. 116 regulaminu Sejmu nowe ustępy 3 i 4 regulują tryb postępowania Sejmu z propozycjami Senatu dotyczącymi ustaw zmieniających Konstytucję i ustaw konstytucyjnych odmiennie niż to przewiduje art. 27 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem Wnioskodawców w procedurze uchwalania ustaw zmieniających Konstytucję zastosowanie ma art. 27 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ reguluje on sposób postępowania przez Sejm z poprawkami Senatu, dotyczącymi wszystkich ustaw, nie wyłączając ustaw zmieniających Konstytucję.

Według Wnioskodawców zawarty w art. 106 Konstytucji wymóg uzyskania 2/3 głosów dotyczy nie tylko przyjęcia przez Sejm ustawy zmieniającej Konstytucję przed przesłaniem jej do Senatu.

Wnioskodawcy podkreślili ponadto, iż kwestionowana uchwała wprowadziła stan niepewności prawnej przez to, że nie przewidziała obowiązku jej publikacji przed wejściem w życie, chociaż wymóg takiej publikacji wynika z art. 130 Regulaminu Sejmu. Ponadto termin wejścia w życie uchwały nie jest jednoznacznie określony.

W dniu 16 października 1992 r. Prezydium Senatu Rzeczypospolitej Polskiej wniosło o wydanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność z art. 27 ust. 1 i art. 106 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 1 pkt 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 października 1992 r. w sprawie zmiany regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu Prezydium Senatu wyraziło pogląd, że Sejm zmieniając art. 116 swego Regulaminu dokonał tym samym nowelizacji Konstytucji RP normami regulaminowymi, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa, a więc z art. 1 Konstytucji. Zdaniem Wnioskodawcy Sejm Rzeczypospolitej Polskiej nowelizując Regulamin dokonał de facto zmiany w art. 27 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wnioskodawca stwierdził, iż do zmian Konstytucji ma w pełni zastosowanie art. 27 ust. 1. Pogląd, w myśl którego tryb prac nad zmianą Konstytucji reguluje wyłącznie art. 106 oznaczałby wykluczenie z tych prac zarówno Senatu jak i Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Taki pogląd Wnioskodawca odrzucił, podkreślając, iż poprawki Senatu do ustawy zmieniającej Konstytucję Sejm Rzeczypospolitej Polskiej powinien rozpatrywać w trybie określonym w art. 27 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Prokurator Generalny w swym pisemnym stanowisku z dnia 3 listopada 1992 r. nie podzielił poglądu obu Wnioskodawców. Zdaniem Prokuratora Generalnego

- przepisy art. 116 ust. 3 i 4 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (MP nr 26, poz. 185) w brzmieniu ustalonym uchwałą Sejmu z dnia 16 października 1992 r. nie pozostają w sprzeczności z art. 1, art. 27 ust. 1 i art. 106 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- przepis art. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 października 1992 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego RP “Monitor Polski” (Dz. U. nr 58, poz. 524 i zm. 1991 r. Nr 94, poz. 420) oraz z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadniając swe stanowisko prokurator Generalny stwierdził, iż przyjęcie takiego, jak to czynią Wnioskodawcy, stosowania art. 27 Konstytucji w trybie prac nad jej zmianą prowadziłoby do podważenia istoty unormowań zawartych w art.106 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Prokuratora Generalnego Konstytucja odróżnia proces ustrojodawczy od procesu ustawodawczego. W tym pierwszym procesie sejm posiada szczególną pozycję, co wynika wprost z art. 106 Konstytucji. Jakkolwiek przepis ten stwierdza, iż zmiana Konstytucji następuje w drodze ustawy, to oznacza to jedynie formę aktu normatywnego, a nie obowiązek ścisłego stosowania przepisów określających procedurę uchwalania ustawy zwykłej.

Zdaniem Prokuratora Generalnego istotą unormowania wynikającego z art. 106 Konstytucji jest to, że uchwalenie jej zmiany ma być wyrazem woli określonej większości sejmowej. Artykuł 27 Konstytucji nie może ograniczać ani też zmieniać tej zasady. Propozycje Senatu mogą więc być rozpatrywane przez Sejm jedynie tak, jak odbywa się uchwalanie zmian Konstytucji na podstawie art. 106. Oznacza to, że jeżeli propozycja Senatu nie zostanie uchwalona głosami określonej w tym przepisie większości posłów, to nie jest ona przyjęta. Nie przyjęcie takiej propozycji automatycznie oznacza ich odrzucenie.

Interpretacja odmienna zakładałaby możliwość powstania tzw. pata legislacyjnego. Zdaniem zaś Prokuratora Generalnego unormowań proceduralnych nie można interpretować w ten sposób, że prowadzi to do zablokowania ustrojodawczych kompetencji Sejmu.

Prokurator Generalny wskazał równocześnie, że obowiązek publikacji regulaminu Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992r. ustanowiony został w art.130 tegoż regulaminu. Z treści art. 130 nie można jednak wnosić, że zmiana Regulaminu może wejść w życie jedynie po jej ogłoszeniu w Monitorze Polskim. Także żaden inny przepis nie uzależnia wejścia w życie uchwały Sejmu od jej publikacji.

Na rozprawie w dniu 17 listopada 1992 r. Wnioskodawcy: Grupa Posłów i Prezydium Senatu oraz Prokurator Generalny podtrzymali swoje stanowiska.

Przedstawicielka Wnioskodawców - Grupy Posłów, posłanka Teresa Liszcz stwierdziła na rozprawie, że interpretacja funkcjonalna przemawia za tym, by art. 106 Konstytucji stosować tylko w pierwszej fazie prac nad ustawą zmieniającą Konstytucję. Ponieważ jednak art. 106 nie został zmieniony po wprowadzeniu nowego brzmienia art. 27 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wobec tego należy odnosić jego regulację tylko do tego etapu prac, który poprzednio był nim regulowany Natomiast przyjmowanie i odrzucanie poprawek Senatu do ustawy zmieniającej Konstytucję powinno się dokonywać według trybu określonego wyłącznie w art. 27 ust. 1.

Zdaniem Przedstawicielki Wnioskodawców - Grupy Posłów w doktrynie prawa konstytucyjnego powszechnie przyjęty jest pogląd, iż art. 106 Konstytucji nie reguluje samodzielnie i wyczerpująco trybu jej zmian. Interpretując znaczenie art. 12 ustawy z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Przedstawicielka Wnioskodawców stwierdziła, iż wyraża on intencje zachowania dotychczasowego trybu zmian Konstytucji określonego także art. 27 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przedstawicielka Wnioskodawców - Grupy Posłów wskazała również na istniejącą praktykę konstytucyjną, dotyczącą uchwalenia ustaw zmieniających Konstytucję. Praktyka ta uwzględniała regulacje określone w art. 27 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odrzucenie dotychczasowego stanowiska doktryny oraz istniejącej już praktyki musi prowadzić do wniosku, iż w procesie legislacyjnym, dotyczącym zmian Konstytucji, w ogóle nie uczestniczy Senat oraz Prezydent. Skoro jednak Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje udział tych organów w pracach nad zmianą Konstytucji, tym samym w pełnym zakresie zastosowanie musi mieć regulacja zawarta w art. 27 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Przedstawicielki Wnioskodawców - Grupy Posłów przepisy znowelizowanego Regulaminu pozostają także w sprzeczności z art. 106 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w szczególności wówczas, gdy poprawki Senatu zmierzają do utrzymania dotychczasowej treści Konstytucji. Wymaganie w takiej sytuacji kwalifikowanej większości 2/3 głosów dla przyjęcia poprawek Senatu niezgodne jest z art. 106 Konstytucji, który tak kwalifikowaną większość zastrzega jedynie dla przyjęcia zmian w Konstytucji.

Przedstawicielka Prezydium Senatu - Wicemarszałek Alicja Grześkowiak podniosła na rozprawie, iż obowiązująca Konstytucja nie czyni rozróżnienia w zakresie używanego w niej pojęcia - ustawa. Także zmiana Konstytucji dokonywana jest w drodze ustawy, o czym wyraźnie stanowi art. 106. Organy uczestniczące w procesie stanowienia ustaw określa natomiast między innymi art. 27 Konstytucji, wymieniając Senat i Prezydenta. Jedyny wyjątek w trybie uchwalania ustaw przewidziany jest wyraźnie dla ustawy budżetowej. Nie ma żadnych podstaw by twierdzić, że ustawa zmieniająca Konstytucję wyłączona jest z trybu określonego w art. 27. Zgodnie zaś z tym artykułem propozycje Senatu dotyczące ustawy zmieniającej Konstytucję, muszą być poddane osobnemu głosowaniu nad ich przyjęciem i nad ich odrzuceniem. Przepis art. 116 ust. 3 Regulaminu przewiduje natomiast wyłącznie głosowanie przyjęcia poprawek. Błędne jest równocześnie założenie przyjęte w art. 116 ust. 4 Regulaminu, że ci, którzy w głosowaniu nad przyjęciem propozycji Senatu opowiedzieli się przeciwko nim stanowią zawsze właściwą i wystarczającą większość dla ich odrzucenia.

Przedstawicielka Prezydium Senatu nie zgodziła się ze stanowiskiem, według którego przekazywanie ustaw konstytucyjnych Senatowi odbywało się jedynie na zasadzie praktyki konstytucyjnej. Jej zdaniem kwestię tę w sposób rozstrzygający reguluje art. 27 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli zaś art. 27 miałby jedynie “odpowiednie” zastosowanie w trybie prac nad zmianą Konstytucji, powinno to być bezpośrednio wyrażone w art. 106 Konstytucji.

Przedstawicielka Prezydium Senatu podkreśliła, iż w procesie legislacyjnym Sejm i Senat są podmiotami równouprawnionymi funkcjonalnie. Przyznała równocześnie, iż Konstytucja wyraźnie stwierdza szczególną rolę Sejmu w uchwalaniu ustaw. Równorzędność obu organów w procesie stanowienia prawa wynika zaś z przypisanych im kompetencji.

Obecny na rozprawie Przedstawiciel Sejmu Wicemarszałek Józef Zych wniósł o stwierdzenie zgodności art. 1 pkt 2 uchwały Sejmu RP z dnia 16 października 1992 r. w sprawie Regulaminu Sejmu z art. 27 ust. 1 i art. 106 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz o stwierdzenie zgodności art. 2 wspomnianej uchwały z art. 1 Konstytucji.

Przedstawiciel Sejmu stwierdził, że art. 27 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej reguluje w szczególności niezależne od siebie kwestie: określenie podmiotów uprawnionych do stanowienia prawa oraz tryb przyjmowania propozycji Senatu w pracach nad ustawą. Zdaniem Przedstawiciela Sejmu art. 106 Konstytucji wyłącza stosowanie art. 27 w zakresie tej ostatniej kwestii. Nie można również interpretować art. 106 w ten sposób, jakoby miał on zastosowanie tylko do niektórych etapów głosowania w trybie prac nad zmianą Konstytucji. Przedstawiciel Sejmu stwierdził, iż równorzędne obowiązywanie art. 106 i 27 Konstytucji prowadziłoby do luki w prawie, w przypadku powstania pata ustawodawczego.

Według Przedstawiciela Sejmu propozycje Senatu mogą być rozpatrywane jedynie tak, jak stanowi o tym art. 106 Konstytucji. Jednocześnie podkreślił, iż zgodnie z dyspozycją art. 27 Senat bierze udział w procesie prac legislacyjnych nad zmianą Konstytucji.

Odnosząc się do kwestii wejścia w życie uchwały Sejmu nowelizującej jego Regulamin, Przedstawiciel Sejmu przypomniał, iż obowiązywanie uchwały nie jest uzależnione od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym “Monitor Polski” ani w innym organie publikacyjnym. Ogłoszeniu podlegał, i to w całości, nowy Regulamin Sejmu, natomiast ogłaszanie zmian w Regulaminie uzależnione jest od każdorazowej decyzji Sejmu.

Przedstawiciel Sejmu wyjaśnił także, iż w praktyce Sejmu propozycje Senatu dotyczące ustawy zmieniającej Konstytucję poddawano głosowaniu zgodnie z wnioskiem komisji sejmowej. Dopiero brak kwalifikowanej większości powodował kolejne głosowanie wniosku przeciwnego.

Prokurator Generalny podtrzymując w całej rozciągłości swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 3 listopada 1992 r. wyraził opinię, iż dotychczasowa praktyka, polegająca na podwójnym głosowaniu w Sejmie poprawek senatu do ustawy zmieniających Konstytucję, była swoistym zwyczajem konstytucyjnym i to stosowanym “praeter legem”.

Trybunał Konstytucyjny uznając sprawę za wystarczająco wyjaśnioną do jej rozstrzygnięcia zważył i ustalił, co następuje:

Trybunał Konstytucyjny uznał w pełni swoją kompetencję do podjęcia zgodności z Konstytucją postanowień Regulaminu Sejmu dotyczących trybu dochodzenia ustawy do skutku, w tym kwestionowanych przez Wnioskodawców postanowień ust. 3 i 4 art. 116 Regulaminu.

Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie kompetencje Sejmu i Senatu, jakie Konstytucja przyznaje obu izbom w procesie ustawodawczym. Z tekstu Konstytucji wynika jednoznacznie, iż kompetencje ustawodawcze posiadają obie izby, jednakże uprawnienia Sejmu i Senatu nie są jednakowe. Decydująca rola Sejmu w ustawodawstwie wynika bezpośrednio z tekstu Konstytucji (art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2, art. 27 zdanie pierwsze, art. 106). Tego typu rozwiązania są przyjęte w prawie wszystkich państwach unitarnych, w których istnieją parlamenty dwuizbowe. W tych nielicznych państwach, w których kompetencje obu izb w dziedzinie ustawodawstwa są identyczne, sytuacja taka jest krytykowana i wysuwane są postulaty nowelizacji konstytucji (np. we Włoszech). Rola izb wyższych jest z reguły rolą korekcyjną, a izby te mają z założenia charakter izb “rozwagi”, izb większego doświadczenia.

Przy ocenie roli Senatu w Polsce należy pamiętać o genezie tej instytucji oraz praktyce parlamentarnej i konstytucyjnej oraz o roli współczesnego ustawodawcy, wyrażającej się zarówno w praktyce jak i we współcześnie realizowanym ustawodawstwie. Koncepcja Senatu zakładana przez stronę solidarnościową w trakcie rozmów “okrągłego stołu” związana była ze sposobem wyboru tej izby oraz sposobem zakładanego wyboru Sejmu. Stąd dążenia do zapewnienia Senatowi maximum uprawnień. Mimo tego rola Sejmu i Senatu od początku w zakresie ustawodawstwa nie była pomyślana jako tożsama. Przy planowaniu rozwiązań ustrojowych zakładano szczególne stanowisko Sejmu. Trybunał Konstytucyjny przypomina te wydarzenia i decyzje historyczne, ponieważ przyjęte wówczas rozwiązania nie pozostają bez wpływu na praktykę konstytucyjną dnia dzisiejszego związaną z ustawodawstwem, a zwłaszcza z trybem uchwalania ustaw.

Niektóre postanowienia Konstytucji dotyczące procesu ustawodawczego uchwalone w kwietniu 1989 r. były od początku dyskusyjne, sporne, wywołujące kontrowersję i utrudniające normalną pracę parlamentu. Szkoda, że ustawodawca nie znalazł do tej pory czasu, aby usunąć widoczne wady Konstytucji. Zgłoszony w swoim czasie poselski wniosek dotyczący zmiany art. 106 i trybu dokonywania zmian w Konstytucji pozostał bez rozpoznania. Trzeba natomiast podkreślić, iż w pracach Komisji Konstytucyjnej Senatu zawarto wiele interesujących propozycji interpretacji obowiązującego tekstu Konstytucji. Również w materii, która stanowi przedmiot rozważań Trybunału w niniejszej sprawie.

Bez względu jednak na genezę konstytucyjnych rozwiązań w świetle obowiązującej obecnie Konstytucji, szczególna rola Sejmu w ustawodawstwie nie może być kwestionowana. Została ona potwierdzona również ustawą konstytucyjną z dnia 23 kwietnia 1992 r.

Na tle postanowień Konstytucji można wyróżnić trzy rodzaje ustaw: ustawy zwykle, ustawy budżetowe będące szczególnym rodzajem ustaw zwykłych, i ustawy konstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny wyłączył ze swych rozważań problematykę ustawy budżetowej, jako nie mającej związku z rozpatrywaną sprawą.

Jest kwestią bezsporną w świetle wyraźnego sformułowania Konstytucji, że Senat bierze udział w uchwalaniu ustaw zwykłych. Należało natomiast rozważyć, czy Konstytucja zapewnia udział Senatu w uchwalaniu Konstytucji lub jej zmianie. Odpowiedź na to pytanie musi być pozytywna. Zdaniem Trybunału za takim udziałem Senatu przemawiają postanowienia Konstytucji poparte przez praktykę konstytucyjną.

Podstawowym artykułem dotyczącym zmiany Konstytucji jest jej art. 106. Teza ta znalazła swoje najnowsze potwierdzenie w ustawie konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 67, poz. 336), w szczególności w jej artykule 12 stwierdzającym: “Zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 lipca 1952 r. (...) dokonywane są w trybie art. 106 tej Konstytucji”. Przytoczony wyżej art. 12 ustawy konstytucyjnej nie był nigdy kwestionowany, a jego treść odnosząca się do roli art. 106 Konstytucji nie budzi wątpliwości.

Art. 12 ustawy o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odwołał się do art. 106 Konstytucji w czasie, w którym jeden z podmiotów biorących udział w procesie legislacyjnym jest Senat. Chybiony jest pogląd, iż art. 12 wyżej wymienionej ustawy miał jedynie na celu zapobieżenie dokonywania zmian w Konstytucji w trybie przewidzianym w tej ustawie dla uchwalenia nowej Konstytucji. Przesądza o tym treść art. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego art. 106 nie daje żadnych podstaw do wykluczenia Senatu z prac nad zmianą Konstytucji. Przepis art. 106 będąc podstawowym dla zmiany Konstytucji (wynika to bezspornie z jego treści a także z tytułu rozdziału, w którym jest zamieszczony) odnosi się do szczególnego rodzaju ustaw, jakim jest Konstytucja.

Ustawy konstytucyjne, uchwalane przez Sejm przy współudziale Senatu są, jak to powiedziano wyżej, szczególnym rodzajem ustaw, zarówno ze względu na swoją treść (dotyczącą materii konstytucyjnej), jak i na swoją formę (szczególny tryb zmiany). Można zgodzić się z poglądami nauki, zarzucającymi Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zbyt łatwy tryb jej zmiany, nie można jednak nie uznać, iż - w stosunku do ustaw zwykłych - jest to tryb utrudniony. Dlatego też, rozważając uregulowania konstytucyjne dotyczące zmiany Konstytucji dojść należy do następujących ustaleń:

1. Wszystkie rodzaje ustaw uchwalanych w Rzeczypospolitej Polskiej dochodzą do skutku z udziałem Sejmu i Senatu, zaś każda z obu izb ma w całokształcie procesu ustawodawczego swój odrębny, z istoty swoich funkcji określony udział.

2. Uznanie Senatu, jako organu uczestniczącego w procesie legislacyjnym dotyczącym prac nad ustawą konstytucyjną wynika też wprost z regulacji zawartych w cyt. wyżej ustawie z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie sposób tego argumentu nie odnosić także do obecnej sytuacji ustrojowej.

3. Rola Senatu wynika także z dotychczasowej praktyki parlamentarnej. Od 1989 r. Senat brał zawsze udział w pracach nad ustawami zmieniającymi Konstytucję.

Trybunał Konstytucyjny rozważył treść podstawowego przepisu dotyczącego uchwalania i zmian ustaw, jakim jest art. 27 Konstytucji. Przepis ten reguluje w szczególności dwie kwestie: jakie podmioty są właściwe do udziału w procesie legislacyjnym, oraz jaki jest tryb rozpatrywania propozycji Senatu przez Sejm.

Podstawowym zadaniem Trybunału było następnie udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki jest wzajemny stosunek art. 106 i art. 27 Konstytucji. Przepis art. 27 odnosi się do ustaw w sposób ogólny, a więc do wszystkich rodzajów ustaw: zwykłych (w tym budżetowych) i konstytucyjnych. Wyciągnąć stąd należy wniosek, że jeżeli jakiś przepis odnoszący się wprost do szczególnego typu ustawy nie stanowi inaczej, to do wszystkich rodzajów ustaw stosuje się normę art. 27 i to w takim zakresie, w jakim postanowienia tego przepisu nie zostały wyłączone przez przepis szczególny odnoszący się do ustaw określonego typu. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w przypadku uregulowanym przez art. 106 Konstytucji, która to regulacja została, jak to już powiedziano, potwierdzona przez współczesnego ustawodawcę w przytaczanej wyżej ustawie z 23 kwietnia 1992 r. Ponieważ art. 106 odnosi się wprost do ustawy konstytucyjnej, przeto w zakresie przez siebie regulowanym wyłącza stosowanie art. 27.

Określony w art. 106 Konstytucji zakres odmiennej regulacji uchwalania ustaw konstytucyjnych dotyczy sposobu przyjęcia ustawy konstytucyjnej przez Sejm. W myśl tego artykułu Sejm przyjmuje ustawę konstytucyjną większością co najmniej dwóch trzecich głosów, w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów. Zgodnie też z Konstytucją, z jej artykułami 27 i 106, Senat bierze udział w procesie uchwalania i zmiany takiej ustawy.

Szczególny tryb zmiany Konstytucji określony w art. 106 wyłącza więc stosowanie do jej zmian trybu przyjmowania poprawek Senatu, określonego w art. 27 ust. 1 zdanie ostatnie Konstytucji. Nie ma bowiem żadnych podstaw prawnych, ażeby regulację z art. 106 ograniczyć tylko do niektórych etapów głosowania nad zmianami Konstytucji. Nie byłoby również rozwiązaniem zgodnym z założeniem racjonalnego ustawodawcy, równoczesne przyjmowanie obowiązku głosowania nad odrzuceniem poprawek na podstawie trybu określonego w art. 27, a następnie przyjmowanie tych poprawek większością 2/3 głosów. Założenie przyjmujące równoczesne stosowanie art. 27 ust. 1 zd. ostatnie i art. 106 prowadziłoby do luki polegającej na braku regulacji dotyczącej rozstrzygnięcia w przypadku nie osiągnięcia wymaganej większości w obu głosowaniach i to w tak kluczowej materii, jaką jest materia konstytucyjna.

Podsumowując wywody Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że w procesie legislacyjnym dotyczącym zmian w Konstytucji stosuje się art. 27 jako lex generalis odnoszący się do wszystkich rodzajów ustaw i art. 106 jako lex Specialis odnoszący się wyłącznie - również z woli współczesnego ustawodawcy - do trybu uchwalania ustawy konstytucyjnej.

Dopiero tak ustalona treść przepisów konstytucyjnych pozwala - zdaniem Trybunału - na zbadanie zgodności z tymi przepisami uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 października 1992 r., a w szczególności art. 1 ust. 2 tej uchwały dodającego do art. 116 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nowe ustępy: ustęp 3 i ustęp 4.

W świetle wyżej przytoczonych stwierdzeń, treść dodanych w badanej uchwale Sejmu ustępów Regulaminu jest bądź powtórzeniem treści art. 106 Konstytucji (ust. 3) bądź prostym wyciągnięciem konsekwencji z treści tego artykułu (ust. 4).

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić zgodność przepisów art. 116 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu Sejmu z art. 106 Konstytucji, a także z jej art. 27 w takim zakresie, w jakim przepis ten dotyczy zmian dokonywanych w Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny pragnie zaznaczyć, iż przyjęta w orzeczeniu wykładnia art. 27 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w odniesieniu do uprawnień Senatu w procesie zmiany Konstytucji potwierdza także udział Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w procesie zmian Konstytucji, określony ustępami 3 i 5 tego artykułu.

Wnioskodawcy - Grupa Posłów wnosili ponadto o stwierdzenie niezgodności art. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 16 października 1992 r. z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez wprowadzenie stanu niepewności prawnej.

Postanowienie art. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 października 1992 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, iż wchodzi ona w życie “z dniem uchwalenia” uchybia, zdaniem Wnioskodawców, elementarnym zasadom prawidłowej techniki legislacyjnej. Wnioskodawca nie wskazał tych zasad, którym uchwała Sejmu uchybia, lecz odnosząc się bezpośrednio do treści art. 2 uchwały stwierdza, że w swoich skutkach wprowadza ona stan niepewności, co do obowiązującego prawa i co do czasu jego wejścia w życie, przez co sprzeczna jest z art. 1 Konstytucji. Z treści wywodów wynika, że ów stan niepewności prawnej, który stwarza art. 2 uchwały Sejmu jest następstwem tego, iż: po pierwsze uchwała nie przewiduje jej opublikowania przed wejściem w życie, pomimo że - zdaniem Wnioskodawcy - wymóg publikacji (“promulgacji” wg określenia wniosku) w Dzienniku Urzędowym “Monitor Polski” wynika z art. 130, a po drugie, iż moment początku obowiązywania zaskarżonej uchwały nie jest w niej jednoznacznie określony. Nie jest w szczególności jasne, czy zaczyna ona obowiązywać od początku dnia jej uchwalenia - od godziny 0 dnia 16 października 1992 r., czy od godziny 0 dnia 17 października 1992 r. Za tą drugą wersją przemawia, zdaniem Wnioskodawcy, analogia z art. 111 kc.

Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując powyższy zarzut Wnioskodawcy - Grupy Posłów, ustalił co następuje:

Art. 2 uchwały Sejmu z dnia 16 października 1992 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej postanawia, że wchodzi ona w życie z dniem uchwalenia. Dla wejścia w życie uchwały nie wymaga się zatem jej ogłoszenia. Pod tym względem art. 2 powołanej uchwały różni się w szczególności od art. 130 uchwały Sejmu z dnia 30 lipca - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, który nakazuje ogłoszenie tej uchwały w Dzienniku Urzędowym “Monitor Polski”, chociaż termin wejścia w życie uzależnia nie od ogłoszenia, lecz od dnia uchwalenia, ustalając go na 30 dni od podjęcia uchwały (art. 132). Wymóg ogłoszenia uchwały Sejmu - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w “Monitorze Polskim” wiąże się z tym, iż zawiera ona w całości nowy Regulamin Sejmu i odpowiada przyjętej w tej mierze praktyce. To samo dotyczy nowego Regulaminu Senatu (por. art. 69 i art. 71 uchwały Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. - Tymczasowy Regulamin Senatu (M P z 1991 r. Nr 2, poz. 11; zm.: z 1991 r. Nr 19, poz. 128 i 129; Nr 43, poz. 299 i 302). Uchwały Sejmu - jak wynika to z postanowień ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej “Monitor Polski” (Dz. U. Nr 58, poz. 524, zm. Dz. U. z 1991 r. Nr 94, poz. 420) - co do zasady nie wymagają jednak dla ich obowiązywania (wejścia w życie) ogłoszenia w organie urzędowym. Nie dotyczy ich zatem także art. 4 tej ustawy, ustanawiający regułę, że akty prawne ogłoszone w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia. Opublikowanie uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej zależy - tak jak w przypadku wielu innych aktów ogłaszanych w Monitorze Polskim - od uznania organu stanowiącego, w tym przypadku od uznania Sejmu. W praktyce uchwały Sejmu w przedmiocie zmian (nowelizacji) Regulaminu Sejmu są ogłaszane w Monitorze Polskim, lecz wchodzą w życie z reguły z chwilą ich podjęcia (por. np. MP z 1991 r. Nr 43, poz. 296-297).

Przyjęta praktyka tłumaczy się tym, że przepisy Regulaminu odnoszą się z reguły do postępowania posłów w Sejmie i w jego organach, mogą być zatem im bezpośrednio znane bądź zakomunikowane. Formuła, iż regulamin wchodzi w życie z chwilą jego podjęcia przez parlament jest jednym z elementów tej cechy regulaminu, którą określa się mianem potrzebnej elastyczności.

Obowiązującemu prawu odpowiada praktyka wejścia w życie uchwały Sejmu z dnia 16 października 1992 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Uchwalona na posiedzeniu w dniu 16 października 1992 r. w tym samym dniu weszła w życie.

Publikacja uchwały Sejmu z dnia 16 października 1992 r. w Monitorze Polskim nosi datę 31 października 1992 r., (MP Nr 34, poz. 239).

Głosowanie nad propozycjami Senatu zgłoszonymi do ustawy konstytucyjnej z dnia 1 sierpnia 1992 r. odbyło się na podstawie powołanej uchwały w tym samym dniu, co jej uchwalenie bezpośrednio po rozpatrzeniu sprawozdania Komisji o stanowisku Senatu w sprawie ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.

Trybunał Konstytucyjny, biorąc powyższe pod uwagę, doszedł do wniosku, że art. 2 kwestionowanej uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nie narusza obowiązującego prawa. Nie narusza w szczególności przepisów powołanej ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej “Monitor Polski”. Nie narusza także art. 1 Konstytucji. Z pojęcia państwa prawnego wywodzi się zasada pewności prawa, z którą wiąże się wymóg publikacji aktów normatywnych. Ze względu wszakże na wspomniany już charakter Regulaminu Sejmu, w szczególności zaś na adresatów jego norm, nie odnosi się on do przepisów tego aktu. Trybunał Konstytucyjny nie znalazł więc podstaw, by podzielić zarzut Wnioskodawców - Grupy Posłów, iż kwestionowana uchwała Sejmu wprowadza stan niepewności co do prawa obowiązującego ze względu na brak jej publikacji.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił także zarzutu Wnioskodawców - Grupy Posłów, iż art. 2 kwestionowanej uchwały Sejmu stwarza stan niepewności co do czasu wejścia w życie jej postanowień, poprzez brak określenia jednoznacznie terminu jej wejścia w życie. Nieuzasadnione są przede wszystkim wątpliwości Wnioskodawców czy przedmiotowa uchwała Sejmu zaczyna obowiązywać od dnia jej uchwalenia (16 października 1992 r.), czy od godziny 0 dnia 17 października. Powoływanie się dla uzasadnienia wyboru drugiej z tych dat na analogię legis, tj. przepisy art. 111 kc - nota bene bez wskazania konkretnej normy tych przepisów - jest w tym przypadku nietrafne. Pomijając inną generalnie funkcję wskazanych przepisów kodeksu cywilnego, należy przyjąć, że datę wejścia w życie przedmiotowej uchwały określa samodzielnie i wyczerpująco jej klauzula końcowa. Treść artykułu 2 uchwały nie pozostawia wątpliwości co do daty wejścia w życie jej przepisów. Formuła “uchwała wchodzi w życie z dniem uchwalenia” określa tę datę na dzień 16 października 1992 r., to jest na dzień, w którym uchwała została podjęta, co ze względu na wspomniany już wyżej charakter adresatów norm regulaminu parlamentarnego i możliwość zapoznania się z nimi przez posłów już w momencie ich uchwalenia oznacza, że uchwała zaczęła obowiązywać z chwilą jej podjęcia. Na przeszkodzie natychmiastowego wejścia w życie norm regulaminu parlamentarnego nie stoją też względy aksjomatyczne i wzgląd na społeczną skuteczność stanowionych norm prawnych, które w odniesieniu do przepisów powszechnie obowiązujących uzależniają obowiązywanie norm prawnych od ich uprzedniej publikacji, a także od odpowiedniego vacatio legis. Trybunał Konstytucyjny nie znalazł więc podstaw by przyznać rację Wnioskodawcom - Grupie Posłów, że sposób określenia terminu wejścia w życie uchwały Sejmu stwarza stan niepewności prawnej, a tym samym jest niezgodny z art. 1 Konstytucji.

Zarzuty zawarte w pkt 2 wniosku miały zwrócić uwagę Trybunału Konstytucyjnego na widoczną doraźność i pośpiech w decyzji Sejmu o zmianie postanowień jego Regulaminu uchwałą z dnia 16 października 1992 r. Trybunał Konstytucyjny - jakkolwiek krytycznie można by było z innych względów ocenić przyjęty przez Sejm sposób zmiany przepisów jego Regulaminu, szczególnie w tak ważnej sprawie jaką jest zmiana Konstytucji - nie znalazł jednakże podstaw do prawnej dyskwalifikacji przyjętej praktyki. Tryb uchwalania i zmiany Regulaminu parlamentarnego w prawie polskim nie określa bowiem Konstytucja ani ustawa, lecz sam regulamin.

Przez działanie Sejmu w postaci kwestionowanej we wniosku zmiany Regulaminu nie zostało także naruszone zaufanie obywatela do państwa i jego poczucie bezpieczeństwa prawnego, chronione przez Trybunał Konstytucyjny w jego orzecznictwie, zgodnie z art. 1 Konstytucji.

Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji.