1. Na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. Nr 21, poz. 123) i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 22, poz. 98; zm. w 1987 r. Dz.U. Nr 21, poz. 123), Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie, czy "Regulamin Miejscowej Służby Telefonicznej, V Tf-4", niepublikowany stanowiący załącznik do pisma TLM 51010 z dnia 7 marca 1985 r. Dyrektora Departamentu Służby Telekomunikacyjnej byłego Ministra Łączności, funkcjonujący w obrocie prawnym jako przepis prawa określający m.in. zasady przyznawania abonamentów telefonicznych osobom fizycznym i prawnym na terenie PRL:

a) jest zgodny z art. 44 pkt 1 lit. b, art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o łączności (Dz.U. Nr 54, poz. 275; zm. Dz.U. 1987 r. Nr 33, poz. 180) oraz z przepisami § 10 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 23 czerwca 1986 r. w sprawie ordynacji telekomunikacyjnej (Dz.U. Nr 27, poz. 135; zm. Dz.U. z 1988 r., Nr 14, poz. 107),

b) narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli PRL.

Zdaniem Rzecznika "Regulamin" mieści się w zakresie aktów, objętych przepisem art. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a więc podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Tworzy on bowiem normy generalne i abstrakcyjne, adresowane zarówno do urzędów telekomunikacyjnych, jak też do obywateli oraz różnego rodzaju jednostek organizacyjnych. Określa zarazem powtarzalne, typowe czynności, związane z przejmowaniem i rozpatrywaniem wniosków o przyznanie abonamentu telefonicznego lub przeniesienie stacji, z podejmowaniem w tych sprawach decyzji oraz informowaniem wnioskodawców. Rzecznik przyjął równocześnie, że "Regulamin", będący rezultatem działalności aparatu pomocniczego byłego Ministra Łączności, został ustanowiony w imieniu Ministra Łączności, a więc pochodzi od naczelnego organu administracji państwowej.

Jako akt nie mający podstawy ustawowej, niepublikowany "Regulamin" pełnił faktycznie rolę podstawy prawnej decyzji w sprawie przyznania abonamentu telefonicznego lub przeniesienia stacji telefonicznej. Ustalił on kolejność realizowania wniosków w oparciu o kryteria rażąco niezgodne z warunkami korzystania z usług łączności telefonicznej, wprowadzonym na mocy rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 23 czerwca 1986 r. w sprawie ordynacji telekomunikacyjnej (Dz.U. Nr 27, poz. 135). W szczególności podkreślił on przyjętą w rozporządzeniu zasadę kolejności zgłoszeń jako podstawowego kryterium kolejności realizowania wniosków i wprowadził możliwość realizacji wniosków poza wszelką kolejnością i w każdych warunkach technicznych, w oparciu o tzw. polecenie służbowe. Tym samym przez wprowadzenie "Regulaminu" został stworzony, w opinii Rzecznika, system reglamentacji naruszający konstytucyjną zasadę równości obywateli PRL oraz wyłączający kontrolę zewnętrzną nad trybem realizacji wniosków o przyznanie abonamentu telefonicznego lub przeniesienie stacji telefonicznej, a także niezgodny z zasadami przyjętymi w ustawie o łączności z 1984 r. oraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem w sprawie ordynacji telekomunikacyjnej.

2. Prokurator Generalny PRL, zajmując stanowisko wobec wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, stwierdza że:

a) "Regulamin" jest sprzeczny z art. 44 pkt 1 lit. b, oraz art. 46 ust. 1 ustawy o łączności z 1984 r., a także z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Łączności w sprawie ordynacji telekomunikacyjnej narusza również konstytucyjną zasadę praworządności określoną w art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji PRL;

b) "Regulamin" nie podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego, gdyż został wydany przez organ nie przewidziany w art. 1 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a ponadto stracił moc na podstawie art. 86 ust. 2 ustawy o łączności z 1984 r.

W uzasadnieniu Prokurator Generalny podniósł, że "Regulamin" został wydany w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o łączności (Dz.U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.), jednakże bez powołania jakiejkolwiek podstawy prawnej, w związku z czym jest on typowym aktem kierownictwa wewnętrznego. Mimo tego w rozdziale 3 określa on warunki i zasady załatwiania wniosków dotyczących przyznawania abonamentu telefonicznego, a więc wkracza w zakres praw obywateli, choć formalnie kwestie te były regulowane zarządzeniem Nr 85 Ministra Łączności z dnia 22 grudnia 1966 r. w sprawie ordynacji telekomunikacyjnej (Dz. Urz. Ministra Łączności z 1967 r., Nr 2, poz. 2 z późn. zm.), wydanym na podstawie art. 34 ust. 1 i 4 ustawy o łączności. Stąd w opinii Prokuratora Generalnego PRL "Okoliczności te mogą uzasadniać pogląd, że Regulamin w szerokim rozumieniu norm prawnych, spełniał warunki aktu o charakterze normatywnym jednakże o znacznym stopniu ułomności". Prokurator Generalny PRL przyznał także, iż "Regulamin" w znowelizowanej postaci był stosowany, odnośnie regulacji warunków korzystania z usług telekomunikacyjnych o charakterze powszechnym, także pod rządami nowej ustawy o łączności z 1984 r. oraz wydanego na podstawie art. 46 tej ustawy rozporządzenia Ministra Łączności z 1986 r. w sprawie ordynacji telekomunikacyjnej. Powołane wyżej akty normatywne nie przewidywały subdelegacji do szczegółowego uregulowania warunków załatwiania wniosków o przyznanie abonamentu telefonicznego w formie regulaminu, ani w jakiejkolwiek innej formie. Stąd "Regulamin" w kwestionowanej części został wydany bez podstawy prawnej. Jego treść jest sprzeczna ze wskazanymi wyżej aktami wyższego rzędu, a przy tym wydał go podmiot nie uprawniony do stanowienia norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Argumentując brak przesłanek prawnych, umożliwiających poddanie "Regulaminu" kontroli Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator Generalny PRL przyjął, że aktów normatywnych wydanych przez aparat pomocniczy naczelnych i centralnych organów państwowych nie można traktować jako akty normatywne wydane w imieniu tych organów, zwłaszcza jeśli brak jest upoważnienia do ich wydania w aktach wyższego rzędu. W interpretacji Prokuratora Generalnego PRL "Regulamin" utracił zresztą moc obowiązującą z dniem 1 marca 1986 r., bowiem na mocy art. 86 ust. 2 ustawy o łączności z 1984 r., przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy o łączności z 1961 r., jeśli nie utraciły wcześniej mocy obowiązującej, to utraciły ją z upływem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z 1984 r.

Za wykonawczym charakterem "Regulaminu" miałoby przemawiać nawiązanie znowelizowanego pismem z 7 marca 1986 r. rozdziału 3 do wybranych przepisów ordynacji telefonicznej z 1966 r. - ta zaś utraciła moc obowiązującą na podstawie art. 86 ust. 2 ustawy o łączności z 1984 r. Jednakże nawet gdyby uznać, że "Regulamin" jest samoistnym, a nie wykonawczym aktem normatywnym, to - zdaniem Prokuratora Generalnego PRL - wyłączenie "Regulaminu" spod kontroli Trybunału Konstytucyjnego następuje na mocy art. 35 ust. 2 o Trybunale Konstytucyjnym.

3. Ustosunkowując się do wniosku Rzecznika Minister Transportu, Żeglugi i Łączności wyjaśnił, iż "Regulamin" został wprowadzony do użytku wewnątrzresortowego jako wewnętrzny akt służbowy z dnia 22 sierpnia 1974 r., przy czym w swym pierwotnym brzmieniu nie zawierał żadnych postanowień dotyczących zasad przyznawania abonamentów telefonicznych. Dopiero w dniu 7 marca 1985 r. pismem Dyrektora Departamentu Służby Telekomunikacyjnej Ministerstwa Łączności (znak TLM-51010) została wprowadzona zmiana postanowień "Regulaminu" (dot. § 10-25), zakwestionowana następnie przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Zarówno "Regulamin", jak i zmiana będąca przedmiotem wniosku Rzecznika nie mają - jak stwierdził Minister Transportu, Żeglugi i Łączności - oparcia prawnego w ustawie o łączności z 1984 r., jak również w wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych.

W dniu dokonania kwestionowanej zmiany rozdziału 3 "Regulaminu" dokonujący jej Dyrektor Departamentu Służby Telekomunikacyjnej Ministerstwa Łączności działał w dwojakim charakterze: jako komórka urzędu Ministra Łączności oraz jako komórka zarządu PPTiT; kwestionowaną zmianę należy traktować, zdaniem Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności, jako kontynuację wieloletniej praktyki wydawania aktów normatywnych w przedsiębiorstwie PPTiT, a więc jako akt kierownictwa wewnętrznego w ramach przedsiębiorstwa (zaś od dnia 24 października 1987 r. - p.j.o.) PPTiT. Z tego względu "Regulamin" nie został ujęty w wykazie obowiązujących, resortowych aktów normatywnych (wg stanu na 30 września 1988 r.) zaś objęta wnioskiem Rzecznika zmiana "Regulaminu" nie powinna podlegać kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

Pismem z dnia 27 stycznia 1989 r., skierowanym do Dyrektora Generalnego PPTiT, Minister Transportu, Żeglugi i Łączności zakazał stosowania przepisów rozdziału 3 "Regulaminu" przez jednostki organizacyjne p.j.o. PPTiT. Pismem z dnia 13 lutego 1989 r., skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, wyjaśnił, że "Regulamin" nie pochodzi od naczelnego organu administracji państwowej oraz że został wydany bez podstawy prawnej, a zatem nie ma mocy obowiązującej. W konkluzji zwrócił się o umorzenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

1. Na rozprawie w dniu 7 czerwca 1989 r. Trybunał Konstytucyjny wysłuchał umocowanych przedstawicieli wnioskodawcy, Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności oraz Prokuratora Generalnego PRL.

Przedstawiciel wnioskodawcy poparł stanowisko wyrażone we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Jednocześnie sprecyzował zarzut niezgodności przepisów rozdziału 3 "Regulaminu" z przepisami ustawy o łączności z 1984 r., odnosząc wspomnianą niezgodność do wskazanych w uzasadnieniu wniosku §§ 13, 14, 15 i 17 "Regulaminu" zawierających przepisy naruszające zarówno przepisy ustawowe, jak też przepisy wydanego na podstawie ustawy o łączności z 1984 r. rozporządzenia w sprawie ordynacji telekomunikacyjnej. Przedstawił także kolejne dowody świadczące o stosowaniu kwestionowanych przepisów "Regulaminu" w latach 1988 i 1989.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego PRL w swoim wystąpieniu zaprezentował argumentację na rzecz braku podstaw prawnych do objęcia "Regulaminu" kontrolą Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Jego zdaniem "Regulamin" jako akt kierownictwa wewnętrznego, wydany przez dyrektora departamentu w ramach resortu łączności, nie jest - w rozumieniu przepisów prawa - aktem normatywnym powszechnie obowiązującym. Jednakże nawet gdyby uznać "Regulamin" za akt normatywny (aczkolwiek obarczony licznymi wadami), to należałoby określić ów akt normatywny za akt o charakterze wykonawczym do ustawy o łączności z 1961 r. Jako taki utracił on moc obowiązującą na podstawie art. 86 ust. 2 ustawy o łączności z 1984 r. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego PRL zaznaczył jednocześnie, że gdyby Trybunał Konstytucyjny uznał się za właściwy do rozpatrzenia wniosku Rzecznika - mimo przedstawionej wyżej argumentacji - wnosi o uznanie §§ 15, 16 i 17 "Regulaminu" za sprzeczne z ustawą oraz wydaną na jej podstawie ordynacją telekomunikacyjną.

Przedstawiciel Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności podtrzymał wniosek o umorzeniu postępowania, uzasadniając go niewłaściwością Trybunału Konstytucyjnego do rozpatrzenia wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, w tym zwłaszcza okolicznością, iż kwestionowany "Regulamin" i jego nowelizacja z 1985 r. nie mają oparcia w przepisach ustawy z 1984 r., jak też wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych. Zostały wydane przez podmiot nie uprawniony do stanowienia norm prawnych powszechnie obowiązujących - zatem nie mają mocy obowiązującej. Przedstawiciel Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności dodał, że po zakazaniu stosowania "Regulaminu" przez jednostki organizacyjne PPTiT - pismem z dnia 27 stycznia 1987 r. - nie zostały stwierdzone dalsze przypadki stosowania przepisów "Regulaminu" przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie abonamentu telefonicznego lub przeniesienie stacji telefonicznej. Jednocześnie zaznaczył, że pewne przywileje pracowników resortu łączności powinny być utrzymane dopóty, dopóki będą istniały przywileje pracowników innych resortów i branż. Stwierdził, że zasada kolejności zgłoszeń przy rozpatrywaniu w/w wniosków jest nie do przyjęcia w praktyce działania PPTiT.

2. Trybunał Konstytucyjny postanowił rozpatrzyć wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich oraz wniosek Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności łącznie na rozprawie.

Argumenty, które spowodowały, że wniosek Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności nie został uwzględniony były następujące.

Akt nowelizujący "Regulamin" jako odrębny akt normatywny zawiera w części zakwestionowanej przez Rzecznika, przepisy powszechnie obowiązujące. Nowelizacji "Regulaminu" dokonanej w 1985 r. nie można uznać za niewielką, nieznaczącą modyfikację dotychczasowej treści "Regulaminu". Właśnie ona wprowadziła do "Regulaminu" powszechnie obowiązujące normy prawne, kierowane do obywateli i jednostek organizacyjnych i niezgodne z przepisami Konstytucji PRL oraz ustawy o łączności z 1984 r.

Nowelizowanie aktów normatywnych, a tym bardziej wydawanie aktów wprowadzających normy postępowania regulujące sfery nie objęte dotąd regulacją normatywną, musi być każdorazowo traktowane jako stanowienie aktów normatywnych. Z tego względu nowelizacja "Regulaminu" stanowi odrębny akt normatywny. Z uwagi na to, że nowelizacja miała miejsce 7 marca 1985 r., argumentacja Prokuratora Generalnego PRL o wyłączeniu "Regulaminu" spod kontroli Trybunału Konstytucyjnego ze względu na przepis art. 35 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym - nie może zostać uwzględniona.

Nie znajduje także uzasadnienia pogląd, że "Regulamin" w całości stracił moc obowiązującą z dniem 1 marca 1986 r., bowiem zarówno "Regulamin", jak też jego nowelizacja dokonana 7 marca 1985 r. są aktami wydanymi baz jakiejkolwiek podstawy prawnej i nie przewidzianymi zarówno przez ustawy, obowiązujące w chwili podjęcia tych aktów normatywnych, jak i przez wydane na ich podstawie akty wykonawcze. Samoistny charakter aktu normatywnego wydanego 7 marca 1985 r. znajduje potwierdzenie w wyjaśnieniach Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności. Fakt, że nie został on ujęty w wykazie obowiązujących, resortowych aktów normatywnych, należy tłumaczyć błędnym zaliczeniem pisma nowelizującego "Regulamin" jako aktu kierownictwa wewnętrznego w ramach PPTiT, spowodowanym uwgzlędnieniem kryterium formy, nie zaś treści tego aktu.

Przeciw poglądowi o utracie mocy obowiązującej "Regulaminu", przedstawionemu przez Prokuratora Generalnego PRL oraz Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności, świadczą także fakty podejmowania decyzji stosowania prawa w sprawach przyznania abonamentu telefonicznego w oparciu o kwestionowaną część "Regulaminu" jeszcze w 1988 r., co zostało udokumentowane pismami Dyrektorów Okręgów Poczty i Telekomunikacji, skierowanymi do Rzecznika Praw Obywatelskich. W piśmie z dnia 4 sierpnia 1988 r., skierowanym do Rzecznika Praw Obywatelskich, Minister Transportu, Żeglugi i Łączności wyraził wolę podtrzymania mocy obowiązującej "Regulaminu" stwierdzając, że dotychczas stosowane w ramach PPTiT przepisy (a więc przede wszystkim "Regulaminu") zostaną uchylone dopiero z chwili wejścia w życie nowych przepisów, nad którymi trwają nadal prace legislacyjne. Za zdarzenie powodujące uchylenie aktu normatywnego, jakim jest nowelizacja "Regulaminu" nie mogło zostać uznane pismo z dnia 27 stycznia 1989 r., skierowane do Dyrektora Generalnego PPTiT, w którym Minister Transportu, Żeglugi i Łączności zakazał stosowania przepisów rozdziału 3 "Regulaminu" przez jednostki organizacyjna PPTiT. Akt taki powinien zostać dokonany w odpowiedniej formie prawnej; niedopuszczalne byłoby kontynuowanie wadliwej praktyki, towarzyszącej wydaniu i obowiązywaniu kwestionowanego aktu normatywnego. Z tego względu wniosek Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności o umorzeniu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym - nie został uwzględniony.

3. Przystępując do rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich Trybunał Konstytucyjny ustalił przede wszystkim, iż w przedmiotowej sprawie nie występują zasadnicze rozbieżności co do zgodności kwestionowanych przez Rzecznika przepisów "Regulaminu" z przepisami art. 44 pkt 1 lit. b, art. 46 ust. 1 i art. 47 ustawy o łączności z 1984 r., a także z zasadą równych praw obywateli PRL, określoną w art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL. Zarówno Rzecznik Praw Obywatelskich, jak też Prokurator Generalny oraz Minister Transportu, Żeglugi i Łączności nie mają wątpliwości co do niezgodności kwestionowanej części "Regulaminu" z ww. ustawą oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniem, w sprawach dotyczących zasad rozpatrywania wniosków o przyznanie abonamentu telefonicznego lub przeniesienie stacji telefonicznej. Przesłankami skutkującymi niezgodność tych przepisów są: brak właściwej podstawy do wydania "Regulaminu", jego niewłaściwa forma prawna oraz sprzeczności zawartych w nim ustaleń z regulacjami zawartymi w ustawie o łączności oraz wydanej na jej podstawie ordynacji telefonicznej. Nie budzi wątpliwości także naruszenie przez kwestionowane przepisy konstytucyjnej zasady równych praw obywateli PRL, polegające na zróżnicowaniu dostępu do usług telekomunikacyjnych jako usług o charakterze powszechnym. do wskazanych wyżej nieprawidłowości i naruszeń, Prokurator Generalny PRL dodał także naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności, określonej - jego zdaniem - w art. 8 ust.1 i 2 Konstytucji PRL.

Rozbieżności wystąpiły natomiast w kwestii przesłanek prawnych objęcia kwestionowanej części "Regulaminu" kontrolą Trybunału Konstytucyjnego, określonych w art. 1 pkt 2 ustawy o trybunale Konstytucyjnym. W przepisie tym ustawodawca ustanowił, że kontroli Trybunału podlegają akty normatywne, rozumiane jako akty ustanawiające normy prawne, wydawane przez Radę Państwa, naczelne i centralne organy administracji rządowej oraz inne naczelne i centralne organy państwa. Tym samym ustawodawca przesądził szereg kwestii spornych oraz niejasności, odnoszących się do pojęcia aktu normatywnego (kwestie te omawia W.Zakrzewski, Zakres przedmiotowy i formy działalności prawotwórczej, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1979, s.s. 10-11, 18-25, 44, 51).

Określenie przyjęte przez ustawodawcę wymaga jednak rozwinięcia pojęcia aktu normatywnego jako aktu ustanawiającego normy prawne. W doktrynie przeważa pogląd, że akt normatywny jest aktem ustanawiającym normy prawne o charakterze generalnym (a więc skierowane do pewnej klasy adresatów wyróżnionych z uwagi na jakąś ich wspólną cechę) i abstrakcyjnym (to znaczy ustanawiającym pewne wzory zachowań). Przy takim rozumieniu pojęcia aktu normatywnego kwestia podstawy prawnej ustanowienia aktu normatywnego ma znaczenie drugorzędne, decydujące nie o istocie danego aktu państwa jako aktu normatywnego, czy też o jego mocy obowiązującej, ale o legalności bądź nielegalności tego aktu. Oznacza to, że stwierdzenie wadliwości danego aktu normatywnego nie pociąga za sobą automatycznie utraty przez ten akt charakteru aktu normatywnego, ani też utraty jego mocy obowiązującej. Stwierdzenie takie pociąga za sobą uznanie danego aktu za legalny bądź nielegalny zwłaszcza w rozumieniu art. 2 ustawy o TK i dopiero to prowadzi do konsekwencji określonych przez prawo obowiązujące. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego wydanego na czas nieokreślony może nastąpić tylko w przypadku zastąpienie aktu normatywnego aktem o równorzędnej lub wyższej mocy prawnej, wyraźnego derogowania tego aktu w akcie o równorzędnej lub wyższej mocy prawnej lub odpowiedniej decyzji organu uprawnionego do kontroli legalności aktów normatywnych danego typu (pomijamy tu sporną kwestię desuetudo jako nieistotną dla przedmiotowej sprawy).

Stanowisko zajęte przez ustawodawcę rozstrzyga także sporny dotąd problem otwartego bądź zamkniętego charakteru systemu źródeł prawa w PRL. Obowiązująca Konstytucja PRL nie wyklucza możliwości obowiązywania innych aktów normatywnych poza tymi, które zostały w niej wyraźnie wymienione i należą do kategorii aktów powszechnie obowiązujących. Według znanego stanowiska W. Zakrzewskiego "(...) za akt prawotwórczy należy (...) uznać każdy taki akt, który wyznacza reguły i wzory postępowania, których przestrzeganie jest dla jego adresatów prawnie obowiązujące, niezależnie od tego, jaką formę ma podstawa prawna jego ustanowienia, jaki jest jego zasięg przedmiotowy i podmiotowy oraz jaki jest zakres i forma sankcji służących ochronie jego przestrzegania" (op. cit., str. 18). Ustawodawca w art. 1 pkt 2 ustawy o TK stanowisko powyższe aprobuje, precyzując jedynie zakres aktów normatywnych podlegających kontroli Trybunału Konstytucyjnego przez wskazania podmiotów, od których akty te muszą pochodzić.

Za akty normatywne należy zatem uznać także instrukcje, regulaminy itp. w tych wypadkach, gdy zawierają one normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, obowiązujące określone klasy adresatów. Akty o treści normatywnej, wydawane jako akty kierownictwa wewnętrznego muszą być traktowane jako akty normatywne, mimo ich wadliwości, tym bardziej, jeśli na ich podstawie są podejmowane decyzje stosowania prawa w określonych sprawach. Na takie rozumienie aktu normatywnego wpływa przede wszystkim praktyka prawotwórcza, ukształtowana w ramach tzw. otwartego systemu aktów normatywnych. Nie liczące się z praktyką prawotwórczą, arbitralne, pojęciowe zawężenie zasięgu aktów normatywnych do aktów ustawodawczych oraz wydawanych na ich podstawie i dla ich wykonania aktów podustawowych, pozostawiłoby pokaźną ilość aktów prawotwórczych poza kontrolą ich legalności.

Rozważając dany akt prawotwórczy należy uwzględnić - biorąc pod uwagę powyższe argumenty - nie tylko takie przesłanki jak podstawa prawna, kompetencje oraz tryb wydania aktu (których niezachowanie, choćby w części, powoduje wady, mogące skutkować decyzją o jego niezgodności w ramach obowiązującego porządku prawnego, podjętą przez organ uprawniony do kontroli aktów danego typu), ale przede wszystkim charakter norm zawartych w danym akcie, od czego zależy uznanie danego aktu za akt normatywny. Istotne znaczenie przy ustalaniu, czy dany akt obowiązuje, ma także stwierdzenie, czy na podstawie tego aktu normatywnego były podejmowane decyzje stosowania prawa, kierowane do obywateli, ich organizacji oraz innych jednostek organizacyjnych w państwie. Przedstawione wyżej stanowisko jest zgodne, co należy podkreślić, z prezentowanym w toku debaty sejmowej uzasadnieniem ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zajęcie innego stanowiska wykluczałoby pewną ilość obarczonych licznymi wadami aktów kierownictwa wewnętrznego, będącego w istocie aktami normatywnymi, spod kontroli ich legalności, sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny.

4. W przedmiotowej sprawie charakter generalno-abstrakcyjny norm, zawartych w kwestionowanej części "Regulaminu..." nie budzi wątpliwości. Ich adresaci zostali określeni rodzajowo. Są nimi przede wszystkim urzędy telekomunikacyjne, ale także obywatele oraz państwowe i niepaństwowe jednostki organizacyjne. Ogół postanowień organizacyjno-proceduralnych, zawartych w rozdziale 3 "Regulaminu" wprowadza normy postępowania dotyczące trybu składania i rozpatrywania wniosków o przyznanie abonamentu telefonicznego lub przeniesienie stacji telefonicznej, a także podejmowania i realizowania decyzji w tych sprawach. Normy te określają w istocie korzystanie przez obywateli, ich organizacje oraz inne jednostki z usług łączności telefonicznej jako usług o charakterze powszechnym, a więc realizowanie przez te podmioty uprawnień, przysługujących im z mocy ustawy. Jak trafnie podniósł Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim wniosku "(...) Regulamin kształtuje bezpośrednio sytuację obywateli i innych podmiotów ubiegających się o abonament telefoniczny". Ponieważ zakładanie oraz używanie linü i urządzeń telekomunikacyjnych jest objęte prawem wyłączności Państwa z mocy art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o łączności, obywatele nie mają innej możliwości uzyskania usług telekomunikacyjnych, jak poprzez zastosowanie się do reguł postępowania przyjętych w PPTiT. Normy zawarte w "Regulaminie" są więc wiążące również dla obywateli w tym znaczeniu, że tylko poprzez podporządkowanie się dyspozycjom w nim zawartym mogą uzyskać dostęp do usług telekomunikacyjnych. Dyspozycje te zawierają zaś wzory powtarzalnych typowych czynności związanych z przejmowaniem i rozpatrywaniem wniosków o przyznanie abonamentu telefonicznego oraz podejmowaniem i realizowaniem decyzji w tych sprawach.

Należy uznać za trafną argumentację Rzecznika, że "Regulamin" w jego kwestionowanej części, wprowadzonej pismem Dyrektora Departamentu Służby Telekomunikacyjnej Ministra Łączności z dnia 7 marca 1985 r. i będącej niewątpliwie aktem normatywnym, został ustanowiony w ramach przysługującej byłemu Ministrowi Łączności a obecnie Ministrowi Transportu, Żeglugi i Łączności, kompetencji do kierowania PPTiT. Czynności aparatu pomocniczego Ministra Łączności, podjęte w granicach tych kompetencji, należy traktować jako czynności podjęte w imieniu Ministra Łączności jako naczelnego organu administracji państwowej. Dla kwestü ustalenia podmiotu, któremu formalnie należy przypisać akt normatywny nowelizujący "Regulamin", drugorzędne znaczenie mają okoliczności świadczące o wadliwości tego aktu, dotyczące w szczególności podstawy prawnej trybu przygotowania i ogłoszenia aktu oraz jego formy, a także podpisania aktu przez nieuprawniony do tego podmiot. Wady te nie mogą skutkować wyłączenie aktu normatywnego, nowelizującego "Regulamin" spod kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Przeciwnie: wady te czynią wniosek Rzecznika w pełni zasadnym.

Podsumowując: nowelizacja "Regulaminu" zawierająca generalno-abstrakcyjne normy postępowania, stanowi akt normatywny, podjęty w imieniu Ministra Łączności i w granicach jego kompetencji jako naczelnego organu administracji państwowej. Jako taki podlega, zgodnie z art. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, kontroli zgodności z aktami ustawodawczymi.

5. Rozważając kwestię zgodności przepisów rozdziału 3 "Regulaminu" z art. 44 pkt 1 lit. b, art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o łączności Trybunał Konstytucyjny ustalił, co następuje.

Przepis zawarty w art. 44 pkt 1 lit. b ustawy o łączności określa usługę łączności telefonicznej jako usługę o charakterze powszechnym. Obowiązek określenia warunków korzystania z tej usługi spoczywa - z mocy art. 46 ust. 1 ustawy o łączności - na Ministrze Transportu, Żeglugi i Łączności (zaś poprzednio spoczywał na Ministrze Łączności). Określenie warunków korzystania z usług łączności telefonicznej następuje w drodze rozporządzenia. Przepis powyższy nie przewiduje zarówno innej formy określenia tych warunków, jak również możliwości przekazania - w drodze subdelegacji - tego obowiązku innym organom. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o łączności PPTiT nie może nikomu odmówić wykonania usługi telefonicznej, chyba że żądający wykonania usługi nie spełni warunków określonych w odpowiednim rozporządzeniu Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności (poprzednio: Ministra Łączności), bądź, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 18 ust. 3 wymienionej ustawy. W ustępie 2 tego artykułu wskazuje się na możliwość ograniczenia wykonywania usług PPTiT, co może jednak nastąpić wyłącznie w drodze rozporządzenia Rady Ministrów ze względu na interes Państwa. Przepisy § 10 rozporządzenia w sprawie ordynacji telekomunikacyjnej, wydanego na podstawie art. 46 ust. 1 w związku z art. 45 ustawy o łączności, określają natomiast warunki realizacji wniosków o przyznanie abonamentu albo o przeniesienie stacji telefonicznej. W szczególności wprowadzają one (§ 10 ust. 1) zasadę kolejności zgłoszeń jako podstawową zasadę, określającą kolejność realizacji wniosków o przyznanie abonamentu albo o przeniesienie stacji telefonicznej.

Przepisy zawarte w rozdziale 3 "Regulaminu" określają warunki realizacji wniosków o przyznanie abonamentu telefonicznego albo o przeniesienie stacji telefonicznej. Tym samym wkraczają one w sferę kompetencji, przyznanych z mocy ustawy Ministrowi Transportu, Żeglugi i Łączności (poprzednio zaś: Ministrowi Łączności), które mogą być realizowane wyłącznie w drodze rozporządzenia. Aczkolwiek rozporządzenie takie zostało wydane, to jednak nie przepisy zawarte w tym rozporządzeniu, ale przepisy rozdziału 3 "Regulaminu" pełniły faktycznie rolę podstawy prawnej decyzji w sprawie przyznania abonamentu telefonicznego lub przeniesienia stacji telefonicznej. Z punktu widzenia kompetencji oraz dochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu określającego warunki realizacji wymienionych wyżej wniosków, kwestionowane przepisy rozdziału 3 "Regulaminu", stanowiące odrębny akt normatywny, są niezgodne z art. 46 ust. 1 ustawy o łączności, przez co naruszają także konstytucyjną zasadę działania organów administracji państwowej na podstawie przepisów prawa (art. 8 ust. 2 Konstytucji PRL) a także ścisłego przestrzegania prawa przez organy państwowe (art. 8 ust. 3 Konstytucji PRL). W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis zawarty w art. 8 ust. 1 Konstytucji PRL, statuujący jedynie zasadę praworządności materialnej.

Ustalona na podstawie przepisów "Regulaminu" kolejność realizowania wniosków określona w § § 14, 15 i 17 "Regulaminu" (§ 13 "Regulaminu" określa natomiast techniczno-organizacyjne warunki realizacji wniosków, stanowiąc w oczywisty sposób jedność z powołanymi wyżej paragrafami), pozostaje w sprzeczności z zasadami realizacji wniosków, określonymi w § 10 rozporządzenia w sprawie ordynacji telekomunikacyjnej. "Regulamin" zawiera przepisy dzielące wnioskodawców na dwie grupy: jednostki organizacyjne (państwowe, spółdzielcze i społeczne) oraz osoby fizyczne i inne jednostki organizacyjne. Rozpatrywania wniosków dokonuje się osobno dla każdej z tych grup, przy arbitralnym ustaleniu proporcji realizacji wniosków w ciągu roku między tymi grupami (§ 14). Powyższe przepisy sankcjonują w ten sposób nierówności w traktowaniu obywateli oraz państwowych, spółdzielczych, społecznych i innych jednostek organizacyjnych, ubiegających się o skorzystanie z usługi telefonicznej jako usługi o charakterze powszechnym. Są one zatem niezgodne z art. 44 ust. 1 lit. b ustawy o łączności. Przepisy te ustalają następnie kolejność załatwiania wniosków osób fizycznych (§ 15 ust. 2 i 3 "Regulaminu") w sposób niezgodny z przyjętą w rozporządzeniu zasadą kolejności zgłoszeń. Dodatkowo przepisy te wprowadzają możliwość realizacji wniosków poza wszelką kolejnością i w każdych warunkach technicznych, w oparciu o tzw. polecenie służbowe (§ 17 ust. 9). W konsekwencji przepisy "Regulaminu" są także niezgodne z przepisami § 10 rozporządzenia w sprawie ordynacji telekomunikacyjnej, jak również z przepisami art. 47 ustawy o łączności, uprzywilejowując określone grupy obywateli i jednostek organizacyjnych oraz ograniczając - w sposób nieprzewidziany w tym artykule - dostęp pozostałych obywateli oraz jednostek organizacyjnych do usługi telefonicznej jako usługi o charakterze powszechnym.

Stwarzając sytuację nierówności w dostępie do dobra powszechnego jakim jest usługa telefoniczna, przepisy § 15 oraz § 17 ust. 9 "Regulaminu" naruszają jednocześnie konstytucyjną zasadę równości praw obywateli PRL, zawartą w art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL. Z treści tego artykułu wynika m.in. nakaz równego traktowania wszystkich obywateli w dostępie do dóbr o charakterze powszechnym, bez względu na miejsce zatrudnienia, staż pracy itp. okoliczności, różnicujące położenie społeczne obywateli. Niedopuszczalne jest różnicowanie dostępu do dóbr o charakterze powszechnym przez normy zawarte w akcie samoistnym, wydanym bez jakiegokolwiek upoważnienia, wbrew obowiązującym przepisom ustawy i wydanym na ich podstawie aktom wykonawczym. Trybunał Konstytucyjny podzielił argumentację Rzecznika Praw Obywatelskich, że wprowadzone przez "Regulamin" przywileje dotyczące wąskiej grupy obywateli, godzą bezpośrednio w olbrzymią rzeszę obywateli nie spełniających - z racji innej pozycji i roli społecznej w społecznym podziale pracy - kryteriów określonych w § 15 "Regulaminu".

Uznając § 15 i § 17 "Regulaminu" za niezgodne z art. 44 pkt 1 lit. b, art. 46 ust. 1 oraz art. 47 ustawy o łączności z 1984 r., a także z art. 8 ust. 2 i 3 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL, Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z wyżej przytoczonymi przepisami konstytucyjnymi i ustawowymi także przepisy § 13 i § 14 "Regulaminu". Zawierają one wprawdzie przede wszystkim normy techniczno-organizacyjne, jednakże stanowią one - w połączeniu z normami zawartymi w § 15 i § 17 - całość, określającą tryb składania i rejestrowania wniosków o przyznanie abonamentu telefonicznego lub przeniesienie stacji telefonicznej, podział wniosków na grupy z określoną procentowo proporcją realizacji wniosków oraz skład i zasady działania komisji ds. rozpatrywania wniosków.

Niezgodność zakwestionowanych przez Rzecznika przepisów "Regulaminu" dotyczy zatem - podsumowując - wszystkich przesłanek, wymienionych w art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym: treści, kompetencji i ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu. Zostały one wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów konstytucyjnych i ustawowych, a także wbrew treści tych przepisów. Aczkolwiek badanie zgodności aktów podustawowych niższego rzędu z aktami podustawowymi wyższego rzędu (w tym zwłaszcza z aktami bezpośrednio wykonawczymi wobec ustaw) wykracza poza kompetencje kontrolne Trybunału Konstytucyjnego, to jednak należy podkreślić także rażącą niezgodność zasad kolejności realizacji wniosków, przyjętych w zakwestionowanych przepisach "Regulaminu", z zasadą kolejności realizacji zgłoszeń, określoną w ordynacji telekomunikacyjnej.

Ze względu na społeczną doniosłość oraz rozległość i wagę stwierdzonych w toku postępowania niezgodności § § 13, 14, 15, i 17 "Regulaminu" z przepisami Konstytucji PRL oraz ustawy o łączności z 1984 r., Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne zawieszenie stosowania ww. przepisów "Regulaminu" z dniem ogłoszenia orzeczenia, na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Przepisy te, jako niekonstytucyjne i nielegalne, nie mogą być - w jakiejkolwiek postaci - podstawą bieżącego rozpatrywania wniosków obywateli o dokonanie usługi telefonicznej jako usługi o charakterze powszechnym. Sygnalizowane w uzasadnieniu wniosku Rzecznika oraz w toku rozprawy działania jednostek organizacyjnych PPTiT potwierdzają zaś skłonność odpowiednich organów PPTiT, oparte na wieloletniej, niezgodnej z prawem obowiązującym praktyce do uznawania "Regulaminu" za jedyną i wystarczającą podstawę prawną przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie abonamentu telefonicznego lub przeniesienie stacji telefonicznej.

Trybunał Konstytucyjny zlecił Ministrowi Transportu, Żeglugi i Łączności uchylenie zakwestionowanych przepisów, przy czym powinno to - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - nastąpić w formie wyraźnego aktu derogacyjnego o odpowiedniej mocy prawnej. Jest to konsekwencją uznania aktu nowelizującego "Regulamin" w części zakwestionowanej przez Rzecznika za akt normatywny wkraczający w materię zastrzeżoną - na mocy ustawy o łączności z 1984 r. - dla Ministra Łączności. Skoro zaś zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o utworzeniu Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności (Dz.U. Nr 33, poz. 174) Minister ów określa - na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o łączności - warunki korzystania z usług łączności m.in. telefonicznej, to oczywisty jest wniosek, że w jego kompetencji pozostaje uchylenie niekonstytucyjnych i nielegalnych przepisów "Regulaminu".

Ocena przez Trybunał Konstytucyjny, roli, miejsca i znaczenia "Regulaminu" w sferze prawa o łączności, a w konsekwencji w sferze kształtowania stosunków prawnych między organami jednostki organizacyjnej PPTiT a obywatelami i innymi podmiotami prawnymi ogranicza się z istoty rzeczy, z uwagi na zakres właściwości tego organu, jedynie do oceny prawnej tego aktu. Nie obejmuje natomiast oceny celowości przyjętych w "Regulaminie" rozwiązań merytorycznych.

Mając na względzie wszystkie okoliczności i powody podane w uzasadnieniu, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.