Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98, zm. Dz. U. z 1987 r. Nr 21, poz. 123) wniósł o ustalenie, czy przepis § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe (Dz. U. Nr 40, poz. 230) jest zgodny z upoważnieniem zawartym w art. 15 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165).

Art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (tekst jedn. Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165) stanowi, iż czynsz najmu m. in. w domach jednorodzinnych i lokalach mieszkalnych zamieszkiwanych co najmniej w części przez właścicieli lub ich osoby bliskie w rozumieniu art. 9 ust. 1, a także oddanych w najem na podstawie art. 33 ust. 3 oraz czynsz podnajmu strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia.

W art. 15 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. upoważniono Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia m. in. stawek czynszu najmu.

Rada Ministrów dnia 14 grudnia 1987 r. wydała rozporządzenie w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe (Dz. U. Nr 40, poz. 230), przy czym w § 1 ust. 2 pkt 2 wyłączyła stosowanie przepisów tego rozporządzania do lokali mieszkalnych w domach jednorodzinnych i lokali mieszkalnych zamieszkiwanych przez właścicieli lub ich osoby bliskie.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu swego wniosku podniósł, że lokale użytkowe w domach jednorodzinnych poddano przepisom powołanego rozporządzenia Rady Ministrów. Redakcja cyt. wyżej przepisu rozporządzenia Rady Ministrów wskazuje nie tylko na przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 4 Prawa lokalowego, lecz także - w wyniku przekroczenia - na kolizję z art. 14 ust. 2 pkt 2 powołanego prawa lokalowego.

Ponadto w uzasadnieniu wniosku podniesiono niespójność przepisów powołanej ustawy. Mianowicie art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa lokalowego ustala, że przepisy o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej (szczególny tryb najmu) nie dotyczą "lokali mieszkalnych" w domach jednorodzinnych i w innych domach stanowiących własność osób fizycznych i lokali sprzedawanych przez Państwo osobom fizycznym, jeżeli co najmniej w części są one zamieszkiwane przez właścicieli lub ich osoby bliskie w rozumieniu art. 9 ust. 1, a także oddanych w najem bądź w bezpłatne użytkowanie na podstawie art. 33 ust. 3.

Tak sformułowany przepis zawiera zasadniczą zmianę w stosunku do regulacji poprzedniej przez zastąpienie zwrotu "nie dotyczą... domów jednorodzinnych" (art. 24 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu Dz. U. z 1983 r. nr 11, poz. 55) zwrotem "nie dotyczą... lokali mieszkalnych w domach jednorodzinnych". Zmiana ta spowodowała kolizję art. 29 ust. 1 pkt 2 z art. 14 ust. 2 ustawy w brzmieniu tekstu jednolitego z 1987 r. budzi ona także wątpliwości na tle całkowitej ochrony własności osobistej obywateli poręczonej w art. 18 Konstytucji PRL. W myśl art. 133 § 1 k. c. przedmiotem własności osobistej jest w szczególności dom jednorodzinny, który nie traci swego charakteru nawet wówczas, gdy oprócz lokalu mieszkalnego obejmuje również lokal użytkowy (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe - Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165), należałoby więc uznać, że dom jednorodzinny w całości podlega ochronie określonej w art. 18 Konstytucji PRL. Wbrew takiemu wnioskowi ostatnia nowelizacja prawa lokalowego poddała ochronie tylko lokal mieszkalny w domu jednorodzinnym (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2), przez co dom jednorodzinny uzyskał dwoisty charakter: lokal mieszkalny w nim pozostaje własnością osobistą, lokal użytkowy zaś nabrał cech własności indywidualnej.

Do wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego ustosunkował się uczestnik postępowania - Prokurator Generalny Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, który w nadesłanym stanowisku z dnia 22 grudnia 1988 r. Nr DK I Pk 901 /88 stwierdził, że "przepis § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe (Dz. U. Nr 40, poz. 230) stanowi zbędne powtórzenie całości lub części niektórych przepisów art. 29 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (j. t. z 1987 r. Dz. U. Nr 30, poz. 165) nie pozostaje jednak w merytorycznej kolizji z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 15 ust. 4 a takie z art. 14 ust. 2 powołanej ustawy".

W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny PRL wywiódł m. in., że z przytoczonego wyżej przepisu art. 15 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. nie wynika, aby Rada Ministrów była upoważniona do określenia w akcie wykonawczym - na jego podstawie - domów i lokali nie podlegających przepisom określającym zasady ustalania stawek urzędowych czynszu najmu za lokale mieszkalne i użytkowe. Z tego punktu widzenia kwestionowany przepis wydany został bez wystarczającego oparcia w ustawie. Brak jest natomiast dostatecznego uzasadnienia do przyjęcia, że przepis ten także merytorycznie jest w kolizji z prawem lokalowym.

Dalej Prokurator Generalny PRL, powołując się na przepis art. 79 ust. 5 Konstytucji PRL, który wyraża drążenie Państwa do poprawy sytuacji mieszkaniowej, stwierdza, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa lokalowego w domach jednorodzinnych, spod szczególnego trybu najmu wyłączone są tylko lokale mieszkalne i to przy spełnieniu przez ich właścicieli warunków określonych w tym przepisie. Zatem wyłączenie to nie dotyczy lokali użytkowych znajdujących się w tych domach, chyba że zachodzą dodatkowe okoliczności wymienione w pkt 11 i 12 tego przepisu oraz w jego ust. 2. Za poglądem tym przemawia również przepis art. 49 ust. 1 zdanie pierwsze Prawa lokalowego uprawniającego organy administracji państwowej do przydziału decyzją lokali użytkowych znajdujących się także w domach jednorodzinnych - jeżeli potrzeby społeczno - gospodarcze to uzasadniają. Treść przytoczonych przepisów, a także art. 36 ust. 2-4 Prawa lokalowego nie może pozostać bez wpływu na wykładnię przepisu art. 14 ust. 2 Prawa lokalowego.

W konkluzji Prokurator Generalny PRL stwierdził:

"W tej sytuacji uzasadnione jest stwierdzenie sprzeczności § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 1987 r. z art. 15 ust. 4 Prawa lokalowego, tylko z powodów formalno-prawnych, nie zaś merytorycznych.

Odrębnym zagadnieniem, nie objętym wnioskiem, jest niezgodność przepisów Prawa lokalowego, w odniesieniu do regulacji stanu prawnego niektórych lokali użytkowych, do przepisów art. 18 Konstytucji PRL i art. 139 w zw. z art. 133 § 1 Kodeksu cywilnego poręczających całkowitą ochronę własności osobistej obywateli. Na tle analizowanych przepisów prawa lokalowego, zasada ta uległa ograniczeniu z przyczyn społeczno - gospodarczych, także w odniesieniu do właścicieli lokali mieszkalnych w domach jednorodzinnych (art. 69 ust. 1 Prawa lokalowego).

Działający z polecenia Prezesa Rady Ministrów podsekretarz stanu w Urzędzie Rady Ministrów nadesłał dnia 29 grudnia 1988 r. odpowiedź, że Rada Ministrów dnia 27 grudnia 1988 r. uchwaliła zmianę przepisu § 1 ust. 2 pkt 2 kwestionowanego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1987 r. doprowadzając w ten sposób do jego zgodności z art. 14 ust. 2 Prawa lokalowego i w związku z tym wniósł o umorzenie postępowania w tej sprawie.

Wspomniane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1988 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe ukazało się w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 1988 r. Nr 42, poz. 330.

Wobec utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu Trybunał Konstytucyjny zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98, zm. Dz. U. z 1987 r. Nr 21, poz. 123) umorzył postępowanie w sprawie.

Dostrzegając jednak niespójność przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r Nr 30, poz. 165) z art. 18 Konstytucji PRL i z art. 133 § 1 i 139 k. c. w odrębnym postanowieniu zasygnalizował o tym Sejmowi Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej stosownie do treści art. 5 powołanej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.