Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), Trybunał może rozpoznać wniosek na posiedzeniu niejawnym, jeżeli pisemne stanowiska wszystkich uczestników postępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie stanowią wystarczającą podstawę do wydania orzeczenia.

Trybunał uznał, że w niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Uwagi wstępne.

Trybunał rozpoznając niniejszą sprawę koncentrował się, zgodnie ze swoją konstytucyjną rolą, na treści zakwestionowanych przez Prezesa Najwyższej Izby Kontroli (dalej: wnioskodawca lub Prezes NIK) przepisów. Trybunał nie może dokonywać oceny aktów stosowania prawa. Oznacza to, że praktyka dysponenta Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej (dalej: Fundusz Sprawiedliwości lub Fundusz) w zakresie wydatkowania znajdujących się w jego gestii środków publicznych nie ma bezpośredniego wpływu na ocenę legalności przepisów stanowiących jej podstawy.

2. Analiza formalnej dopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniosku. Przedmiot wniosku Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.

2.1. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji Prezes NIK jest uprawniony do inicjowania kontroli norm w postępowaniu przed Trybunałem bez względu na zakres obowiązywania kwestionowanych przepisów (w odróżnieniu od podmiotów o tzw. ograniczonej legitymacji wnioskowej, wymienionych w art. 191 ust. 2 Konstytucji). Nie pozostawia zatem wątpliwości fakt, że wniosek rozpoznawany w niniejszym postępowaniu został skierowany do TK przez uprawniony podmiot.

W tym miejscu należy rozstrzygnąć jeszcze, czy nie zachodzą w niniejszym postępowaniu bezwzględne negatywne przesłanki procesowe. Zaskarżone przepisy w okresie prowadzenia niniejszego postępowania uległy zmianie – nie może to pozostać niezauważone z perspektywy art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393, dalej: u.o.t.p.TK). W momencie skierowania do Trybunału wniosku przez Prezesa NIK kwestionowane przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej – Funduszu Sprawiedliwości (Dz. U. z 2019 r. poz. 683; obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1605, ze zm.; dalej: rozporządzenie MS z 2017 r.) stanowiły, że: „[w] uzasadnionych przypadkach możliwe jest zawarcie umowy na powierzenie zadania nieobjętego programem lub naborem wniosków” (§ 11); „[d]ysponent może unieważnić konkurs ofert z innych przyczyn” (§ 20 ust. 2); [d]ysponent niezwłocznie podejmuje decyzję w przedmiocie przyznania dotacji i zamieszcza ogłoszenie o wynikach konkursu ofert w Biuletynie Informacji Publicznej. Dysponent może odmówić przyznania dotacji lub zmienić kwotę dotacji zaproponowaną przez komisję” (§ 22 ust. 2).

2.2. Po wydaniu przez Ministra Sprawiedliwości rozporządzenia z dnia 28 marca 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej – Funduszu Sprawiedliwości (Dz. U. poz. 748, dalej: rozporządzenie zmieniające) przepisy te zmieniły swoją treść poprzez rozszerzenie i ich doprecyzowanie. Nowe brzmienie § 11 przyjęło treść: „1. [w] uzasadnionych przypadkach możliwe jest zawarcie, na podstawie wniosku, umowy o powierzenie zadania, które nie jest objęte programem lub naborem wniosków. 2. Wnioski złożone poza naborem wniosków podlegają weryfikacji pod kątem spełnienia kryteriów formalnych, o których mowa w § 8, oraz zgodności z celami Funduszu Sprawiedliwości. 3. Z weryfikacji wniosków sporządza się protokół, który zostaje przekazany Dysponentowi do akceptacji. 4. Dysponent po zapoznaniu się z wnioskiem i protokołem weryfikacji podejmuje decyzję o: 1) odrzuceniu wniosku z uwagi na braki formalne; 2) uznaniu wniosku za nieuzasadniony merytorycznie; 3) uznaniu wniosku za uzasadniony merytorycznie. 5. Wniosek zaakceptowany przez Dysponenta stanowi podstawę do zawarcia umowy o treści ustalonej przez Dysponenta. 6. Do umów, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy § 9 ust. 5”. Pozostałe przepisy brzmiały: „[d]ysponent może unieważnić konkurs ofert z innych przyczyn, podając te przyczyny” (§ 20 ust. 2) oraz „[d]ysponent może odmówić przyznania dotacji albo zmienić kwotę dotacji zaproponowaną przez komisję” (§ 22 ust. 2).

Nie ulega wątpliwości, że przepisy w brzmieniu zakwestionowanym we wniosku wskutek nowelizacji już nie obowiązują. Utrata mocy obowiązującej zaskarżonych regulacji przed wydaniem wyroku przez Trybunał pociąga zaś za sobą konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 4 u.o.t.p.TK. Najpierw jednak konieczne jest ustalenie przez Trybunał, czy nowelizacja doprowadziła do utraty przez zakwestionowane przepisy mocy obowiązującej w rozumieniu przyjętym w utrwalonym orzecznictwie Trybunału. Trybunał wielokrotnie wypowiadał się o instytucji utraty mocy obowiązującej przepisu jako podstawie obligatoryjnego umorzenia postępowania. O utracie mocy obowiązującej przepisu nie decyduje jego uchylenie lub zmiana treści – dopiero po ustaleniu, że przepis ten nie może być zastosowany do żadnych sytuacji z przeszłości, teraźniejszości i przyszłości, w szczególności nie wywiera już określonych skutków dla obywateli, można umorzyć postępowanie ze względu na utratę przez niego mocy obowiązującej. O utracie mocy obowiązującej można bowiem mówić dopiero wtedy, gdy dany przepis nie może być w ogóle dalej stosowany (zob. np. wyrok z 19 grudnia 2017 r., sygn. U 1/14, OTK ZU A/2018, poz. 5).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Trybunał stwierdził – w oparciu o dane opublikowane przez Ministerstwo Sprawiedliwości – że przed zmianą § 11 rozporządzenia MS z 2017 r. dysponent Funduszu Sprawiedliwości przyznał dotacje, które były przekazywane w kilku transzach, także po ogłoszeniu i wejściu w życie rozporządzenia zmieniającego. Część z tych świadczeń przekazywana była jeszcze w 2023 r. (np. umowy o nr. DFS-V.7211.1.2020, DFS-V.7211.10.2020, DFS-V.7211.118.2021; źródło: https://www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/pieniadze-z-funduszu-sprawiedliwosci-przyznawane-poza-naborami-na-lata-2017-2023), co z kolei przesądza o tym, że ich wykonanie może podlegać kontroli dysponenta i innym postępowaniom wynikającym z prawa zamówień publicznych. W odniesieniu do § 11 rozporządzenia MS z 2017 r. nie zachodzi przesłanka utraty mocy obowiązującej, która uzasadniałaby umorzenie postępowania w tym zakresie.

Z uwagi na charakter pozostałych zakwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów rozporządzenia MS z 2017 r. Trybunał uznał, że również mogą one nadal wywoływać skutki prawne. Regulacje zawarte w § 20 ust. 2 oraz § 22 ust. 2 dotyczyły momentu podjęcia przez dysponenta funduszu decyzji w przedmiocie unieważnienia konkursu z przyczyn innych niż przewidziane w rozporządzeniu, odmowy przyznania dotacji mimo pozytywnej opinii komisji konkursowej lub zmiany jej wysokości. Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i toczące się postępowania karne związane z przyznawaniem środków z Funduszu Sprawiedliwości, Trybunał uznał, że zaskarżone przepisy wywołują skutki prawne, mogą bowiem stanowić podstawę rozstrzygnięcia o odpowiedzialności karnej w tychże postępowaniach.

2.3. Kolejnym elementem analizy formalnoprawnej jest zagadnienie dopuszczalności rozpatrzenia zarzutów wnioskodawcy w zakresie naruszenia wskazanych przez niego przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, ze zm.; dalej: u.f.p.).

Zgodnie z przepisami ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK na wnioskodawcy ciąży szereg obowiązków, zadośćuczynienie którym stanowi warunek merytorycznej oceny zaskarżonych przepisów. Są one konsekwencją zasady skargowości wynikającej z roli Trybunału jako negatywnego ustawodawcy, zgodnie z którą TK nie może – co do zasady – domniemywać wątpliwości wobec zaskarżonych przepisów. W szczególności niedopuszczalne byłoby doszukiwanie się argumentów, które mają potwierdzić ich niekonstytucyjność. Z tych wszystkich powodów szczególnie wnikliwej ocenie TK powinna podlegać forma uzasadnień kierowanych do niego wniosków, pytań prawnych lub skarg.

Wniosek Prezesa NIK, który zainicjował niniejsze postępowanie w zakresie dotyczącym niezgodności zaskarżonych przepisów rozporządzenia MS z 2017 r. z art. 29 ust. 2, art. 43 i art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p., budzi szereg poważnych zastrzeżeń. Najpoważniejszym z nich jest brak uzasadnienia, w jaki sposób zaskarżone przepisy rzekomo naruszyły wzorzec kontroli. Wnioskodawca poprzestał w zasadzie na li tylko wskazaniu treści przepisów, które uczynił wzorcami kontroli, wraz z pobieżnym zakresem ich wykładni. Nie sposób by uznać za argumentację potwierdzającą zarzut o niekonstytucyjności całych akapitów ograniczających się do następujących passusów: „[n]ie powinno budzić wątpliwości, że ww. regulacje ufp, określające zasady wydatkowania środków publicznych dotyczą materii będącej przedmiotem rozporządzenia”; „[i]stotę funduszu celowego stanowi związanie dochodów pochodzących ze ściśle określonych źródeł z wydatkami na określone cele. Znajduje to potwierdzenie w motywach, jakimi kierował się projektodawca obowiązującej obecnie ustawy o finansach publicznych wskazując w uzasadnieniu do projektu tej ustawy, że: Budżet jest «urządzeniem» bardziej uniwersalnym, gromadzącym dochody z różnych źródeł i umożliwiającym wydatkowanie uzyskanych zasobów na różne cele, bez względu na charakter i rodzaj źródeł dochodów. Fundusz celowy zaś jest «urządzeniem» wyspecjalizowanym, służącym finansowaniu wąskiej grupy celów, na podstawie zgromadzonych z niewielkiej zazwyczaj grupy, choć niejednokrotnie bardzo wydajnych źródeł dochodów. Obie instytucje dzielą kierunki wydatków – w przypadku funduszu celowego zawężone do określonej dziedziny bądź kategorii zadań publicznych” (s. 17 wniosku).

Nie jest też wystarczające wskazanie, że „rozporządzenie – ustanawiając pozaustawową podstawę kompetencyjną dla Ministra Sprawiedliwości do powierzania zadań nieobjętych programem lub naborem, do stwierdzania nieważności konkursu, do pomijania wyników konkursu – tworzy warunki pozwalające na ignorowanie ustawowej zasady otwartego dostępu ogółu podmiotów do środków publicznych. Kwestionowane przepisy rozporządzenia faktycznie umożliwiają ignorowanie tej zasady, bo pozwalają na uznaniowe, nierówne i bez zastosowania obiektywnych i relewantnych kryteriów decydowanie przez Ministra Sprawiedliwości o przeznaczeniu środków Funduszu. Kwestionowane regulacje rozporządzenia naruszają zatem art. 43 ufp. Ustalenia ww. kontroli NIK potwierdzają, że taka możliwość nagminnie była wykorzystywana”. Przykładów podobnych – z merytorycznego punktu widzenia niewnoszących niczego nowego – sformułowań można podać jeszcze kilka.

Także w odpowiedzi na stanowiska pozostałych uczestników postępowania wnioskodawca nie podjął próby prawidłowego skonstruowania swoich argumentów. Nie można bowiem za prawidłowe uzasadnienie uznać passus, zgodnie z którym „[w] uzasadnieniu wniosku podkreślone zostało, że przepisy te pozostają w kolizji z zasadą dobrej legislacji i określoności prawa, jak również wpływają na niepewność sytuacji prawnej podmiotów uczestniczących w procedurach. Już z tego względu, zaskarżone przepisy pozostają w sprzeczności z regulacją 29 ust. 2, art. 43 i art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p., której ramy stanowią realizację i uszczegółowienie zasad ustrojowych” (s. 9 pisma Prezesa NIK z 10 lutego 2022 r.).

Zdaniem Trybunału niedociągnięcia te wymuszają umorzenie postępowania we wskazanym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 47 ust. 2 pkt 4 u.o.t.p.TK, tj. z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.

2.4. W świetle powyższego zakres zaskarżenia w niniejszym postępowaniu obejmuje wątpliwości co do zgodności § 11, § 20 ust. 2 oraz § 22 ust. 2 rozporządzenia MS z 2017 r. w brzmieniach obowiązujących do 5 kwietnia 2022 r., z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji i jej preambułą, z art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 43 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2025 r. poz. 911; dalej: k.k.w.).

3. Analiza zgodności zaskarżonych przepisów z art. 45 ust. 1 w związku z preambułą i z art. 2 Konstytucji.

3.1. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji „[k]ażdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”, art. 2 natomiast powołany przez wnioskodawcę w charakterze akcesoryjnego wzorca kontroli stanowi, że „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Wraz z tymi przepisami, także w charakterze wzorca związkowego, Prezes NIK powołał preambułę do Konstytucji, zwłaszcza wskazanie zasady rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych.

3.2. Wnioskodawca słusznie podniósł, że na prawo do sądu w zacytowanym wyżej brzmieniu poza prawem dostępu do sądu (polegającym na uruchomieniu procedury przez niezawisłym, bezstronnym i niezależnym sądem), prawem do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej (szczególnie ważne są zasada jawności rozprawy i zasada sprawiedliwości proceduralnej), prawem do uzyskania rozstrzygnięcia oraz prawem do odpowiedniego ukształtowania ustroju sądów, składa się również prawo do skutecznego wykonania rozstrzygnięć sądowych. Pogląd ten stanowi utrwaloną i powszechnie zaakceptowaną w doktrynie linię orzeczniczą Trybunału (zob. wyroki TK z: 4 kwietnia 2001 r., sygn. K 11/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 54; 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 64; 4 listopada 2010 r., sygn. K 19/06, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 96; 18 lipca 2011 r., sygn. SK 10/10, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 58; 23 listopada 2016 r., sygn. K 6/14, OTK ZU A/2016, poz. 98).

Trybunał w niniejszym składzie podtrzymuje, że „istotnym elementem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego jest przestrzeganie prawa przez wszystkich jego adresatów. W zasadzie tej zawarte jest również prawo do sądu (…), które zostałoby pozbawione treści, gdyby wyroki sądowe nie były wykonywane” (wyrok TK z 4 kwietnia 2001 r., sygn. K 11/00). Rozwinięcie powyższej tezy nastąpiło w wyroku z 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, w którym Trybunał stwierdził, że „[p]rawo do sądu należy rozpatrywać nie tylko w perspektywie możliwości wydania konkretnego rozstrzygnięcia (orzeczenia sądowego), ale i także możliwości jego egzekucji. (…) Zadaniem ustawodawcy jest stworzenie takiej normatywnej sytuacji, w której zapewnione będzie nie tylko prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy (wyroku), ale i możliwość jego wykonania”. Stanowisko to zostało zaaprobowane w wyroku z 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07, w którym Trybunał Konstytucyjny dodatkowo stwierdził, że „zarzut uchybienia art. 45 Konstytucji przez niesprzyjanie szybkości postępowania był oparty (…) o okoliczności dotyczące postępowania egzekucyjnego”.

Zapewnienie sprawnego wykonywania wyroków obejmuje zatem realizację przez jedną ze stron postępowania kary, środka karnego lub obowiązku określonego w tym orzeczeniu. Dla niniejszego postępowania istotne są prawidłowości dotyczące wykonywania kar w postępowaniu karnym wykonawczym. Trybunał przypomina, że art. 32 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2025 r. poz. 383) stanowi, że karami stosowanymi w polskim postępowaniu karnym są grzywna, ograniczenie wolności, pozbawienie wolności i dożywotnie pozbawienie wolności. Sąd może też zdecydować, poza wymierzeniem kary o nałożeniu na skazanego innych obowiązków, np. świadczenia pieniężnego na rzecz Funduszu Sprawiedliwości.

Nie oznacza to oczywiście, że władza publiczna nie ma żadnych obowiązków w zakresie zagwarantowania prawa do wykonania wyroku sądowego. Wręcz przeciwnie, jedynie wprowadzenie skutecznych instrumentów jego realizacji decyduje o sprawności wymiaru sprawiedliwości, pozwala na zachowanie porządku publicznego i pewności prawa. Trybunał wielokrotnie podkreślał znaczenie tego elementu prawa do sądu. Nie tylko w odniesieniu do procedury karnej, ale również cywilnej. W jednym z takich orzeczeń TK stwierdził, że „[c]elem postępowania sądowego jest uzyskanie rozstrzygnięcia danej sprawy. Rozstrzygnięcie musi mieć charakter wiążący i w razie potrzeby podlegać wykonaniu przy pomocy środków przymusu państwowego. Ustawodawca musi w związku z tym zagwarantować wykonanie orzeczeń sądowych i stworzyć w tym celu odpowiednio ukształtowaną procedurę ich wykonywania. Jednocześnie postępowanie przed sądem powinno zostać tak ukształtowane, aby strony mogły bez zbędnej zwłoki uzyskać rozstrzygnięcie, które podlega wykonaniu. Prawo do sądu obejmuje ponadto efektywne wykonanie orzeczenia w rozsądnym terminie” (wyrok TK z 19 lutego 2003 r., sygn. P 11/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12). W przypadku sądowego postępowania karnego, znaczenie wykonania wydanego w jego efekcie orzeczenia jest jeszcze poważniejsze. Obok wszystkich wspomnianych względów szczególnie ważne jest wyegzekwowanie zasądzonych, w przypadku uznania winy oskarżonego, kar – zarówno izolacyjnych jak również nieizolacyjnych i środków karnych. Istotą odpowiedzialności karnej osoby, która popełnia czyn zabroniony jest jej nieuchronność. Ma ona, przez swój represyjny charakter, stanowić przestrogę dla całego społeczeństwa, iż naruszenie norm uznanych za kluczowe dla jego funkcjonowania spotka się ze stosowną reakcją władzy publicznej. W indywidualnym aspekcie kara kryminalna ma prowadzić także do sprawiedliwej odpłaty za zło, którego dopuścił się skazany (zob. A. Grześkowiak, Funkcje kary w świetle projektów zmian kodeksu karnego, [w:] Ius et lex. Księga Jubileuszowa ku czci Profesora Adama Strzembosza, red. A. Dębiński, A. Grześkowiak, K. Wiak, Lublin 2002, s. 46-48).

Powołanie do życia Funduszu Sprawiedliwości jest realizacją takiego właśnie obowiązku. Polegał on w tym wypadku na wprowadzeniu do systemu prawnego przepisów pozwalających na stworzenie zinstytucjonalizowanej struktury umożliwiającej skazanym, na których została nałożona kara grzywny, jej uiszczenie. Fundusz Sprawiedliwości jest funduszem celowym, który spełniać ma powierzone mu w ustawie i stanowiącym podstawę jego funkcjonowania rozporządzeniu funkcje. Podsumować można je jako pomoc pokrzywdzonym przestępstwami oraz pomoc postpenitencjarną dla osób, które zakończyły odbywanie kary pozbawienia wolności, by ułatwić im powrót do społeczeństwa. Oznacza to, że wydatkowanie zgromadzonych w nim środków finansowych nie może być uznane za wykonywanie orzeczeń sądowych. Wykonaniem orzeczenia sądowego w związku z działalnością Funduszu jest wpłata zasądzonej przez sąd powszechny kwoty na rzecz Funduszu dokonana przez skazanego sprawcę czynu zabronionego. Innymi słowy uiszczenie tej kwoty przez skazanego kończy obligacyjny stosunek prawny pomiędzy państwem (lub społeczeństwem) a skazanym.

Biorąc to pod uwagę Trybunał stwierdził, że zarzuty wobec działalności Funduszu z perspektywy naruszenia konstytucyjnych gwarancji prawa do sprawnego wykonania orzeczenia sądowego są nieadekwatne. Braku wymaganej w postępowaniu przed Trybunałem relewancji wzorca, z którym konfrontowane mają być zaskarżone przepisy nie sanują akcesoryjne wzorce kontroli. Należy je bowiem interpretować jako doprecyzowanie przepisu uznanego za zasadniczą podstawę dla zarzutów wnioskodawcy, a nie samodzielne treści normatywne.

Z uwagi na nieprzystające do siebie treści normatywne zaskarżonych przepisów oraz wynikającego ze współstosowania wzorca kontroli wskazanego przez wnioskodawcę Trybunał stwierdził, że § 11, § 20 ust. 2 oraz § 22 ust. 2 rozporządzenia MS z 2017 r., w brzmieniach obowiązujących do 5 kwietnia 2022 r., nie są niezgodne z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz jej preambułą.

4. Analiza zgodności zaskarżonych przepisów z art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 43 § 19 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy.

4.1. Prezes NIK zakwestionował również zgodność zaskarżonych przepisów rozporządzenia MS z 2017 r. z wynikającym z art. 92 ust. 1 Konstytucji obowiązkiem takiego ukształtowania przepisów wykonawczych, jak ustalił to ustawodawca. W przypadku rozporządzeń czyni się to w przepisach ustawy, w celu wykonania których są one wydawane. Ustawodawca w art. 43 § 19 k.k.w. przewidział że „Minister Sprawiedliwości określi w drodze rozporządzenia: 1) tryb udzielania pomocy osobom pokrzywdzonym przestępstwem, świadkom oraz osobom im najbliższym, 2) tryb udzielania pomocy osobom pozbawionym wolności, zwalnianym z zakładów karnych i aresztów śledczych oraz osobom im najbliższym, 3) warunki i tryb udzielania dotacji z Funduszu podmiotom, w tym w szczególności tryb przeprowadzania konkursu ofert, kryteria oceny oferty i tryb zawierania umów na realizację powierzonych zadań, 3a) warunki finansowania wydatków, o których mowa w § 8 pkt 1a-1e, pkt 2a i 4, tryb składania wniosków oraz przekazywania środków, 4) szczegółowe zadania, na które przeznaczane są środki Funduszu, 5) sposób wykorzystywania i rozliczania środków Funduszu, w tym wzór i terminy składania przez podmioty kwartalnych informacji, 6) szczegółowe zasady gospodarki finansowej Funduszu – uwzględniając potrzebę prowadzenia odrębnej gospodarki finansowej w zakresie realizacji zadań dotyczących pomocy osobom pokrzywdzonym przestępstwem oraz pomocy postpenitencjarnej, a także potrzebę skutecznego i racjonalnego wykorzystania środków Funduszu oraz osiągnięcia celów, dla których Fundusz został utworzony”.

Mimo, że z orzecznictwa trybunalskiego wynika, że upoważnieniem ustawowym do wydania rozporządzenia nie musi być jedna, konkretna jednostka redakcyjna ustawy, a może ono stanowić subsumpcję kilku jej przepisów (zob. wyrok TK z 3 kwietnia 2012 r., sygn. K 12/11, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 37), wnioskodawca poprzestał na wskazaniu art. 43 § 19 k.k.w. jako wyłącznej podstawy prawnej do wydania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie Funduszu Sprawiedliwości. Podstawą oceny zakwestionowanych przepisów rozporządzenia może być zatem wyłącznie treść upoważnienia zawarta w tym przepisie, a raczej zadośćuczynienia wymaganiom ustawodawcy w nim wskazanych w świetle wynikających z art. 92 Konstytucji zasad tworzenia rozporządzeń jako aktów wykonawczych.

4.2. W tym miejscu wskazać należy, że w zakresie spełnienia konstytucyjnych wymagań stawianych przepisom stanowiącym delegację do wydania rozporządzeń, w świetle orzecznictwa TK, wątpliwości budzić może sam art. 43 § 19 k.k.w.

Art. 92 ust. 1 Konstytucji stanowi, że „[r]ozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu”. Trybunał stwierdził, odchodząc od zdecydowanie bardziej liberalnego poglądu wyrażanego w okresie obowiązywania Małej Konstytucji, że wykonawczy charakter rozporządzenia oznacza, iż musi być ono wyrazem woli ustawodawcy. To z kolei oznacza, że musi mieć ono funkcjonalny i merytoryczny związek z ustawą, realizować cel ustawy i konkretyzować wyrażone w niej normy. Ponadto, zgodnie z hierarchią źródeł prawa wyrażoną w art. 87 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenie nie może zmieniać norm przewidzianych przez ustawodawcę w akcie wyższego rzędu, w tym w ustawie.

4.3. Trybunał zwraca uwagę na to, że ocena zgodności rozporządzenia z Konstytucją musi koncentrować się na analizie relacji przepisu aktu wykonawczego z upoważnieniem ustawowym do jego wydania, i to ta ewentualna sprzeczność z ustawą implikuje naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Z utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału wynika, że upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia powinno mieć charakter szczegółowy pod względem: 1) podmiotowym (musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia), 2) przedmiotowym (musi określać zakres spraw przekazanych do uregulowania) i 3) treściowym (musi określać wytyczne dotyczące sposobu uszczegółowienia treści aktu normatywnego). Rozporządzenie jest aktem normatywnym wydanym w celu wykonania ustawy oraz na podstawie udzielonych upoważnień. Tym samym konstrukcję rozporządzenia jako aktu wykonawczego determinują trzy podstawowe warunki. Po pierwsze, może być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy. Po drugie, musi być wydane w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania. Po trzecie, nie może być sprzeczne z Konstytucją ani z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa o randze nie niższej niż ustawa. Naruszenie choćby jednego z tych warunków skutkuje niezgodnością rozporządzenia z hierarchicznie wyższym aktem normatywnym, a w każdym wypadku – z Konstytucją (zob. wyroki TK z: 22 maja 2014 r., sygn. U 10/13, OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 55; 30 lipca 2013 r., sygn. U 5/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 88; 31 maja 2010 r., sygn. U 4/09, OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 36).

Trybunał podtrzymał swój pogląd, iż „[s]posób ujęcia wytycznych, zakres ich szczegółowości i zawarte w nich treści są w zasadzie sprawą uznania ustawodawcy. Kontrola Trybunału ograniczać się może jedynie do dwóch kwestii. Po pierwsze, do ustalenia, czy w ustawie zawarto w ogóle jakieś wytyczne – jak już była o tym mowa, całkowity brak wytycznych przesądza o niekonstytucyjności upoważnienia, bo stanowi oczywistą obrazę art. 92 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji. Po drugie, do ustalenia, czy sposób zredagowania wytycznych pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i nakazami, by pewne kwestie były regulowane w całości w ustawie. «Wytyczne» nie muszą być zawarte w przepisie formującym upoważnienie do wydania rozporządzenia – możliwe jest też ich zamieszczenie w innych przepisach ustawy, o ile tylko pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych” (wyrok TK o sygn. U 10/13).

4.4. Co do zarzutów wobec § 20 ust. 2 oraz § 22 ust. 2 rozporządzenia MS z 2017 r. wnioskodawca nie przedstawił żadnych przekonywających zarzutów, że zawarte w nich sformułowania wykroczyły poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 43 § 19 k.k.w.

Argumentacja wnioskodawcy w zakresie § 11 rozporządzenia MS z 2017 r. koncentruje się przede wszystkim na tym, że dotyczy on umożliwienia zawierania umów z wnioskodawcami, których wnioski zostały złożone poza ogłoszonymi naborami czy programami. Tymczasem, upoważnienie ustawowe do wydania analizowanego rozporządzenia MS z 2017 r. w sprawie Funduszu nie zawężało wymogu, by wszystkie wnioski o przyznanie środków z Funduszu były składane w ramach zorganizowanych konkursów, albowiem poprzestawało na ogólnikowych stwierdzeniach w rodzaju: „tryb składania wniosków oraz przekazywania środków”, „zasady gospodarki finansowej Funduszu”.

Trybunał stwierdził, że przepisy rozporządzenia MS z 2017 r. poddane przez Prezesa NIK kontroli, w zakresie, w jakim przewidują uprawnienia dyskrecjonalne Ministra Sprawiedliwości jako dysponenta Funduszu Sprawiedliwości mieszczą się w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę w art. 43 § 19 k.k.w.

Ustawodawca udzielił Ministrowi Sprawiedliwości kompetencji normodawczej w postaci określenia w treści rozporządzenia warunków i trybu udzielania dotacji z Funduszu podmiotom, w tym w szczególności trybu przeprowadzania konkursu ofert, kryteriów oceny oferty i trybu zawierania umów na realizację powierzonych zadań.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że „[t]ermin «tryb» w języku polskim rozumiany jest m.in. jako «ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania; sposób; system» (Słownik Języka Polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1989, t. III, s. 540)” (zob. wyrok TK z 11 grudnia 2000 r., sygn. U 2/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 296). Pod pojęciem „trybu” rozumieć zatem należy przyjętą w danej sytuacji procedurę działania oraz kolejność czynności prowadzących do załatwienia sprawy. Natomiast pojęcie „warunku” oznacza „czynnik, od którego uzależnione jest istnienie czegoś», a także «zastrzeżenie, od którego spełnienia zależy dotrzymanie, zrealizowanie czegoś; wymagania stawiane przy zawieraniu jakiejś umowy» (…). W języku prawniczym termin «warunki», w liczbie mnogiej, jest używany m.in. na określenie zasad regulujących określone zagadnienie” (op.cit.).

Mając na względzie wykładnię językową terminów „tryb” oraz „warunki” należy stwierdzić, że kwestionowane w niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia MS z 2017 r. nie stanowią wykroczenia poza upoważnienie ustawowe. Minister Sprawiedliwości, jako dysponent Funduszu Sprawiedliwości musi mieć zagwarantowany odpowiedni zakres swobody w dystrybuowaniu środków z tego Funduszu pochodzących, albowiem zadania finansowane z Funduszu mieszczą się w obszarze odpowiedzialności Ministra.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawcy, że przez wprowadzenie do rozporządzenia § 11 Minister Sprawiedliwości dopuścił „możliwość powierzenia dowolnego zadania realizowanego ze środków funduszu przez podmiot należący do sektora finansów publicznych, a nieobjętego jednocześnie programem lub naborem wniosków” (s. 13 wniosku). Równie ważne jest to, że przywołane wyżej sformułowanie „tryb składania wniosków oraz przekazywania środków” nie przesądza, jaką formę tryb ten ma przyjąć, a w szczególności, czy wszystkie wnioski muszą być składane w ramach ogłoszonych konkursów.

Trybunał uznał, że możliwość unieważnienia konkursu z innych przyczyn niż te określone w § 20 ust. 1 rozporządzenia MS z 2017 r. (brak ofert lub odrzucenie wszystkich zgłoszonych wniosków) nie jest sprzeczna z oczekiwaniem ustawodawcy, by Minister przesądził tryb przyznawania środków zgodnych z celami Funduszu Sprawiedliwości. Analogiczne ustalenia dotyczą możliwości ingerencji dysponenta Funduszu w wysokość dotacji czy nawet odmowy jej przyznania mimo pozytywnego dla oferenta wyniku konkursu. Tryb przyznawania dotacji może bowiem także określać uprawnienie dysponenta funduszu celowego, z którego środków dotacja ta ma pochodzić, do ingerencji w wyniki konkursu.

Ze względu na powyższe Trybunał stwierdza, że działalność komisji konkursowej Funduszu Sprawiedliwości może być postrzegana wyłącznie w kategoriach działalności wspomagającej Ministra Sprawiedliwości w zakresie realizacji zadań związanych z dysponowaniem środkami Funduszu. Ustalenia komisji konkursowej (oceny ofert, punktacje, proponowane listy rankingowe), są elementem wewnętrznego procesu decyzyjnego i służą ułatwieniu Ministrowi podjęcia decyzji w przedmiocie dysponowania środkami Funduszu – przy czym nie mogą one wyłączać władzy dyskrecjonalnej Ministra w obszarze wydatkowania środków Funduszu. Komisja konkursowa bowiem ma charakter wyłącznie pomocniczy i opiniodawczo-doradczy, a jej rekomendacje nie są wiążące dla Ministra. Minister Sprawiedliwości, jako podmiot odpowiedzialny za całokształt gospodarowania środkami Funduszu Sprawiedliwości musi mieć bowiem zagwarantowane instrumenty prawne, pozwalające na dokonanie weryfikacji rekomendacji komisji konkursowej i podejmowanie ostatecznych decyzji w przedmiocie przyznania środków pochodzących z Funduszu.

4.5. Biorąc pod uwagę powyższe Trybunał uznał, że § 11, § 20 ust. 2 oraz § 22 ust. 2 rozporządzenia MS z 2017 r. w brzmieniach obowiązujących do 5 kwietnia 2022 r. są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 43 § 19 k.k.w.

Z tych względów Trybunał orzekł jak w sentencji.