Prezes Naczelnego Sąd Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o zbadanie zgodności prawa, w którym wnosił o stwierdzenie, że przepis § 2 ust. 4 uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 27.12.1985 r. w sprawie reglamentowanej sprzedaży towarów (M. P. Nr 46, poz. 300) jest niezgodny z przepisem art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 26.02.1982 r. o planowaniu społeczno-gospodarczym (Dz. U. Nr 7, poz. 51 z późn. zm.) oraz z przepisami art. 67 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20.07.1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185 z późn. zm.),

W uzasadnieniu swego wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzi, że Rada Ministrów nie będąc do tego upoważniona przeniosła na inne organy administracji państwowej część swego uprawnienia do przejściowego wprowadzenia i określenia zasad reglamentacji obrotu niektórymi towarami, wynikającego z upoważnienia, zawartego w art. 33 ust. 1 ustawy o planowaniu społeczno-gospodarczym. Nastąpiło to nadto - zdaniem wnioskodawcy - w sposób niezgodny z art. 67 ust. 1 pkt 1 i art. 2 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, bowiem Rada Ministrów przekazała terenowym organom administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw handlu stopnia wojewódzkiego uprawnienie do wprowadzenia powszechnej rejestracji mięsnych kart zaopatrzenia w sklepach w tych miejscowościach, w których uznano by to za konieczne, podczas gdy te organy nie są uprawnione do tworzenia prawa.

Wprowadzenie powszechnej rejestracji mięsnych kart zaopatrzenia stanowi według wnioskodawcy nałożenie obowiązków na nieznanych imiennie adresatów, co może nastąpić tylko przepisem prawa o mocy powszechnie obowiązującej. Akty organów administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw handlu stopnia wojewódzkiego, wprowadzając obowiązek powszechnej rejestracji kart zaopatrzenia w mięso, naruszają sferę gwarantowanej ustawowo samodzielności przedsiębiorstw państwowych i spółdzielni oraz nakładają w drodze aktu pozaustawowego obowiązki na obywateli.

Prokurator Generalny PRL wyraził swe stanowisko stwierdzając, że wadliwość § 2 ust. 4 uchwały Nr 221 Rady Ministrów sprowadza się do tego, iż Rada Ministrów nie miała uprawnień, aby upoważnić do stanowienia przepisów prawa miejscowego właściwych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej, a tym bardziej nie mogła przekazać - w myśl obowiązujących przepisów prawnych - upoważnienia dla organów administracji państwowej właściwości szczególnej. Organy te w ogóle nie są uprawnione do wydawania przepisów prawa miejscowego. Zdaniem Prokuratora Generalnego PRL upoważnienie do wprowadzenia rejestracji mięsnych kart zaopatrzenia wchodzi w zakres przepisów prawa miejscowego o charakterze techniczno-organizacyjnym, określanych w art. 67 ust. 2 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, zastrzeżonych dla terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej.

Przedstawiciel Rady Ministrów zajął odmienne stanowisko w sprawie, wyrażając pogląd, że przepis § 2 ust. 4 uchwały Nr 221 Rady Ministrów jest zgodny z art. 67 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego i został wydany w granicach upoważnienia, zawartego w art. 33 ust. 1 ustawy o planowaniu społeczno-gospodarczym.

Zdaniem przedstawiciela Rady Ministrów wprowadzenie rejestracji kart zaopatrzenia w mięso było konieczne w dużych aglomeracjach miejskich w celu uniknięcia dezorganizacji w zakupie mięsa. Upoważnienie udzielone organom administracji państwowej do spraw handlu stopnia wojewódzkiego umożliwiło tym wyspecjalizowanym organom zobowiązanie jednostek handlowych do stosowania określonego systemu sprzedaży mięsa i jego przetworów. Przepis § 2 ust. 4 uchwały Nr 221 Rady Ministrów miał zatem zdaniem Rady Ministrów charakter instrukcji generalnej (res internae); określającej techniczno-proceduralne wymogi realizacji reglamentacji mieszczące się w granicach upoważnienia ustawowego.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego Trybunał Konstytucyjny ustalił co następuje:

Z załączonych do akt sprawy tekstów aktów prawnych, których postępowanie dotyczy wynika, że przepis art. 33 ust. 1 ustawy o planowaniu społeczno-gospodarczym (Dz. U. Nr 7, poz. 51 z późn. zm.) upoważnił Radę Ministrów do "przejściowego wprowadzania i określania zasad reglamentacji obrotu surowcami, paliwami i energią, materiałami i wyrobami oraz reglamentacji sprzedaży środków dewizowych w zakresie, jaki może okazać się niezbędny ze względu na istniejące deficyty zaopatrzenia".

Z treści artykułu 33 ust. 1 wynika po pierwsze, jego nadal przejściowy i wyjątkowy charakter, pomimo iż nie został określony termin, do którego ma być stosowana reglamentacja, po drugie, delegacja ma charakter podmiotowy, wymienia expressis verbis Radę Ministrów, jako jedyny organ upoważniony przez Sejm do przejściowego ustalania i wprowadzania zasad reglamentacji. Charakter podmiotowy tego rodzaju upoważnienia i wagę, jaką się do niego przykłada potwierdza wyraźnie nadto i dalsza część art. 33 ust. 2, stanowiąca, iż "po upływie każdego roku stosowania reglamentacji, o której mowa w ust. 1, Rada Ministrów przedstawia Sejmowi sprawozdanie o wynikach stosowania reglamentacji wraz z programem ograniczenia zakresu jej stosowania".

Na podstawie art. 33 ust. 1 Rada Ministrów wydała uchwałę Nr 221 z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie reglamentowanej sprzedaży towarów (M. P. Nr 46, poz. 300), w której dokonała subdelegacji, upoważniając w § 2 ust. 4 "terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw handlu stopnia wojewódzkiego do wprowadzania powszechnej rejestracji mięsnych kart zaopatrzenia w sklepach w tych miejscowościach, w których uznano by to za konieczne".

W świetle art. 33 ust. 1 budzi zastrzeżenie w ogóle zasadność przekazania delegacji podmiotowej na rzecz innych organów.

Trybunał Konstytucyjny nie wdaje się w szerszą ocenę i nie bada społeczno-ekonomicznej potrzeby i celowości samej rejestracji, która jest zresztą krytykowana i kwestionowana w opinii Rady Krajowej Federacji Konsumentów. Ten pozaprawny aspekt kwestionowanego we wniosku przepisu § 2 ust. 4 cytowanej uchwały nie jest przedmiotem rozpatrywania w niniejszej sprawie. Tym niemniej opierając się na informacji zawartej w piśmie Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 18 sierpnia 1986 r. oraz zeznaniach świadka Marcina Duszyńskiego, dyrektora departamentu w MHWiU, Trybunał Konstytucyjny ustalił, że przepis § 2 ust. 4 uchwały nr 221 Rady Ministrów nie był prawidłowo i jednolicie stosowany przez terenowe organy administracji państwowej. Spowodowało to rozbieżną praktykę w zakresie form i metod wprowadzania obowiązku rejestracji kart zaopatrzenia w mięso przez organy administracji państwowej, które nakładały z reguły obowiązek rejestracji w nienormatywnej formie prawnej, przybierającej różną treść i nazewnictwo.

I tak na przykład: w Warszawie wprowadzono obowiązek rejestracji kart zaopatrzenia w mięso komunikatem wiceprezydenta m. st. Warszawy z dnia 27.01.1982 r., w Częstochowie wprowadzono obowiązek rejestracji kart zaopatrzenia w mięso na podstawie wytycznych Prezydenta m. Częstochowy z 28.10.1981 r. Akty wprowadzające obowiązek powszechnej rejestracji kart zaopatrzenia w mięso wydane zostały zatem jeszcze przed wejściem w życie uchwały Nr 221 R.M., na podstawie dawniej obowiązujących przepisów, które utraciły moc prawną.

Powszechna rejestracja kart zaopatrzenia w mięso ma niewielki zasięg terytorialny, gdyż aktualnie obowiązuje w 12 województwach, a ponadto w nielicznych tylko miastach, gminach lub pionach handlowych niektórych województw. Rejestracja kart zaopatrzenia nadal występuje jednak na podstawie doraźnych decyzji wicewojewodów i wiceprezydentów miast oraz w formie różnych wytycznych i decyzji dyrektorów do spraw handlu urzędów wojewódzkich lub postanowień wojewódzkich zespołów mięsnych. Wprowadzenie obowiązku powszechnej rejestracji kart zaopatrzenia w mięso ma więc miejsce w większości wypadków w drodze wydawania aktów o niewłaściwej formie legislacyjnej, podejmowanych przez nie upoważnione do tego ustawowo organy administracji państwowej, nie mające uprawnień do tworzenia prawa miejscowego.

Powyższe unormowanie nasuwa szereg problemów prawnych, których rozważenie w świetle przepisów a także powszechnie przyjętych poglądów polskiej nauki prawa ma decydujący wpływ na rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny rozpatrywanej sprawy.

Nasuwa się pytanie, czym jest w istocie wprowadzenie powszechnej rejestracji mięsnych kart zaopatrzenia w sklepach?

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, rejestrację kart zaopatrzenia w mięso należy uznać za dodatkową odrębną formę reglamentacji sprzedaży mięsa i jego przetworów, której zasad nie określiła uchwała Nr 221 Rady Ministrów. Ustanowienie bowiem powszechnego obowiązku rejestracji kart zaopatrzenia w mięso oznacza - jak to wynika nadto z rozszerzonej na rozprawie opinii biegłego prof. dr. hab. Henryka Rota - nałożenie na obywateli i przedsiębiorstwa handlowe szczególnych obowiązków i innych powinności, powodując wkroczenie organów administracji państwowej w sferę swobód i powinności zarówno przedsiębiorstw handlowych jak i obywateli. Z treści § 2 ust. 4 cytowanej uchwały wynika, że terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw handlu uzyskały niezgodnie z przepisami ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego uprawnienia do stanowienia przepisów prawa w formie aktów prawotwórczych zawierających normy generalne i abstrakcyjne, powszechnie obowiązujące na terenie działania danego organu terenowego. Uzyskały w ten sposób uprawnienia do stanowienia prawa miejscowego, do czego nie są upoważnione.

Trybunał Konstytucyjny podziela poglądy wnioskodawcy, że wprowadzenie powszechnej rejestracji mięsnych kart zaopatrzenia stanowi nałożenie obowiązków na nieznanych imiennie adresatów. Może nastąpić to jedynie w drodze przepisów prawnych o mocy powszechnie obowiązującej. Akty organów administracji państwowej o własności szczególnej do spraw handlu stopnia wojewódzkiego wprowadzające obowiązek powszechnej rejestracji kart zaopatrzenia w mięso, wkraczają ze względu na ich treść (bez względu na ich formę czy nazwę) w sferę gwarantowanej ustawowo samodzielności przedsiębiorstw państwowych (art. 4 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych) i spółdzielni (art. 2 ust. 2 prawa spółdzielczego) ingerując w ich gospodarkę i zmuszając je do poczynienia dodatkowych nakładów, związanych z rejestracją kart zaopatrzenia w mięso.

Nałożenie przez w/w organy administracji państwowej na obywateli obowiązku rejestracji kart zaopatrzenia w mięso stanowi w ocenie Trybunału Konstytucyjnego w pewnym zakresie zawężenie cywilnoprawnej, podmiotowej swobody zawierania umów kupna-sprzedaży mięsa i jego przetworów. Ograniczenie to nie wynika z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawowych lub innych przepisów szczególnych, wydanych na ich podstawie w odniesieniu do obrotu mieszanego (tj. umów między jednostkami gospodarki uspołecznionej a innymi osobami).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego tylko Rada Ministrów była upoważniona z mocy art. 33 ust. 1 ustawy o planowaniu społeczno-gospodarczym do wydania przepisów wprowadzających powszechny obowiązek rejestracji kart zaopatrzenia w mięso, jako formy dostosowanej do potrzeb dodatkowego ograniczenia obrotu tego rodzaju towarami, a mieszczącej się w akcie prawnym dotyczącym reglamentacji. Jak to wynika z tekstu powołanej uchwały Nr 221 - Rada Ministrów tego nie uczyniła, natomiast w § 2 ust. 4 tej uchwały upoważnia do wprowadzenia powszechnej rejestracji mięsnych kart zaopatrzenia - w sklepach terenowe organy administracji państwowej o własności szczególnej do spraw handlu stopnia wojewódzkiego, które w ogóle nie są ustawowo powołane do stanowienia prawa miejscowego.

W zakresie dopuszczalności przekazywania przez Radę Ministrów swej kompetencji innemu organowi Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przepis art. 33 ust. 1 ustawy o planowaniu społeczno-gospodarczym nie zawiera upoważnienia dla Rady Ministrów do przekazania przyznanej jej kompetencji prawotwórczej innemu organowi państwowemu. Biegły w sprawie prof. dr hab. Henryk Rot analizując w swej opinii poglądy wyrażone w polskiej nauce prawa, uznał za powszechnie przyjęte stanowisko, zgodne także z § 72 ust. 2 zasad techniki prawotwórczej (zarządzenia nr 238 Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1961 r.), że na gruncie prawa polskiego dopuszczalna jest tylko taka subdelegacja kompetencji prawotwórczych, której dalsze przeniesienie na rzecz innego organu znajduje wyraźne oparcie w akcie ustawodawczym. Ponadto wyraził opinię, że w tym zakresie nie można domniemywać kompetencji prawotwórczej bez wyraźnego upoważnienia w akcie ustawodawczym.

Mając na względzie stan prawny i tę opinię Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis § 2 ust. 4 uchwały Nr 221 zawiera niezgodne z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu społeczno-gospodarczym przeniesienie uprawnień prawotwórczych Rady Ministrów na inny organ państwowy. Nastąpiło to nadto w sposób kolidujący z przepisami art. 67 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41 poz. 185 z późn. zm.), które dopuszczają możliwość stanowienia przez rady narodowe i w pewnym zakresie terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej przepisów prawa miejscowego tylko na podstawie upoważnień udzielonych im w ustawach szczególnych, chyba że chodzi o przepisy porządkowe wynikające z art. 69 tej ustawy.

Upoważnienie zawarte w § 2 ust. 4 uchwały Nr 221 Rady Ministrów jest ze względu na ustaloną treść rejestracji w istocie upoważnieniem do wydania przepisów prawa miejscowego. Udzielone zostało niezgodnie z przepisami art. 67 ust. 1 pkt 1 i art. 2 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego niewłaściwym terenowym organom administracji państwowej, które nie posiadają ustawowo przyznanych kompetencji prawotwórczych.

Wydawanie przepisów prawa miejscowego zostało określone w art. 68 ust. 2 i art. 69 ust. 1 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Może to nastąpić na podstawie upoważnień udzielonych im w ustawach szczególnych. W ustawach mogą być udzielane także upoważnienia dla organów administracji państwowej o właściwości ogólnej do wydawania zarządzeń, ustanawiających przepisy w sprawach szczegółowych w dwu przypadkach - kiedy wymagają one częstych zmian w sposobie ich normowania oraz mają charakter techniczno-organizacyjny. W zakresie nie unormowanym przepisami szczególnymi rady narodowe mogą jedynie wówczas wydawać przepisy porządkowe, o ile jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli, bądź dla ochrony mienia, albo zapewnienia bezpieczeństwa, ładu, spokoju i porządku publicznego.

Jest nadto rzeczą znamienną, iż upoważnienia do stanowienia przepisów prawa miejscowego przysługują wyłącznie terenowym organom administracji państwowej właściwości ogólnej odpowiedniego stopnia, co zostało potwierdzone w wykładni Rady Państwa z dnia 30.10.1985 r. (uchwała Rady Państwa z dnia 30.10.1985 r. w sprawie ustalenia wykładni art. 177 ust. 1 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 32 poz. 217/1985).

Z analizy przytoczonych przepisów wynika, iż decydowanie o zasadach reglamentacji, nie może być przedmiotem prawa miejscowego, a więc nie może być pozostawione decyzji ani rad narodowych, ani też terenowych organów o właściwości ogólnej. Terenowym organom administracji państwowej o właściwości szczególnej w ogóle zaś nie przysługują uprawnienia do stanowienia prawa miejscowego. Stanowisko to podziela biegły prof. H. Rot.

Trybunał uważa, że nie można uznać za instrukcję generalną upoważnienia zawartego w § 2 ust. 4 cytowanej uchwały, udzielonego organom administracji terenowej o właściwości szczególnej. Nie stanowi ono "res internae" administracji państwowej, ponieważ chodzi tu o regulacje prawne dotyczące określonych swobód i powinności nie tylko służbowo podporządkowanych ogniw aparatu administracyjnego, lecz przede wszystkim obywateli i przedsiębiorstw handlowych.

Traktowanie instrukcji, jako źródła prawa budzi od lat spory w literaturze przedmiotu. W doktrynie polskiej, jak zresztą wielu innych krajów, dominuje pogląd, iż instrukcje nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego, wchodzą natomiast do kategorii źródeł prawa wewnętrznego administracji.

Jest to więc kategoria źródeł, do których a) nie ma zastosowania domniemanie powszechnej znajomości prawa, które b) wiążą tylko organy (instytucje), do których są adresowane, oraz c) mogą mieć zastosowanie tylko przy kształtowaniu stosunków między podmiotami prawa powiązanymi węzłami podległości (por. System prawa administracyjnego, J. Starościak, Źródła prawa administracyjnego, t. I) praca zbior. pod red. J. Starościaka (Wrocław-Warszawa, Kraków-Gdańsk 1977, s. 106 i n.).

W omawianym przypadku wydana instrukcja wykracza daleko poza cechy charakteryzujące źródła "prawa wewnętrznego administracji", a działanie jej wychodzi poza stosunki wewnętrzne aparatu administracji. Nakłada ona nowe obowiązki na obywateli, nie może więc być traktowana jako sprawa wewnętrzna administracji.

Wprowadzenie powszechnego obowiązku rejestracji kart zaopatrzenia w mięso nie można uznać ze względu na przedmiot i skutki prawne działalność o charakterze porządkowo-technicznym i organizacyjnym terenowych organów administracji. Akty tych organów wprowadzające obowiązek rejestracji kart zaopatrzenia w mięso mają w istocie bowiem niezależnie od nadanej im różnej nazwy charakter aktów prawotwórczych powszechnie obowiązujących na danym terenie. Prawo miejscowe może zaś być stanowione tylko w warunkach określonych w art. 67 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Przesłanki prawne zawarte w tym artykule nie upoważniały do wydania przepisu § 2 ust. 4 cytowanej uchwały Nr 221.

W świetle powyższych ustaleń i oceny prawnej kwestionowanego § 2 ust. 4 uchwały Nr 221 Rady Ministrów, Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego jest uzasadniony. Dlatego na zasadzie art. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98) orzekł o niezgodności § 2 ust. 4 uchwały Nr 221 R. M. z art. 33 ust. 1 ustawy o planowaniu społeczno-gospodarczym oraz z art. 67 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego.

Na zasadzie art. 42 ust. 1 pkt 6 uchwały Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 39, poz. 184) Trybunał określił 3-miesięczny termin, w którym powinno nastąpić uchylenie przepisu § 2 ust. 4 uchwały Nr 221 Rady Ministrów, uznając, iż jest to termin wystarczający do wykonania prac legislacyjnych z tym związanych.