Sejmik Samorządowy Województwa Gdańskiego wniósł o zbadanie zgodności przepisu § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 311) z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) podnosząc ponadto, że kwestionowany przepis działa retroaktywnie.

W uzasadnieniu wniosku i w uzasadnieniu zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 1992 r. wskazano, że kwestionowane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. weszło w życie dnia 31 sierpnia 1991 r., a więc w czasie kiedy to opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego zostały już ustalone w oparciu o obowiązujące przepisy, a także wyegzekwowane. Naliczone dochody, jak podał wnioskodawca, zostały uwzględnione w budżetach gmin.

Ponadto zdaniem wnioskodawcy na podstawie art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Rada Ministrów była zobowiązana do wydania w odpowiednim czasie rozporządzenia w przedmiocie określenia zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego i zarządu gruntów i budynków oraz zasad stosowania obniżki opłat za użytkowanie wieczyste gruntów nabytych lub nabywanych pod budownictwo mieszkaniowe, lub na cele wyznaniowe, co nie zostało wykonane.

W ocenie wnioskodawcy wejście w życie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów dnia 31 sierpnia 1991 r. oznacza moment ich obowiązywania i dotyczyć może zdarzeń przyszłych. Zarówno z brzmienia przepisów rozporządzenia, jak i ich celu nie wynika zasadność odnoszenia ich mocy obowiązującej wstecz.

Prokurator Generalny w piśmie z dnia 10 czerwca 1992 r. przedstawił następujące stanowisko:

Przepis § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 311) jest zgodny z art. 40 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W uzasadnieniu tego stanowiska Prokurator Generalny stwierdził, że analiza rozporządzenia Rady Ministrów poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego nie daje podstaw do uznania, iż jest on sprzeczny z powołanymi przepisami, tj. art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Wprawdzie, jak twierdzi Prokurator Generalny, wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego została w sposób nie budzący wątpliwości ustalona w art. 40 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jednakże w art. 40 ust. 5 tejże ustawy Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii właściwych komisji sejmowych, zasad stosowania obniżki opłat za użytkowanie wieczyste gruntów nabytych lub nabywanych pod budownictwo mieszkaniowe lub na cele wyznaniowe.

Rada Ministrów, w ocenie Prokuratora Generalnego, wydając rozporządzenie z dnia 16 lipca 1991 r. w tym i zakwestionowany § 37, postąpiła legalnie i konstytucyjnie, ponieważ unormowała sprawy wskazane w upoważnieniu, w granicach upoważnienia udzielonego przez ustawę i w celu wykonania. Kwestionowany przepis nie pozostaje w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego został wydany oraz z treścią innych aktów ustawodawczych, a ponadto został wydany po zasięgnięciu opinii właściwych komisji sejmowych. Jest więc zgodny z art. 40 ust. 1 i ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także był zgodny z art. 41 pkt 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej głoszącym, iż Rada Ministrów wydaje rozporządzenia na podstawie ustaw i w celu ich wykonania.

Prokurator Generalny dodatkowo podniósł, że przedmiotowe upoważnienie ustawowe do stosowania obniżki jest obligatoryjne.

Odnośnie zarzutu Sejmiku Samorządowego Województwa Gdańskiego dotyczącego naruszenia przez rozporządzenie z dnia 16 lipca 1991 r. zasady nieretroakcji, a tym samym zaufania obywateli do obowiązujących przepisów, Prokurator Generalny podniósł, że zasada nie działania prawa wstecz, uznana w judykaturze Trybunału Konstytucyjnego oraz w literaturze prawniczej jako element demokratycznego państwa prawnego, nie jest zasadą bezwyjątkową. Z bardzo ważnych powodów można odstępować od tej zasady. Natomiast zasada ta nie dotyczy przypadków stwarzających obywatelom korzystniejsze niż dotychczas sytuacje prawne, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie dotyczącej obniżki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w 1991 r.

Na rozprawie w dniu 12 stycznia 1993 r. przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte we wniosku i pozostałych pismach procesowych. Jednocześnie sprecyzował wniosek podając, iż dotyczy on zbadania zgodności § 37 ust. 1 pkt 1 w związku z § 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej, pozostawionym w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym oraz z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Przedstawiciel Rady Ministrów w piśmie procesowym złożonym tuż przed rozprawą i na rozprawie wniósł o stwierdzenie zgodności § 37 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. z art. 40 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a ponadto podniósł, iż zasada zakazująca nadawania przepisom ustawy mocy wstecznej nie jest bezwzględna i nie dotyczy zwłaszcza przypadków stwarzających obywatelom korzystniejszą niż poprzednio sytuację prawną.

Przedstawiciel tego uczestnika postępowania twierdził, że Rada Ministrów wydala przepis § 37 powołanego rozporządzenia zgodnie z upoważnieniem, wystarczająco określonym w art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bowiem otrzymała upoważnienie do jego wydania i uregulowała kwestie wskazane w upoważnieniu do uregulowania prawnego zgodnie z tym upoważnieniem. Przedstawiciel Rady Ministrów podniósł ponadto, że nie zachodzi sprzeczność § 37 powołanego rozporządzenia z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości skoro zasada obniżki opłat za wieczyste użytkowanie została ustalona w art. 40 ust. 5 tej ustawy.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymując stanowisko zawarte w złożonym do sprawy piśmie wskazał, że § 37 rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r. został wydany w celu złagodzenia skutków przechodzenia w obrocie nieruchomościami Skarbu Państwa i gmin na gospodarkę rynkową i jakkolwiek rozporządzenie wchodzi w życie 31 sierpnia 1991 r., a obejmuje okres przed wejściem wprowadzając obniżenie opłat z tytułu użytkowania wieczystego również na rok 1991, to nie narusza zasady nie działania prawa wstecz, bowiem stwarza dla obywateli korzystniejszą sytuację prawną.

Trybunał Konstytucyjny po dokonaniu analizy tekstów aktów prawnych, które dotyczą rozpatrywanej sprawy poczynił następujące ustalenia co do stanu prawnego.

Przepis § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprowadził w ustępie 1 zasadę obniżania rocznych opłat za użytkowanie wieczyste gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oraz gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi, ustalonych w związku z aktualizacją ceny gruntów dokonaną po dniu 5 grudnia 1990 r. W roku 1991 obniżka ta miała wynosić 50%, w roku 1992 - 40%, w roku 1993 - 30%, w roku 1994 - 20%, w roku 1995 - 10%. Rozporządzenie weszło w życie 31 sierpnia 1991 r.

Przepis ten został wydany w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidujący, że “Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii właściwych komisji sejmowych, określa zasady i tryb ustalenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego i zarządu gruntów i budynków oraz zasady stosowania obniżek opłat za użytkowanie wieczyste gruntów nabytych i nabywanych pod budownictwo mieszkaniowe, a także gruntów nabytych lub nabywanych na cele wyznaniowe”.

Przepis art. 40 ust. 1 stanowi, iż “wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste lub zarząd gruntu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe, oświatowo-wychowawcze, lecznicze i profilaktyki zdrowotnej oraz opieki społecznej i organizacji charytatywnych, a także gruntu zabudowanego domami mieszkalnymi, wynosi 1% ceny ustalonej na podstawie art. 39”.

Opłata powyższa nie jest zatem wielkością stałą a jak wynika z art. 43 ust. 1 zmiana ceny gruntów nie zabudowanych i zabudowanych może być aktualizowana na skutek zmiany ich wartości w okresach nie krótszych niż jeden rok, przy czym - jak stanowi art. 43 ust. 2 - aktualizacji ceny gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste dokonuje się w drodze “oświadczenia” rejonowego organu administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i zarządu gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin.

Przepis art. 43 ust. 1 i 2 został ustalony ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 404) i zastąpił stosowaną powszechnie w okresie poprzednim przy ustalaniu i aktualizacji opłat za korzystanie z gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy formę decyzji administracyjnej - nową formą a mianowicie “oświadczeniem”.

Po wprowadzeniu tej formy w ustawie nie unormowano szczegółowych zasad i trybu ustalenia opłat, przekazując te kwestie do uregulowania w drodze rozporządzenia. Upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania przedmiotowego rozporządzenia i do unormowania zagadnienia obniżki jest obligatoryjne.

Rozporządzenie z dnia 16 lipca 1991 r. zostało wydane po zasięgnięciu opinii Komisji Samorządu Terytorialnego, Komisji Polityki Przestrzennej, Budowlanej i Mieszkaniowej oraz Komisji Ustawodawczej (opinie Nr 1A/Z/6/91 - dowód w aktach), które wyraziły pogląd, że regulacje rozporządzenia powinny być tak ujęte, by obciążenia z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości nie powodowały załamania budżetów rodzinnych.

Z przepisu § 27 rozporządzenia wynika, że opłata roczna za użytkowanie wieczyste gruntu jest płatna z góry do dnia 31 marca każdego roku, chyba że strony uzgodnią inny termin zapłaty, który nie może przekroczyć danego roku kalendarzowego.

W przepisie tym ustanowiono zatem dwie zasady co do terminu wnoszenia opłat za użytkowanie wieczyste gruntu, tj. uzgodniony przez strony tego stosunku prawnego, który nie może przekroczyć danego roku kalendarzowego i płatność z góry do dnia 31 marca każdego roku.

Przystępując do oceny tego stanu prawnego pod kątem zastrzeżeń Sejmiku Samorządowego Województwa Gdańskiego, tzn., że przepisem § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. został naruszony zakaz retroakcji przez wprowadzenie obniżki opłat za użytkowanie wieczyste gruntu od początku roku 1991 r., mimo że rozporządzenie weszło w życie dopiero 31 sierpnia 1991 r., Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że właściwym punktem odniesienia do oceny zakwestionowanego przepisu jest art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawiony w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84 poz. 426).

Natomiast pozostałe zastrzeżenia wnioskodawcy wymagają analizy zakwestionowanego przepisu z art. 40 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w kontekście powołanych na wstępie przepisów tej ustawy, tj. art. 43 ust. 1 i 2.

Twierdzenie Sejmiku Samorządowego Województwa Gdańskiego, że przez uregulowanie zawarte w § 37 ust. 1 pkt 1 w związku z § 40 rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r. doszło do naruszenia zasady nie działania prawa wstecz Trybunał Konstytucyjny uznał za nieuzasadnione.

Wprawdzie przepis art. 40 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do 31 sierpnia 1991 r. był jedyną podstawą określania wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jednakże z ograniczeniem wynikającym z art. 40 ust. 5 tej ustawy, który przewidywał stosowanie obniżek z tytułu opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie do gruntów już zbytych.

Należy też podnieść, że nowe istotne zmiany dotyczące zasad ustalania opłat za wieczyste użytkowanie gruntów zostały wprowadzone ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), która weszła w życie 5 grudnia 1990 r. Na podstawie tych zasad ustalenie wysokości stawki rocznej za wieczyste użytkowanie musi poprzedzać zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wycena nieruchomości. Wycena ta, jak stanowi art. 38 ust. 1 tej ustawy, powinna być dokonana przez biegłych, a jak wynika z charakteru zmian ustawy, która ustała inny tryb sprzedaży gruntów i oddawania w wieczyste użytkowanie, nie w trybie administracyjno-prawnym a cywilno-prawnym. Ten ostatni tryb dopuszcza możliwość negocjowania wysokości należności z tytułu opłaty rocznej wynikającej ze stosunku cywilno-prawnego i zarządy gmin powinny to były mieć na uwadze, uwzględniając wpływy do budżetu z tytułu należności za wieczyste użytkowanie gruntów, przy uchwalaniu budżetu gmin na rok 1991.

Należy w tym miejscu podkreślić, że przepis § 27 rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r. umożliwia użytkownikowi wieczystemu uzgodnienie terminu zapłaty należności za użytkowanie wieczyste, byłe by termin ten nie przekroczył danego roku kalendarzowego, co nie narusza praw właściciela gruntu, który na wpływy z tytułu użytkowania gruntu może liczyć w skali roku.

Wcześniejsze zatem ustalenie opłat a nawet ich wyegzekwowanie, jak to uczynił wnioskodawca (według jego twierdzenia), nie znajduje uzasadnienia przede wszystkim w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości po jej zmianie, jak również w rozporządzeniu, pomija bowiem cywilno-prawny charakter stosunku prawnego, z którego wynika obowiązek zapłaty należności.

Przepis § 37 rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustalił zasady obniżki opłat za wieczyste użytkowanie za cały rok 1991. Opłaty pobrane przed 31 sierpnia 1991 r. podlegają zatem skorygowaniu przy założeniu, że obowiązywały przy ich pobieraniu zniżki. Odwołując się do treści art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który to przepis ustała zasadę stosowania obniżki opłat za użytkowanie wieczyste gruntów nabytych lub nabywanych pod budownictwo mieszkaniowe, a także gruntów nabytych lub nabywanych na cele wyznaniowe należy przyjąć, że zasada obniżki opłat została wprowadzona już wymienioną ustawą i w tym zakresie § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. nie nałożył na obywateli nowych obowiązków, wobec czego nie została naruszona zasada nie działania prawa wstecz.

Należy także podnieść, że gdy idzie o wysokość rocznej opłaty z tytułu wieczystego użytkowania, to w sposób uzasadniony w rozporządzeniu uwzględnia się okres sprzed 31 sierpnia 1991 r. W innym przypadku bowiem osoby nie mogące skorzystać ze zniżki w tym okresie ponosiłyby opłaty wyższe, co byłoby sprzeczne z zasadą sprawiedliwości.

Opłata wymierzona w okresie rocznym nie powinna być różnicowana w skali roku. W tym przypadku wprowadzenie systemu obniżek dopiero od 1992 r. byłoby sprzeczne z celem regulacji przewidzianej w art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości mającej złagodzić skutki finansowe nowego sposobu obliczania opłat w pierwszym zwłaszcza okresie jego wprowadzenia.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis § 37 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 16 lipca 1991 r. w kontekście § 40 tegoż rozporządzenia nie narusza zasady lex retro non agit i tym samym jest zgodny z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przepisu pozostawionego w mocy powołaną Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r.

Przechodząc do oceny zakwestionowanego przepisu § 37 ust. 1 pkt 1 w związku z § 40 powołanego rozporządzenia z punktu widzenia art. 40 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozporządzenie z dnia 16 lipca 1991 r. zostało wydane przez organ, który otrzymał ustawowe upoważnienie do unormowania spraw wskazanych w upoważnieniu, w granicach upoważnienia udzielonego przez ustawę i w celu jej wykonania.

Przepis § 37 tegoż rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności w zakresie kwestionowanym z przepisem art. 40 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bowiem nie uchyla zasady dochodzenia do wysokości opłat wyrażonej w tym przepisie, a ponadto nie wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 5 i realizuje zawartą w tym przepisie zasadę obniżki opłat za wieczyste użytkowanie. Należy też podkreślić, że przepis ten został ustanowiony po zasięgnięciu opinii właściwych komisji sejmowych, które zaleciły takie ujęcie przepisu, aby nie doprowadził on do nadmiernego obciążenia budżetów rodzinnych opłatami za użytkowanie wieczyste.

Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny uznał, iż § 37 ust. 1 pkt 1 w związku z § 40 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest również zgodny z art. 40 ust. 1 i ust. 5 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i orzekł jak w sentencji.

Trybunał Konstytucyjny ponadto uznał za stosowne w odrębnym postępowaniu zasygnalizować Radzie Ministrów uchybienie w prawie, polegające na wydaniu przez Radę Ministrów powołanego rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r. ze znacznym opóźnieniem w stosunku do daty wejścia w życie ustawy.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że powyższa sygnalizacja jest niezbędna z tego względu, iż znaczne opóźnienia w wydawaniu aktów wykonawczych do ustaw powtarzają się, co nie sprzyja spójności prawa, a tym samym jego właściwego działania w ramach systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej.