Polski Związek Ogrodniczy w Warszawie, wnioskiem z dnia 20 września 1987 r. złożonym na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98; zmiana Dz. U. z 1987 r. Nr 21 poz. 123), wystąpił o zbadanie zgodności § 3 ust. 1 uchwały Nr 108 Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1987 r. w sprawie ograniczeń w dostawie i zużyciu opału dla ludności w latach 1987-1990 (M. P. Nr 21, poz. 182) w związku z ust. 1 pkt 2 załącznika nr 1 do tej uchwały: Normy sprzedaży opału dla odbiorców indywidualnych na cele bytowe - z przepisem art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL.

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że kwestionowane przepisy powołanej uchwały z dnia 17 lipca 1987 r. w stosunku do właścicieli gospodarstw rolnych o obszarze powyżej 0,5 ha oraz właścicieli gospodarstw prowadzących uprawy pod szkłem i w innych pomieszczeniach ogrzewanych bez względu na ich obszar ustaliły inne zasady przydziału opału na cele bytowe aniżeli w odniesieniu do pozostałych uprawnionych osób. O ile bowiem w stosunku do ogółu odbiorców wymieniona uchwała w ust. 1 pkt 1 lit. a) wspomnianego załącznika formułuje zasadę, że przydział węgla na potrzeby bytowe odbiorców indywidualnych wynosi od 1000 do 2200 kg węgla kamiennego lub brykietów w zależności od ilości izb w lokalu, to w odniesieniu do wspomnianych rolników indywidualnych (ogrodników) kwestionowane przepisy przyjmują jedną normę tego opału - 1300 kg. Zdaniem wnioskodawcy przedstawiona regulacja oznacza naruszenie zasady równości obywateli PRL wobec prawa, stanowi bowiem różnicowanie obywateli ze względu na ich przynależność do szeroko pojmowanego zawodu rolnika indywidualnego, a więc także zawodu ogrodnika Całkowite pominięcie przy ustalaniu wielkości wspomnianego przydziału ilości izb w lokalu istotnie ogranicza możliwość ogrzewania większych pomieszczeń należących do rolników indywidualnych (ogrodników).

Wnioskodawca podniósł również, że nie jest możliwe pełne zaspokojenie potrzeb w zakresie ogrzewania lokali poprzez wykorzystanie w tym celu części opału przydzielanego niektórym rolnikom indywidualnym (ogrodnikom) na cele produkcyjne. Przydziały opału na te cele są bowiem z reguły niższe od norm technologicznych i w związku z tym niejednokrotnie są niewystarczające, a ponadto asortyment tego opału najczęściej jest taki, że nie nadaje się on do wykorzystania w gospodarstwach domowych, posiadających piece przystosowane do innego gatunku węgla. Także dobra sytuacja materialna niektórych rolników indywidualnych (ogrodników) i łączące się z nią możliwości zdobycia potrzebnego opału “w inny sposób” nie może przemawiać za wprowadzeniem wskazanych zróżnicowań w zakresie przydziału węgla, skoro inni odbiorcy, znajdujący się w podobnej (dobrej) sytuacji finansowej, nie zostali objęci ograniczeniem przydziału węgla zastosowanym wobec wszystkich wspomnianych rolników indywidualnych (ogrodników).

W konkluzji tych rozważań Polski Związek Ogrodniczy wniósł o uchylenie zakwestionowanych przepisów powołanej uchwały Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1987 r. jako niezgodnych z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL.

Powyższy wniosek Polski Związek Ogrodniczy podtrzymał w piśmie z dnia 9 listopada 1987 r., w którym na wezwanie Trybunału Konstytucyjnego uzupełnił wniosek z dnia 20 września 1987 r. stosownie do wymagań wynikających z art. 20 ust. 2 uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 39, poz. 184).

Rada Ministrów w piśmie z dnia 5 stycznia 1988 r. wniosła o nieuwzględnianie wniosku Polskiego Związku Ogrodniczego w Warszawie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada Ministrów wskazała, że uchwała Nr 108 z dnia 17 lipca 1987 r. zastała wydana na podstawie art. 26 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 21, poz. 96), który dopuszcza “w razie wystąpienia niedoboru paliw lub energii wprowadzenie ograniczeń w dostawie lub zużyciu poszczególnych rodzajów paliw..:”. Wymieniony przepis nie zawiera żadnych ograniczeń co do kryteriów, jakimi ma się kierować Rada Ministrów przy ustalaniu - w razie potrzeby - niezbędnych ograniczeń zużycia paliwa. W tej sytuacji jedynym racjonalnym kryterium było ustalenie norm opału według podaży węgla, potrzeb, możliwości i sytuacji poszczególnych grup odbiorców opału na cele bytowe. Wobec tego, że wskazane kryteria ukształtowane są inaczej w odniesieniu do ludności miejskiej i ludności zamieszkałej na terenie wsi, trudno dopatrzyć się w ustalonych normach sprzedaży dyskryminacji określonych grup ludności.

Zdaniem Rady Ministrów: “Zasada gwarancji równości praw obywatelskich ujęta w art. 67 ust. 2 Konstytucji nie doznała i nie mogła doznać żadnych ograniczeń w tej uchwale, gdyż sprzedaż opału jest czynnością handlową i tak samo jak każda czynność gospodarcza podlega normalnym zasadom obrotu, w tym prawu podaży i popytu oraz innym prawom ekonomicznym oraz socjalnym; a także zasadom techniki oraz budownictwa wiejskiego domów posiadających ogrzewanie piecowe”. Wspomniane zaś warunki kształtują inaczej możliwości obywateli ogrzewania pomieszczeń związanych z gospodarstwami rolnymi, a inaczej ludności miejskiej nie mającej dostępu do opału zamiennego.

Wymieniony uczestnik postępowania stwierdził następnie, że uchwała nie ograniczyła uprawnień do opału ludności zamieszkałej na wsi według pochodzenia i pozycji społeczno - zawodowej, gdyż w uzasadnionych wypadkach, gdy przemawiają za tym kryteria socjalne, również ludność rolnicza korzysta z takich samych norm sprzedaży opału jak ludność miejska (np. rolnicy - emeryci na wsi, jeżeli prowadzą odrębne gospodarstwo domowe).

Rada Ministrów powołała się ponadto na argumentację podaną w odpowiedzi na wniosek Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych w sprawie sygn. U. 1/87, w której postępowanie - co Trybunał Konstytucyjny stwierdza z urzędu - zostało umorzone postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego dnia 20 stycznia 1988 r. wobec uchylenia przez Radę Ministrów kwestionowanego przez wnioskodawcę § 6 powołanej uchwały z dnia 17 lipca 1987 r. w sprawie ograniczeń w dostawie i zużyciu opału dla ludności w latach 1987 - 1990.

Prokurator Generalny Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w piśmie z dnia 31 grudnia 1987 r. także wniósł o nieuwzględnienie wniosku Polskiego Związku Ogrodniczego w Warszawie z dnia 20 września 1987 r., uzupełnionego pismem z dnia 9 listopada 1987 r., uzasadniając swoje stanowisko w następujący sposób.

Przepis art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL ustala zasadę równości obywateli bez względu na płeć, urodzenie, wykształcenie, zawód, narodowość, rasę, wyznanie oraz pochodzenie i położenie społeczne. Zasada ta wyraża przede wszystkim niedopuszczalność takich uregulowań w ustawach lub innych aktach prawnych, które by wprowadzały zróżnicowanie obywateli ze względu na wymienione wyżej cechy. Zdaniem Prokuratora Generalnego PRL “... zasada ta oznacza - o ile inne postanowienia Konstytucji nie regulują odmiennie konkretnej sytuacji prawnej obywateli - dopuszczalność różnicowania obywateli ze względu na inne, niż wymienione wyżej cechy”.

Z postanowień zawartych w rozdziale 8 Konstytucji PRL wynika także zasada równości praw i obowiązków obywateli. Według tej zasady nie ma prawa bez obowiązków i nie ma obowiązków bez praw. Społeczeństwo gwarantując jednostce równość i wolność, jednocześnie żąda od niej sumiennego, rzetelnego wykonywania jej obowiązków wobec społeczeństwa. Prawa obywatelskie mają swoje granice, które wynikają z prawa stanowionego, zaś “stopień korzystania z praw wyznaczany jest przez poziom rozwoju gospodarczego kraju (zależy od środków materialnych służących do realizacji tych praw)”.

Wymieniony uczestnik postępowania wskazał następnie, że powołana ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o gospodarce energetycznej w art. 7 ustała dla wszystkich użytkowników paliw i energii obowiązek racjonalnego i oszczędnego ich użytkowania. Jednocześnie przewidując możliwość wystąpienia niedoboru paliw i energii w art. 26 ust. 1 upoważnia Radę Ministrów do wprowadzenia ograniczeń w dostawie lub zużyciu poszczególnych rodzajów paliw i energii, które powinny być środkiem dyscyplinującym użytkowników i skłaniającym ich do postępowania odpowiadającego wymaganiom sformułowanym w art. 7 powołanej ustawy.

W ocenie Prokuratora Generalnego PRL przedstawiony stan prawny oraz założenia ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o gospodarce energetycznej uzasadniają przyjęcie, że normy sprzedaży opału przeznaczonego na cele bytowe ustalone zostały według niezbędnego minimum w tym zakresie. Analiza uchwały wskazuje ponadto, że za kryterium różnicujące to minimum przyjęto nie cechy użytkowników paliw, a niejednakową możliwość dokonywania oszczędności w ich zużyciu, wiążącą się z dostępnością do opału zamiennego.

W trakcie toczącego się w niniejszej sprawie postępowania do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych z dnia 18 lutego 1988 r. o zbadanie zgodności § 3 ust. 1 powołanej uchwały Rady Ministrów Nr 108 z dnia 17 lipca 1987 r. w związku z ust. 1 pkt. 2 załącznika Nr 1 do tej uchwały z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL. Wnioskodawca wskazał, że ustalone w powołanej uchwale Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1987 r. normy sprzedaży opału na cele bytowe w sposób drastyczny upośledzają rolników indywidualnych. Zdaniem wnioskodawcy powołana uchwała Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1987 r. wykracza poza granice ustawowego upoważnienia, bowiem art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o gospodarce energetycznej pozwała wprowadzać ograniczenia w dostawie lub zużyciu jedynie poszczególnych rodzajów paliwa, natomiast “nie daje żadnych podstaw do stworzenia w tym zakresie przywilejów bądź ograniczeń dla jakichkolwiek wyodrębnionych grup ludności”. We wniosku wyrażono także pogląd, że porównanie treści § 1 pkt. 2 in fine powołanej uchwały Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1987 r. z treścią ust. 1 pkt. 1 lit. c oraz ust. 1 pkt 2 wspomnianego wyżej załącznika nr 1 do tej uchwały wykazuje wewnętrzną sprzeczność przyjętych regulacji, gdyż w ust. 1 pkt 2 tego załącznika “nie uwzględnia się żadnej ilości opału niezbędnej do przygotowywania posiłków, co jest bezpośrednim szczególnym ograniczeniem wobec ludności zamieszkałej w indywidualnych gospodarstwach rolnych”.

Wprawdzie powyższy wniosek dotyczy kwestii konstytucyjności tych samych przepisów powołanej uchwały Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1987 r. co wniosek Polskiego Związku Ogrodniczego z dnia 20 września 1987 r., jednakie wobec tego, że został on skierowany do Trybunału Konstytucyjnego przez inny podmiot i w interesie innej grupy obywateli, wymagał dodatkowego zbadania. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny po wstępnym zbadaniu wniosku Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych na posiedzeniu niejawnym, postanowieniem z dnia 24 lutego 1988 r. nadał bieg temu wnioskowi. Następnie, postanowieniem z dnia 2 marca 1988 r. połączył obie wymienione sprawy uznając, że łączne ich rozpoznanie pozwoli na bardziej wszechstronne zbadanie istotnych okoliczności związanych z oceną konstytucyjności kwestionowanych przepisów stosownie do wymagań art. 2 powołanej uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Trybunał Konstytucyjny na rozprawie w dniu 9 marca 1988 r. postanowił rozszerzyć zakres badania konstytucyjności kwestionowanych przepisów uchwały Nr 108 Rady Ministrów przez objęcie tym badaniem nie tylko ich zgodności z art. 67 ust. 2 Konstytucji - czego domagali się wnioskodawcy w swoich pismach - lecz także z art. 5 pkt. 5 Konstytucji, tj. z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej.

Trybunał Konstytucyjny wysłuchał obydwóch wnioskodawców oraz pozostałych uczestników postępowania. Wnioskodawcy poparli swoje stanowisko sformułowane we wnioskach, a pozostali uczestnicy postępowania podtrzymali stanowisko wyrażone w przytoczonych wyżej pismach. Wszyscy uczestnicy postępowania uznali także za celowe i zasadne rozszerzenie zakresu badania kwestionowanych przepisów uchwały Nr 108 Rady Ministrów na zagadnienie ich zgodności z art. 5 pkt 5 Konstytucji i uwzględnili je w swoich wystąpieniach na rozprawie.

W toku rozprawy Trybunał Konstytucyjny przeprowadził dowód z opinii biegłego doc. dr hab. Stanisława Biernata, który złożył również pisemną opinię. Zrezygnował natomiast z przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii biegłego, o co wnosił Polski Związek Ogrodniczy w piśmie z dnia 3 lutego 1988 r. Wnioskodawca ten wniosek na rozprawie wycofał, uznając że okoliczności, na które biegły miał być przesłuchany, zostały zasadniczo wyjaśnione w toku rozprawy. Trybunał Konstytucyjny zapoznał także uczestników rozprawy z treścią pisma Krajowego Zrzeszenia

Plantatorów Owoców i Warzyw dla Przemysłu w Warszawie z dnia 9 listopada 1987 r., skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego w związku z wnioskiem Polskiego Związku Ogrodniczego z dnia 20 września 1987 r. i popierającego stanowisko wnioskodawcy.

W toku toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania zbadane zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy, co pozwoliło Trybunałowi na wydanie orzeczenia.

Przed przystąpieniem do rozważań nad właściwym przedmiotem postępowania Trybunał Konstytucyjny pragnie stwierdzić co następuje.

Konstytucje odwołują się do pewnych ideałów i wartości społecznych i podnoszą do rangi zasad prawa treści ideologii społecznych i politycznych.

Jedną z najstarszych w dziejach myśli społecznej jest idea równości społecznej. W każdym okresie historycznego rozwoju jest ona rozpatrywana na ogół łącznie z ideą sprawiedliwości społecznej, jeżeli się w niej nie kumuluje. Z kolei pojęcie sprawiedliwości społecznej zależy od istniejącego w danym społeczeństwie systemu norm i wartości, jest zatem uwarunkowane zarówno historycznie, jak i klasowo. Pojęcie sprawiedliwości jako zasadniczo nadrzędne służy do oceny zasadności społecznych zróżnicowań. Jeżeli w podziale dóbr i w związanym z tym podziale ludzi występują niesprawiedliwe różnice, wówczas różnice te uważane są za nierówności.

Przyjęte przez państwo socjalistyczne założenie, że celem ustroju jest nie tylko formalna, lecz także faktyczna równość członków społeczeństwa sprawia, że sprawiedliwość społeczna jest kluczowym problemem z punktu widzenia realizacji programu tego państwa, kwestią podstawową w aksjologii społecznej.

W ślad za nauką należy przyjąć, że występuje wiele możliwych znaczeń pojęcia sprawiedliwości, nieraz przeciwstawnych (np. każdemu to samo, każdemu według jego pracy, każdemu według jego potrzeb). Ze względu na charakter sprawy, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, w dalszych rozważaniach należy się ograniczyć do tzw. sprawiedliwości rozdzielczej (dystrybutywnej). Jej założeniem jest idea jednakowego traktowania wszystkich ludzi w obrębie określonej klasy (kategorii). Być sprawiedliwym to jednakowo traktować istoty równe z pewnego punktu widzenia, tj. mające tę samą cechę charakterystyczną, istotną dla danej klasy (kategorii) ludzi (np. potrzeby, wyniki pracy, zdolności, zasługi).

Według sprawiedliwości rozdzielczej “równe traktowanie” nie oznacza otrzymania równych udziałów rozdzielanych dóbr, lecz stosowania takiej samej miary wobec wszystkich zainteresowanych otrzymaniem rozdzielanych dóbr, a więc ocenianie ich sytuacji według tych samych kryteriów oraz poświęcanie równej wagi ich potrzebom i interesom.

Zgodnie z zasadą sprawiedliwości rozdzielczej “równych należy traktować równo” a “podobnych należy traktować podobnie”. W przypadku tej drugiej formuły przy normowaniu zasad rozdziału dóbr i przyznawaniu prawa do nabycia tych dóbr powinno się uwzględniać w jakim stopniu (natężeniu) występują u poszczególnych osób (kategorii osób) pewne cechy brane pod uwagę w procesie rozdziału danych dóbr. Wymieniona zasada zakłada zatem istnienie proporcji między istotnymi cechami poszczególnych osób (kategorii) a należnym im traktowaniem (zasada relewantności).

Gdy przedmiotem rozdziału są dobra deficytowe nie jest możliwe zaspokojenie w pełni potrzeb wszystkich zainteresowanych. Jeżeli jednak podział dotyczy dóbr o podstawowym znaczeniu dla obywateli, zaspokajających ich elementarne potrzeby, to w takich przypadkach państwo wyłącza i ogranicza swobodny obrót tymi dobrami, przede wszystkim po to, aby uniezależnić otrzymanie dóbr od działania prawa podaży i popytu. Nie można przy tym pewnych grup ludności w ogóle wyłączyć z prawa do otrzymania (nabycia) takich dóbr, szczególnie gdy równałoby się to pozbawieniu tej ludności w ogóle możliwości ich osiągnięcia. Dobra elementarne są bowiem nieodzowne do zaspokojenia określonych potrzeb biologicznych ludzi czy potrzeb kulturowych danej grupy społecznej.

W opisanej sytuacji zadaniem prawodawcy w praworządnym państwie “jest sprecyzowanie kryteriów rozdziału dóbr i wyrażenie ich w języku przepisów prawnych, tak aby dało się na ich podstawie możliwie jednoznacznie ustalić, czy i które kategorie obywateli mają prawo do otrzymania rozdzielanych dóbr, w jakich ilościach dobra te zostały przyznane, na kim spoczywają obowiązki realizacji tych praw i w jaki sposób można dochodzić wypełnienia tych obowiązków” (s. 9 opinii biegłego - S. Biernata). W ten sposób rozdział dóbr przez państwo staje się osobną konstrukcją prawną, która zostaje włączona do obowiązującego porządku prawnego i podporządkowana wszystkim zasadom na których się on wspiera.

Rozważania nad właściwym przedmiotem postępowania Trybunał Konstytucyjny rozpoczął od odpowiedzi na pytanie, które ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, mianowicie jaki charakter mają regulacje prawne zawarte w przepisach uchwały Nr 108 Rady Ministrów, czy określają one - jak twierdzi Rada Ministrów - czynności handlowe (czynności z zakresu umowy sprzedaży) jednostek gospodarki uspołecznionej na deficytowym i reglamentowanym rynku opałem, czy też kształtują one sytuację prawną obywateli, sferę ich praw i obowiązków.

Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu Rady Ministrów, wyrażonego w piśmie z dnia 5 stycznia 1988 r., będącego odpowiedzią na wniosek (s. 2) oraz w wypowiedzi jej przedstawicieli na rozprawie, że przepisy uchwały Nr 108 Rady Ministrów adresowane są zasadniczo do jednostek gospodarki uspołecznionej, mianowicie do przedsiębiorstw handlu opałem, a nie wprost do obywateli, oraz że odnoszą się one tylko do dziedziny obrotu handlowego, kształtując warunki nabycia określonych dóbr, podlegających reglamentacji, zgodnie z polityką państwa ustaloną w narodowym planie społeczno - gospodarczym. Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że niezależnie od braku uzasadnionych podstaw do ścisłego rozdzielania działalności samodzielnych podmiotów gospodarki uspołecznionej w sferze obrotu handlowego i zasad, które rządzą sferą praw i obowiązków obywateli, z punktu widzenia reguł prawotwórczej działalności państwa, przepisy uchwały Nr 108 Rady Ministrów skierowane są w istocie - z wyjątkiem jej § 8 i 9 - do szerokich kręgów obywateli, określają one bowiem przysługujące im prawo nabycia opału według przepisów ustalonych w uchwale. Stanowią w konsekwencji normy prawa powszechnie obowiązującego. Także materia społeczna unormowana w przedmiotowej uchwale Rady Ministrów, mianowicie sfera obrotu opałem, objęta reglamentacją państwa, nie może sama przez się decydować o odmówieniu odnośnym regulacjom waloru prawa powszechnie obowiązującego. Regulowanie przez prawo czynności ze sfery obrotu, jeżeli nawet są to bezpośrednio czynności jednostek gospodarki uspołecznionej, sprawia, że ze względu na ich stypizowany i masowy charakter kształtują one w istocie treść praw indywidualnych kontrahentów jednostek gospodarki uspołecznionej w tzw. obrocie mieszanym. Nadają odnośnym regulacjom walor prawa powszechnie obowiązującego.

Na temat charakteru przepisów reglamentacyjnych w sferze obrotu artykułami powszechnej konsumpcji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny już w orzeczeniu z dnia 29 października 1986 r. w sprawie sygn. akt U. 2/86. Analizując w danym wypadku przepisy wprowadzające powszechny obowiązek rejestracji kart zaopatrzenia w mięso, stanął na stanowisku, że z uwagi na przedmiot i skutki prawne dla obywateli nie można ich uznać za przepisy wewnętrzne administracji a obowiązku rejestracji kart za działania o charakterze porządkowo - technicznym i organizacyjnym. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział wówczas pogląd, że ze względu na to, iż przepisy te nakładają na obywateli a także na samodzielne przedsiębiorstwa państwowe i spółdzielcze nowe obowiązki, które nie wynikają z wcześniejszych ustaw lub przepisów wydanych na ich podstawie, mogą być one wydane tylko w drodze aktów normatywnych powszechnie obowiązujących (“Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1986 roku”, s. 81 - 83 oraz glosa J. Surowca do powołanego orzeczenia z dnia 29 października 1986 r., “Nowe Prawo” 1987, nr 9 s. 118 - 121).

Analizując treść przepisów uchwały Nr 108 Rady Ministrów Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że ustanawiają one w istocie prawo podmiotowe szerokich kręgów obywateli do nabycia deficytowego dobra, jakim jest opał w postaci węgla i jego przetworów. Przepisy uchwały określają rodzaj opału (§ 1 pkt 1 uchwały), kryteria wyróżniające uprawnionych, zależne od nich ilości opału jaki im się należy, i inne roszczenia z tym związane (np. prawo do ekwiwalentu pieniężnego według § 7 pkt 1 uchwały). Przepisy przedmiotowej uchwały Rady Ministrów nie określają wprawdzie gwarancji nabycia opału według zawartych w niej zasad, lecz gwarancje takie wynikają zasadniczo z obowiązującego systemu prawa (Por. S. Biernat - Problemy prawne sprawiedliwego rozdziału dóbr przez państwo, Kraków 1985, szczególnie rozdział X).

Powyższe prawo obywateli do nabycia opału ustalone zostaje normami prawa administracyjnego zawartymi w uchwale Nr 108 Rady Ministrów, wydanej na podstawie ustawy. Pozostawiając w tym miejscu na uboczu sprawę formy aktu normatywnego, ustanawiającego przedmiotowe prawo podmiotowe, należy przyjąć, że przepisy uchwały Nr 108 Rady Ministrów kształtują bez wątpienia sytuację obywatela i samodzielnych jednostek gospodarki uspołecznionej także w sferze cywilnoprawnej swobody zawierania umów. Umowa kupna - sprzedaży, która jest formą realizacji omawianego tutaj prawa, zostaje poważnie zdeterminowana przepisami uchwały w ten sposób, że istotne elementy umowy (strony umowy, treść umowy co do rodzaju i ilości opału) zostają z góry określone. Umowy kupna - sprzedaży zawarte z jednostkami nieuprawnionymi do otrzymania opału z mocy zasad ustalonych w uchwale Nr 108 Rady Ministrów należy uznać za nieważne, z kolei uprawnionym obywatelom przysługuje roszczenie do tych jednostek o zawarcie umowy kupna - sprzedaży określonej treści (Por. Z Radwański, Prawo zobowiązań, Warszawa 1986, s. 114 i n., tenże w Systemie prawa cywilnego, t. III, cz. 1, Ossolineum 1981, s. 437 i n. oraz tegoż: Teoria umów, Warszawa 1977, s. 176 i n.).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego analizowane tutaj przepisy uchwały Nr 108 Rady Ministrów pozostają w związku - o czym mowa będzie jeszcze niżej - z określonymi postanowieniami Konstytucji PRL, z tymi mianowicie, które wyznaczają obowiązki Państwa i jego organów w stosunku do ludności wsi i rolnictwa. Stanowią formę realizacji owych obowiązków w sytuacji deficytu opału na rynku i wynikającej stąd konieczności czasowego ograniczenia swobodnej wymiany dóbr.

Z powyższych ustaleń Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w pełni zasadne jest poddanie ocenie z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa i zasady sprawiedliwości społecznej kwestionowane we wnioskach przepisów prawnych uchwały Nr 108 Rady Ministrów. Postanowienia uchwały należą do norm prawa powszechnie obowiązującego, konkretyzują istotne społecznie w istniejących warunkach gospodarczych prawo podmiotowe obywateli do zakupu opału i jako takie podlegają ocenie Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia zgodności z podstawowymi zasadami konstytucyjnego porządku prawnego. W tej kwestii z przytoczonych tutaj względów Trybunał Konstytucyjny przychylił się zasadniczo do stanowiska przedstawicieli wnioskodawców, zajętego na rozprawie, jak również do poglądu biegłego w sprawie doc. dr hab. S. Biernata, wyrażonego w pisemnej opinii i rozwiniętego na rozprawie.

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa (równości w prawie) w ujęciu najszerszej - w porównaniu z innymi przepisami Konstytucji PRL w tej materii - formuły art. 67 ust. 2 Konstytucji polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podstawowe, lecz nie wyłączne, cechy ze względu na istnienie których nie wolno różnicować obywateli pod względem prawnym wymienia art. 67 ust. 2 Konstytucji.

Równość oznacza także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów (adresatów norm prawnych), bo równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnym względem oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innym względem.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego różne traktowanie przez prawo określonych grup (klas) podmiotów powinno być uzasadnione w tym sensie, że musi być oparte na uznanych kryteriach oceny klasyfikacji różnicującej podmioty prawa. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania tego, a nie innego kryterium zróżnicowania podmiotów (adresatów) prawa. Oznacza ono uznanie tej, a nie innej cechy, za istotną, a tym samym uzasadnioną w regulowanej dziedzinie (materii).

Kryteria różnicowania sytuacji prawnej obywateli zależą od wielu okoliczności, w tym od tego, jakie dobra są przedmiotem podziału. Państwo regulując prawne zasady podziału dóbr deficytowych, zamierza także osiągnąć tą drogą pewne cele społeczne. Sprecyzowanie tych celów jest istotną wskazówką dla prawodawcy.

Nauka zasadnie akcentuje również, że różnicowanie obywateli w takiej sytuacji powinno być zgodne z wartościami cenionymi w społeczeństwie, z poglądami moralnymi lub założeniami ideologicznymi.

Podstawowym kryterium oceny klasyfikacji podmiotów (adresatów norm) dokonywanych w prawie jest to, że klasyfikacje te obok zgodności z innymi, pragmatycznymi kryteriami, muszą być sprawiedliwe społecznie.

Zasada sprawiedliwości społecznej o treści właściwej państwu socjalistycznemu jest naczelną zasadą ustroju PRL. Nakaz jej urzeczywistniania wynika wprost z art. 5 pkt 5 Konstytucji. Konstytucja przyjmuje ogólną formułę zasady sprawiedliwości społecznej o treści dokładnie nie oznaczonej. Jej podstawowym elementem jest formuła “od każdego według jego zdolności, każdemu według jego pracy” (art. 19 ust. 3), wyrażająca sprawiedliwy związek między pracą a płacą. Dalsze jej treści, zbieżne są z określonymi wartościami i celami działalności PRL, o których mowa w innych postanowieniach Konstytucji (likwidacja wyzysku człowieka przez człowieka - art. 5 pkt 5 Konstytucji - rozwój każdego człowieka, coraz lepsze zaspokajanie potrzeb obywateli - art. 4 Konstytucji, stały wzrost dobrobytu i stopniowe zacieranie różnic między miastem a wsią, między pracą fizyczną a umysłową - art. 5 pkt 6 Konstytucji) lub stanowią elementy pozaprawnego systemu normatywnego socjalizmu, do których także odwołuje się niekiedy Konstytucja (urzeczywistnianie “ogólnonarodowych dążeń klasy robotniczej” - art. 4 ust. 2 Konstytucji, “wielkich idei socjalizmu - wstęp do Konstytucji).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ocena prawidłowości rozwiązań prawnych przyjętych w przedmiotowej uchwale Nr 108 Rady Ministrów, a dotyczących ilości węgla przeznaczonego na zaspokojenie potrzeb bytowych i produkcyjnych rolników indywidualnych, powinna być dokonana także z uwzględnieniem przepisów art. 5 pkt 6, art. 14 ust. 2 oraz art. 15 pkt 1 i pkt 3 Konstytucji, tj. konstytucyjnych zasad, według których Polska Rzeczpospolita Ludowa: 1) stwarza warunki do stałego wzrostu dobrobytu i stopniowego zacierania różnic między pracą fizyczną, a umysłową (art. 5 pkt 6 Konstytucji), 2) zapewnia nieustanny wzrost produkcji przemysłu państwowego, służącej wszechstronnemu zaspokajaniu potrzeb wytwórczych i konsumpcyjnych ludności wiejskiej, wpływając na stały wzrost towarowej produkcji rolniczej, która zaopatruje przemysł w surowce, a ludność miejską w żywność (art. 14 ust. 2 Konstytucji), 3) w trosce o wyżywienie narodu stwarza rolnictwu warunki zapewniające stały wzrost produkcji rolnej, sprzyjające socjalistycznym przeobrażeniom wsi oraz podniesieniu dobrobytu rolników (art. 15 pkt 1 Konstytucji), 4) otacza opieką indywidualne rodzinne gospodarstwa rolne pracujących chłopów, udziela im pomocy w zwiększaniu produkcji podwyższaniu poziomu techniczno - rolniczego (art. 15 pkt 3 Konstytucji).

Dokonując bezpośrednio oceny kwestionowanych we wnioskach rozwiązań prawnych uchwały Nr 108 Rady Ministrów z punktu widzenia zgodności z konstytucyjnymi zasadami równości i sprawiedliwości społecznej Trybunał Konstytucyjny musiał ustalić:

a) jakie kryteria przyjęto w uchwale za podstawę podziału opału oraz związane z tym kryteria różnicowania sytuacji obywateli (indywidualnych nabywców opału),

b) czy zastosowane rozwiązania prawne gwarantują równe traktowanie obywateli, co nie oznacza równego udziału w prawie do nabycia opału,

c) czy kryteria rozdziału opału i kryteria różnicowania sytuacji obywateli są istotne, mając na względzie charakter rozdzielanego dobra, i czy są zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej.

Trybunał Konstytucyjny, analizując treść kwestionowanych przepisów uchwały Nr 108 Rady Ministrów z uwzględnieniem różnych okoliczności faktycznych, które określają sytuację rolników indywidualnych w dziedzinie zapotrzebowania na opał i są istotne dla oceny przepisów uchwały w świetle zasady równości i sprawiedliwości, doszedł do przekonania, że przedmiotowa uchwała Rady Ministrów zróżnicowała kryteria uprawnień do nabycia opału a zatem i kryteria różnicowania sytuacji obywateli (indywidualnych rolników) z punktu widzenia potrzeb bytowych i potrzeb produkcyjnych (§ 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały).

W zakresie potrzeb produkcyjnych zastosowała kryterium podziału uprawnień do nabycia opału proporcjonalnie do rodzaju i wielkości produkcji rolniczej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego kryterium to pozostaje w zgodzie z zasadą sprawiedliwości i równości a także innymi wymienionymi wyżej postanowieniami Konstytucji, dotyczącymi polityki państwa wobec rolnictwa.

Należy zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny nie ocenia przez to zasadności przyjętych wielkości (norm) sprzedaży opału ani zagadnień związanych z praktyczną realizacją postanowień powołanej uchwały Nr 108, ponieważ oceny takie nie należą do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Jego zadaniem jest kontrola aktów normatywnych z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją i aktami ustawodawczymi. Uwaga ta odnosi się do całości wywodów zawartych w tym uzasadnieniu.

Jeśli chodzi o limitowanie przydziału węgla na tzw. cele bytowe, kwestia jest bardziej złożona.

Opał należy niewątpliwie do kategorii dóbr o podstawowym znaczeniu dla obywateli, zaspokaja bowiem ich elementarne potrzeby. Taki też charakter nadaje mu przedmiotowa uchwała Rady Ministrów, stanowiąc w § 1 pkt 2, że przez cele bytowe ludności rozumie się zużycie opału do ogrzewania pomieszczeń oraz przygotowania cieplej wody i posiłków.

Trybunał Konstytucyjny, rozważając czy w przepisach uchwały Nr 108 Rady Ministrów traktuje się równo i sprawiedliwie wszystkich odbiorców opału z punktu widzenia ich potrzeb bytowych, doszedł do wniosku, że odpowiedź jest pozytywna gdy idzie o odbiorców opału wymienionych w ust. 1 pkt 1 załącznika Nr 1 do uchwały. Wobec tej kategorii obywateli uchwała respektuje zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, stosując w zależności od konkretnych, typowych sytuacji w jakich znajdują się odbiorcy opału, zwłaszcza ze względu na rodzaj urządzeń y grzewczych - kryteria ilości izb (ust. 1 pkt 1 lit. a załącznika Nr 1), powierzchni mieszkalnej (ust. 1 pkt 1 lit. b załącznika Nr 1), ilości zamieszkałych osób (ust. 1 pkt 1 lit. c załącznika Nr 1).

Normy opału w postaci węgla kamiennego i brykietów z tego węgla dla tej kategorii odbiorców wynoszą: dla mieszkań ogrzewanych piecami węglowymi - do 2200 kg w zależności od ilości izb, dla mieszkań z indywidualnym systemem centralnego ogrzewania w domach jednorodzinnych i wielorodzinnych - do 4800 kg w zależności od powierzchni mieszkalnej a ponadto na jeden trzon kuchenny w mieszkaniu, w którym nie korzysta się z gazu przewodowego lub energii elektrycznej - do 600 kg w zależności od liczby osób zamieszkałych.

Odpowiedź jest negatywna gdy idzie o odbiorców opału wymienionych w punkcie 2 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały Nr 108 Rady Ministrów, tj. właścicieli indywidualnych gospodarstw rolnych o obszarze powyżej 0,5 ha oraz gospodarstw prowadzących uprawy pad szkłem i w innych pomieszczeniach ogrzewanych bez względu na ich obszar.

Na mieszkania ogrzewane indywidualnie w tych gospodarstwach przysługuje według powołanego przepisu w każdym przypadku 1300 kg opału, tj. zdecydowanie mniej w porównaniu z mieszkaniami ogrzewanymi indywidualnie ludności miejskiej a także innych grup ludności wiejskiej (z wyjątkiem właścicieli gospodarstw powyżej 0,5 ha oraz gospodarstw prowadzących uprawy pod szkłem), wymienionych w ust. 1 pkt 1 załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały Rady Ministrów, w tym właścicieli gospodarstw rolnych do 0,5 ha. Nie został spełniony tutaj w całości warunek relewantności kryteriów doboru tych dwóch grup ludności (odbiorców), tj. warunek racjonalnego związku między różnicą cech tych grup ludności a różnicą w ich traktowaniu.

Nie jest trafny przy tym zarzut Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych co do tego, że istnieje wewnętrzna sprzeczność pomiędzy treścią § 1 pkt 2 powołanej uchwały Nr 108 a treścią ust. 1 pkt 2 załącznika Nr 1 do tej uchwały, ponieważ w tym ostatnim przepisie norma sprzedaży węgla dotyczy także wszystkich potrzeb bytowych, wymienionych w § 1 pkt 2 uchwały, zaś użyte w załączniku Nr 1 określenie: “mieszkania ogrzewane indywidualnie w gospodarstwach rolnych” jest zbiorczym określeniem tych potrzeb bytowych.

W opinii Trybunału Konstytucyjnego tak istotnego zróżnicowania norm sprzedaży opału dla dwóch kategorii odbiorców, tj. określonych w ust. 1 pkt 1 oraz w ust. 1 pkt 2 załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały Rady Ministrów, nie można uzasadniać tym, że odbiorcy drugiej kategorii, tj. właściciele gospodarstw rolnych o obszarze powyżej 0,5 ha i gospodarstw rolnych prowadzących uprawy pod szkłem i w innych pomieszczeniach mają - jak wynika to ze stanowiska Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego - dostęp do opału zamiennego (lokalnego). Stanowisko to nie wytrzymuje krytyki w świetle rozprawy przede wszystkim dlatego, że możliwość korzystania z opału zamiennego - praktycznie zresztą bardzo ograniczoną - ma tylko część tych odbiorców indywidualnych, mianowicie ci którzy zamieszkują tam, gdzie źródła takiego opału istnieją. Poza tym możliwości takie mają zasadniczo także miejscy odbiorcy opału, szczególnie zamieszkujący w małych miastach. W opinii Trybunału Konstytucyjnego uwzględnienie faktu dostępności do opału zamiennego wymagałoby zasadniczo wzięcia go pod uwagę przez prawodawcę generalnie w stosunku do wszystkich grup ludności, mającej istotnie dostęp do innych źródeł opału niż węgiel i jego pochodne.

W trakcie rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie utrzymało się także stanowisko Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego, że właściciele gospodarstw rolnych o powierzchni powyżej 0,5 ha i gospodarstw prowadzących uprawy pod szkłem mają możliwość korzystania dla potrzeb bytowych z opału otrzymywanego dla celów produkcyjnych, co wyrównuje niedobór opału na cele bytowe. Założenie to nie uwzględnia bowiem: 1) okoliczności, że normy sprzedaży węgla na cele produkcji rolniczej są na ogół niższe od norm technologicznych, z wyjątkiem norm zabezpieczających produkcję trzody chlewnej; gdy idzie o gospodarstwa ogrodnicze są też takie, którym nie przysługuje prawo zakupu opału na cele produkcyjne, 2) charakteru systemów grzewczych (niepołączalność systemów dla celów produkcyjnych i bytowych w przypadku gdy zabudowania produkcyjne i budynki mieszkalne nie są położone w dostatecznie bliskiej odległości, nastawienie tych systemów na różne paliwo, niemożność podmiany gatunków opału produkcyjnego na cele bytowe z powodu zaopatrywania producentów rolnych w coraz gorsze gatunki opału - miał węglowy, węgiel brunatny itp.), 3) zwiększonych potrzeb produkcyjnych rolnictwa w niektórych okresach czasu (np. w warunkach zimy 1986/87), 4) okoliczności, że szereg gospodarstw indywidualnych o obszarze powyżej 0,5 ha nie prowadzi żadnej produkcji rolniczej i w związku z tym nie ma prawa otrzymania opału na cele produkcyjne, które można by dzięki poczynionym oszczędnościom przeznaczyć także na cele bytowe.

W opinii Trybunału Konstytucyjnego nie do przyjęcia jest pogląd przedstawiciela Prokuratury Generalnej zaprezentowany na rozprawie, że obowiązujące zasady przydziału opału mają wymusić większą produkcję gospodarstw rolnych, co właścicielom tych gospodarstw zabezpiecza pośrednio większe ilości węgla także na cele bytowe. Elementarny charakter tego dobra, jakim jest opał przeznaczony na cele bytowe (ogrzewanie mieszkań, przygotowanie posiłków i cieplej wody) wymaga, by możliwość zakupu opału na te cele w wystarczającej ilości nie zależała od innych względów. Przydziały opału na cele produkcyjne nie są formą zapłaty czy wymiany za dostarczoną produkcję, lecz zabezpieczeniem koniecznych warunków określonych rodzajów produkcji rolnej.

Bliskie temu poglądowi jest stanowisko, jakie zajęli na rozprawie przedstawiciele Rady Ministrów, twierdząc, że różnice w traktowaniu grup ludności przy podziale opału w uchwale Nr 108 Rady Ministrów znajdują uzasadnienie w różnej “pozycji ekonomicznej i społeczno-gospodarczej” ludności wymienionej w ust. 1 pkt 1 załącznika Nr 1 do tej uchwały oraz właścicieli gospodarstw rolnych o obszarze powyżej 0,5 ha i gospodarstw rolnych prowadzących uprawę pod szkłem i w innych pomieszczeniach (ust. 1 pkt 2 załącznika Nr 1). Jeżeli stanowiska tego nie sprowadzać do podkreślania przewagi ekonomicznej tej drugiej grupy odbiorców opału, przeciwko czemu przedstawiciel Rady Ministrów stanowczo na rozprawie oponował, lecz rozumieć przez nie tylko większe możliwości dostępu do opału zastępczego i możliwości przeznaczania opału produkcyjnego także na cele bytowe, to do argumentacji zawartej w tym stanowisku odnoszą się w całości ustalenia Trybunału Konstytucyjnego poczynione wyżej. Jeżeli jednak stanowisko to rozumieć - co także wynika z wypowiedzi przedstawiciela Rady Ministrów - jako nakaz uwzględnienia większych możliwości ekonomicznych właścicieli gospodarstw rolnych o obszarze powyżej 0,5 ha oraz gospodarstw rolnych prowadzących uprawy pod szkłem (ust. 1 pkt 2 załącznika Nr 1 do uchwały Nr 108 Rady Ministrów) w procesie określania norm sprzedaży opału, to stanowisko takie w ocenie Trybunału Konstytucyjnego jest nie do utrzymania z następujących względów: 1) w rolnictwie występują znaczne rozpiętości w dochodach, poza tym uwzględnienie kryterium możliwości finansowych przy rozdziale opału musiałoby mieć zastosowanie także w stosunku do zamożnych grup pozostałych odbiorców opału, 2) wobec niemożności kupna węgla i jego pochodnych poza systemem reglamentacji kryterium to jest bezprzedmiotowe. Kryterium możliwości ekonomicznych, nieskrępowane innymi czynnikami, określałoby zaopatrzenie ludności w opał w sytuacji wolnej wymiany towarów, wyznaczanej przez prawa popytu i podaży. Do tej sytuacji - jak to słusznie podnosił przedstawiciel Rady Ministrów - nie odnosi się zasada równości i sprawiedliwości społecznej, z wyjątkiem tych regulacji cywilno - prawnych, które mają charakter powszechnie obowiązujący. Wymiana taka została jednak zastąpiona aktualnie sprzedażą reglamentowaną. Regulujące ją przepisy prawne ustanawiają - jak ustalił to Trybunał Konstytucyjny - prawo do zakupu opału według ściśle określonych norm (limitów), które rozpatrywane być musi z punktu widzenia zgodności z konstytucyjną zasadą równości i sprawiedliwości społecznej.

Za zbyt daleko idącą i nieuzasadnioną z punktu widzenia oceny konstytucyjności kwestionowanych przepisów uchwała Nr 108 Rady Ministrów należy uznać także sugestię, że ekonomiczne możliwości właścicieli gospodarstw rolnych powyżej 0,5 ha i gospodarstw prowadzących produkcję pod szkłem powinny być wykorzystane do inwestowania w budowę urządzeń, zapewniających bardziej racjonalną gospodarkę opałem, i do poszukiwania nowych źródeł energii. Bardziej racjonalna gospodarka opałem nie zależy tylko od inwestycji rolników indywidualnych, wymaga rozwiązań kompleksowych w całej gospodarce lub w skali lokalnej i jest nie do zrealizowania na gruncie przedmiotowej uchwały Nr 108 Rady Ministrów. Co ważniejsze, ocena rozwiązań prawnych tej uchwały w niniejszej sprawie prowadzona jest z punktu widzenia zasady równego traktowania w dostępie do elementarnego dobra społecznego, jakim jest opał dla celów bytowych. Możliwości jego zakupu w dostatecznej ilości nie mogą zależeć wyłącznie, jak stwierdził to Trybunał Konstytucyjny, od ekonomicznych warunków ludności.

Mając to wszystko na względzie Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że zróżnicowanie klas adresatów norm w kwestionowanych przepisach uchwały, wyznaczające podział opału, ma znamiona nierówności i nie znajduje uzasadnienia w treści zasady sprawiedliwości społecznej. Nierówności te mają jednocześnie charakter niesprawiedliwych różnic w podziale dóbr. Trudno dla nich znaleźć usprawiedliwienie w świetle konstytucyjnych założeń systemu prawa.

Upośledzenie grup ludności wiejskiej, wymienionych w ust. 1 pkt 2 załącznika Nr 1 do uchwały Nr 108 Rady Ministrów w prawie do nabycia opału, nie harmonizuje także z celami społecznymi i gospodarczymi, o których mowa w wymienionych poprzednio przepisach art. 5 pkt 6, art. 14 ust. 2 i art. 15 pkt 1 i pkt 3 Konstytucji, utrudnia bowiem osiągnięcie tych celów.

Wymienione przepisy Konstytucji mają charakter programowy, nakazują stwarzać rolnictwu warunki zapewniające stały wzrost produkcji rolnej, sprzyjające socjalistycznym przeobrażeniom wsi oraz podniesieniu dobrobytu rolników. Przepisy te, wyznaczając określony kierunek postępowania, nie określają natomiast ani sposobu (metod), ani czasu w jakim powinny być one zrealizowane. Zamieszczenie jednak w Konstytucji, jako akcie o charakterze normatywnym, przepisów programowych oznacza związanie organów stanowiących prawo obowiązkiem realizowania zasadniczego, wytyczonego w niej kierunku rozwoju i osiągania zgodnych z nim celów w poszczególnych dziedzinach życia społecznego.

Jest to dyrektywa kierunkowej (postępującej) zgodności prawa z Konstytucją, z której wynika także zakaz pogarszania obiektywnego stanu rzeczy w zakresie socjalnego położenia ludności wsi i stanu produkcji rolnej, istniejącego w chwili wydawania nowych aktów normatywnych w tych dziedzinach.

Kwestionowane przepisy uchwały jako wycinkowe, nie mogą jednak - bez uwzględnienia całego systemu przepisów prawa w tych dziedzinach i w dłuższym odcinku czasu - być uznane za niezgodne z wyżej wymienionymi programowymi przepisami Konstytucji. Do zakwestionowania ich zgodności z Konstytucją konieczny byłby dowód, że przepisy uchwały - brane pod uwagę łącznie z całością aktów normatywnych zbieżnych co do regulowanych materii z określonym kierunkiem aktywności polityki państwa w danej dziedzinie stosunków społecznych - stanowią decydujący moment w procesie zmian prawnych, którego przekroczenie oznaczałoby zaprzeczenie prownokonstytucyjnego rozwoju prawa. Treść kwestionowanych przepisów uchwały Nr 108 Rady Ministrów daje Trybunałowi Konstytucyjnemu podstawę do stwierdzenia, że nie idą one po linii nakazanej przez Konstytucję, jakkolwiek ze względów o których mowa była przed chwilą, nie można uznać ich za niezgodne z powołanymi przepisami Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny rozważył także zagadnienie podstawy prawnej w oparciu o którą wydana została przedmiotowa uchwała Nr 108 Rady Ministrów. Wątpliwości co do legalności podstawy prawnej tej uchwały wyraził we wniosku Krajowy Związek Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych. W trakcie rozprawy wypowiedzieli się na temat wszyscy uczestnicy postępowania.

Trybunał Konstytucyjny ustalił w tej sprawie co następuje:

1. Uchwała Nr 108 z dnia 17 lipca 1987 r. w sprawie ograniczeń w dostawie i zużyciu opału dla ludności w latach 1987 - 1990 wydana została na podstawie art. 26 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 21, poz. 96). Art. 26 pkt 1 tej ustawy postanawia, że “w razie wystąpienia niedoboru paliw i energii Rada Ministrów może wprowadzić ograniczenia w dostawie lub zużyciu poszczególnych rodzajów paliw i energii”. Należy zauważyć, że artykuł powyższy upoważnia Radę Ministrów do “wprowadzenia ograniczeń”, o których w nim mowa, a nie do określenia (wydania) zasad (przepisów) zgodnie z którymi ograniczenie te będą wprowadzane.

2. Literalna i systemowa wykładnia art. 26 pkt 1 powołanej ustawy o gospodarce energetycznej prowadzi do wniosku, że ustawodawca miał na uwadze ograniczenia w dostawie i zużyciu poszczególnych rodzajów paliw i energii, które realizowane są na podstawie umowy dostawy między jednostkami gospodarki uspołecznionej za pośrednictwem wspólnej sieci, której definicję zawiera art. 15 pkt 6 tej ustawy. Argumentem przeciwko tej tezie, na który powoływał się przedstawiciel Rady Ministrów na rozprawie, nie może być to, że art. 26 pkt 1 ustawy wyjątkowo nie traktuje o dostawie i zużyciu energii i paliw za pośrednictwem wspólnej sieci. Nazwa “dostawa” ma swoje ustalone znaczenie cywilno - prawne, a termin “zużycie” wyraźnie sugeruje, że idzie tutaj o paliwa i energię niedostępną poza systemem państwowej dystrybucji przy pomocy wspólnej sieci. Z art. 27, w szczególności jego ust. 1 pkt 3 wynika, że obowiązujące odbiorców ograniczenia realizowane są drogą ustalania wielkości poboru mocy i energii lub paliw przez organy sprawujące nadzór nad wspólną siecią lub upoważnione przez nie jednostki organizacyjne. Chybiony jest także argument powołujący się na ustawową konstrukcję odpowiedzialności, w szczególności odpowiedzialności karnej z art. 38 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy za niestosowanie się do ograniczeń w użytkowaniu paliw i energii, wprowadzonych na podstawie jej art. 26, a to z uwagi na wyraźną treść art. 38 ust. 3 - 4 ustawy. Przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o gospodarce energetycznej, o których tutaj mowa, określają także właściwy zakres podmiotowy obowiązywania tej ustawy (art. 7) w materii występującej w tej sprawie.

3. Uchwała Nr 108 Rady Ministrów w przepisach § 1 ust. 1 wyjaśnia ustawowe pojęcie paliw, a w przepisach § 2 ust. 2 w miejsce cywilistycznego pojęcia “dostawy” wprowadza “normowanie sprzedaży opału” jako formę za pośrednictwem której realizowane mają być ograniczenia, o których mowa w art. 26 pkt 1 przedmiotowej ustawy o gospodarce energetycznej. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że tego rodzaju wyjaśnienie znaczenia pojęć i terminów ustawowych w drodze aktów niższego rzędu jest niedopuszczalne i prowadzić może - tak jak w tym przypadku - do odejścia w przepisach wykonawczych od materii ustawy i jej postanowień.

Jeżeli zatem uwzględnić treść upoważnienia z art. 26 pkt 1 i miejsce tego przepisu w systematyce materii ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o gospodarce energetycznej to należy dojść do wniosku, że ustawa ta nie stwarzała podstawy do wydania uchwały Nr 108 Rady Ministrów.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego uchwalę tę należało wydać na innej podstawie prawnej, mianowicie na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o planowaniu społeczno - gospodarczym (w brzmieniu tekstu jednolitego Dz. U. z 1987 r. Nr 4, poz. 26). W artykule tym upoważnia się Radę Ministrów” do przejściowego wprowadzania i określania zasad reglamentacji obrotu surowcami, paliwami i energią, materiałami i wyrobami oraz reglamentacji sprzedaży środków dewizowych w zakresie, jaki może okazać się niezbędny za względu na istniejące deficyty zaopatrzenia”. Istnienie tej podstawy do wydania przedmiotowej uchwały Rady Ministrów pozwala na konwalidację wadliwego powołania podstawy prawnej uchwały Nr 108 Rady Ministrów. Z oświadczenia przedstawiciela Rady Ministrów na rozprawie wynika, że przy wydawaniu tej uchwały brano pod uwagę możliwość oparcia jej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu społeczno - gospodarczym.

Pomimo szanowania powyższego uchybienia w zakresie powołania właściwej podstawy prawnej Trybunał Konstytucyjny pragnie zauważyć, że upoważnienie zawarte w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu społeczno - gospodarczym nie spełnia wymogu upoważnienia szczegółowego, tzn. nie określa kryteriów, według których powinny być wprowadzane i określane zasady reglamentacji paliw. Na niewłaściwość posługiwania się tak ogólnymi sformułowaniami w upoważnieniach ustawowych do wydawania aktów wykonawczych zwrócił już uwagę Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach w sprawach sygn. akt U. 1/86, sygn. akt U. 5/86 oraz sygn. akt K. 1/87.

Trybunał Konstytucyjny postanowił także - stosownie do treści art. 5 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym - zasygnalizować Sejmowi i Radzie Ministrów następujące uwagi dotyczące uchybień i luk w przepisach prawnych będących przedmiotem oceny w niniejszej sprawie.

1. Społeczne znaczenie zapewnienia ludności opału na cele bytowe i produkcyjne w warunkach ograniczonej podaży węgla i jego pochodnych oraz trwały charakter ograniczonej dostępności do tego dobra wymagałyby, w opinii Trybunału Konstytucyjnego, określenia w przyszłości przez Sejm w drodze ustawy zasad reglamentacji sprzedaży do czasu, kiedy zniesienie reglamentacji stanie się możliwe. Uzasadnione to jest zarówno znaczeniem takich zasad dla konstrukcji prawa obywateli do nabycia deficytowego dobra, jak i gwarancjami jakie stwarza z założenia organ przedstawicielski gdy idzie o określenie preferencji społecznych w dziedzinie rozdziału dóbr i ustalanie hierarchii kryteriów, które powinny być przy tym brane pod uwagę.

2. Przedmiotowa uchwała Nr 108 Rady Ministrów nie zawiera przepisów określających zasady i tryb łagodzenia nadmiernych dysproporcji w procesie rozdziału opału według przyjętych w niej kryteriów w sytuacji, gdy w indywidualnych przypadkach wymaga tego sprawiedliwość społeczna. Jak wykazała rozprawa przed Trybunałem Konstytucyjnym stosowana obecnie praktyka w tej mierze (indywidualne decyzje o przydziale dodatkowej ilości opału podejmowane przez terenowe organy administracji państwowej lub właściwie przedsiębiorstwa handlu opałem według uznania) nie zabezpiecza należycie realizacji zasady sprawiedliwości społecznej w procesie stosowania prawa do nabycia opału.

3. Przedmiotowa uchwała Rady Ministrów nie przewiduje także w jakiejkolwiek formie udziału organów samorządowych oraz społeczno - zawodowych organizacji rolników w kształtowaniu polityki stosowania zasad rozdziału opału zgodnie z przepisami prawa. Z praktyki społecznej wynika, że uspołecznienie rozdziału dóbr przez państwo jest istotnym warunkiem traktowania tego rozdziału jako sprawiedliwego w odbiorze społecznym.

Mając na względzie wszystkie okoliczności podane w pkt I - VII uzasadnienia, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym stwierdził, że przepisy § 3 ust. 1 uchwały Nr 108 Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1987 r. w sprawie ograniczeń w dostawie i zużyciu opału dla ludności w latach 1987 - 1990 (M. P. Nr 21, poz. 182) w związku z ust. 1 pkt 2 załącznika nr 1 do tej uchwały: Normy sprzedaży opału dla odbiorców indywidualnych na cele bytowe - są niezgodne z przepisami art. 5 pkt 5 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Równocześnie na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym w związku z art. 42 ust. 1 pkt 6 uchwały Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ustalił trzymiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia niniejszego orzeczenia, w którym powinna zostać usunięta niezgodność wymienionych wyżej przepisów uchwały Nr 108 Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1987 r. z przepisami art. 5 pkt 5 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. W przypadku nieusunięcia tej niezgodności wymienione przepisy uchwały Nr 108 Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1987 r. tracą moc z upływem tego terminu w zakresie ustalonym w niniejszym orzeczeniu.