Postanowieniem z dnia 7 lipca 1988 r. Trybunał Konstytucyjny wszczął postępowanie z inicjatywy własnej na wniosek Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o zbadanie, czy przepis § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 1987 r. w sprawie odszkodowań za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez niektóre gatunki zwierząt łownych (Dz.U. Nr 34, poz. 189) jest zgodny z art. 44 ust. 3 i art. 45 ust. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o hodowli, ochronie zwierząt łownych i prawie łowieckim (Dz.U. z 1973 r. Nr 33, poz. 197) oraz z art. 361 Kodeksu cywilnego, a ponadto czy przepisy § 8 ust. 2-4 wymienionego rozporządzenia są zgodne z art. 44 ust. 3 wymienionej ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie II SA 1925/87, czy przepisy § 8 ust. 2, 3 i 4 wymienionego rozporządzenia są zgodne z art. 44 ust. 1 i 3 wymienionej ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r., a także z art. 56 ust. 1 i 3 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i art. 2 § 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 31, poz. 137) oraz z art. 2 § 1 i 3 Kodeksu postępowania cywilnego.

W dniu 19 października 1988 r. Trybunał Konstytucyjny postanowił rozpoznać i rozstrzygnąć obie sprawy łącznie, mając na uwadze zawartą w nich częściowo tę samą problematykę oraz względy ekonomii postępowania. Następnie postanowieniem z dnia 15 marca 1989 r. postępowanie w sprawie w części dotyczącej zbadania zgodności § 5 wymienionego rozporządzenia z dnia 26 października 1987 r. z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. i art. 361 Kodeksu cywilnego zostało umorzone, bowiem wskutek zmiany tego przepisu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1989 r. (Dz.U. Nr 6, poz. 41) utracił moc dotychczasowy i powstał nowy stan prawny, dostosowany do przepisów obydwu wyżej wymienionych ustaw.

W związku z tym, że rozporządzenie z dnia 20 lutego 1989 r. nie zmieniło treści unormowań zawartych w § 8 ust. 2, 3 i 4 wymienionego rozporządzenia z dnia 26 października 1987 r., przepis ten nadal pozostał przedmiotem postępowania w sprawie, tak w zakresie przedstawionym w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego, jak również we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wszczynając postępowanie z inicjatywy własnej w odniesieniu do § 8 ust. 2 wymienionego rozporządzenia, Trybunał Konstytucyjny miał na uwadze argumenty i wątpliwości podniesione we wniosku Prezesa Trybunału co do zgodności unormowania zawartego w tym przepisie z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. a w szczególności przekroczenia zakresu upoważnienia, jak też i zasadności wyłączenia postępowania cywilnego lub arbitrażowego w sprawach odszkodowawczych.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zakwestionował także wskutek pytania prawnego NSA zgodność unormowania, zawartego w § 8 ust. 2, 3 i 4 rozporządzania z art. 56 ust. 1 i 3 Konstytucji PRL oraz art. 2 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych z 1985 r. i art. 2 § 1 i 3 Kodeksu postępowania cywilnego. Zdaniem Prezesa NSA sprawy, o których mowa w art. 44 ust. 1 prawa łowieckiego z 1959 r. są sprawami z zakresu prawa cywilnego, bowiem dotyczą wynagrodzeń za wyrządzone szkody. W ocenie wnioskodawcy tylko wówczas nie podlegałyby rozpoznaniu przez sądy powszechne, gdyby z mocy ustaw szczególnych były przekazane innym sądom lub władzom, a skoro takiego przekazania nie zawiera ustawa z dnia 17 czerwca 1959 r. o hodowli, ochronie zwierząt łownych i prawie łowieckim, to wyłączenie w § 8 ust. 2-4 rozporządzenia drogi sądowej przez Radę Ministrów wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 44 ust. 3 wymienionej ustawy. Właściwość sądów jest taką kategorią pojęciową, która nie mieści się w określeniu "zasady i tryb ustalania odszkodowań", a skoro tak, to upoważnienie z art. 44 ust. 3 wymienionej ustawy nie może być uznane za przyznanie Radzie Ministrów uprawnienia do dokonania zmian we właściwości sądów powszechnych, choćby i z tego względu, że byłoby to upoważnienie do dokonania zmian stanu prawnego wynikającego z innych ustaw. W ocenie Prezesa NSA kwestionowane przepisy § 8 ust. 2 budzą też poważne wątpliwości co do ich zgodności z art. 56 ust. 1 i 3 Konstytucji PRL, skoro według zasady wyrażonej w tym przepisie, sprawowanie wymiaru sprawiedliwości należy wyłącznie do sądów, których właściwość określają ustawy.

Zdaniem wnioskodawcy przepisy te nie są też zgodne z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego i art. 2 § 1 ustawy o ustroju sądów powszechnych, które realizują postanowienie art. 56 ust. 1 Konstytucji PRL stanowiąc, że do rozpoznania spraw cywilnych (tj. spraw ze stosunków z zakresu prawa cywilnego), powołane są sądy powszechne o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych oraz Sądu Najwyższego.

Podsekretarz Stanu w Urzędzie Rady Ministrów ustosunkowując się do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie oraz do zagadnienia przedstawionego w pytaniu prawnym NSA zajął następujące stanowisko. Nie podważał tezy, że zobowiązania odszkodowawcze mają charakter cywilnoprawny. Podniósł jednak, że spory o te odszkodowania mogą być rozpatrywane w inny sposób, nie tylko w postępowaniu cywilnym lub arbitrażowym, ale także w postępowaniu administracyjnym (przy czym bądź jako poprzedzające postępowanie sądowe czy arbitrażowe, bądź też jako mające charakter wyłączny). Z tego względu regulacja zawarta w art. 44-45 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r., normująca (przepisami prawa administracyjnego w sposób odmienny niż to czyni Kodeks cywilny) odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne nie może budzić wątpliwości co do potrzeby administracyjnego toku postępowania w tych sprawach, tym bardziej, że w doktrynie nie ma jednoznacznego poglądu w przedmiocie kwalifikacji spraw związanych ze szkodami spowodowanymi przez zwierzynę łowną, jako typowe sprawy cywilne. Dotychczas bowiem, nie został rozstrzygnięty problem charakteru praw majątkowych Państwa do zwierzyny żyjącej w stanie wolnym.

Dlatego też zdaniem Podsekretarza Stanu w Urzędzie RM Rada Ministrów słusznie została upoważniona do określenia w art. 44 ust. 3 ustawy w drodze rozporządzenia zasad i trybu ustalania oraz wypłaty odszkodowań za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez dziki, łosie, jelenie i daniele, w toku postępowania administracyjnego (poprzedzonego postępowaniem ugodowym), które ma na celu załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia powództwa do sądu. W alternatywnej ocenie - jego zdaniem - skierowanie sprawy o odszkodowanie za przedmiotowe szkody do rozpatrzenia przez organy administracji nie oznacza jeszcze wyłączenia możliwości dochodzenia odszkodowania na drodze sądowej. W przeciwieństwie bowiem do pierwszego rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r., wydanego dnia 26 stycznia 1960 r. (Dz.U. Nr 5, poz. 2) nie zamieszczono normy, umożliwiającej kwestionowanie ustaleń dokonanych przez organy administracji na drodze sądowej. Jednocześnie podniósł, że administracyjno prawny sposób ustalania przedmiotowych odszkodowań w drodze decyzji na mocy art. 196 § 2 pkt 16 Kodeksu postępowania administracyjnego podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dotychczas w swoim orzecznictwie nie kwestionował właściwości NSA w tego rodzaju sprawach.

Prokurator Generalny PRL ustosunkowując się do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego o wszczęciu postępowania z inicjatywy własnej w kwestii przepisów § 8 ust. 2-4 rozporządzenia wyraził pogląd, że przepisy te zostały wydane w granicach upoważnienia zawartego w art. 44 ust. 3 wymienionej ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. i nie uchybiają przepisom innych ustaw. Prokurator Generalny ponadto stwierdził, że zakres udzielonego Radzie Ministrów w art. 44 ust. 3 wymienionej wyżej ustawy upoważnienia jest bardzo szeroki. W oparciu o sformułowanie zawarte w tym przepisie "zasad i trybu ustalania oraz wypłaty odszkodowań", Rada Ministrów władna była uregulować całość spraw związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowań za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez zwierzynę łowną w sposób odbiegający od trybu stosowanego przy dochodzeniu innych roszczeń cywilnoprawnych. Mogła też stosując inny sposób, odesłać strony w tych sprawach do postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Generalny stwierdził, że przepisy § 8 ust. 2-4 rozporządzenia z dnia 26 października 1987 r. zostały wydane na podstawie i w granicach upoważnienia, zawartego w art. 44 ust. 3 prawa łowieckiego oraz nie naruszają uregulowań, wynikających z dalszych przepisów powołanych jako podstawa kontroli.

W uzasadnieniu tego stanowiska Prokurator Generalny PRL zgodził się z zawartym w uzasadnieniu wniosku Prezesa NSA wywodem, iż odszkodowanie za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez zwierzęta łowne, za które w myśl art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. odpowiada Państwo, mają charakter cywilnoprawny.

W ocenie Prokuratora Generalnego taki charakter roszczeń odszkodowawczych nie oznacza jednak niedopuszczalności innej drogi ich dochodzenia, niż przed sądami powszechnymi, jako że na gruncie obowiązujących przepisów prawa, podstawę wprowadzenia w tych sprawach innego trybu postępowania stanowi art. 44 ust. 3 prawa łowieckiego z 1959 r. o bardzo szerokim zakresie upoważnienia.

Według Prokuratora Generalnego, kwestionowane przepisy nie naruszają w szczególności art. 56 ust. 1 lub 3 Konstytucji PRL, a to dlatego, że konstytucyjna zasada sprawowania przez sądy wymiaru sprawiedliwości nigdy nie była rozumiana w takim znaczeniu, by niedopuszczalne było przekazanie niektórych spraw właściwości innych organów. Właściwość zaś innych niż sądy organów do rozpatrywania spraw określonego rodzaju oraz tryb postępowania w tych sprawach określają przepisy szczególne. Przykładem potwierdzającym dopuszczalność takiej praktyki w sprawach o charakterze cywilnoprawnym jest Kodeks postępowania cywilnego, uchwalony w czasie obowiązywania przepisu art. 56 Konstytucji PRL i nadal stosowany w praktyce. Otóż, art. 2 kpc powtarzając zasadę, iż do rozpoznania spraw z tego zakresu powołane są sądy, stanowi jednocześnie w § 2, że nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne między jednostkami gospodarki uspołecznionej, należące do właściwości państwowego arbitrażu gospodarczego lub arbitrażu resortowego. Przepis art. 2 § 2 kpc idzie jeszcze dalej stanowiąc, że nie są również rozpoznawane w postępowaniu sądowym inne sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, ustawodawca (pod rządem konstytucyjnej zasady sprawowania przez sądy wymiaru sprawiedliwości) w sposób zamierzony przewidział dopuszczalność rozpoznawania niektórych spraw cywilnych również przez inne organy i to w oparciu zarówno o inne ustawy, jak i inne przepisy szczególne np. wydane na podstawie upoważnienia ustawowego. Wskazuje to, że kwestionowane przepisy § 8 ust. 2-4 przedmiotowego rozporządzenia pozostają w całkowitej zgodności z przepisami art. 2 § 1 i 3 kpc.

Jeśli chodzi o art. 2 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych z 1985 r. to - zdaniem Prokuratora Generalnego PRL - jest to przepis kompetencyjny, określający właściwość tylko sądów powszechnych, a nie innych organów. Z tego względu nie odnosi się on do organów, których właściwość (również w sprawach cywilnych) określają inne ustawy lub inne przepisy szczególne. Z tego też powodu nie można dopatrywać się sprzeczności wymienionego przepisu z przepisami § 8 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia. W ocenie Prokuratora Generalnego PRL nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że ustawą o ustroju sądów powszechnych z 20 czerwca 1985 r. nie uchylono, ani w sposób dorozumiany nie pozbawiono mocy przepisu art. 2 § 3 kpc, przewidującego dopuszczalność przekazania przepisami szczególnymi spraw cywilnych do rozpoznania innym organom.

Trybunał Konstytucyjny na podstawie tekstów aktów prawnych i po przeprowadzeniu rozprawy ustalił, co następuje.

W świetle art. 10 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 19 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 22, poz. 98) oraz art. 22 uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 39, poz. 184) nie budzi wątpliwości, że w warunkach tej sprawy pytanie prawne zgłoszone zostało przez uprawniony podmiot i w związku z toczącym się postępowaniem oraz, że od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie II SA 1925/87. Wskazuje na to treść wniosku i przebieg tego postępowania.

Sprawy o odszkodowanie za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez niektóre zwierzęta łowne do dnia 1 sierpnia 1973 r. były rozpoznawane przez sądy powszechne w postępowaniu cywilnym, przy czym stosowano tryb mieszany, to jest administracyjno-sądowy. Wstępne orzeczenia były wydawane w trybie administracyjnym, po wyczerpaniu którego strona mogła skierować sprawę o odszkodowanie na drogę sądową. Była to więc regulacja prawna inna niż obecnie obowiązująca. Dopiero w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1973 r. w sprawie odszkodowań za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez zwierzęta łowne (Dz.U. Nr 30, poz. 177), które weszło w życie z dniem 1 sierpnia 1973 r. uregulowano, że o odszkodowaniu orzekał organ administracji państwowej w drodze decyzji (§ 6). Analogiczny przepis zamieszczony został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 1975 r. (Dz.U. Nr 28, poz. 146), a także w obowiązujących kwestionowanych przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 1987 r. w § 8 ust. 2-4. Przepisy te stanowią, że o odszkodowaniu za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez dziki, łosie, jelenie i daniele orzekają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw leśnictwa w drodze decyzji. Decyzje te zostały poddane kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co oznacza, że wymienione przepisy wyłączają właściwość sądów powszechnych do rozpoznawania sporów o odszkodowanie z tytułu szkód wyrządzonych przez zwierzęta łowne, bądź właściwość komisji arbitrażowych w odniesieniu do sporów między jednostkami gospodarki uspołecznionej.

Ustawa z dnia 17 czerwca 1959 r. o hodowli, ochronie zwierząt łownych i prawie łowieckim (dalej zwana prawem łowieckim) nie zawiera przepisu określającego właściwość innych organów do rozpoznawania spraw o odszkodowanie za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 października 1987 r. stanowiąc w § 8 ust. 2-4, iż o odszkodowaniu za szkody wyrządzone w uprawach i plonach przez zwierzęta łowne orzekają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw leśnictwa w drodze decyzji zostało oparte na art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r., który stanowi, że Rada Ministrów w rozporządzeniu określi "zasady i tryb ustalania oraz wypłaty odszkodowań" z tytułu szkód wyrządzonych przez zwierzęta łowne.

Z powyższych ustaleń Trybunał Konstytucyjny wyprowadził następujące wnioski.

Zasadnicze zagadnienia w sprawie sprowadzają się do wyjaśnienia, czy sprawy o odszkodowanie za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez zwierzęta łowne są sprawami z zakresu prawa cywilnego, czy do ich rozstrzygania w świetle treści podanych unormowań są właściwe również organy pozasądowe i czy Rada Ministrów była uprawniona w ramach upoważnienia zawartego w art. 44 ust. 3 prawa łowieckiego z 1959 r. do przekazania spraw z tego zakresu do rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym.

Jakkolwiek uczestnicy postępowania bezspornie przyznali, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu szkód wyrządzonych przez zwierzynę łowną w uprawach i plonach jest roszczeniem cywilnoprawnym, to Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne przeprowadzić ocenę tego zagadnienia z uwagi na rozszerzony przedmiot postępowania, a mianowicie kwestię właściwości organów do rozstrzygania spraw z tego zakresu.

Prawo łowieckie nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 431 Kodeksu cywilnego, bowiem dotyczy zwierzyny łownej, dzikiej, żyjącej w stanie wolnym, podczas gdy art. 431 Kodeksu cywilnego dotyczy zwierząt pozostających pod władaniem człowieka, który je chowa lub nimi posługuje się. W obu aktach prawnych tj. w prawie łowieckim i Kodeksie cywilnym występują zróżnicowane hipotezy norm obejmujące inne sytuacje faktyczne mające znaczenie prawne. W myśl art. 431 kc "kto zwierzę chowa albo się nim posługuje obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność nie ponoszą winy".

Stosownie do art. 44 § 1 prawa łowieckiego "państwo odpowiada jedynie za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez dziki, łosie, jelenie i daniele. Odszkodowanie wypłacają przedsiębiorstwa lasów państwowych". Jest to - jak widać - koncepcja odszkodowawcza przejęta z prawa cywilnego, przekształcona w odrębną normę prawną, o zawężonej podmiotowo i przedmiotowo odpowiedzialności odszkodowawczej, bardzo surowej, bo nie przewidującej nawet okoliczności ekskulpacyjnych. W normie tej znajdują odbicie elementy, wynikające z regulacji skutków prawnych szczególnej sytuacji, jakim jest wyrządzenie szkody przez zwierzęta żyjące w stanie wolnym. Stanowi ona tylko modyfikację zakresu i zasad odpowiedzialności odszkodowawczej, wyrażonej w prawie cywilnym w sposób dostosowany do tej odrębnej sytuacji faktycznej, nie uregulowanej w Kodeksie cywilnym. Jednakże nie narusza ona konstrukcji i istoty stosunku cywilnoprawnego, z którego wynika uprawnienie i obowiązek równoprawnych podmiotów w zakresie naprawienia szkody. W stosunku tym nie wchodzi w rachubę jednostronnie i władczo wyznaczony obowiązek, wynikający ze stosunku administracyjno-prawnego lub publiczno-prawnego, w którym występuje nierównorzędność stron i podporządkowanie jednej strony władzy drugiej strony. W tym więc zakresie w jakim prawo łowieckie stanowi o odszkodowaniu nie pozostającym w związku z naruszającą prawo wadliwą lub nieważną decyzją (art. 160 kpa) albo innym zdarzeniem o charakterze administracyjno-prawnym (np. uchylanie lub zmiana decyzji z art. 161 § 3 kpa) należy - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - rozumieć to pojęcie tak, jak je rozumie Kodeks cywilny. Nie reguluje on wszystkich stosunków cywilnoprawnych i nie jest jedynym źródłem prawa cywilnego, gdyż z różnych względów niektóre stosunki cywilnoprawne są regulowane w odrębnych ustawach, zawierających nawet większość przepisów o charakterze administracyjno-prawnym. O tym jednak, czy określone stosunki prawne są stosunkami z zakresu prawa cywilnego, nie decyduje to w jakiej ustawie zostały uregulowane, lecz treść i znamiona tych stosunków, a w szczególności oparcie ich na zasadzie prawnej równorzędności stron, to jest w omawianym wypadku, uprawnionego do żądania wyrównania szkody i zobowiązanego do jej naprawienia. W taki właśnie sposób uregulowana została w prawie łowieckim odpowiedzialność za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez dziki, łosie, jelenie i daniele. Dlatego powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa i judykaturze cywilnoprawny charakter stosunku odszkodowawczego, powstałego w wyniku szkody wyrządzonej przez te zwierzęta łowne, który mieści się w ogólnym systemie cywilnoprawnej odpowiedzialności odszkodowawczej. Z tego wynika, że uregulowane w art. 44 § 1 prawa łowieckiego roszczenia o odszkodowanie za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez wymienione w nim zwierzęta łowne są sprawami z zakresu prawa cywilnego, czyli sprawami cywilnymi (co jest niesporne między uczestnikami postępowania), które stosownie do art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego powinny być rozpoznawane przez sądy powszechne.

Nawiązując do treści art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, Trybunał Konstytucyjny uznaje za sprawę cywilną taką sprawę, w której ochrona prawna ma się wyrażać w wywołaniu skutku prawnego w zakresie stosunku prawnocywilnego sensu largo, a więc stosunku osobistego, rodzinnego lub majątkowego, którego uczestnicy muszą na wypadek sporu wystąpić w charakterze równouprawnionych podmiotów. Istota sprawy cywilnej polega więc na tym, że uczestnicy stosunku prawnego, w którego ramach ma nastąpić skutek prawny, w razie sporu występują jako równouprawnieni partnerzy. Jeżeli choćby jeden z nich uzyskuje pozycję organu działającego z mocy swej władzy zwierzchniej, to stosunek taki nie jest stosunkiem cywilnoprawnym. Przyjęty w prawie łowieckim z 1959 r. i poprzednio obowiązujących rozporządzeniach wykonawczych, jak też w rozporządzeniu z dnia 26 października 1987 r. po zmianie § 5, dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lutego 1989 r. (Dz.U. Nr 6, poz. 41), model naprawiania szkody wyrządzonej przez zwierzęta łowne w uprawach i plonach nie daje podstaw według oceny Trybunału by w stosunku poszkodowanego i zobowiązanego do naprawienia tych szkód, Państwo uzyskiwało pozycję organu działającego z mocy swej władzy zwierzchniej. W świetle tych przepisów oraz w świetle sposobu naprawiania szkody, przyjętego w Kodeksie cywilnym (art. 361-363) należy przyjąć, iż są to podmioty równouprawnione w tym stosunku cywilnoprawnym. Postępowanie cywilne służy bowiem urzeczywistnieniu norm prawnych, zawartych w prawie cywilnym, rodzinnym itd. zgodnie z ich treścią społeczną w odniesieniu do konkretnych sytuacji. Tym samym wprowadza stan pewności prawa w dziedzinie cywilnoprawnych stosunków społecznych. Wprawdzie z przepisu art. 2 § 2 i 3 kpc wynika, że sprawy cywilne sensu largo (stosunki prawne o charakterze: a) osobistym, b) rodzinnym, c) majątkowym, przy czym w tych ostatnich musi występować równorzędność podmiotów) są rozpoznawane nie tylko w postępowaniu sądowym, lecz także pozasądowym (jak np. w postępowaniu arbitrażowym, postępowaniu przed sądami polubownymi), ale organy te przeprowadzają postępowanie z uwzględnieniem równości obu stron, na zasadach zbliżonych do postępowania sądowego w sprawach cywilnych. Należy tu podkreślić, że art. 2 § 1 kpc formułuje wyraźnie zasadę domniemania drogi sądów powszechnych w sprawach cywilnych, uzależniając kompetencję sądów szczególnych i innych organów od przekazania do ich właściwości spraw przez przepisy szczególne. Nie mogą to być przepisy rangi podustawowej, bowiem właściwość organów uprawnionych do rozpoznawania spraw cywilnych określono w art. 56 ust. 1 Konstytucji PRL. W tym ostatnim przepisie została wyrażona zasada, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości należy wyłącznie do sądów oraz, że właściwość sądów i postępowanie określają ustawy. Za cywilnoprawnym charakterem stosunku odszkodowawczego, wynikającego z art. 44 ust. 1 prawa łowieckiego przemawia także wykładnia historyczna przepisów regulujących odpowiedzialność za szkody w uprawach i plonach rolnych, wyrządzone przez niektóre zwierzęta łowne. Sprawy o odszkodowanie z tego tytułu były bowiem rozpatrywane do dnia 1 sierpnia 1973 r. przez sądy powszechne. Przepisy kolejnych rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie odszkodowań za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych, wydawane zarówno na podstawie dekretu z 29 października 1952 r. o prawie łowieckim (Dz.U. Nr 44, poz. 300), jak również na podstawie art. 44 ust. 3 obowiązującego prawa łowieckiego, wyraźnie stwierdzały, że osoba, której została wyrządzona szkoda ma prawo skierowania sprawy na drogę sądową przeciwko właściwemu przedsiębiorstwu lasów państwowych. Potwierdza to wniosek, że są to sprawy z zakresu prawa cywilnego. Nowela prawa łowieckiego, dokonana w 1973 r. nie wprowadziła zmian, które prowadziłyby do uznania, że sprawy o naprawienie szkód łowieckich utraciły charakter cywilnoprawny. Ustawowo nie zostały sprawy te wyłączone z właściwości sądów powszechnych. Dopiero w rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 lipca 1973 r., które weszło w życie z dniem 1 sierpnia 1973 r. i w obecnie obowiązującym kwestionowanym rozporządzeniu z 26 października 1987 r. wprowadzony został przepis stanowiący, że o odszkodowaniu orzeka organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw leśnictwa stopnia podstawowego w drodze decyzji, od której stronom przysługuje odwołanie do terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw leśnictwa stopnia wojewódzkiego. Niezależnie od tego czy te decyzje stosownie do art. 194 § 2 pkt 16 kpa zostały poddane kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza to, że kwestionowane przepisy § 8 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia wyłączają właściwość sądów powszechnych do rozpoznawania spraw o odszkodowanie z tytułu szkód wyrządzonych przez niektóre zwierzęta łowne bądź właściwość komisji arbitrażowych w odniesieniu do sporów między jednostkami gospodarki uspołecznionej.

Z kolei powstaje do rozważenia kwestia, czy Rada Ministrów była upoważniona do przekazania rozpoznawania tych spraw cywilnych do właściwości organów administracji państwowej?

Realizując treść art. 56 ust. 1 Konstytucji, ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych w art. 2 § 1 stanowi, że sądy powszechne rozstrzygają sprawy z zakresu prawa karnego, cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, z wyjątkiem spraw przekazanych ustawami innym sądom. Podobnie przepis art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego stanowi, że do rozpoznania spraw cywilnych ze stosunków z zakresu prawa cywilnego powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te, nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Z dalszej treści tego przepisu wynika, że nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne między jednostkami gospodarki uspołecznionej, należące do właściwości państwowego arbitrażu gospodarczego lub arbitrażu resortowego oraz że nie są również rozpoznawane w postępowaniu sądowym inne sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów.

W związku z tym Trybunał Konstytucyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA o przedstawieniu pytania prawnego, że do wyłączenia właściwości sądów powszechnych w tych sprawach przez Radę Ministrów nie daje również podstaw zawarte w przepisie art. 44 ust. 3 prawa łowieckiego upoważnienie do określenia zasad i trybu ustalania oraz wypłaty odszkodowań. Nie tylko dlatego, że właściwość sądów - jak to zostało już wyżej podniesione - określają ustawy, a nie akty wykonawcze do ustaw, ale także z tego powodu, iż z treści upoważnienia ustawowego określonego w art. 44 ust. 3 prawa łowieckiego nie wynika, że Rada Ministrów została upoważniona do wyłączenia tej kategorii spraw cywilnych z zakresu właściwości sądów powszechnych. Upoważnienie do określenia zasad i trybu ustalania oraz wypłaty odszkodowań nie upoważnia bowiem Rady Ministrów do określenia właściwości sądów powszechnych, w tym także do dokonywania zmian w zakresie właściwości sądów. Właściwość sądów jest pojęciem, które nie mieści się w określeniu "zasady i tryb ustalania odszkodowań". Upoważnienie z art. 44 ust. 3 prawa łowieckiego nie może być rozumiane jako przyznanie Radzie Ministrów uprawnienia do dokonania zmian we właściwości sądów powszechnych także z tego względu, że byłoby to upoważnienie do dokonania zmian stanu prawnego wynikającego z innych ustaw.

Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że unormowanie zawarte w art. 44 ust. 3 wymienionej ustawy wskazuje na to, że ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do wydania przepisów regulujących w postępowaniu administracyjnym tylko "zasady i tryb ustalenia oraz wypłaty odszkodowań", a nie właściwość organów uprawnionych do rozpatrywania sporów. Do wyłączenia drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych bowiem niezbędny byłby wyraźny przepis ustawy pozostający w zgodności z zasadami konstytucyjnymi. Skoro brak jest wyraźnego upoważnienia w tym przedmiocie dla Rady Ministrów w przepisach § 8 ust. 2-4 rozporządzenia z dnia 26 października 1987 r., to przekroczyła ona zakres swoich kompetencji. Należy podkreślić, że takie dziedziny życia społeczno-gospodarczego jak ochrona praw podmiotowych, właściwość organów do realizowania tych praw, także w zakresie postępowania nie może w świetle zasad konstytucyjnych być regulowana w innej formie aktu prawotwórczego, jak ustawa.

Z powyższych przyczyn Trybunał Konstytucyjny uznając niezgodność przepisów § 8 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 1987 r. z art. 44 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o hodowli, ochronie zwierząt łownych i prawie łowieckim oraz z art. 56 ust. 1 i 3 Konstytucji PRL i art. 2 § 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, a także z art. 2 § 1 i 3 Kodeksu postępowania cywilnego, - na podstawie art. 2, art. 4 ust. 1 i art. 8 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz art. 42 ust. 1 uchwały Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym orzekł, jak w sentencji.

Rozpoznając sprawę Trybunał Konstytucyjny stwierdził również niespójność pomiędzy art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego oraz przepisami art. 56 ust. 1 i 3 Konstytucji PRL i art. 2 ust. 1 prawa o ustroju sądów powszechnych. Ze względu jednak na datę wydania ustawy - Kodeksu postępowania cywilnego tj. 17 listopada 1964 r. i unormowanie zawarte w art. 35 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, które wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w odniesieniu do tego przepisu, Trybunał Konstytucyjny wyda odrębne postanowienie, na podstawie art. 5 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sygnalizujące Sejmowi Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej tę niespójność.