Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO) wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem z 5 lutego 1991 r. o dokonanie powszechnie obowiązującej wykładni art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. Nr 3, poz. 19 ze zm.), dotyczącej zawartego w tym przepisie określenia “w szczególnie uzasadnionych wypadkach”. W związku z wątpliwościami co do zakresu wniosku, wynikłymi głównie ze sposobu jego uzasadnienia, Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do RPO o uściślenie wniosku. W piśmie z dnia 10 czerwca 1991 r. RPO bliżej sprecyzowała petitum wniosku, na nowo go uzasadniając. Wyjaśnione zostały dzięki temu wątpliwości i pytanie, czy wnioskodawcy zależy na tym, aby w wykładni Trybunał Konstytucyjny określił także granice, w których powinny mieścić się owe “szczególnie uzasadnione wypadki”. RPO wyraźnie ograniczyła swój wniosek do zagadnień proceduralnych, do których należą: wskazanie kierunków postępowania prowadzącego do ustalenia “szczególnie uzasadnionego wypadku” w rozumieniu cytowanego przepisu art. 17 ust. 3 Karty Nauczyciela oraz wyjaśnienie konsekwencji prawnych braku uzasadnienia decyzji odwołującej nauczyciela z funkcji kierowniczej, niewysłuchania go przed podjęciem takiej decyzji, a także niepowiadomienia o tym właściwej organizacji związkowej. W uzasadnieniu wniosku RPO powołuje się na błędną praktykę administracji oświatowej. Ta błędna praktyka - zdaniem RPO - wynika z niewłaściwego rozumienia prawa, co uzasadnia wniosek o powszechnie obowiązującą wykładnię.

Przedstawiając w sprawie swoje stanowiska - Minister Edukacji Narodowej oraz Prokurator Generalny wyrazili pogląd, że przepis art. 17 ust. 3 Karty Nauczyciela nie wymaga powszechnie obowiązującej wykładni. Przedstawiając swoje stanowiska w odpowiedzi na pierwszą wersję wniosku RPO (z dnia 5 lutego 1991 r.), wypowiadali się przeciwko potrzebie formułowania w postaci wykładni katalogu “szczególnie uzasadnionych wypadków”. Na podstawie wspomnianego wniosku RPO sądzili, że chodzi o wykładnię właśnie w tym zakresie. Dopiero w drugiej wersji swojego wniosku (z dnia 10 czerwca 1991 r.) RPO wyraźnie stwierdziła, że nie wnosi o określenie przez Trybunał Konstytucyjny katalogu “poważnych przyczyn” uzasadniających zwolnienie w ciągu roku szkolnego nauczyciela z funkcji kierowniczej w szkole na podstawie art. 17 ust. 3 Karty Nauczyciela. W związku z powyższym stanowiska uczestników postępowania straciły w tym zakresie związek z poprawioną wersją wniosku RPO. Ponadto obydwaj uczestnicy twierdzą, że wykładnia cytowanego art. 17 ust. 3 jest zbędna, gdyż nieprawidłowości jego stosowania wynikają nie z niejasności przepisu, lecz z wadliwej praktyki, a orzecznictwo Sądu Najwyższego w sposób wystarczający zapewnia prawidłową realizację omawianego przepisu Karty Nauczyciela.

Trybunał Konstytucyjny powołał biegłego - prof. dr Tadeusza Zielińskiego, który wypowiedzieć miał się w dwóch kwestiach, a mianowicie: czy odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej w szkole w trakcie roku szkolnego w szczególnie uzasadnionych przypadkach należy do zakresu prawa pracy czy do prawa administracyjnego oraz jakie warunki formalne muszą być spełnione dla ważności decyzji o odwołaniu z funkcji. W kwestii pierwszej biegły opowiedział się za poglądem, iż odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego jest aktem administracyjnym. W kwestii drugiej biegły wymienił warunki formalne, jakie -jego zdaniem - powinny cechować decyzję o odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczej, oraz wskazał na konsekwencje prawne, jakie dla ważności tej decyzji mają wymogi określone we wniosku RPO.

Biegły w zasadzie podzielił pogląd RPO, że decyzja o odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczej w trakcie roku szkolnego wymaga uzasadnienia, a przed jej podjęciem należy wysłuchać zainteresowanego nauczyciela oraz powiadomić właściwą organizację związkową o zamiarze odwołania. Równocześnie biegły stwierdził, że brak pierwszych dwóch wymogów nie powoduje sam przez się nieważności decyzji. Nie wypowiedział się natomiast na temat konsekwencji braku powiadomienia organizacji związkowej.

Trybunał Konstytucyjny podejmując uchwałę świadom był zmian zachodzących w stanie prawnym w zakresie dotyczącym rozpatrywanej sprawy. Uchwalona przez Sejm i zatwierdzona przez Senat ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty zmieniła w art. 97 pkt 13 treść art. 17 Karty Nauczyciela i w art. 38 inaczej uregulowała odwoływanie nauczycieli z funkcji kierowniczej. Trybunał Konstytucyjny postanowił jednak podjąć uchwałę ustalającą wykładnię art. 17 ust. 3 Karty Nauczyciela w jego dotychczasowym brzmieniu nie tylko dlatego, że wspomniana ustawa o systemie oświaty w dniu podejmowania uchwały nie jest jeszcze podpisana przez Prezydenta i - rzecz oczywista - nie weszła w życie, lecz przede wszystkim z uwagi na znaczenie, jakie wymieniony wyżej przepis może mieć jeszcze w stosunku do tych nauczycieli, którzy zostali na jego podstawie odwalani z funkcji kierowniczych w szkole.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny, chcąc pozostawić otwartą sprawę ewentualnego uznania nieważności decyzji ze względu na brak materialnoprawnych przesłanek odwołania nauczycieli z funkcji kierowniczych, dał temu wyraz w sentencji uchwały. Trybunał miał tu na względzie wszystkich nauczycieli, którzy zostali odwołani z funkcji kierowniczych w szkole na podstawie art. 17 ust. 3 Karty Nauczyciela od samego początku jej obowiązywania, tj. 1 lutego 1982 r. Nie można bowiem wykluczyć, że brak materialnoprawnych przesłanek odwołania zostanie zakwalifikowany w toku postępowania przed organami administracji państwowej lub przed sądem jako rażące naruszenie prawa, stanowiące podstawę do uznania nieważności decyzji, a nie tylko do jej uchylenia w trybie zwyczajnych środków prawnych.

Wykładnia przyjęta w sentencji uchwały uzasadniona jest następującymi względami.

1. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że decyzja o odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczej, podjęta w szczególnie uzasadnionych wypadkach w czasie roku szkolnego na podstawie art. 17 ust. 3 Karty Nauczyciela, jest decyzją administracyjną. Trybunał Konstytucyjny zdaje sobie sprawę z tego, że udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy wspomniane wyżej decyzje należą do zakresu prawa pracy, do sfery prawa administracyjnego, czy też do złożonych (“kompleksowych”) stosunków prawnych, jest zadaniem wyjątkowo skomplikowanym i spornym zarówno w doktrynie, jak i praktyce prawniczej. Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że sama decyzja odwołująca nauczyciela z funkcji kierowniczej w szkole - w sytuacji nierozwiązywania z nim stosunku pracy - nie należy do sfery prawa pracy, ani nawet nie ma charakteru heterogenicznego (mieszanych elementów prawa pracy i prawa administracyjnego), lecz stanowi akt administracyjny, który powinien być oceniony w kategoriach prawa administracyjnego. Innym zagadnieniem, którym jednak Trybunał Konstytucyjny się nie zajmował, są skutki prawne, w tym także skutki prawne z zakresu prawa pracy, jakie tego rodzaju akt administracyjny może wywołać. Ponadto, uwzględniając argumenty podnoszone w doktrynie prawniczej i w judykaturze, Trybunał Konstytucyjny brał pod uwagę gwarancje, które najlepiej służą ochronie praw jednostki. Chodzi zwłaszcza o podstawowe wymagania procedury, które powinny być zachowane, aby postępowanie mogło odpowiadać kryterium demokratycznego państwa prawnego. Wykładnia prawa, jeśli wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, powinna zmierzać zatem do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela. W rozpatrywanej sprawie gwarancje te występują dzisiaj znacznie szerzej na gruncie prawa administracyjnego aniżeli prawa pracy. Biorąc pod uwagę także tę okoliczność, wynikającą z aktualnego stanu prawa, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przy podjęciu decyzji o odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że zgodnie z art. 98 ust. 2 Karty nauczyciela - spory z tego zakresu dotyczące roszczeń ze stosunku pracy rozpatrywane są przez sądy pracy, a nie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odwołanie nauczyciela z funkcji kierowniczej (bez równoczesnego rozwiązania stosunku pracy) może bowiem wywołać skutki także w sferze prawa pracy. Ponadto określony tryb sądowy rozpoznawania sporów nie przesądza o materialnoprawnym charakterze stosunków prawnych. Wynika to z brzmienia art. 198 § 4 pkt 7 kpa, który wyłącza możliwość zaskarżenia do NSA decyzji w sprawach należących do właściwości innych sądów. Stanowi o tym także art. 107 § 1 kpa.

2. Skoro decyzja odwołująca nauczyciela z funkcji kierowniczej w szkole jest decyzją administracyjną, mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Kpa zupełnie jednoznacznie pozwala wyjaśnić wątpliwości podniesione przez RPO, dotyczące wysłuchania strony postępowania i uzasadnienia decyzji. Art. 10 § 1 kpa wyraźnie postanawia, że organy administracji państwowej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji - umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jest to zasada, od której odstąpić można jedynie w przypadkach określonych w art. 10 § 2 kpa, tzn. w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Natomiast obowiązek taktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji wynika z art. 107 § 1 kpa. Uzasadnienie to powinno umożliwić ocenę, czy “szczególnie uzasadnione wypadki”, powodujące odwołanie nauczyciela z funkcji kierowniczej w czasie roku szkolnego, uzasadnione są prawnie, a zwłaszcza, czy nie naruszają zasad konstytucyjnych oraz czy uzasadnione są normami etycznymi obowiązującymi nauczycieli, którym powierzono funkcje kierownicze.

3. Z wniosku RPO wynika, że istnieją wątpliwości co do skutków prawnych niezachowania przez organy administracji wymogu wysłuchania nauczyciela, wobec którego istnieje zamiar odwołania w czasie roku szkolnego, oraz uzasadnienia podjętej już decyzji w takiej sprawie. Wątpliwości te należało wyjaśnić także na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego.

Niedochowania powyższych wymogów nie stanowi rażącego naruszenia prawa wg art. 156 § 1 pkt 2 kpa, dającego samoistną podstawę űo stwierdzenia nieważności decyzji o odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczej w czasie roku szkolnego. Niedochowanie ich nie stanowi również przesłanek do uznania nieważności decyzji z innych przyczyn, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Dlatego Trybunał Konstytucyjny w sentencji uchwały o wykładni art. 17 ust. 3 Karty Nauczyciela stanął na stanowisku, że niewysłuchanie nauczyciela przed podjęciem decyzji i brak jej uzasadnienia są przyczynami, które same przez się nie powodują nieważności decyzji. Mimo wadliwego trybu postępowania decyzje ta będzie nienaruszalna, jeśli szczególna przyczyna w rzeczywistości istniała, a wysłuchanie zainteresowanego nauczyciela i uzasadnienie decyzji nie wpłynęłyby na wynik sprawy. Wspomniane uchybienia mogłyby natomiast stanowić podstawę do uchylenia decyzji, jeśli miały istotny wpływ na wynik sprawy (treść decyzji).

4. Kolejna wątpliwość podniesiona we wniosku RPO dotyczy problemu powiadomienia przez organ administracji państwowej właściwej organizacji związkowej o zamiarze odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej w szkole. W tym zakresie istnieją dwa porozumienia zawarte przez Ministra Edukacji Narodowej (dawniej Ministra Oświaty i Wychowania) ze związkami zawodowymi. Porozumienia te zawarto z powołaniem się na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, który stanowi, że zasady współdziałania w dziedzinie oświaty i wychowania organów administracji państwowej ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli nie ustalone w ustawie o związkach zawodowych określa porozumienie zawarte przez właściwego ministra z naczelnymi organami tych związków. Na tej podstawie zawarte zostały: w dniu 25 czerwca 1984 r. - porozumienie z Zarządem Głównym Związku Nauczycielstwa Polskiego i w dniu 10 lipca 1990 r. - porozumienie z Krajową Sekcją Oświaty i Wychowania NSZZ “Solidarność”. Porozumienie zawarte ze Związkiem Nauczycielstwa Polskiego w § 9 ust. 2 przewiduje w sposób jednoznaczny obowiązek zapoznania się organu administracji państwowej ze stanowiskiem ZNP przed podjęciem decyzji m. in. w sprawach odwoływania nauczycieli z funkcji kierowniczych. Natomiast porozumienie zawarte z Krajową Sekcją Oświaty i Wychowania NSZZ “Solidarność” tak wyraźnie tej sprawy nie reguluje. W § 7 ust. 1 tego porozumienia ustanawia się jednak obowiązek organu administracji państwowej zapoznania się z opinią właściwej instancji Związku przed podjęciem decyzji w indywidualnych sprawach pracowniczych członków Związku w zakresie unormowanym przepisami prawa pracy. Wprawdzie odwoływanie nauczycieli z funkcji kierowniczych odbywa się, jak wskazano wyżej, na podstawie decyzji administracyjnej, jednak łączy się ona na tyle ściśle ze stosunkiem pracy nauczyciela, że można przyjąć, iż objęte jest postanowieniem cytowanego § 7 ust. 1 wymienionego wyżej porozumienia. Przemawia za tym również potrzeba jednakowego traktowania nauczycieli zrzeszonych w obydwu związkach zawodowych.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że postanowienia zawarte w powyższych porozumieniach są źródłem przyjętych na siebie obowiązków organów administracji państwowej wobec związków zawodowych. Obowiązki te powinny być - rzecz jasna - wykonywane. Dlatego też przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 17 ust. 3 Karty Nauczyciela, właściwy organ administracji państwowej powinien umożliwić właściwej organizacji związkowej wyrażenie opinii.

Na tym tle powstaje do rozstrzygnięcia problem skutków prawnych braku spełnienia tego obowiązku. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że obowiązek powyższy należy zaliczyć do wymogów proceduralnych, których brak nie stanowi samoistnej przyczyny nieważności decyzji. Przemawiają za tym te same argumenty, które przytoczone zostały w odniesieniu do wymogu wysłuchania strony i uzasadnienia decyzji. Ponadto należy uwzględnić fakt, że organ administracji państwowej podejmuje - jak wynika to z treści powołanych porozumień - decyzję o odwołaniu nauczyciela samodzielnie, nawet nie w porozumieniu ze związkiem zawodowym. Powinien przedtem jedynie zapoznać się z jego opinią. Możliwe jest więc podjęcie decyzji wbrew tej opinii, tj. także w wypadku negatywnego stanowiska związku zawodowego. Z istoty bowiem opinii wynika jej niewiążący charakter. Nie wyklucza to oczywiście, że w postępowaniu mającym na celu uchylenie decyzji weźmie się pod uwagę fakt niezasięgnięcia opinii, jeżeli nie wyjaśniono w wystarczający sposób stanu faktycznego sprawy w zakresie przyczyny uzasadniającej odwołanie nauczyciela z funkcji kierowniczej.

5. W uzasadnieniu wniosku RPO zarzuca organom administracji szkolnej, że w akcie odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej powołują się często jedynie na wotum nieufności zgłoszone przez radę pedagogiczną, bez bliższego skonkretyzowania przez organ administracji przyczyn odwołania. O potrzebie uzasadnienia decyzji była już mowa. Natomiast co do powołania się organu administracji na wotum nieufności jako jedynej przyczyny odwołania należy podzielić wywód prawny RPO. Sprawę wotum nieufności dostatecznie jasno reguluje zarządzenie nr 52 Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 1989 r. w sprawie organizacji i działalności rady pedagogicznej (Dz.Urz. MEN Nr 6, poz. 54). Zgodnie z brzmieniem § 11 tego zarządzenia rada pedagogiczna może zgłosić w formie uchwały wotum nieufności w stosunku do każdego nauczyciela, w tym również nauczyciela pełniącego funkcję kierowniczą w szkole, jeżeli narusza on obowiązujące przepisy lub zaniedbuje swoje obowiązki. Ustęp 2 cytowanego § 11 stanowi, że organ bezpośrednio nadzorujący szkołę po otrzymaniu uchwały w sprawie wotum nieufności przeprowadza postępowanie wyjaśniające, którego wyniki przedstawia radzie na zebraniu plenarnym. Z powyższego wynika, że wotum nieufności stanowi przyczynę wszczęcia postępowania wyjaśniającego i nie jest samoistną przyczyną odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej, jeżeli nie potwierdzone zostaną zarzuty uzasadniające zgłoszone wotum nieufności.

Trybunał Konstytucyjny zajął się tą sprawą tylko dlatego, że - jak wynika z uzasadnienia wniosku RPO - problem wotum nieufności rodzi różnorakie wątpliwości. Jest to jednak zagadnienie incydentalne, które nie znalazło wyrazu w petitum wniosku RPO, w konsekwencji w sentencji uchwały zawierającej wykładnię art. 17 ust. 3 ustawy - Karta Nauczyciela.

Trybunał Konstytucyjny nie dostrzegł natomiast potrzeby polemiki z tymi wywodami RPO, które przenoszą argumentację na grunt polityczny i których Trybunał nie podziela.

6. Jak już zaznaczono na wstępie, Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił w niniejszej uchwale znaczenie tych przepisów art. 17 ust. 3 ustawy - Karta Nauczyciela, które dot. zagadnień procedury odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej w szkole. Nie zajmował się natomiast materialnoprawną przesłanką owego odwołania, którą zgodnie z brzmieniem cytowanego przepisu ustawy są “szczególnie uzasadnione wypadki”, gdy odwołanie ma miejsce w czasie roku szkolnego. W tej kwestii Trybunał Konstytucyjny uznał za nieuzasadnione sformułowanie katalogu przyczyn (sytuacji) wyczerpujących ustawowe pojęcie “szczególnie uzasadnionych wypadków”, z czym - jak zaznaczono - zgodził się także wnioskodawca. Podkreśla jednak - zgodnie z tym, co zaznaczono już w punkcie III. 1. niniejszego uzasadnienia - że zinterpretowane tutaj warunki formalnej decyzji o odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczej w szkole mają znaczenie gwarancji proceduralnych, które zabezpieczać winny posługiwanie się w konkretnej sytuacji klauzulą generalną z art. 17 ust. 3 ustawy - Karta Nauczyciela w taki sposób, ażeby “szczególnie uzasadnione wypadki” odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej w szkole mieściły się w granicach prawa i - co się z tym wiąże - aby decyzja o odwołaniu nie miała charakteru czysto subiektywnego, powodującego niemożność oceny stanowiska zajętego przez organ nadzorujący szkolę i ewentualne podważenie tego stanowiska z prawnego punktu widzenia. Obowiązek działania organu w granicach prawa oznacza w szczególności nakaz respektowania równości wobec prawa w zakresie dostępu do służby publicznej jako zasady Konstytucji RP (art. 67 ust. 2) i aktów prawa międzynarodowego, ratyfikowanych przez Polskę (art. 25 lit. “c”) Międzynarodowego Paktu Praw Cywilnych i Politycznych). Obowiązek ten polega także na nakazie kierowania się przez organ przepisami prawa kształtującymi powinności osób zajmujących funkcje kierownicze w szkole oraz normami etycznymi, jeżeli odwołują się do nich przepisy prawa. Naruszenie powyższych obowiązków działania przez organ odwołujący nauczyciela z funkcji kierowniczych w szkole stanowi zawsze materialną przesłankę wzruszenia decyzji o odwołaniu, a w przypadkach rażących - daje podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, co także wynika z treści niniejszej uchwały.