Rzecznik Praw Obywatelskich wniosła o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 16 (art. 9 wg dawnej numeracji) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (jedn. tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348) przez wyjaśnienie:

1) czy w świetle powołanego przepisu o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych decydują wyłącznie przesłanki w tym przepisie wymienione, a więc: a) objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r., oraz b) pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym - bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo,

2) czy też dyspozycją tego przepisu nie są i nie były objęte sytuacje, kiedy właściciel dawał wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, względnie z przyczyn obiektywnych, od siebie niezależnych, nie miał możliwości dochodzenia swoich praw.

Rzecznik Praw Obywatelskich opowiedziała się za drugą alternatywą i pogląd ten podzielił Prokurator Generalny w piśmie z dnia 14 listopada 1990 r. Prokurator Generalny w tym piśmie wskazał na trafne podkreślenie przez Rzecznika Praw Obywatelskich, że w przepisach dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej, zwłaszcza w dekrecie z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dekrecie z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz.U. Nr 57, poz. 321) oraz dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339) przyjęto następujące zasady:

- przejęciu na cele reformy podlegały nieruchomości rolne, których powierzchnia przekraczała areał określony w dekrecie z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej,

- bez względu na obszar nieruchomości rolne mogły być przejęte na cele reformy rolnej wyłącznie za zgodą właściciela,

- w razie faktycznego włączenia niektórych nieruchomości do zasobu ziemi na cele reformy rolnej nieruchomości te mogły być przejęte bez względu na ich powierzchnię tylko w przypadku, gdy zostały już uprzednio (do dnia 1 sierpnia 1945 r.) rozparcelowane,

- we wszystkich wskazanych wyżej przypadkach byłym właścicielom przysługiwało prawo otrzymania nieruchomości zamiennej.

Zasady te, w ocenie RPO i Prokuratora Generalnego, uwzględniały w podstawowym zakresie interesy byłych właścicieli nieruchomości ziemskich.

W ustawie z dnia 12 marca 1958 r. nie zostały one recypowane, bowiem przepis art. 16 ust. 1 tej ustawy nie uzależnia przejęcia nieruchomości rolnych i leśnych na własność Państwa od ich obszaru czy zgody właściciela oraz nie przewiduje prawa właściciela do otrzymania nieruchomości zamiennej lub odszkodowania. Okoliczność, że wskazane wyżej zasady chroniły w określonym zakresie interesy byłych właścicieli nieruchomości rolnych, stanowi jednak, zdaniem RPO i Prokuratora Generalnego, istotną wskazówkę interpretacyjną przepisu art. 16 wymienionej ustawy.

W ocenie RPO, którą również podzielił Prokurator Generalny, w świetle tych zasad wydaje się, że dyspozycją art. 16 ustawy objęte są tylko te przypadki, gdy nieruchomość rolna została objęta we władanie Państwa i pozostawała w jego władaniu w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 5 kwietnia 1958 r., względnie została przekazana w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym z tej przyczyny, że w okresie od przejęcia we władanie do dnia wejścia w życie ustawy właściciel nieruchomością się nie interesował i nie przejawiał woli jej odzyskania. Podstawą nabycia przez Skarb Państwa własności takiej nieruchomości jest w tym wypadku określony upływ czasu od przejęcia nieruchomości przez Państwo do czasu wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r. W grę wchodzi więc zasada dawności, której celem jest przerwanie stanu tymczasowości, szkodliwego z punktu widzenia gospodarczego, jak również prawnego. Sytuacja prawna w omawianym przypadku przypomina w pewnym zakresie rozwiązanie, jakie zostało przyjęte w art. 34 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87). W tym przypadku nabycie nieruchomości przez Państwo było następstwem tzw. przemilczenia, które polega na nabyciu prawa przez osobę trzecią na skutek tego, że uprawniony prawa tego nie wykonuje przez czas w ustawie określony (vide - uchwała Całej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 1956 r. I CO 9/56 - OSN 1957 r. poz. 1). Termin przemilczenia podlega zaś przerwie przez każdą czynność, z której wynika wola właściciela odzyskania nieruchomości.

Zdaniem RPO, które podziela również Prokurator Generalny, w drodze ostrożnej analogii można uznać okres od przejęcia przez Państwo nieruchomości we władanie do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r., za okres ww. przemilczenia. W tym zaś przypadku każdą czynność podjętą przez właściciela w celu odzyskania nieruchomości należałoby uznać za czynność powodującą bezskuteczność przejęcia przez Państwo władania nieruchomością w trybie art. 16 wymienionej ustawy. W ocenie RPO - analogiczna zasada winna obowiązywać w odniesieniu do tych osób, które z przyczyn od nich niezależnych (np. nieobecność w kraju) nie mogły we wskazanym okresie podjąć działań zmierzających do odzyskania nieruchomości.

Za przytoczonym rozumieniem art. 16 ustawy, zdaniem RPO, przemawia także ust. 2 tego przepisu, stwierdzający, że skutki przejęcia na własność Państwa są wyłączone, jeżeli chodzi o grunty, które zostały swego czasu oddane w zagospodarowanie na podstawie przepisów dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 40). W świetle przedstawionych argumentów trudno przyjąć, aby przytoczony w ustawie przypadek oddania gruntów w zagospodarowanie, i to wyłącznie w trybie przewidzianym w powołanym dekrecie, stanowił jedynie wyjątek od zasady przewidzianej w ust. 1 art. 16.

Za rozwiązaniem proponowanym przez Rzecznika Praw Obywatelskich przemawiają również argumenty zaczerpnięte z wykładni celowościowej. W szczególności, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z 12 marca 1958 r. (druk sejmowy nr 15 z 1958 r,), ratio legis art. 16 (art. 9) sprowadzało się do przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnych, co do których właściciele zaniechali kroków w kierunku ich odzyskania.

Trybunał Konstytucyjny ustalił i zważył, co następuje.

Objęty wnioskiem przepis stanowi:

“Art. 16. 1. Nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne.

2. Przepis ust. 1 nie dotyczy gruntów wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 173) oraz gruntów objętych we władanie Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).

3. O przejęciu nieruchomości na własność Państwa orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, a o przejęciu nieruchomości leśnych - dyrektor okręgowego zarządu lasów państwowych. O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa.

4. Postępowanie sądowe o przywrócenie posiadania lub wydanie nieruchomości określonych w ust. 1 podlega umorzeniu, a nie wykonane tytuły egzekucyjne zasądzające te roszczenia są pozbawione skutków prawnych”.

Analiza powyższego przepisu nie prowadzi do wniosków, jakie przedstawił Rzecznik Praw Obywatelskich, z następujących względów.

Przeciwko ich przyjęciu przemawia przede wszystkim w jednoznaczny sposób treść ustępu 4 cytowanego art. 16, skoro przejęciu na podstawie art. 16 ust. 1 przez Państwo własności nieruchomości (nie podlegającej wyłączeniu w świetle art. 16 ust. 2) nie stoi na przeszkodzie danie przez właściciela wyrazu woli odzyskania swej nieruchomości w najbardziej solennej formie, jaką stanowi dochodzenie przez właściciela przed sądem przywrócenia posiadania lub wydania nieruchomości (które to postępowanie podlega umorzeniu). Co więcej - nawet tytuły egzekucyjne zasądzające te roszczenia tracą moc. Skoro zaś okoliczność, że właściciel dawał wyraz woli odzyskania nieruchomości nie stanowi przeszkody do zastosowania przepisu art. 16 ust. 1 wskazanej ustawy, to także nie stanowi takiej przeszkody okoliczność, że właściciel z przyczyn obiektywnych, od niego niezależnych, nie miał możliwości dochodzenia swoich praw.

RPO we wniosku oraz Prokurator Generalny w piśmie z dnia 14 listopada 1990 r. nie zwrócili uwagi na ust. 4 artykułu 16 rozważanej ustawy, a uczynili to dopiero na wezwanie Trybunału Konstytucyjnego, aby ustosunkowali się do przedstawionego problemu z uwzględnieniem powyższego przepisu. Organy powyższe wyraziły wówczas pogląd, że art. 16 ust. 4 wskazanej ustawy nie ma dla wykładni art. 16 ust. 1 tejże ustawy istotnego znaczenia, gdyż dotyczy wyłącznie trybu postępowania w sprawach objętych tym ostatnim przepisem: mianowicie wyłącza w tych sprawach drogę sądową. Przejęcie nieruchomości na własność Państwa nie następuje bowiem z mocy prawa, lecz na podstawie decyzji właściwego organu administracji państwowej (art. 16 ust. 3).

Nadanie przepisom art. 16 ust. 4 wyłącznie proceduralnego znaczenia nie jest jednak trafne, zwłaszcza że administracyjny tryb przejmowania przez Państwo własności nieruchomości określonych w art. 16 ust. 1 rozważanej ustawy ustanowiony został już w art. 16 ust. 3 tejże ustawy. Art. 16 ust. 4 ma również znaczenie materialnoprawne, polegające na pozbawieniu zdarzeń objętych tym przepisem, mianowicie wytoczenia procesu sądowego o nieruchomość podlegającą przejęciu na własność Państwa oraz prawomocnego wyroku orzekającego o przywróceniu posiadania lub wydaniu takiej nieruchomości powodowi, materialnych skutków, jakie zdarzenia te mogłyby wywrzeć na wykładnię art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zarówno RPO, jak i Prokurator Generalny nie zwrócili uwagi na okoliczność, że w świetle proponowanej przez nich wykładni dochodzenie przez właścicieli praw do nieruchomości w drodze sądowej, a tym bardziej uzyskanie w tym przedmiocie korzystnego prawomocnego wyroku wyłączałoby możliwość zastosowania art. 16 ust. 1 ustawy, wobec czego ust. 4 tego artykułu byłby z góry zbędny.

Proponowana wykładnia nie znajduje także uzasadnienia w przytoczonej we wniosku i akceptowanej przez Prokuratora Generalnego konstrukcji przemilczenia.

Gdy idzie o instytucję prawną przemilczenia, to jest ona - obok instytucji zasiedzenia - sposobem nabycia prawa na skutek upływu czasu. Funkcja przemilczenia polega na likwidacji stanu polegającego na tym, że właściciel nie wykazuje z jakichkolwiek przyczyn zainteresowania swoją rzeczą. Przemilczenie w odróżnieniu od zasiedzenia (art. 172-176 kc) nie zostało generalnie unormowane przez polskie ustawodawstwo cywilne.

Nabycie własności w drodze przemilczenia następuje tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie. Istota jego polega na tym, że osoba wskazana w ustawie nabywa własność na skutek: a) niewykonywania przez właściciela swego prawa, b) przez czas w ustawie określony. Przemilczenie różni się od zasiedzenia tym, że przy zasiedzeniu niezbędna jest aktywna postawa osoby nabywającej prawo, przejawiająca się w posiadaniu przedmiotu zasiedzenia przez okres przewidziany w ustawie (art. 172, 174 kc).

W judykaturze (w szczególności w uchwale całej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 26 października 1956 r., 1 CO 9/56 - OSN 1957, nr I, poz. 1) za przemilczenie uznano sytuację określoną w art. 34 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Według tego przepisu majątek opuszczony, obejmujący wszelki ruchomy i nieruchomy majątek osób, które w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. utraciły jego posiadanie, a następnie go nie odzyskały, stawał się własnością Skarbu Państwa co do nieruchomości - z upływem 10 lat, a co do ruchomości - z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym wojna została zakończona. Warunkiem tego nabycia własności nie było posiadanie przez Państwo opuszczonego majątku, przechodził on zatem na własność Skarbu Państwa również wówczas, gdy w chwili upływu wskazanego terminu znajdował się w posiadaniu osób trzecich. Jednakże Państwo nie nabywało własności, jeśli w chwili upływu tego terminu majątek był w posiadaniu właściciela. Termin powyższy ulegał przerwie nie tylko na skutek wytoczenia powództwa o wydanie majątku lub złożenia w trybie sądowym względnie administracyjnym wniosku o przywrócenie jego posiadanie, lecz także na skutek skierowania przez właściciela do organu likwidacyjnego (finansowego) lub do jednostki zarządzającej nieruchomością wniosku o wydanie majątku.

Konstrukcja przemilczenia przyjęta została także w art. 187 kc odnośnie rzeczy znalezionych, które w zależności od ich rodzaju przechodzą na własność Skarbu Państwa lub znalazcy, jeżeli nie zostaną przez uprawnionego odebrane w ciągu roku od dnia wezwania go przez właściwy organ, a w razie niemożności wezwania - w ciągu 2 lat od ich znalezienia. Również w tym wypadku nabycie własności nie zostało uzależnione od posiadania rzeczy znalezionej przez osobę nabywającą prawo własności.

Przechodząc do oceny tej części wniosku, w której RPO utrzymuje, iż rozwiązanie prawne zawarte w art. 16 omawianej ustawy z 1958 r. przypomina rozwiązanie przyjęte w art. 34 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich i że należy je traktować analogicznie, TK stwierdza, co następuje.

Unormowanie zawarte w art. 16 ustawy z 1958 r. wyróżnia dwie przesłanki decydujące o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych, tj. a) objęcie nieruchomości “we władanie” Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, a więc do dnia 5 kwietnia 1958 r., oraz b) pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Obydwie przesłanki są różne od tych, które stanowią podstawę nabycia własności w drodze przemilczenia, tj. a) niewykonywania przez właściciela swego prawa oraz b) przez czas w ustawie określony.

Różnica polega przede wszystkim na tym, że nabycie własności na podstawie art. 16 ust. 1 omawianej ustawy uzależnione zostało od aktywnego działania nabywcy przez objęcie i faktyczne władanie nieruchomością.

Art. 16 ust. 1 rozważanej ustawy w przeciwieństwie do przepisów o zasiedzeniu lub przemilczeniu nie określa terminu, po upływie którego następuje nabycie prawa. Upływ czasu mający zasadnicze znaczenie dla wszelkich form dawności (zasiedzenia, przemilczenia, przedawnienia) został w art. 16 ust. 1 pozbawiony znaczenia. Możliwe było bowiem wydanie decyzji o przejęciu przez Państwo własności nieruchomości rolnej lub leśnej już w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., nawet jeżeli dopiero w tymże dniu nieruchomość objęta została we władanie Państwa.

Nabycie własności w drodze przemilczenia następuje z mocy prawa. Orzeczenie sądowe w tym przedmiocie ma charakter jedynie deklaratoryjny. Tymczasem przejście na własność Państwa nieruchomości określonej w art. 16 ust. 1 rozważanej ustawy następuje na mocy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 3).

Przy przemilczeniu działanie właściciela zmierzające do odzyskania własności jego majątku powoduje przerwę biegu terminu przemilczenia, w rozważanej zaś sytuacji - jak wywiedziono wyżej - nawet prawomocny wyrok nakazujący zwrot nieruchomości właścicielowi pozbawiony zostaje skutków prawnych.

Z tych względów rozwiązań prawnych z art. 16 ustawy z 12 marca 1958 r. i art. 34 powołanego dekretu z 1946 r. nie można, wbrew odmiennemu przekonaniu RPO i Prokuratora Generalnego, traktować analogicznie. W konsekwencji nie można uznać każdej czynności podjętej przez właściciela w celu odzyskania nieruchomości za okoliczność wyłączającą możliwość przejęcia przez Państwo własności nieruchomości na podstawie art. 16 ust. 1 omawianej ustawy. Tym bardziej okoliczności takiej nie może stanowić fakt, że właściciel z przyczyn obiektywnych, od niego niezależnych, nie miał możliwości podjęcia działań zmierzających do odzyskania nieruchomości.

Skoro do takiego wniosku prowadzi wykładnia językowa oraz logiczna, a wniosek ten nie powoduje rozwiązań niemożliwych do przyjęcia, to brak jest podstaw do posłużenia się wykładnią celowościową sugerowaną przez RPO.

Za odmiennym wnioskiem nie przemawia treść art. 16 ust. 2 rozważanej ustawy. Zawarte są w nim wyjątki od reguły określonej w ustępie 1 tego artykułu, nie ograniczające się zresztą tylko do gruntów oddanych swego czasu w zagospodarowanie na podstawie przepisów dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych.

Proponowane we wniosku rozwiązanie wykracza poza granice wykładni i zmierza w istocie do uzależnienia stosowania art. 16 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. od dodatkowych przesłanek, nie przewidzianych w tym ani w żadnym innym przepisie. Takiej prawotwórczej wykładni nie może uzasadniać nawet wyjątkowy rygoryzm art. 16 rozważanej ustawy, na mocy którego przejęto na własność Państwa szereg prywatnych nieruchomości rolnych i leśnych bez jakiegokolwiek odszkodowania. Naprawa krzywd wyrządzonych obywatelom tym sprzecznym z zasadami sprawiedliwości społecznej przepisem może być natomiast przedmiotem regulacji ustawowej ewentualnie w ramach tzw. reprywatyzacji nieruchomości rolnych i leśnych.

Z powyższych przyczyn Trybunał Konstytucyjny udzielił wykładni objętego wnioskiem przepisu, sformułowanej w sentencji niniejszej uchwały.